شاه و اسداله علم که از یک سو مخالفت گسترده روحانیون و مردم را در جریان لایحة انجمن‌های ایالتی و ولایتی مشاهده کردند و از سوی دیگر تحت فشار آمریکایی‌ها مجبور به اجرای اصلاحات مورد نظر آنها بودند. در صدد بر‌‌ آمدند تا با به رفراندوم گذاشتن اصلاحات راه هر گونه مخالفت‌ روحانیون و سایر گروه‌ها را مسدود نمایند همچنین با تصویب اصلاحات از طرف مردم به آن ماهیت ملی داده و رنگ قانونی بدان ببخشند این در حالی بود که مهمترین نهاد مشروطیت یعنی مجلس شورای ملی هنوز در تعطیلی به سر می‌برد. بنابراین خیال علم و شاه از جانب مخالفت‌های مجلس که در سه دوره مشروطیت بین 38% تا 53% نمایندگان آن جزو خانواده‌های عمده مالک ایران بودند.[42] و احتمال مخالفت با اصلاحات مورد نظر رژیم از سوی آنها وجود داشت راحت بود اطمینان امریکایی‌ها به شاه نیز جلب شده بود. مرجع پر نفوذ روحانی مخالف اصلاحات ارضی یعنی آیت‌الله بروجردی نیز فوت کرده بود پس تصور علم و شاه این بود که از هر لحاظ برای اجرای اصلاحات مورد نظر آمریکایی‌ها در ایران فراهم است تنها خلاء قانونی فقدان مجلس بود که آن هم با برگزاری رفراندوم به صورتی ظاهری قابل حل بود.