question: Vorbemerkung der Fragesteller
  Die Europäische Kommission plant für das Jahr 2023 die Verabschiedung einer Kleinanlegerstrategie (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12755-EU-Strategie-fur-Kleinanleger_de). Die zuständige Kommissarin Mairead McGuinness scheint entschlossen darin, ein Verbot von Anlageberatungen auf Provisionsbasis zu verankern (https://www.handelsblat t.com/finanzen/banken-versicherungen/versicherer/finanzberatung-finanzbran che-fuerchtet-provisionsverbot-kommission-zieht-ganzer-branche-den-stecker/ 28902194.html, https://www.boersen-zeitung.de/bruessel-sondiert-verbot-der-provisionsberatung-87ebcce4-8200-11ed-88a4-f95b7fe2b116). Die EU-Kommissarin kommt dabei zu dem Schluss, dass der Fortbestand von anreizbasierten Beratungen besonders bei Kleinanlegern „möglicherweise nicht zu den besten Ergebnissen“ führen könnte. Weiter verwies die EU-Kommissarin auf eine Studie, der zufolge Kleinanleger im Rahmen von Provisionsberatungen im Schnitt 35 Prozent teurere Produkte kauften. Daraus schließen die Fragesteller, dass die EU-Kommissarin die für Provisionen aufgewendeten Kosten für zu hoch hält und die Rendite von Anlageprodukten für übermäßig geschmälert. Eine Beratung gegen ein vom Kunden zu zahlendes Honorar soll hingegen zu „erschwinglichen Gebühren“ möglich sein. Zudem hätten die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, sich kostengünstig über Algorithmenbasierte Systeme im Internet (Robo-Advisors) beraten zu lassen (https://fi nanzbusiness.de/nachrichten/banken/article14752444.ece). Einwänden, ein solches Verbot könne die Profitabilität der Banken und letztlich die Finanzstabilität bedrohen, wird mit dem Hinweis begegnet, trotz der Änderung ihrer Geschäftsmodelle könnten Banken auch weiterhin ihre Produkte verkaufen und Gewinne erzielen. Als Referenzmärkte werden Großbritannien und die Niederlande genannt, wo es bereits Provisionsverbote gibt (https://www.hande lsblatt.com/finanzen/banken-versicherungen/banken/anlageberatung-streit-u m-provisionsverbot-der-druck-auf-eu-kommissarin-mcguinness-waechst/2891 7154.html).
  Ein konkreter Vorschlag zur Kleinanlegerstrategie und zu einem möglichen Provisionsverbot sollen bereits im Frühjahr 2023 vorgelegt werden. Offen ist nach Kenntnis der Fragesteller dabei bislang, ob sich ein Provisionsverbot auf Finanzanlagen beschränken oder auch für Versicherungsanlageprodukte gelten soll. Unklar ist aus Sicht der Fragesteller auch, ob es nur für Banken oder auch
  für selbstständige Finanzanlagen- und Versicherungsvermittler gelten soll, die gerade auf dem deutschen Finanzmarkt eine große Bedeutung haben.
  Entgegen den Ausführungen der EU-Kommissarin ist nach Auffassung der Fragesteller ein Nebeneinander von Provisions- und Honorarberatung aus wettbewerblichen, verbraucherschutzrechtlichen und auch aus sozialpolitischen Gründen zielführend. Die Fragesteller begrüßen daher Medienberichte, wonach der Bundesminister der Finanzen, Christian Lindner, in einem Schreiben an die EU-Kommissarin ein Provisionsverbot abgelehnt und stattdessen für die Beibehaltung von Provisions- und Honorarberatung geworben hat (https://www.handelsblatt.com/finanzen/banken-versicherungen/versicherer/a nlageberatung-finanzminister-christian-lindner-warnt-eu-vor-provisionsverbo t/28923694.html). Gleichwohl ist es aus Sicht der Fragesteller erforderlich, dass sich die Bundesregierung auf EU-Ebene geschlossen und mit Nachdruck gegen ein derartiges Verbot positioniert.
  Hinsichtlich der mit einer Beratung einhergehenden Kosten ist festzuhalten, dass die Honorarberatung für Kunden bei Anlagebeträgen bis 25 000 Euro teurer ist als provisionsbasierte Beratung. Über die Hälfte aller Investitionen von Kunden liegen unter 5 000 Euro (Einmalanlage) bzw. unter 100 Euro (monatliche Sparrate). Das Finanzvermögen deutscher Haushalte liegt bei 16 900 Euro (Median) (KPMG, Zukunft der Beratung, Whitepaper, November 2021, S. 25).
  Erkenntnisse der Finanzaufsicht Großbritanniens (FCA) zeigen zudem, dass Honorarberatung eigene potenzielle Interessenkonflikte hat. So haben in Großbritannien mehr als 90 Prozent der Neukunden bei Dienstleistern (die sowohl Einmal- als auch fortlaufende Beratung anbieten) fortlaufende Beratungsmandate abgeschlossen. Dazu führt die FCA aus, dass Kleinanleger möglicherweise für eine Dienstleistung bezahlen, die sie nicht benötigen (FCA, Evaluation of the impact of the RDR and FMAR, Dec 2020, S. 19 f., 3.26 f.).
  Im Sinne des Verbraucherschutzes plädieren die Fragesteller dafür, dass sich der Kunde auch bei mehreren Anbietern eine Anlageberatung einholen können muss und die Empfehlungen vor seiner Entscheidung vergleichen kann. Allerdings ist das vereinbarte volle Honorar durch den Kunden auch dann zu entrichten, wenn der Vertrag gar nicht zustande kommt oder der Kunde den vermittelten Vertrag während der ersten Jahre kündigen muss – sei es aus Geldnot oder dank einer besseren Alternative. Bei einer Provisionsberatung ist die Beratung und auch eine eventuelle Folgeberatung für den Kunden kostenlos, wenn er nicht abschließt; bei vorzeitiger Kündigung muss der Berater die Provision anteilig zurückzahlen, weshalb der Rückkaufswert höher und die Provisionsberatung durchgerechnet nach Einschätzung der Fragesteller kostengünstiger wäre. Außerdem entsteht wegen der Rückzahlungsverpflichtung ein Anreiz für eine langfristige Begleitung des Kunden. In einem Land wie Deutschland, in dem ein Drittel aller Lebens- und Rentenversicherungen nicht bis zum Ende bespart werden, ist dies von besonderer Relevanz (https://www.manage r-magazin.de/finanzen/artikel/lebensversicherung-kuendigen-oder-beitragsfre i-stellen-a-1168937.html). Schließlich ist eine Honorarberatung, anders als eine Provisionsberatung, umsatzsteuerpflichtig und verteuert diese auf Kosten des Kunden.
  Aus Sicht der Fragesteller ebenso wichtig ist, dass gerade in Deutschland vermehrt privat Altersvorsorge betrieben wird in einem unübersichtlichen Markt. Insbesondere bei langfristigen Anlagehorizonten eignen sich neben konservativeren auch renditestärkere Anlageformen wie beispielsweise Aktien. Für den Großteil der Verbraucher ist daher nach Auffassung der Fragesteller eine Anlageberatung im Vorfeld dringend zu empfehlen, um über Chancen und Risiken aufzuklären und das Investmentprofil an die Bedürfnisse des Kunden anzupassen. In der Provisionsberatung werden dabei auch Anleger mit niedrigen monatlichen Sparraten beraten, da die Kosten für deren Beratungen durch Anleger mit höheren Vertragsvolumina quersubventioniert werden (https://www.i fa-ulm.de/fileadmin/user_upload/download/sonstiges/2018_ifa_Russ-etal_Reg ulierung-von-Provisionen.pdf).
  Ein Verbot von Provisionsberatungen würde aus Sicht der Fragesteller aber auch zu sozialpolitischen Verwerfungen führen, da sich nach ihrer Einschätzung vor allem Verbraucher mit niedrigen Sparraten und Menschen im Niedriglohnsektor kaum noch beraten lassen werden und sie damit in Zeiten steigender Preise und hoher Inflation von ergänzenden Alters- und Rentenprodukten für ihre Altersvorsorge abgeschnitten wären. Da Honorarberater in der Regel nach Zeitaufwand abrechnen, welcher weitgehend volumenunabhängig ist, stünden die realistisch erzielbaren Renditen in keinem sinnvollen Verhältnis zum Honorar einer Beratung. Laut einer KPMG-Studie sind 74 Prozent der Kunden überhaupt nicht zur Zahlung eines Honorars bereit: 16 Prozent können sich die Zahlung eines Honorars von durchschnittlich 34,80 Euro/Stunde vorstellen, und lediglich 0,3 Prozent sind zur Zahlung eines durchschnittlichen Honorars von 180 Euro/Stunde bereit (KPMG, Zukunft der Beratung, Whitepaper, November 2021, S. 22).
  In den Niederlanden, dem einzigen EU-Mitgliedstaat mit Provisionsverbot, konnte nach Erlass des Verbots ein Rückgang in der Anlageberatung festgestellt werden (EU-Kommission, finaler Bericht, Distribution systems of retail investment products across the European Union, S. 23). Ohne eine Beratung bestünde daher nach Meinung der Fragesteller die erhebliche Gefahr, dass Kleinanleger entweder gar nicht vorsorgen oder aber Fehlinvestitionen tätigen. Aus Sicht der Fragesteller besteht die Gefahr von Fehlinvestitionen auch bei einer Beratung mittels Robo-Advisors im Internet. Sowohl ein Rückgang der Investitionstätigkeit als auch verbreitete Fehlinvestitionen wären fatal für die gesunde Entwicklung der privaten Altersvorsorge in Deutschland (https://div a.de/media/pages/forschung/diva-studie-provisions-oder-honorarberatung/a9af 89b637-1647616333/finaler-text-langfassung-schriftenreihe-band-1.pdf).
  In Deutschland wurde in der letzten Legislaturperiode nach Auffassung der Fragesteller mit der Einführung eines Provisionsdeckels in Höhe von 2,5 Prozent über den am 1. Juli 2022 in Kraft getretenen § 50a des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) Fehlentwicklungen im Markt behoben, die vonseiten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) überwacht und begleitet werden (https://www.bafin.de/SharedDocs/Downloads/DE/Merkblatt/V A/dl_mb_Wohlverhaltensaufsicht_kapitalbild_LV_Produkte_Entwurf_final.p df?__blob=publicationFile&v=2).
  1. Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass das von der BaFin vorgelegte „Merkblatt Konsultation 08/2022 zu wohlverhaltensaufsichtlichen Aspekten“ den EU-Anforderungen entspricht, indem der Kundennutzen angemessen berücksichtigt wird und eine Konkretisierung des § 48a VAG darstellt, und wenn nein, warum nicht?
  2. Falls die Bundesregierung der Auffassung ist, dass das von der BaFin vorgelegte Merkblatt unter Punkt 1. den Vorgaben aus der EU entspricht, wäre dann ein Provisionsverbot aus Sicht der Bundesregierung unverhältnismäßig?
answer: Die Fragen 1 und 2 werden aufgrund des Sachzusammenhanges gemeinsam beantwortet.
  Sowohl die unmittelbar anwendbaren europarechtlichen Vorgaben der Delegierten Verordnungen 2017/2358 und 2017/2359 als auch die nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/97 (Versicherungsvertriebsrichtlinie), insbesondere § 48a VAG, enthalten unbestimmte Rechtsbegriffe, die auslegungsfähig sind. Zu diesem Zweck hat die BaFin am 31. Oktober 2022 die öffentliche Konsultation zum Entwurf des angesprochenen Merkblatts eingeleitet. Bis zum 15. Januar 2023 konnten Stellungnahmen bei der BaFin eingereicht werden. Die BaFin prüft und bewertet gegenwärtig die eingereichten Stellungnahmen. Sie wird den Entwurf des Merkblatts auf dieser Grundlage
  überarbeiten, plant aber derzeit kein Provisionsverbot für den Versicherungsvertrieb. Eine solche Regelung könnte im Übrigen nur der Gesetzgeber treffen.