Bij duurzame gebiedsontwikkeling moet je economische, ecologische en sociale belangen kunnen afwegen, maar gemeenten zijn steeds vaker gebonden aan allerlei centraal opgelegde toetsen.
Er is zo langzamerhand wel consensus over het beginsel van duurzame ontwikkeling. Het gaat dan om evenwicht tussen economische groei, sociale vooruitgang en bescherming en verbetering van het milieu. Bij duurzame gebiedsontwikkeling gaat het dus om een afweging van sociale, economische en ecologische belangen: respectievelijk people, profit, planet (de befaamde triple P), maar zonder dat we het echt in de gaten hebben gaat vervolgens het Europese milieurecht en het nationale ruimtelijke ordeningsrecht nog steeds niet uit van afweging maar van eenzijdige toetsing.
Zo moet je bijvoorbeeld in het natuurbeschermingsrecht toetsen aan uitsluitend ecologische criteria (habitattoets voor Natura 2000) en in de ruimtelijke ordening maken we het onszelf in het recente Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) ook al moeilijk met allerlei eenkennige landschapstoetsen voor Waddenzee, ecologische hoofdstructuur (EHS), erfgoed en Nationale Landschappen. Omgekeerd hebben we ook eenzijdige toetsing waarbij juist de economie voorrang krijgt en de rest niet meetelt. Dat gebeurt bijvoorbeeld in gebieden waar een gebiedsontwikkelingsplan (GOP) uit de Crisis- en herstelwet geldt.
Toetsing en weging zijn twee totaal verschillende juridische methodieken. Toetsing aan eenzijdige en statische ecologische criteria (Natura 2000 of EHS) verdraagt zich niet of moeilijk met afweging van meerzijdige belangen. Ons huidige recht kan aldus een blokkade vormen voor duurzame gebiedsontwikkeling en kan kansen belemmeren voor duurzame functiecombinaties, dynamische natuurontwikkeling, maar bijvoorbeeld ook voor schone projecten van duurzame energieproductie (schone biomassa, windmolens, zonne- en getijdenenergie). Zeker in tijden van klimaatverandering zal zo'n rechtsblokkade in toenemende mate als knellend en 'draagvlak-verminderend' worden ervaren.
Enkelvoudige toetsing werkt een soort planologische apartheid in de hand: iets wordt bestemd als natuur, bos of water en er is vervolgens niks anders meer mogelijk. Duurzame energieproductie middels windturbines in bepaalde bospercelen wordt bijvoorbeeld zo al op voorhand uitgesloten, want het strookt niet met de rigide Natura 2000-doelen. Maar toch weten we tegelijkertijd dat dit wel een duurzame functiecombinatie of dubbelbestemming kan zijn. Windmolens in bos- of zeenatuur tasten de natuur niet aan en beschermen juist tegen allerlei invasieve niet-duurzame ruimteclaims zoals woningbouw of industrie.
Hetzelfde kan gezegd worden van visserij in de natuurgebieden op de Noordzee: bodemberoerende boomkorvisserij is niet duurzaam, maar andere vormen van visserij zijn dat wel en kunnen zeer wel gecombineerd worden met natuur. Zelfs het TT-circuit Assen en de natuur en woonbestemming er vlakbij bleek onlangs zo'n duurzame functiecombinatie. Motorraces, geluidswal en extra natuur: iedereen kreeg wat. Dat is ook het verschil met toetsing: the winner takes it all, maar na afweging is het precies andersom: all take wins.
Nieuwe wetgeving, zoals bijvoorbeeld de thans op handen zijnde Omgevingswet, zou dus niet langer uit moeten gaan van een natuurtoets of economische ontwikkelingstoets, maar zou in plaats van enkelvoudige toetsing een triple P-duurzaamheidsweging moeten toelaten.
Lukt dat ooit? Jawel, maar dat vereist een totaal nieuwe manier van ruimtelijke ordening en milieurechtelijk denken.
mr dr F.H. (Fred) Kistenkas universitair hoofddocent omgevingsrecht Wageningen Universiteit en senior onderzoeker bij het onderzoeksinstituut Alterra. Hij publiceert deze maand het boek Recht voor de groenblauwe ruimte (Wageningen Academic Publishers 2012).