Narasimham Committee
1991 के भारत के आर्थिक संकट से 2011 तक दुनिया की तीसरी सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था की स्थिति तक, भारत ने आर्थिक विकास के मामले में काफी वृद्धि की है, साथ ही इसके बैंकिंग क्षेत्र में भी वृद्धि हुई है। इस अवधि के दौरान, इस क्षेत्र की बढ़ती जरूरतों को ध्यान में रखते हुए, भारत सरकार के वित्त मंत्रालय ने भारत के बैंकिंग क्षेत्र का विश्लेषण करने और इसे अधिक प्रभावी, प्रतिस्पर्धी और कुशल बनाने के लिए कानून और विनियमों की सिफारिश करने के कार्य के साथ विभिन्न समितियों का गठन किया। मैदावोलु नरसिम्हम की अध्यक्षता में ऐसी दो विशेषज्ञ समितियों का गठन किया गया था। उन्होंने 1990 के दशक में नरसिम्हम समिति-I (1991) रिपोर्ट और नरसिम्हम समिति-II (1998) रिपोर्ट के रूप में जानी जाने वाली रिपोर्टों में अपनी सिफारिशें प्रस्तुत कीं। इन सिफारिशों ने न केवल भारत में बैंकिंग की क्षमता को बढ़ाने में मदद की, बल्कि इन्हें 2007 में शुरू हुए वैश्विक वित्तीय संकट के प्रभाव को कम करने की दिशा में एक कारक के रूप में भी पहचाना जाता है। 1980 के दशक के मध्य तक के डिरिजिस्ट युग के विपरीत, भारत अब वैश्विक अर्थव्यवस्था से अछूता नहीं है। भारत में बैंक 2008 के वित्तीय संकट से अपेक्षाकृत सुरक्षित रहे, यह उपलब्धि कुछ हद तक इन नरसिम्हम समितियों के कारण हुई। पृष्ठभूमि 60 और 70 के दशक के दौरान भारत ने अपने अधिकांश बैंकों का राष्ट्रीयकरण किया। यह भारतीय अर्थव्यवस्था के भुगतान संतुलन संकट के साथ समाप्त हुआ जहां भारत को अपने वित्तीय दायित्वों को पूरा करने के लिए धन ऋण देने के लिए अंतर्राष्ट्रीय मुद्रा कोष (आई. एम. एफ.) को सोना एयरलिफ्ट करना पड़ा। इस घटना ने भारत की पिछली बैंकिंग नीतियों पर सवाल उठाए और 1991 में भारत में आर्थिक उदारीकरण के युग की शुरुआत की। 1980 के दशक के अंत तक भारतीय बैंकिंग प्रणाली में कठोरता और कमजोरियों को देखते हुए, भारत सरकार ने संकट के बाद देश की वित्तीय प्रणाली को फिर से तैयार करने के लिए कई कदम उठाए। अर्थव्यवस्था में 80 प्रतिशत धन के प्रवाह को संभालने वाले बैंकिंग क्षेत्र को अंतरराष्ट्रीय स्तर पर प्रतिष्ठित बनाने, सुधारों की गति में तेजी लाने और देश की वित्तीय जरूरतों को पर्याप्त रूप से समर्थन देकर इसे एक कुशल, जीवंत और प्रतिस्पर्धी अर्थव्यवस्था के रूप में विकसित करने के लिए गंभीर सुधारों की आवश्यकता है। इन आवश्यकताओं के आलोक में, 1990 के दशक में भारतीय रिजर्व बैंक के पूर्व गवर्नर एम. नरसिम्हन की अध्यक्षता में दो विशेषज्ञ समितियों का गठन किया गया था, जिन्हें भारत में वित्तीय क्षेत्र में सुधार का नेतृत्व करने का व्यापक श्रेय दिया जाता है। पहली नरसिम्हन समिति (वित्तीय प्रणाली पर समिति-सी. एफ. एस.) को मनमोहन सिंह द्वारा 14 अगस्त 1991 को भारत के वित्त मंत्री के रूप में नियुक्त किया गया था, और दूसरी (बैंकिंग क्षेत्र सुधार पर समिति) को दिसंबर 1997 में वित्त मंत्री के रूप में आई. डी. 1 द्वारा नियुक्त किया गया था। इसके बाद, पहले को व्यापक रूप से नरसिम्हम समिति-I (1991) और दूसरे को नरसिम्हम समिति-II (1998) के रूप में जाना जाने लगा। नरसिम्हम-1 समिति का उद्देश्य वित्तीय प्रणालियों की संरचना, संगठन, कार्यों और प्रक्रियाओं से संबंधित सभी पहलुओं का अध्ययन करना और उनकी दक्षता और उत्पादकता में सुधार की सिफारिश करना था। समिति ने नवंबर 1991 में वित्त मंत्री को अपनी रिपोर्ट सौंपी जिसे 17 दिसंबर 1991 को संसद में पेश किया गया था। नरसिम्हम-द्वितीय समिति को भारत के वित्तीय संस्थानों को और मजबूत करने के उद्देश्य से 1992 से बैंकिंग सुधारों के कार्यान्वयन की प्रगति समीक्षा का काम सौंपा गया था। इसने अन्य बातों के अलावा बैंकों के आकार और पूंजी पर्याप्तता अनुपात जैसे मुद्दों पर ध्यान केंद्रित किया। अध्यक्ष एम. नरसिम्हम ने अप्रैल 1998 में वित्त मंत्री यशवंत सिन्हा को बैंकिंग क्षेत्र सुधार समिति (समिति-II) की रिपोर्ट सौंपी। समिति की सिफारिशें भारत सरकार को समिति की 1998 की रिपोर्ट में निम्नलिखित प्रमुख सिफारिशें की गईंः बैंकिंग में स्वायत्तता सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों के लिए अधिक स्वायत्तता का प्रस्ताव किया गया था ताकि वे अपने अंतरराष्ट्रीय समकक्षों के समान व्यावसायिकता के साथ काम कर सकें। इसके लिए पैनल ने सिफारिश की कि सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों की भर्ती प्रक्रियाओं, प्रशिक्षण और पारिश्रमिक नीतियों को पेशेवर बैंकिंग प्रणालियों की सर्वोत्तम-बाजार-प्रथाओं के अनुरूप लाया जाए। इसने भारतीय रिज़र्व बैंक को इन बैंकों के निदेशक मंडल में अपनी सीटें छोड़ने की भी सिफारिश की। समिति ने आगे कहा कि यह देखते हुए कि बैंकों के बोर्ड के लिए सरकार द्वारा नामित लोग अक्सर संसद के सदस्य, राजनेता, नौकरशाह आदि होते हैं, वे अक्सर इशारे-ऋण के रूप में बैंक के दिन-प्रतिदिन के कार्यों में हस्तक्षेप करते हैं। इस प्रकार समिति ने बैंक बोर्डों के कार्यों की समीक्षा करने की सिफारिश की ताकि उन्हें कॉर्पोरेट रणनीति बनाने और सरकारी इक्विटी में कमी के माध्यम से शेयरधारक मूल्य बढ़ाने के लिए जिम्मेदार बनाया जा सके। इसे लागू करने के लिए, मार्च 1999 तक (अन्य कार्यान्वयन उपायों के साथ) स्वायत्त स्थिति के मानदंडों की पहचान की गई थी और 17 बैंकों को स्वायत्तता के लिए पात्र माना गया था। लेकिन सरकार की हिस्सेदारी को 33 प्रतिशत तक कम करने, अधिक व्यावसायिकता और सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों के निदेशक मंडल की स्वतंत्रता जैसे कुछ सुझाव अभी भी सरकार के अनुसरण और कार्यान्वयन की प्रतीक्षा कर रहे हैं। आर. बी. आई. की भूमिका में सुधार सबसे पहले, समिति ने सिफारिश की कि आर. बी. आई. 91 दिनों के ट्रेजरी बिल बाजार से हट जाए और अंतरबैंक कॉल मनी और सावधि मुद्रा बाजार को बैंकों और प्राथमिक विक्रेताओं तक ही सीमित रखा जाए। दूसरा, समिति ने बैंकों के नियामक और बैंक के मालिक के रूप में भारतीय रिज़र्व बैंक की भूमिकाओं को अलग करने का प्रस्ताव रखा। इसने कहा कि "मौद्रिक प्रणाली के नियामक के रूप में रिजर्व बैंक को हितों के संभावित टकराव को देखते हुए किसी बैंक का मालिक नहीं होना चाहिए।" इस प्रकार, इसने इस बात पर प्रकाश डाला कि प्रभावी पर्यवेक्षण की आर. बी. आई. की भूमिका पर्याप्त नहीं थी और वह चाहता था कि वह बैंकों और वित्तीय संस्थानों में अपनी हिस्सेदारी का विनिवेश करे। सिफारिशों के अनुसार, भारतीय रिजर्व बैंक ने मुद्रा बाजार ब्याज दरों के लिए एक गलियारा निर्धारित करने के लिए रेपो और रिवर्स रेपो के माध्यम से संचालित एक तरलता समायोजन सुविधा (एल. ए. एफ.) की शुरुआत की। शुरुआत में, अप्रैल 1999 में, इलेक्ट्रॉनिक हस्तांतरण की सुविधा के लिए प्रौद्योगिकी और कानूनी/प्रक्रियात्मक परिवर्तनों में आगे के उन्नयन के लिए एक अंतरिम तरलता समायोजन सुविधा (आई. एल. ए. एफ.) शुरू की गई थी। दूसरी सिफारिश के लिए, भारतीय रिजर्व बैंक ने भारतीय स्टेट बैंक (एस. बी. आई.), राष्ट्रीय आवास बैंक (एन. एच. बी.) और राष्ट्रीय कृषि और ग्रामीण विकास बैंक (एन. ए. बी. ए. आर. डी.) जैसे सार्वजनिक बैंकों की अपनी-अपनी हिस्सेदारी भारत सरकार को हस्तांतरित करने का निर्णय लिया। इसके बाद, 2007-08 में, भारत सरकार ने एस. बी. आई., एन. एच. बी. और नाबार्ड में आर. बी. आई. की पूरी हिस्सेदारी का अधिग्रहण करने का निर्णय लिया। इनमें से एस. बी. आई. के लिए बिक्री की शर्तों को 2007-08 में ही अंतिम रूप दिया गया था। मजबूत बैंकिंग प्रणाली समिति ने बड़े भारतीय बैंकों के विलय की सिफारिश की ताकि उन्हें अंतर्राष्ट्रीय व्यापार का समर्थन करने के लिए पर्याप्त मजबूत बनाया जा सके। इसने अंतर्राष्ट्रीय उपस्थिति वाले तीन बड़े बैंकों, आठ से दस राष्ट्रीय बैंकों और बड़ी संख्या में क्षेत्रीय और स्थानीय बैंकों की स्थापना के माध्यम से भारत में तीन स्तरीय बैंकिंग संरचना की सिफारिश की। आर. बी. आई. कर्मचारी संघ ने इस प्रस्ताव की कड़ी आलोचना की थी। समिति ने प्रत्येक बैंक के लिए संचालन के आकार और ताकत का निर्माण करने के लिए विलय के उपयोग की सिफारिश की। हालांकि, इसने आगाह किया कि बड़े बैंकों को केवल समतुल्य आकार के बैंकों के साथ विलय करना चाहिए न कि कमजोर बैंकों के साथ, जो खुद को पुनर्जीवित करने में असमर्थ हैं, उन्हें बंद कर दिया जाना चाहिए। कमजोर बैंकों के लिए गैर-निष्पादित परिसंपत्तियों के बड़े प्रतिशत को देखते हुए, जो उनकी कुल परिसंपत्तियों का 20 प्रतिशत तक है, उनके पुनर्वास में सहायता के लिए "संकीर्ण बैंकिंग" की अवधारणा प्रस्तावित की गई थी। 90 के दशक के अंत और 2000 के दशक की शुरुआत में भारत के बैंकों में विलय की एक कड़ी थी, जिसे समिति की सिफारिशों के अनुरूप भारत सरकार द्वारा दृढ़ता से प्रोत्साहित किया गया था। हालांकि, समेकन की अनुशंसित डिग्री अभी भी पर्याप्त सरकारी प्रोत्साहन की प्रतीक्षा कर रही है। गैर-निष्पादित परिसंपत्तियाँ भारत के बैंकिंग क्षेत्र की परेशानी का सबसे बड़ा कारण गैर-निष्पादित परिसंपत्तियाँ थीं। इससे पहले नरसिम्हम समिति-I ने मोटे तौर पर निष्कर्ष निकाला था कि भारत में वाणिज्यिक बैंकों की कम लाभप्रदता का मुख्य कारण प्राथमिकता क्षेत्र ऋण देना था। समिति ने इस बात पर प्रकाश डाला था कि 'प्राथमिकता क्षेत्र ऋण' से बैंकों की गैर-निष्पादित परिसंपत्तियों का निर्माण हो रहा था और इस प्रकार उसने इसे चरणबद्ध तरीके से समाप्त करने की सिफारिश की थी। इसके बाद, नरसिम्हम समिति-II ने अंतर्राष्ट्रीय उपस्थिति वाले सभी भारतीय बैंकों के लिए 'शून्य' गैर-निष्पादित परिसंपत्तियों की आवश्यकता पर भी प्रकाश डाला। 1998 की रिपोर्ट ने इन बैंकों की गैर-निष्पादित परिसंपत्तियों के असुविधाजनक रूप से उच्च स्तर तक निर्माण के लिए अन्य कारणों के साथ-साथ खराब ऋण निर्णयों, आदेश-ऋण और चक्रीय आर्थिक कारकों को भी दोषी ठहराया। समिति ने बैंकों के बुरे ऋणों को संभालने के लिए परिसंपत्ति पुनर्निर्माण कोष या परिसंपत्ति पुनर्निर्माण कंपनियों के निर्माण की सिफारिश की, जिससे वे एक स्पष्ट दर पर शुरुआत कर सकें। बजटीय प्रावधानों के माध्यम से पुनर्पूंजीकरण के विकल्प को खारिज कर दिया गया था। कुल मिलाकर समिति चाहती थी कि एन. पी. ए. की पहचान करने और उन्हें वर्गीकृत करने के लिए एक उचित प्रणाली हो, एन. पी. ए. को 2002 तक घटाकर 3 प्रतिशत किया जाए और ऋण पोर्टफोलियो के बेहतर प्रबंधन के लिए एक स्वतंत्र ऋण समीक्षा तंत्र हो। समिति की सिफारिशों के कारण एक नया कानून पेश किया गया जिसे बाद में वित्तीय परिसंपत्तियों के प्रतिभूतिकरण और पुनर्निर्माण और प्रतिभूति ब्याज प्रवर्तन अधिनियम, 2002 के रूप में लागू किया गया और यह 21 जून 2002 से लागू हुआ। पूंजी पर्याप्तता और प्रावधान मानदंडों को कड़ा करना भारतीय बैंकिंग प्रणाली की अंतर्निहित ताकत में सुधार के लिए समिति ने सिफारिश की कि सरकार को निर्धारित पूंजी पर्याप्तता मानदंडों को बढ़ाना चाहिए। इससे उनकी जोखिम उठाने की क्षमता में भी सुधार होगा। समिति ने 2000 तक पूंजी पर्याप्तता अनुपात को 9 प्रतिशत और 2002 तक 10 प्रतिशत तक बढ़ाने का लक्ष्य रखा और इन आवश्यकताओं को पूरा करने में विफल रहने वाले बैंकों के लिए दंडात्मक प्रावधान हैं। परिसंपत्ति वर्गीकरण के लिए, समिति ने मानक परिसंपत्तियों के मामले में एक प्रतिशत अनिवार्य करने और ब्याज आय के संचय के लिए 180 दिनों के बजाय हर 90 दिनों में करने की सिफारिश की। इन सिफारिशों को लागू करने के लिए, भारतीय रिजर्व बैंक ने अक्टूबर 1998 में वित्तीय क्षेत्र के सुधारों के दूसरे चरण की शुरुआत की, जिसमें बैंकों के पूंजी पर्याप्तता अनुपात में 1 प्रतिशत की वृद्धि की गई और नरसिम्हम समिति-2 की रिपोर्ट की तर्ज पर चरणबद्ध तरीके से प्रावधान और परिसंपत्ति वर्गीकरण के लिए विवेकपूर्ण मानदंडों को कड़ा किया गया। भारतीय रिज़र्व बैंक ने मार्च 2001 तक पूँजी पर्याप्तता अनुपात को 9 प्रतिशत तक लाने का लक्ष्य रखा। भारतीय रिज़र्व बैंक की मौद्रिक और ऋण नीति की मध्यावधि समीक्षा ने अक्टूबर 1999 में समिति की सिफारिशों के अनुरूप सुधारों की एक और श्रृंखला की घोषणा की। विदेशी बैंकों का प्रवेश समिति ने सुझाव दिया कि भारत में व्यवसाय स्थापित करने के इच्छुक विदेशी बैंकों की न्यूनतम स्टार्ट-अप पूंजी 2 करोड़ 50 लाख डॉलर होनी चाहिए, जबकि मौजूदा आवश्यकता 1 करोड़ डॉलर है। इसने कहा कि विदेशी बैंकों को सहायक और संयुक्त उद्यम स्थापित करने की अनुमति दी जा सकती है जिन्हें निजी बैंकों के बराबर माना जाना चाहिए। सिफारिशों का कार्यान्वयन 1998 में, भारतीय रिजर्व बैंक के गवर्नर बिमल जालान ने बैंकों को सूचित किया कि समिति की सिफारिशों के कार्यान्वयन पर भारतीय रिजर्व बैंक का तीन से चार साल का दृष्टिकोण है। समिति की अन्य सिफारिशों के आधार पर, एक सार्वभौमिक बैंक की अवधारणा पर भारतीय रिजर्व बैंक द्वारा चर्चा की गई और अंत में आईसीआईसीआई बैंक भारत का पहला सार्वभौमिक बैंक बन गया। भारतीय रिज़र्व बैंक ने 31 अक्टूबर 2001 को अपनी वेबसाइट पर "सिफारिशों पर की गई कार्रवाई" रिपोर्ट प्रकाशित की। समिति की अधिकांश सिफारिशों पर कार्रवाई की गई है (जैसा कि ऊपर चर्चा की गई है) हालांकि कुछ प्रमुख सिफारिशें अभी भी भारत सरकार से कार्रवाई की प्रतीक्षा कर रही हैं। आलोचना रिपोर्ट के खिलाफ भारत में बैंकों के कर्मचारी संघों द्वारा विरोध किया गया था। आर. बी. आई. कर्मचारियों के संघ ने नरसिम्हम द्वितीय रिपोर्ट का कड़ा विरोध किया। भारत में लगभग 13 लाख बैंक कर्मचारियों का प्रतिनिधित्व करने वाले यूनाइटेड फोरम ऑफ बैंक यूनियन (यू. एफ. बी. यू.) की दिल्ली में बैठक करने और बैंकिंग सुधारों पर नरसिम्हम समिति की रिपोर्ट के मद्देनजर एक कार्य योजना तैयार करने की अन्य योजनाएं थीं। समिति की कुछ हलकों में "गरीब विरोधी" के रूप में भी आलोचना की गई थी। कुछ लोगों के अनुसार, समितियाँ नए रोजगार पैदा करके भारत में गरीबी के तेजी से उन्मूलन के उपायों की सिफारिश करने में विफल रहीं। इससे छोटे उधारकर्ताओं (छोटे, सूक्ष्म और छोटे क्षेत्रों में व्यक्तियों और व्यवसायों दोनों) को कुछ परेशानी हुई। शुरुआत में, भारत के योजना आयोग सहित सभी क्षेत्रों में सिफारिशों को अच्छी तरह से प्राप्त किया गया, जिससे इसकी अधिकांश सिफारिशों को सफलतापूर्वक लागू किया गया। 2007-2008 के वित्तीय संकट के दौरान, भारतीय बैंकिंग क्षेत्र का प्रदर्शन अपने अंतर्राष्ट्रीय समकक्षों की तुलना में कहीं बेहतर था। इसका श्रेय नरसिम्हम समिति-II की सिफारिशों के सफलतापूर्वक कार्यान्वयन के लिए भी दिया गया, विशेष रूप से पूंजी पर्याप्तता मानदंडों और सार्वजनिक क्षेत्र के बैंकों के पुनः पूंजीकरण के संदर्भ में। दोनों समितियों का प्रभाव इतना महत्वपूर्ण रहा है कि कुलीन राजनेता और वित्तीय क्षेत्र के पेशेवर एक दशक से अधिक समय से इन रिपोर्टों पर चर्चा कर रहे हैं क्योंकि उनकी पहली प्रस्तुति ने उनके सकारात्मक योगदान की सराहना की है।