Laatimisohjeisiin sellaisina kuin komissio on ne hyväksynyt, liittyy huomattavia rajoituksia, sillä sen asemesta, että laatimisohjeilla määritettäisiin tavoitteen mukaan suuntaviivoja, ne toimivat mahdollisten toimien luettelona, joka ilman ensisijaisten tavoitteiden asteittaista määrittelyä saattaisi jopa johtaa jäsenvaltioita harhaan johdattamalla niitä sellaisten ehdotusten suuntaan, jotka ovat ristiriidassa toivotun keskittämisen kanssa.