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健全村规民约助推乡村治理

作者：牛英来源：《各界·下半月》2020年第08期

摘要：作为乡村治理中的内生资源，村规民约中结合了国家法律、社会公德、乡风、家风等多种因素，是一种创新性的地方化乡村治理模式。党中央对村规民约在村民自治、规范化治理中的作用给予了重视，曾多次提出充分发挥村规民约的作用以树立乡村新风、改变陋习等情况。通过制定与村民生活相关的村规民约，对村民的行为进行有效制约和引导，从而促进乡村发展，在推动优秀文化传承、乡村振兴方面具有非常重要的作用。文章先就新疆乡村在治理中村规民约存在的不足之处进行分析，为发挥村规民约对乡村治理的推动作用，随后提出了几点有效途径，望能为新疆地区的乡村治理工作提供参考。

关键词：健全;村规民约;乡村治理

2018年12月，民政部与中央组织部、司法部、农村部等部门联合出台了关于村规民约和居民公约工作的全国性指导性文件，文件中指出2020年要在全国所有村、社区制定或修订村规民约、居民公约。2019年中央一号文件提出要完善乡村治理机制，增强乡村治理能力，就要制定或修订具有指导性作用的乡村民约，以确保农村社会和谐稳定。据悉，2016年，阿勒泰市农村土地确权工作在喀拉希力克乡开展试点;2017年，在全市推进;2019年5月，顺利通过自治区检查验收;同年6月，全市确权数据汇总已经合库并上交农业农村部并顺利通过验收。在全面建成小康社会的“十三五”收官之年，迎来了确权登记颁证工作重要时间节点和关键阶段，1月6日，同步在阿勒泰市的5个乡镇17个行政村为1826户农民率先颁发土地证，随后还将对阿勒泰市剩余56个村6289户农户逐村开展土地证颁证工作，这标志着阿勒泰市73个村农村集体土地从此具有了“合法身份”。由此可见，健全村规民约在实现有效的乡村治理中具有非常重要的作用，不仅体现了国家治理体系和治理能力现代化，还推动了乡村振兴的实现。

一、在乡村治理中村规民约存在的不足之处

（一）村规民约的合法性受质疑

据了解，部分乡村在制定或修订村规民约时，没有按照规范的程序开展，未能发扬民主精神，很多村规民约的修改仅通过村“两委”或村代表讨论制定，没有组织村民召开会议程序表决通过。另外，村规民约的内容与相关法律规定不符，主要体现在村民集体利益的分配上。随着城镇化的快速发展，农村征地拆迁规模较大，从而壮大了村集体经济，在提高村民经济利益的同时，也引发了很多管理问题。例如已出嫁的女性，其户口已迁出外地，为了分一杯羹，都纷纷将户口迁回，对一直居住在本地的村民利益分配造成了严重影响。近年来，法院涉及出嫁女利益纠纷的案件较多，因其涉及问题较多，复杂性强，所以都会采取暂缓受理的方式处理。若按法律法规判决村规民约违法，要将已分配给村民的利益再进行重新分配，存在较大的执行难

度，且法院的判决具有公信力，一经判决就会牵涉多人利益，极易引发集体上访、诉讼等事件。

（二）村规民约对村民的约束作用不强

传统村规民约采用严格的奖惩条款来对村民的行为进行约束，甚至有些条款是会直接侵害村民的财产收益或对其造成人身伤害的。虽然传统的村规民约对村民的行为约束力极强，但是却与现代法律不符，传统村规民约条款与现代法律存在的冲突与不一致性使村规民约在现代化社会显得格格不入，部分地区的村民不认可村规民约，大大地降低了其权威性与约束力。随着我国法治化建设的不断发展，村规民约中的不合理条款被取消，目前村规民约规定了不能制定涉及人身自由、罚款等条款，都是内容简单、空洞无物、可操作性不强的条款，流于形式。加上村规民约是村民委员会的自我决策，不具有国家政权机关的性质，所以难免会在一定程度上降低对村民的约束力。

（三）无法充分促进公民参与的民主作用

据2017年人力资源和社会保障局的调查报告统计，2017年我国有25652万农民工，比2016年增加了481万人，其中有17185万人为外出农民工。对于农民而言，其认为参与本村公共事业会耗费时间、金钱和精力，所以在村规民约的制定过程中，想要外出工作的村民进行民主表决是有一定难度的。乡村的基础设施条件有限，大部分村民对城市有美好的向往，所以大部分人都流向城市，长期在外打工，与乡村人员联系减少，乡村治理对其生活、利益的影响就会弱化，从而导致村民对村规民约的参与度降低。而留守乡村的大部分是老人、妇女，他们文化程度较低，对于乡村治理的公共事业参与积极性较低，村规民约的适用对象也因此而发生了改变。

（四）增强村民自治能力的作用不够

无论是过去还是现在，村规民约的建立与发展都是在基层政权机关的干预下开展的，很少是完全在村民自治条件下建立的，对村民自主作用的发挥产生了直接限制。此外，村民的自治观念较为淡薄，部分村民以自身利益为主，将参与村规民约的制定作为维护自身利益的手段，对其他公共事务的参与性较低;还有部分村民受到传统思想的影响，缺乏对村民自治的认知，导致民主意识和权力意识缺乏，未认识到参与村规民约的决策与管理是法律赋予其的民主权利，所以不敢主动表达自己的想法和意见，更多的是持无所谓或被动接受或顺从的态度。

二、提高村规民约助推乡村治理的有效途径

（一）完善村规民约的文本内容

村規民约的制定必须坚持合法性原则，既要体现出乡村本色，又要明确功能定位，以发挥引导村民参与乡村治理的作用。村规民约的文本内容应当包含以下内容：一是要宣传法律法规，以国家法律为指导，对村民的行为规范进行约束，建设法治乡村，同时还能促进村民法律意识的提升;二是要保护村民利益，在社会主义集体所有制背景下，国家不介入村民的土地分配等问题，均由村民自治组织进行公平、公正的商议，根据村规民约进行处理，以减少村民矛盾;三是由村民自治选出有担当、有能力的人对本村的公共事务进行管理，以带动乡村发展，保护村民利益，既能激发村民参与公共事务管理的积极性，又能体现民主自治;四是维护社会治安，村规民约是根据本村情况而定，具有地域性、乡土性和自发性，是维护村民生命财产安全、农业生产的防线，具有维护社会治安的作用，可令乡村社会治理成本降低;五是倡导精神文明，村规民约与社会发展具有密切关系，因此其内容应以维护国家思想文化为主，注重尊老爱幼、环境保护、团结互助、诚信友善等道德思想传播，潜移默化地提高村民整体素质，将村民紧紧联系在一起，呈现和谐的社会秩序。

（二）提升村规民约的权威性

首先，要以坚持合法性为根本，村民自治是在法律、宪法范围内的自治，村规民约由村民大会制定，在制定过程中必须坚持合法原则，细化各项法律、政策，将法律转化为通俗易懂的语言，以便村民理解，不可对村民的私人财产、人身权利等造成影响，不可与国家法律、党的政策方针等相抵触。其次，强化乡镇政府的指导作用，在制定村规民约时，乡镇政府需做好引导，认识到发展基层民主对于乡村治理的积极影响，理清自身与村民委员会的关系，村民委员会在遇到困难时可以求助于乡镇政府进行引导，但乡镇政府不可越俎代庖，直接介入村规民约的制定中，以免出现村规民约与村民现实需求不符的情况。乡镇政府应注重对村干部、党员干部的培养，尤其是培养其法律知识，促进其法律意识的提升，从而提高乡村在面对应急事件时的处理能力。村民文化素养低下是导致村民自治下降的主要因素，乡镇政府可通过微信群、科普活动、文化活动等对相关知识进行普及，对村民的民主意识和当家作主意识进行培养，以提高村民对乡村治理的参与度。最后，充分发挥村党支部的作用，不断发展农村优秀人才入党，以便能为党组织注入新鲜血液，令农村的党员干部素质不断获得提升，方可达到提高其为群众办事的能力，村党支部发展农村经济时，应充分听取群众的意见，根据其意愿制定合理的村规民约。

（三）提高村民参与的积极性

为提高村民对村规民约的了解，应加强宣传力度，但由于村民居住较为松散，所以在信息传递时会受到限制，村委会应当通过多种形式开展宣传工作，利用微信、广播、村民会议、公开栏等途径，将村规民约以图片、视频、通俗易懂话语等形式进行讲解，增加村民对村规民约在乡村治理中作用，从而提升其认知度，使其明白村规民约能够体现出自己的主人翁地位，还与自身利益相关，进而使其参与积极性得以提高。对于外出务工的村民，可通过网络平台与之进行联系，既能节约其时间、回乡成本，又能听取其意见，减少了外出务工村民的顾虑与担

心，使其对村庄建设的参与度有所提升。从另一个角度看，外出务工村民的见识、经历不断丰富，有了更为开阔的眼界，其对于乡村治理的关键可能会有更为清楚的了解，只要在乡村治理中将其主体地位体现出来，就可提高其表达意见的强烈愿望，进一步提升村规民约在乡村治理中的作用。

（四）提高村民的自治能力

对村民的自治观念进行培养，村干部积极发挥带头作用，组织村民对《村民委员会组织法》进行学习，以提高其对村民自治制度的了解，然后清晰地认识到自己的权利和义务。村民的文化素质、政治素质会对其自治能力产生直接影响，为提升村民的整体素质，可通过网络对其進行文化教育，宽带网络在大部分农村地区均已覆盖，互联网上的知识资源丰富，向村民普及网络技能、学习软件等，使其随时随地都可进行自主学习，促进其学习能力的提升，从而提升其对村民自治的认可度和责任感，形成独立的人格，在参与乡村治理时才会有更好的意愿与能力。

三、结语

村规民约利用自身的地域性特点使乡村治理更具针对性、合理性与科学性，充分发挥了其在规范村民行为、维护乡村秩序、实现乡村振兴中的作用。在依法治国背景下，村规民约应紧跟时代的步伐，不断作出完善与修订，以减少乡村社会纠纷，令乡村的法治建设水平、村民素质均能得到有效提升。

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