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公办养老机构“乱象”治理

作者：穆光宗来源：《人民论坛》2012年第31期

第六次全国人口普查数据显示，我国人口老龄化加快。60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，同2000年第五次全国人口普查数据相比，比重分别上升2.93和1.91个百分点。“十二五”时期是人口老龄化、高龄化、病残化和空巢化加速发展的时期。我们面临的挑战不仅仅是少子老龄化，而且是独子老龄化，甚至是无后老龄化，传统的家庭养老体系遭遇巨大困难，核心家庭养老功能不断弱化。21世纪的中国老人，能依靠谁来养老？

公办养老院存在的问题

我们经常听说公办养老院“一床难求”，为什么？这是因为大家一般对公办的机构比较信任，公信力来自公共服务的品质和政府支持的保障。根据了解，公办的养老机构每张床位的投资是民办的数倍，而且公办机构还享受税收、床位补贴、水电费等各项政策优惠，使得公办机构设施好，服务也好，收费也低，理所当然成为趋之若鹜的选择对象。但在看似良性运营的背后，存在着公办养老院的长期建设与发展问题，甚至更深层面影响到整个社会福利政策和资源的公平与共享。

首先是公办养老院建设问题。一些地方大兴土木，构建超豪华养老院，这些养老机构要么完全公办，要么享受土地、财政补贴、用水用电等各种优惠政策，却只能满足少数有钱人的养老，普通百姓无福消受，这恐怕是一种福利分配的错位。公办养老机构尤其要杜绝档次偏高现象，避免产生社会福利分配不公问题。而另一些地方连基本的养老设置都不能保证。养老院建设的资源有效配置不足，是当今社会亟待解决的重要问题，另外还存在着一系列的例如“住院贵”、床位缺口大造成的“等不起”、就近养老难等问题。养老问题应是政府与市场相互支撑、互相促进，当社会上大部分老人尚未能颐养天年之际，我们期待政府更多的“雪中送炭”而非“锦上添花”。

其次，我国养老市场发育不健全，有如下倾向需要警惕：一是盲目上马。一些公办的老年公寓建设标准过高，布局不合理，不仅占用宝贵土地资源，也不适合多数老年人的需要。二是变相圈地。建养老设施是幌子，本意是商业开发。三是角色错位。政府应创造公平竞争的政策环境，提供基本公共服务、保障公民社会福利。公共财政也是阳光雨露，应该提供公共服务和社会福祉，消除贫困化、失能化、无子化所导致的“老年失保失养”现象。在发展机构养老事业过程中，要防止“市场失灵”和“政府失灵”两个倾向。一方面，完全的市场导向可能导致一切向钱看，损害老年人权益；另一方面，强大的政府掌控可能导致养老资源的不均匀分配，产生福利不公。政府往往不计成本，效率效益低下，形成福利依赖。

出路之一：可以从政府角色和政策定位起航，建设有中国特色的养老服务体系道路

政府的角色和作用是什么？在快速老龄化的阶段，要强调各级政府是最重要的养老责任主体和决策主体，需要肩负起从战略上积极应对人口老龄化挑战的社会历史责任、民生保障责任和财政投入责任。但钱要花在刀刃上，树立养老机构发展的绩效意识。适度福利型养老机构的建设要体现对老年人的尊重和满足，公平与保护，乐活和价值。

建设中国特色的养老服务体系道路到底该怎样走？比较合理的定位是：以居家养老为基础，以机构养老为支撑，以社区服务为依托。在快速的人口转变背景下，全球社会正在从核心家庭的老年照护转向专业机构的老年照护。在应对所有挑战的过程中，不同责任主体的护理机构不可或缺，都发挥着重要作用。给我们印象深刻的是，发达国家正在努力打造有强大公共财政支持、有强大质量监督体系、家庭化、有品质的老年护理体系。机构养老不仅仅是养老地点的选择，更重要的是有养老服务品质的保障，因为它更专业。

中国老龄事业发展基金会寸草心敬老志愿者联盟公布的“养老机构延伸服务社区”新模式，将解决社区高龄老人最迫切需要的日常照护、医疗保健（含心理关爱）和老人用餐3大难题，成为我国居家养老事业的发展方向。为全力配合“养老机构延伸服务社区”新模式在全国应用，让更多高龄失能老人受益，寸草心联盟将在全国启动“3助1行动”：即1个医疗专业志愿者、1个心理专业志愿者、1个普通助老志愿者，联合帮助1位高龄老人。大力发展居家式的安老乐养体系是我国机构养老的正确方向。2030年以后，中国必须建立一个拥有完备持续照料体系的社会，具备家居式环境、亲情化关怀和专业化照料特质的家庭式养老机构将大受欢迎。中国的机构养老和社区助老都需要大力发展，需要两条腿走路，互相支持，成就具有中国特色的养老服务体系道路。

出路之二：公办养老机构要彰显“福利养老”和“雪中送炭”的角色和作用

政府要走适度福利型、完全护理型为基本特点的公共养老机构发展之路。适度福利型意味着完全福利型和部分福利型并行，完全护理型意味着老年护理要作为机构养老的最重要功能来发展。

政府通过公办养老机构要构筑的是“社会养老安全工程”和“社区养老服务网络”。前者是说公办养老机构的战略定位应该是针对低收入或者类似三无老人这样的弱势老人群体，雪中送炭，实现“政府主导、福利养老”的社会人道目标。入院老人大致可以分为三类：健康老人、亚健康病患老人（需要就医，如糖尿病、高血压等慢性病）、失能半失能老人（需要长期护理，全天候护理）。多数入院的老人属于二类三类老人，他们需要专业的、全天候的照顾，才来到专业化的养老机构。自理型老人基本属于生活功能健康型老人，护理型老人则包括了亚健康病患老人和失能半失能老人。养老的问题已经不是简单的、局部的问题，它是一个系统问题，政府要把养老事业统筹考虑，准确划分完全不能自理老人、半自理能力老人和能自理老人。其中，政府首先应该解决的是完全不能自理的老人的需求，因为这不仅仅是老人个人的问题，也是家庭问题，同时也是社会问题。

出路之三：在机构养老建筑结构和功能的设计上，要努力实现安养、乐活、善终的养老目标

养老地产不仅仅属于老年建筑学的范畴，也是老年伦理学的实践，追求的是“老吾老以及人之老”的人生境界。要充分考虑和满足老有所养、老有所居、老有所医、老有所依、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所终全方面需求，努力实现安养、乐活、善终的养老目标。就其本质而言，养老地产发展的是安老乐养、持续照料的体系。养老地产不仅追求可持续的经济红利，而且要实现可激赏的道德红利，从而涌现出很多有道德、有爱心、有责任的社会企业，成为老龄产业的精英和支柱。在养老地产发展的过程中，我们要防范“市场失灵”和“道德失范”，导以文化的建设、伦理的指引和制度的规范，使其健康发展。

出路之四：拓展民办养老机构的空间

随着人口老龄化的加快，公办养老机构的增加可能导致养老的福利负担上升，大力发展公办养老机构将使国家陷入“福利陷阱”，政府将背上沉重的公共财政负担，公办养老机构的可持续发展受到挑战。发达国家都以民办为主，由政府批准和统一监管。政府要做的是完善相应法律法规，为产业发展提供公平健康的环境。我国需要公投公办、公投民营、公助民营等多种模式齐头并进。

此外，机构养老的健康发展需要行业监管和评估。客观上，一些公办养老院为了管理方便和降低风险，倾向于接收完全自理的老人，使得养老院资源没有让最需要的人群享用。政府的养老投资行为、经营行为、服务品质等需要人大等部门来监管，同时也需要第三方专业机构的评估，不仅要考虑新增福利机构床位张数，而且要考虑绩效指标和人文指标。

综上所述，公办养老机构应该以构筑城乡统筹、分层分类、互相支撑的养老服务体系为己任。以有品质的机构养老为据点，辐射城乡社区，助推居家养老。同时，公办与民办机构养老协调发展，扶持民办养老产业。机构养老具有公益属性，但并不意味着不能产业化，不能营利。从产业发展的角度来看，允许营利更有利于产业的健康发展。

（作者为北京大学人口所教授，北京大学人口所博士张团对此文亦有贡献）

