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全球治理的五要素及其内在张力

作者：刘铁娃来源：《人民论坛》2021年第34期

【关键词】全球治理理念制度描述性规范性【中图分类号】D815【文献标识码】A

晚清中国被迫卷入产自欧洲并由其主宰的现代国际体系。经过百余年来的奋斗和发展，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，中国与世界的关系出现重大转折，正在日益走进世界舞台中央，在全球治理中发挥越来越重要的作用。进入21世纪以来，全球性问题日益增多、全球风险日益复杂，全球治理紧迫性日益凸显，共同推进改善全球治理、有效应对全球性问题，促进世界和平稳定和发展繁荣，是构建人类命运共同体的重要基础。

全球治理指的是通过具有约束力的国际机制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。主权国家是参与国际机制和全球治理的行为主体，但是政府间国际组织、跨国公司和非政府组织等也在其中发挥着重要的作用。

随着中国参与全球治理日益深入，作为负责任的大国，中国持续为国际社会提供更多的公共产品。理解全球治理进程中存在的主要内在张力，阐释多边主义的内在逻辑，有助于中国更好地提出全球治理的中国方案，在此基础上更好地实现全球治理的公平与效力。

全球治理的必要性首先在于经济全球化所导致的国家间的相互依赖，以及大量全球性問题的出现。这些问题超越地区和民族国家疆界，具有影响到各国发展进程的普遍性特征。

在全球治理的视域下，不同区域和民族国家都处在全球互动的框架中，彼此关联。脱离全球背景或国际制度，依靠单一区域或民族国家自身的资源解决发展所遇到的全部问题已不复可能。世界进入到“百年未有之大变局”的十字路口，要从多种文明、民族、国家和区域的历史中寻找资源，在交错的全球互动交往中解决全球治理问题。但另一方面，“全球”无法治理自身。虽然“全球治理”事实上需要超越疆界，但因为目前尚未有超越主权国家层面的“世界政府”，因此它的执行一定要落实到某一个集团主体来完成，这一主体可能是主权国家，也可能是超国家层面的政府间组织、跨国公司或非政府组织，也可能是次国家层面的相关组织。

既然全球治理的实现要由某一个国家或某一些国家集团完成，而这些非全球性的特殊集团又有着自身的特殊利益，那么这就对“全球治理”的超越性施加了一层限制。换言之，全球治理旨在提升全人类的幸福，而不单纯照顾某一文明、民族或国家。但要具体落实全球治理的方案，又需要本身带有特殊利益的特殊性团体承担，无论这个团体的涵盖面和代表性是强是弱，势必会以某种特殊性或局部性代替全球治理的普遍性。例如，每当有传染病跨境传播，相关国家总是首先设法阻止疫区的人员入境，包括暂停海陆空的运输线等，如此国际贸易势必受到影

响，而跨境经贸和交往的中断必然损害相关国家的经济利益。但是，不限制各国间交往又对阻断疫情的传播带来巨大挑战。如何平衡传染病的防控和国际经贸秩序的正常运行便成为公共卫生领域全球治理所面临的难题。

对全球治理进程造成困难的第二种张力是作为国际体系中心的主权国家与其他非国家行为体之间的分歧。全球治理的参与主体不仅限于传统国际政治认定的主权国家，还包括政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织以及国内社会组织等机构。在治理方式上，全球治理不再是以往国际政治的垂直管理，而强调垂直治理与平行治理的交互。纵观国际关系史或世界政治史，无论是威斯特伐利亚体系、维也纳体系，还是凡尔赛—华盛顿体系与雅尔塔体系，亦或是布雷顿森林体系，要么是一种均势权力格局，要么是霸权统治格局，都是一种垂直治理，而非强调多元平等的平行治理。

在21世纪，平行治理的全球治理格局逐渐提上日程，其实质便是治理主体和治理方式的多元。在平行治理的结构中，治理方式不再单纯的是政治和军事属性的，而是加入了社会、经济和文化的力量，治理主体之间的关系也由权力关系逐渐转变为协商关系。针对这种多元性，加拿大国际政治学者罗伯特·考克斯（RobertCox）将其喻为“遍布全球的星云”。尽管如此，虽然全球治理主体和治理方式是多元的，但势必要首先落实为以主权国家为依托，因为无论是政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织，还是国内社会组织，都需要在某一国家或某些国家落地注册或设置总部，这便构成了主权国家对其他全球治理主体的根本规范。但另一方面，其他行为体的作用也日益上升，不可忽视。它们与国家既竞争又合作，其出发点首先是自身的利益。正如美国学者罗伯特·吉尔平所指出的，“世界经济活动的配置和外国投资条件变得至关重要，国家想要操纵跨国公司，通过市场为自己的利益服务；而公司与国家结成联盟，谋求利益”。

全球治理具有多层次议题。不仅是传统安全领域中的政治和军事议题，还扩展到非传统安全领域的经济、社会、文化、卫生等问题。随着全球人口大流动和文化的多元传播，恐怖主义问题、移民难民问题、环境污染问题及包括新冠肺炎疫情在内的全球公共卫生问题等，都成为全球治理必须关注的重点。这些问题在人类中的无差别扩散，使传统的治理主体和治理方式失效，需要在全球层面进行协调，各国需要做出一定的自我牺牲和权力让渡。

目前，全球治理所面对的这些问题，虽然逐渐获得了许多国家的重视，但越来越多纳入安全问题——换言之，传统定义的安全概念得以扩充，从而将多层次的全球议题吸纳其中。各国关注的安全问题开始从传统的军事、政治与外交事务，转向重视非军事因素对主权国家生存和人类生活构成的威胁。危及国家安全的不仅仅是军事方面的威胁，还包含政治、经济、社会、文化、卫生和环境等方面的隐患。在这一意义上，多层次的议题又被统合到安全议题之中，文化安全、环境安全、卫生安全等问题相继出现。如果把这些全球治理的问题都纳入到国家的安全议程之中，那么国家就很难在这些问题上做出让步，比如，环境安全问题是否要经由联合国安理会讨论并作出决议，等等。

传统的自由主义全球治理理论认为，基于全球治理主体、治理方式和核心议题的多元与多层次，出现了全球治理的多中心趋势，即不再有单一的中心点，边缘与中心均是变动不居的。任何一个区域、一个国家或民族的问题都可能成为全球治理的中心问题，也可能随着情势的变化又转为边缘问题。“蝴蝶效应”不再是一种偶然，而成为全球事务中的某种常态。

尽管存在多中心的趋势，但是现实主义对于全球治理的观点并没有过时。现实主义国际关系理论认为，在国际体系中主导国家需要负责国际公共产品的供给，并默许或者赞同其他国家免费搭车的行为，以此展现大国领导力来获得中小国家认同，从而形成一种相对稳定的治理模式。

主权国家中，即便少数弱势区域、国家或国际机构等主体所面临的问题成为全球治理的中心议题，它们似乎也无法完全左右、掌控局面，最后还是要由并未提供中心议题的强势国家主导，这样一来，就在两个层次上构成了对全球治理多中心要素的内在制约。即便是在欧盟内部，安全事务仍由主权国家与政府间国际组织所主导，而国际组织又往往受到强国的支配。以联合国体系中的全球治理为例，往往呈现出“治理主体”为主要大国强国，而“被治理主体”为小国弱国，甚至是脆弱国家，因此在事实上反复形成决策层面与项目实施的脱节，也常发生西方大国借着全球治理的借口干涉中小国家的内政，造成更多的混乱和动荡。

全球治理进程中面临的最后一种困难，是来自于全球治理理论与现实之间的张力。正如联合国研究领域的经典著述《联合的国家，分裂的世界：联合国在国际关系中的作用》（UnitedNations，DividedWorld：TheUN’sRolesinInternationalRelations）所点题指向的，联合国家的理想虽然丰满，但分裂世界的现实仍然残酷。有关全球治理的各种理论不仅是有关全球问题的抽象治理理念，更是有关全球治理的制度安排的基础，并需要有对应的具体举措。从理想的角度来说，制度的实践与理论的发展应该互相促进，但并非所有理论都可以落实为制度，而且不同的理论要求建立不同的制度，从而导致理论发展和现实治理之间存在明显的张力甚至背离。

这种张力一定程度上来自于全球治理理论的分歧，例如，现实主义和自由主义的国际关系理论对于全球治理的看法就迥然不同；但这种张力一定程度上也来自于全球治理理论的描述性与规范性并存。全球治理理论是历史凝结而成的新时代概念、观点与逻辑，它既是对现实世界秩序的描述，又意味着对未来秩序或然性的预见和应然性的规范。它的描述性就在于以系统的概念和一系列的制度设计描绘这个世界的基本图景，但“全球治理”这一研究对象又要求概念与制度不能静止于此，还应该实现对现实的超越。

描述性是描述历史奠定的既成秩序，是对历史凝成的既定世界图景的理念梳理和制度呈现，描述本身便意味着承认既成秩序；而规范性则不同，它作为一种應然的表述，意味着既成秩序存在若干问题，需要改进。因此在实践中，全球治理理论基于具体的问题，对现实世界的图景进行描述并提出一些解决方案。但是，作为一种规范性的全球治理理论仍然发展不足，无

法从宏观的层次提出一个新的愿景，而中国所提出的构建人类命运共同体的理念在一定程度上弥补了现有全球治理理论的不足。

对于全球治理进程中存在的这五种主要内在张力的认识，涵盖了全球治理的内涵、外延、结构与功能，为理解全球治理的历史与现实，尤其是所面临的挑战提供了一个有针对性和普遍性的思考框架。当前，“强起来”的中国将承担更多的大国责任，为全球治理提供更多中国方案、中国贡献和中国智慧。随着中国在全球治理领域发挥越来越多的作用，中国将不再以一种异域文明的形态出现在欧美的国际话语之中，对于中国而言，更应该深入了解全球治理进程中所面临的这些困难和张力，才能提出有针对性和可行性的解决方案，为构建人类命运共同体作出应有贡献。

（作者为北京外国语大学北外学院副院长、副教授）

【注：本文系2020年北京市社会科学基金重点项目“北京国际组织集聚区规划建设研究”（项目编号：20Jcb059）、北京外国语大学2020年度“双一流”建设重大标志性项目“英法双语跨学科全球治理拔尖人才培养”（项目编号：2021SYLZD001）阶段性研究成果】

【参考文献】

①俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002年第1期。

②[美]罗伯特·吉尔平：《国际关系政治经济学》，北京：经济科学出版社，1989年。

③张建新：《霸权、全球主义和地区主义——全球化背景下国际公共物品供给的多元化》，《世界经济与政治》，2005年第8期。

责编/谷漩美编/王梦雅

