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公众参与与创新社会管理作者：黄耀霞来源：《法制与社会》2011年第19期

摘要今年二月十九日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记提出了“提高社会管理的科学化水平”，“建设中国特色社会主义社会管理体系”。这是针对国内国外新形势新变化，立足我国重要的战略机遇期，为实现党的执政目标和推进改革开放事业的不断进步而提出的新课题和新任务。本文以实际情况为视角，就公众参与与创新社会管理作了简要的分析和论述，以期对公众参与与创新社会管理有所助益。

关键词公众参与社会管理政府职能

作者简介：黄耀霞，河南省委党校哲学教研部，讲师，研究方向：社会管理，社会政策。

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)07-183-02

自党的十六届四中全会以来，党和政府就提出了“转变政府职能，推进社会管理创新”，“建立健全党委领导，政府负责，社会协同、公众参与的社会管理新格局”。经过“十一五”期间的发展，党和政府在保持经济高速增长的同时，加强了以保障和改善民生为重点的社会建设，在社会领域的改革和发展取得了一系列显著成绩。今年是我国“十二五”规划的开局之年，胡锦涛总书记再次把加强和创新社会管理重新提到重要的日程，并明确提出“要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面”。这是党和政府首次把加强和创新社会管理和群众工作结合在一起。群体观念是中华民族的一种重要的优良传统。群众工作是党在革命战争年代积累下来的宝贵经验和政治优势。但群体观念并不排斥公民观念或公民意识。公民个人的法定权利得不到保障，群体观念就会被动摇，群体也就会缺乏内在的凝聚力。换句话说，确立公民的主体地位，保障和维护公民的权利和利益，才可以真正实现群体利益和国家利益。因此，公民主体地位的确立和群众工作互为前提、互为依赖，二者体现于公众参与和党的群众路线之中。

公众参与有狭义和广义之分。狭义的公众参与又称公民参与和公共参与，是指公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。它强调的是在立法、公共政策制定和公共事务治理中决策者与受决策影响的利益相关人遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则进行双向沟通和协商对话。公众参与的形式多种多样，如公示、听证会、论证会、咨询会、社会公开征求意见和民意调查。公众参与来自于西方的协商民主，是对选举民主有益的和必要的补充。它是公民在政治选举之外进行利益表达、诉求反映、协商沟通和化解矛盾的一种有效方式。

广义的公众参与是指公民广泛地参与到社会管理之中，调动一切有利于社会稳定的积极因素，排除一切不利于社会稳定的消极因素，增强社会与政府、公民与政府的合作，提高社会自我管理、自我服务和自我发展的能力。它既包括狭义的公众参与，即公民直接参与到立法、公共政策制定和公共事务的治理当中；也可以是公众参与社会组织建设，发挥社会组织汇集民情、反映民意以及传达党和政府的政策和命令的渠道作用，使社会组织真正成为沟通公众与政府的桥梁和纽带；还可以指公众自身伦理道德素养的提高，成为真正的权利主体、责任主体、发展主体和价值主体，以一种道德自律参与到社会管理当中，承担起公民个人的社会责任和道德责任，自觉维护社会秩序，保持社会稳定。

就当前党和政府提出加强和创新社会管理的背景和意义来说，我国的公众参与既强调其狭义，有强调其广义。发挥公众参与的作用，更多是为了配合政府做好社会管理工作，建立健全以政府为主导，社会组织为中介，社区为基础，广大群众广泛参与的新的社会管理格局。我们既强调公众参与的有序性和规范性，即明确公众参与的形式、领域和方式，将公众参与纳入到民主法治的建设当中，使公众参与在党和政府的领导下有步骤、有秩序地逐步推进；同时又重视公民广泛参与社会管理，加强社会组织自身的建设，提高企业组织和事业单位服务社会和参与社会管理的能力，并且在参与过程中培养公民参与意识、增强公民公共合作精神，构筑社会管理的群众基础。这不仅是现代政府的应有之责，也是党的群众路线的贯彻和落实。

公众参与群众路线既有联系又有区别，二者方式不同，但殊路同归。群众工作是党的优良传统和政治优势。党和政府历来重视群众工作。尤其在当前，我国社会分化加速，利益主体多元化，各种社会群体和社会阶层之间的矛盾凸显，能不能做好群众工作，协调好群众之间的利益关系和处理好群众之间的矛盾纠纷，对做好社会管理工作至关重要。做好群众工作必须坚持群众路线，即“一切为了群众，一切依靠群众，从群众来，到群众去”。就社会管理而言，坚持群众路线也就是确立群众主体地位，发挥群众首创精神，深入并动员群众积极参与到社会管理当中。这是因为群众路线当中包含了两个参与过程：一个参与过程是党员干部深入群众，倾听群众呼声，了解群众疾苦，把群众的所思所想汇集起来，上升为党和政府的思想、观点和方法。这是党和政府汇集民意，汲取民智的过程，也是群众间接参与政策制定和公共事务管理的过程。第二个参与过程是是党和政府将形成的思想和政策重新回归群众，向群众宣传和解释，并在群众中进行实践和检验。这一过程既是党和政府领导群众发展生产，组织建设，推动经济社会进步的过程，也是群众再次间接参与到政策修正和监督的过程。这两个参与过程与新的社会管理格局当中的公众参与既有区别又有联系。区别在于后者是“正向参与”，即公民作为社会管理中的主体，直接参与到政策制定和公共事务的管理当中，参与是公民的权力，是由宪法和法律所赋予的。而群众路线是一种“逆向参与”，即决策者主动地、持续地深入群众，向群众学习，培养群众观点，调查和了解群众的福祉。群众虽然不是决策的主体，但却是决策的主角和管理的主体。在公众参与与群众路线之间，二者方向不同，但殊路同归。因此，确立公民主体地位，构筑创新社会管理的群众基础，必须加强公共参与在社会管理中的作用。为此，可以从以下三点加强建设：

一、建立健全法律法规，明确程序和原则，保障公民参与公共政策的制定

现代社会主张“人民主权”和“主权在民”。公民是分散的、原子的个体，公民将权利让渡给政府，由政府代替全体公民行使公共权力，维护公共利益。政府的公共权力主要体现在公共政策的制定当中，即政府通过公共政策的制定对公共资源重新进行分配，达到协调利益，解决矛盾，实现不同群体和阶层的利益平衡和社会稳定的目的。因此，公共政策的制定是实现社会公平的重要环节。政府在制定公共政策中应当以公共精神为导向，以实现公共利益最大化为目标，避免公共权力“部门化”和“私人化”，防止公共权力成为部门和个人谋求私利的工具。在原来的计划经济体制下，政府掌握着权力，是公共政策唯一的制定者。公共政策的制定易于神秘化和保守化。随着我国经济的发展和民主政治建设的推进，在公共政策制定中，政府应当增强行政过程的公开性和透明度，反映民众诉求和需要，让公众参与到公共政策的制定当中，回应、协调和满足公众的不同要求。这既是现代政府不可推卸的责任，也是宪法和法律的赋予公民的基本权利。同时，通过各种形式的参与，既可以保证公共权力更好地为公众服务，又贯彻了党的群众路线，维护了党执政的合法性，巩固了党的执政基础。近年来，虽然我国在公众参与方面取得不少成绩，并明确提出加大“决策的科学化民主化”，但公众参与缺乏刚性的法律法规，缺乏明确的程序和原则，这些都需要进一步加强和改进。

二、引导公众参与社会组织建设，增强社会组织提供公共服务和参与社会管理的能力

社会组织是社会管理的主体之一。它是联结公众和政府的桥梁和纽带，是社会的“减压阀”和公民与政府之间的缓冲地带。社会组织具有表达、参与、沟通、协商和提供公共服务的功能。在原来的计划经济体制下，政府掌控一切，社会控制严密，个人均从属于政府控制的企事业单位，整个社会刚性稳定。但是，随着经济体制转轨和社会转型期，原有的“单位制”组织体系被打破，大量的非公有制经济组织和民间组织出现，再加上农村外出务工人员、失业人员、流动人口和老龄人口的增多，大量人群沉积在社区，加大了社会管理的难度。因此，引导公众参与社会组织建设，尤其是服务社区的基层自治组织建设十分重要。一方面，社会组织不仅可以收集民情，汇集民意，把不同群体的利益和诉求反应给政府，进行有效地沟通和协商；另一方面，也可以把政府的政策、指示和命令传达下去，进行解释和贯彻。特别是在承接政府转移的社会性职能，向贫困弱势群体和特殊群体提供多元的、特殊的服务方面发挥着重要作用，如社区老年人、残疾人和失学儿童帮扶、青少年心理健康疏导、环境保护、卫生和社会治安防护等。目前，增强和改进社会组织在社会管理中的作用，关键是要重点培育和监督各类行会和商会、各类公益机构和慈善机构、基层自治组织，使其成为真正的群众组织，发挥群众自我协调和自我服务的功能。

三、培育社会资本，增强公民的公共意识和公共精神，促进公民关心公共事务和参与公共生活

社会资本如信誉、互惠规则、社会网络及公共精神是推动集体行动的无形的但有效的社会资源。公民个体是社会的细胞和基础，具有强烈的公共意识和公共合作精神是公民参与社会管理的基本要求。加强和创新社会管理既要强调外在的法律法规、政府政策和体制机制等管理手段，又要重视公民或社会组织的自我管理和自我服务即自律。强烈的“自我”意识和健康独立的人格是公民真正成为管理主体的基础，也是构筑社会管理群众基础的内在要求。我国脱胎于一个传统的封闭、保守、狭隘、自给自足的农业社会，等级专制、权力至上和官本位的思想仍然没有彻底清除。人们的小农意识、自私自利到处可见，如不关心集体生活、追求金钱而丢失良知、对公共事务麻木不仁等。在社会转型期，随着现代分工的规模越来越大，社会流动性不断增强，社会关系越来越复杂，人们需要转变思维习惯，从一个“传统人”向“开放、理性、合作的现代人”转变。树立公共意识和公共精神，增强公民的自律行为可以有效地维护社会秩序，促进社会和谐，实现公共利益最大化。

