###	Index:478	《中国市场》	从交易费用角度看预算法修正对资源配置的意义
从交易费用角度看预算法修正对资源配置的意义作者：郑瀚闻来源：《中国市场》2015年第21期

[摘要]预算法在经济法律体系中处于至关重要的地位，被称作“经济宪法”，在一个国家的财政、金融运行中处于主导性的地位。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并通过修改预算法的决定。预算法的修订究竟怎样影响着我们的经济生活，本文将从交易费用理论角度分析其对资源配置的意义。

[关键词]交易费用；预算法；交易费用

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521..153

1交易费用和预算法修订现状

目前，中国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济过渡的阶段。在此阶段，资源配置既包括了传统计划经济体制遗留下来的组织费用，又包含新市场经济体制所带来的交易费用。这两种费用形成了制度转换的重要成本。随着资源配置中市场导向的比重上升，组织费用理论上将会下降。但由于我国市场经济长期发育不良，交易费用也有可能会急剧上升。若不及时调节，既会妨碍改革的深入，又会影响社会的稳定。因此，通过立法和法律修订来抑制交易费用的上升就显得尤为迫切和必要。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并通过修改预算法的决定，就恰好是对这一观点的政策呼应。

2交易费用和公有产权理论

早在1960年，科斯在《社会成本问题》一文中就明确提出“市场交易成本”这一概念，并形成交易费用理论。该理论的提出和拓展实际上引领了经济学发展的一个新方向。在资源配置方面，其含义是：在交易成本大于零的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。也就是说，交易是有成本的，不同的产权制度有不同的交易成本，因此产权制度对资源配置的效率有着重要影响。为了提高资产配置的效率，对产权的初始安排和重新安排无疑是重要的。或者说，产权的明晰度达到最优就是资源配置效率最优的基础。明晰的产权界定是产权交易的前提条件，也是整个经济活动和经济运行的基础，更是资源进行配置或重新配置的根本。

当今公认的交易费用的主要类型有三种：市场型交易费用、管理型交易费用和政治型交易费用。预算法修订就是这样一种作用于不同类型交易费用的产权安排的修正。已有经济学观点提出，制度是经济增长的根本原因：制度通过技术进步和资本积累来影响经济增长。预算法在经济法律体系中处于至关重要的地位，被称作“经济宪法”，在一个国家的财政、金融运行中处于主导性的地位。

显然，预算法主要通过所调节的公有产权及其带来的交易费用来影响资源的配置。资源占有或使用的主体可分为某一群体共同占有或使用和单个主体占有或使用。前者称为公有产权，后者称为私有产权。公有产权群体的每个所有者并不能直接处置公有产权中属于各自的那份资产，如他无法出售或赠予自己在公有产权中属于自己的股份给其他人，他离开公有群体时，也带不走属于自己的那份资产。同时，他拥有公有产权也不需要付出任何成本，只要成为公有产权群体中的一员，就直接成为公有产权的所有者。如公有产权群体中新出生者或新加入者，自动成为公有产权的所有者。由于公有产权群体中的每个所有者无法对自己拥有那份公有产权进行处置和交易，因此，对于单个所有者来说，公有产权只是一种虚拟的所有权，没有任何实质性的经济意义，他们基本上不关心公有产权的配置效率。但对于公有产权的真正行使主体——政府或国家来说，由于拥有公有产权的支配权，可进行直接的产权交易，所以说这是一种真正意义的所有权，他们也是公有产权资源的直接配置主体。他们并非是真正的所有者，只是群体所有者的委托代理人，行使的是委托代理的产权。委托代理的产权导致了产权行使主体与产权所有者主体的分离，从而使成本—收益在产权行使主体与产权所有者主体之间的非对称分布，产权行使主体无法承担自己行为的全部后果，从而导致公有产权中难以避免的外部性。这种外部性的存在弱化了产权所有者主体对公有产权的资源配置效率的关心，也难以最大限度地增强产权行使主体提高公有产权资源配置效率的积极性，导致公有产权中高昂的委托代理成本。这种代理成本一方面表现为资源配置效率难以实现最大化，另一方面表现为产权所有者主体监督不力而使代理人谋取非正当利益。显然，预算法的修订目的就在于纠正这种代理的不规范和低效率，优化社会资源配置。

3预算法具体修订内容及其对交易费用的影响

本次预算法的修订，主要内容可概括为以下四点。

第一，强化了人大对预算的监督和管理。新法调整了预算职能定位、新增预算立法，使得预算、决算的编制、审查、批准、监督，及预算的执行和调整等都有法可依，并确立了需追究行政责任的行为。此举强化了人大依法监督和管理的职权，维持了在预算领域人民代表大会制度的有序运转，极大降低了政治型交易费用。第二，确立了全口径预算，明确了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是什么、怎么编以及四者之间关系。同时，删除了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。通过确立全口径预算体系，实现预算全覆盖，将法定预算计划拓展到经济发展的各个环节，并明晰各类预算间关系，有利于制度精简和科学化，有利于减少不规范行为，将政府内管理型交易费用降低。第三，进一步提升一般转移支付比重，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，并建立健全转移支付定期评估和退出机制。此外，进一步明确上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。在各级政府之间强化科学合理的转移支付关系，突出了绩效思想和权责意识，将拨款与责任对应，财权与事权对等，有利于提高各级政府办事效率，弱化“跑部钱进”等不良行为，减少对应支出，同样降低了政府内部管理型交易费用。第四，规范了对地方债的管理。一方面，开口子，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券方式筹措。另一方面，严格管理，要求债务应有偿还计划和资金来源，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度等。对地方债的规范化管理，一方面有利于发挥地方灵活性，就地实际解决融资问题，减少交易费用。另一方面加强了监管，防止了权力滥用，有利于总体交易成本的降低。

根据经济体制转换阶段市场经济资源配置方式交易费用上升的特点，可以看出目前我国经济立法的重点体现在三个方面，第一，对政府介入社会经济活动的方式进行规范，防止腐败现象的蔓延；第二，对市场竞争规则进行法律规范，防止不正当竞争和各种欺诈行为；第三，反垄断，保证市场竞争的公平性。

4预算法与交易费用关系的发展

现实中，最新出台的预算法修正案对政府行为进行了更为有力的规范和制约，此次预算法修改，将实施全面规范、公开透明的预算制度写入立法目的。根据修订后的预算法，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告、报表，及政府举债情况、政府采购情况、预算执行和其他财政收支的审计工作报告均应公开。从预算开始到执行、调整、决算，再到最后的审计，公开透明贯穿预算工作的全过程。更为重视人大监督、社会监督，防止政府介入经济活动的“过界”。对降低经济转型时期资源配置成本，提高配置效率无疑是有极大意义的。

《预算法》修订历时十余年，某种程度上反映了我国政治体制改革的路径。即在体制内通过核心制度的完善来实现政治体制的优化革新。预算法不仅可以促进民主政治秩序的确立，还可以有效地对政府权力进行事前监督，并且构建现代预算制度的难度相对较小，成本较低。是当前撬动经济改革的有力杠杆。

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