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农村宅基地流转方式创新的思路探索作者：***来源：《商情》2014年第39期

【摘要】贵州作为全国唯一没有平原支撑的山地省，耕地的缺乏已成为广大农民增收致富的难题。农村土地利用的不合理性是贵州土地资源浪费的重要因素，一定程度制约了贵州工业化、城镇化进程。创新农村宅基地流转方式是贵州土地资源节约集约利用的必然选择。

【关键词】宅基地，流转方式，创新

贵州省委书记赵克志指出，贵州欠发达，表现在农村，根子在城市，根本出路在城镇化。从根本上看贵州欠发达是工业化、城镇化、农业现代化水平不高、不同步、不协调。适度、合理、科学地建设一批中小城镇，不仅可以优化资源配置，提高产业集中度，而且可以较快缩小城乡贫富差距。贵州是一个农业人口比重极高的省份，农业人口占全省人口的62.17%1（按2013年末全省常住人口核算），农村宅基地的合理规划利用是改善农民居住条件，提高农民生活质量的需要，是确保农村安居工程，规范“小康房”建设，实现全面小康社会重要保障，符合贵州改革发展需要，体现全省农村群众意愿，有利于实现我省农村土地资源的合理利用，减少土地资源的减损与浪费，有利于缓解工业城镇用地瓶颈，推进贵州工业化、城镇化进程。

一、贵州省农村宅基地利用现状

（一）村镇建设欠规范，土地浪费严重。目前，我国针对村镇建设的相关规定主要有《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等。根据贵州实际情况，1994年颁布了贵州省《村庄和集镇规划建设管理条例》实施办法；围绕国家住建部《加强村镇建设工程质量安全管理的意见》的要求，结合贵州实际，2006年提出了具体贯彻意见，对全省村镇建设质量要求及规划做了明确规定，但实施过程中的实际效果以及在村镇建设的具体工作中作用并不明显。贵州省城镇化相对滞后，农村集中居住制度尚未健全，农民分散居住现象突出，土地浪费严重。

（二）“空心村”普遍存在。随着贵州省近年来城镇化、工业化持续推进，大量农村人口涌入城市及其周边地区，不少远离城市的村庄普遍出现“空心化”现象，大量的宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁，这不仅是农村环境整治的“顽疾”，也造成宝贵土地资源的浪费严重。

（三）乱占耕地、私建乱搭现象严重。近年来，随着村村通、组组通公路的建设不断深入，乱战耕地、私建私搭现象严重，主要表现为：一是擅自在路边的耕地上自己重复建房居住或用于家庭经营，未严格按照国家相关规定进行宅基地使用报批手续；二是在国家交通规划要道乱占耕地，私建乱搭楼房、牲畜棚等，以换取更高收益的补偿款；三是擅自在已有住房周边乱占耕地扩建住宅，住宅面积严重超标。

二、国内创新农村宅基地流转方式的主要经验

（一）天津“宅基地换房”模式。2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。随后，天津市开始以“宅基地换房”方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”方式的第一个环节是宅基地集中，宅基地集中以后统一建房居住，与原先的面积相比，能够节约1/2至2/3的土地，大大地提高土地集约化程度。同时，农民按照规定的置换标准以宅基地无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地进行统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新的小城镇除了农民住宅外，节约出来的土地可用于商品房开发和示范工业园区建设，利用土地出让收入平衡小城镇建设资金，实现增值。园区建设可给当地带来更多就业机会，同时，增值收益一部分用于给农民建住房，保障农民按标准置换住房不花钱；一部分用于解决农民的社会保障问题；还有一部分用于改善和解决小城镇公共服务配套，如教育、医疗等。此外，在宅基地与承包地占补平衡、保证耕地面积不减少的情况下，促进土地流转，让原先一家一户的分散经营变为规模经营，农民用承包地入股，享受股权分红，农民权益实现了最大化。

（二）浙江嘉兴“两分两换”模式。所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。“两分两换”坚持四条原则：坚持以人为本，保障农民权益；坚持依法办事，积极稳妥推进；坚持科学规划，节约集约发展；坚持保护耕地，确保粮食安全。”在做法上，坚持规划先行，做好规划；创新推进模式，允许各个地方自己按照实际去创新；注重政策配套；突出农民主体，尊重农民意愿，并采取试点先行。

在“两分两换”实践中，根据试点情况，可“两分两换”也可“一分一换”，两换可在一起也可分开进行。就置换而言，可在村域、镇域内置换，也可以跨镇、进城置换，其中主副中心由于土地级差相对较高以公寓式置换为主，新市镇以异地自建、联排迁建为主。就搬迁而言，可整村搬迁也可零星集聚。就住房的建造形式而言，可由市镇投资开发公司统一建造公寓房，也可农民自建联体公寓房、排屋等等。“两分两换”只是进行了农村住房置换城市房产，没有实施承包地置换社会保障，先解决农民的集中居住问题，突出了新市镇的集聚功能，把集镇所在村的农村社区纳入新市镇建设规划内容。

（三）成都温江“双放弃”模式。“双放弃”是指温江区各镇（街）辖区内主要收入来源为非农产业，自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，经审批同意后进入城镇自主购房或按政府规划要求进入集中居住区居住。温江区建立“双放弃”进社保制度，主要坚持了三个基本原则，即政府引导、农民自愿、政策激励。同时，在审批“双放弃”的过程中，温江区还注重了三个结合，即与土地利用总体规划和产业布局相结合，与工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中的“三个集中”总体规划和新型社区建设相结合，与征地拆迁补偿安置的相关政策相结合。

三、贵州省农村宅基地流转方式创新的思路探索

从贵州省土地整治潜力分析可以看出，今后实现耕地总量平衡的方式是：耕地整理是重要途径，农村建设用地整治是增加耕地的主要来源，土地开发是补充，旧城改造、废弃工矿改造、“城中村”改造和低丘缓坡荒滩等未利用土地开发是节约集约土地的有效手段2。推进农民集中居住，创新农村宅基地流转方式，是贵州省农村建设用地整治的关键，是推进贵州土地资源节约集约利用的重大举措。

（一）宅基地流转亟待解决的主要问题。本文充分考察了省外农村宅基地流转已有模式，发现了已有模式的共性与区别。结合贵州实际情况，农村宅基地流转方式不能照搬他省已有模式，应立足于贵州省情、地情，探索符合贵州发展特点的模式。贵州省农村宅基地流转方式构建必须要着力解决农民就业、社保、住房安置、基础配套设施建设问题及生存发展、采用何种方式流转、置换政策引导等六个主要问题。

（二）解决问题的主要思路

1.农民就业问题。农民就业问题是他省已有流转模式均首要关注的共性问题，也是构建贵州省流转模式要着力解决的问题。农民就业问题的解决可以通过劳务输出和就近/就地解决两种方式。劳务输出主要是将农民工输出到城镇务工，实现异地就业。就近解决主要是立足于本地农业产业化、现代化以及集体经济组织发展需要，就近/就地解决农民就业问题；或是通过宅基地流转模式，引进外来企业入驻，给当地农民提供就业空间。总之，促进农民就业的形式是对种多样的，在实现农村宅基地流转的同时，务必要将农民就业问题放在首位，创造多渠道就业通道，切实保障农民就业可持续发展。

2.农民社保问题。农村基本医疗保险和基本养老保险是当前我国农村农民社会保障的两个重要方面，囿于社保财政缺口大以及社会保障制度的不健全，我国农民社会保障仍然相对滞后，单纯依靠国家力量解决农村人口社保问题难度较大。在构建贵州省农村宅基地流转模式时，可以考虑建立企业（含集体经济组织）社保制度，通过入驻企业（含集体经济组织）就地就业的农民，由企业（含集体经济组织）按照《劳动合同法》相关规定，给劳动者（农民）提供相关社会保险。

