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促进政府主导型中外合作园区创新发展作者：来源：《唯实》2016年第04期

开发区是江苏经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制创新的先行区，在全省经济社会发展全局中具有重要地位。目前，开发区占全省GDP比重超过50%，工业增加值占比在70%以上，3/4的实际到账外资都在开发区，外贸总额占比更是达到了80%以上。经济发展新常态下，江苏部署的深入实施转型升级工程中明确提出要全面提升开发区发展质量和水平，进一步增强各类园区的发展活力、竞争能力、品牌效应。江苏省人民政府《关于加快全省经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中提出，要支持和推进国际合作生态园、国际合作创新园建设，不断深化开发区科技创新国际合作。建设和发展中外合作园区已成为促进开发区转型升级的重要途径，贯彻开放创新战略和争创江苏开放新优势的重要举措。

一、政府主导型中外合作园区的内涵

中外合作园区是指中国的开发区以特定国家和地区为产业合作重点，以特定的外商投资意向和偏好进行基础设施建设和生活配套，突出国际（地区）特色，实现高端项目聚集和特色产业的形成。早期园区的中外合作主要以引进外资企业投资建厂为主，20世纪90年代的合作则以建立促进园区产业结构优化升级、增强自主创新能力的新型工业合作园区为主题，其中以中新双方合作建设的苏州工业园为代表。近年来，中外合作园区合作领域由最初的中外工业合作园拓展到中外生态合作园、中外科技合作园、中外创新产业园等，合作内容更加丰富，并彰显以高端制造业为核心，以现代服务业为支撑，以绿色低碳、宜居宜业、产城融合为鲜明特色。

从经营管理模式看，中外合作园区可分为企业主导型和政府主导型两种。企业主导型即由独立投资、自主经营、市场化运作的企业主体负责园区的经营管理，政府仅提供政策扶持、规划指导和职责范围内的行政服务。政府主导型中外合作园区则是由国家或地方政府层面推动的园区共建，包括两国政府共建的和由商务部与外国政府部门共同签署设立的园区，一般都是先有合作框架再由政府直接经营管理。这些政府主导型中外合作园区相较于企业主导型园区更易发挥政府带动效应，一是政府可以按照合作框架，根据特定需求对园区进行整体规划和布局；二是有利于园区争取到更多的优惠政策和财政资金，为园区积蓄更多的发展基础和资本实力；三是通过政府层面加强与相关国家的联系和协调，以及协调与外部单位和部门的关系，在土地征用、项目审批等工作上有效疏通渠道，提高办事效率；四是由政府出面协调国际合作可以在很大程度上消除投资方的顾虑，提高项目落地率。

本文研究的江苏政府主导型中外合作园区仅指江苏省各开发区主办的、由商务部门承认或授牌的中外合作园区。其中，中新苏州工业园虽属政府主导型中外合作园区，但由于起步较早、发展成熟，故不在本文研究范围之内。

二、创建政府主导型中外合作园区的意义

政府主导型中外合作园区是承接“一带一路”贸易投资合作的重要平台。随着开放的不断深化，国家之间进一步的经贸往来需要更高层次的承载平台。我国“一带一路”战略是构建中国对外开放新格局的重大举措，而战略的提出，要按照优势互补、互利共赢的原则，促进沿线国家加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，推动建立创业投资合作机制。江苏产业园区及庞大的企业群体是全省创新能力和发展活力最高水平的代表，理应成为落实国家“一带一路”战略的重要力量，成为承接“一带一路”贸易投资合作的重要平台。当前，建立政府主导型中外合作园区，使其成为中国与外国政府加强经贸合作的载体之一，将有利于为开放创新探索经验，促进相关国家间在经贸领域开展沟通和合作，实现资源共享、信息共享和成果共享，从而推动中国与沿线各国之间的政策沟通、政策协调和国际经贸合作创新，提高与沿线各国和地区的贸易投资便利化水平，也为江苏经济深度融入世界经济新格局提供落脚点。

政府主导型中外合作园区是促进开发区转型升级的重要途径。开发区从最初单一的工业化阶段，逐步走到产城融合的城市化阶段，再发展到具备社会、经济等多种功能的综合化阶段，目前正逐步向更高形态和业态发展。加快产业转型升级，突出创新驱动发展，坚持集聚集约绿色发展，提升开发区发展质量和水平，实现转型升级是开发区的必然选择。政府主导型中外合作园区作为天然承载对外开放职能的经济开发区，可以深入开展国际化合作，引进所合作国家的生态标准、理念和规划，为产业园区和企业转型升级提供了新的拓展机遇和维度。国际上有些国家在园区的产业集群，全产业链构建、生态园建设等方面有相当先进且丰富的经验，通过政府层面的合作共建园区，可以实现两国政府、园区、企业三层次的合作，更好地汲取国外园区发展的先进理念，立足园区长远发展，以国际高标准编制规划体系，形成企业、产业、地方经济三者联动的协调发展机制。可以通过这一途径运用中外先进产业管理资源和资本支持优势来打造全新和独特的园区商务发展环境，并建立通过引进国际高端产业和高端项目引领中国传统工业园区升级改造，形成可用于复制再造的一种开发运营理念和管理模式。

三、江苏政府主导型中外合作园区的发展现状

为了促进传统开发区的转型升级，在借鉴中新苏州工业园区国际合作的成功模式基础上，2008年以后，江苏相继设立了南京生态科技岛经济开发区、苏通科技产业园、中奥苏通生态园、中瑞镇江生态园、中意海安生态园等11家政府主导型中外合作园区。

江苏的中外合作园区按项目形成过程可分为筑巢引凤型和集凤筑巢型。在11家中外合作园区中，只有中德（太仓）企业合作基地为集凤筑巢型，也是发展最成熟的园区，已进入产出阶段，其余均为筑巢引凤型。苏通科技产业园已基本进入产出阶段，中瑞扬州生态产业园、中以常州创新园尚处在谈判中，中德（徐州）东方鲁尔工业园和中芬（丹阳）数字生态产业园项目因故已终止，中日（连云港）生态科技产业园受中日政治因素影响处于停滞状态，其余4家处在基建和招商阶段。从近几年江苏的中外合作园区的设立和发展来看，它们都具有如下特点：

国际合作起点高。江苏现有的政府主导型中外合作园区大多是国家级项目，合作外方在相关领域都具有先进的理念和技术。南京生态科技岛和苏通科技园都是新加坡和江苏的重要合作项目，建设中全面引进新加坡的先进理念，是苏州工业园区成功经验推广辐射的示范园区。中奥苏通和中意海安分别是2011年和2014年国家领导人出访奥地利、意大利期间，通过双方签署谅解备忘录加以确定的国家间合作项目，也是南通市首个国家级国际合作平台和首个落户县级开发区的政府间合作项目。高端的国际合作有利于向国际合作方借脑、借势、借力，促进开发区以高端资本、高端技术、高端人才、高端理念实现转型升级。

园区规划层次高。在中外合作方的努力下，各合作园区高度重视园区的规划，确定了明确的园区目标定位，聘请了国际上有经验的专家进行科学、高层次的规划。苏通科技园区在规划时全面借鉴了新加坡“先规划后建设、先地下后地上、先配套后招商、先生态后生产”的理念。中奥苏通生态园在规划编制方面委托奥地利国家技术研究院，融合了奥地利专家在生态环境建设方面的意见，编制完成了《中奥苏通生态园建设咨询报告》。中意海安生态园聘请意大利高端团队按照生态节能环保的理念，深化完善了开发区的生态发展规划。南京生态科技岛委托新加坡盛邦国际咨询公司及南京市规划院负责编制项目概念性规划，并以瑞典斯维柯公司和意大利阿克雅公司作为国际咨询单位，进行同步论证和修改，还聘请法国AAUPC建筑规划事务所与广州城市规划设计院联合进行了全岛城市设计和控制性详细规划编制，最后经新加坡专家多轮修改、调整来加以完善。

转型升级要求高。各合作园区在规划中都注重经济和生态的协调发展，在园区规划设计中坚持生态节能的环保理念，在产业规划中注重结合本地和国际合作方的产业优势，实现产业的集约化、低碳化和高端化。中瑞镇江生态产业园通过深化与瑞士环境科技促进署、TOP10节能中心、同济大学环保实验室等机构合作，建设生态环保解决方案中心，推动产业转型升级。中奥苏通生态园建设的中奥合作中心是利用可再生能源技术的绿色节能建筑示范工程，并以“科技为先”为主线，鼓励研发和总部类企业入驻，形成现代服务业与战略性新兴产业“双轮驱动”的格局。中意海安生态园加强建设节能环保低碳生活区、研发创新区和生态产业基地，通过规整形态、提升功能、美化环境，集聚发展先进制造业和高端服务业实现产业转型升级。南京生态科技岛定位于以智慧为引领充分体现生态、科技发展的导向，突出以高端科技服务产业为主导的综合性生态开发建设，建成科技研发、创意智慧和高端总部高度聚集的国际化产业园。

机制招商模式新。中外合作园区以其中外政府间互认、互信、互助的合作优势，通过产业、人才、信息、投资、管理等全面合作的新机制进行招商，实现招商模式的创新，突破了传统的单个项目招商、产业链招商模式的瓶颈。机制招商有利于增强投资者信心，有利于避免过去因信息不对称等因素产生的一系列矛盾问题，有利于提高招商效率、降低招商成本，将成为江苏利用外资和加快开发区转型升级的新动力。中瑞镇江生态产业园和中奥苏通生态园积极与瑞士政府和奥地利最高商会组织联邦商会（拥有近40万家会员企业）开展合作，充分利用合作外方在该国的公信力和资源，既提高了园区知名度，又能广泛吸引投资者。新加坡·南京生态科技岛制定了招商项目落户决策制度，保障规划执行的权威性与强制性，并在招商方式上形成合作及分工机制：在合作上，共同举办推介会、共同洽谈客商，实现信息共享；在分工上，明确各自招商重点，其中管委会主招国内项目，中新公司主招新加坡及国际项目，已形成意向投资数十亿元。

当然，江苏政府主导型中外合作园区发展中还存在着合作机制有待进一步加强、合作项目缺乏可行性研究论证、自主知识产权保护力度有待加强等问题，因此应采取措施，推动中外合作园区创新发展，促进开发区转型升级。

四、推进江苏政府主导型中外合作园区

创新发展的因应之策

为了推进“一带一路”建设和深入贯彻落实省委、省政府对外开放决策部署，融入大格局、把握大趋势，顺应大变革，推进国际合作生态园、国际合作创新园建设，促进全省开发区转型升级，特提出以下对策建议。

加强多层次合作，突出体制机制创新。一是借鉴苏新理事会合作模式和经验，形成常态化、制度化的政府层面合作交流机制，定期对政府主导型中外合作园区建设的重大问题进行协调，并在政策层面提供支持，为机制招商创造制度优势。二是建立省级层面协调机制，加强对政府主导型中外合作园区建设和机制招商的统筹协调和业务指导，督促园区加强事前可行性研究。在建设用地指标上优先予以保障，对产业园的建设特别是用于对国际网络建设、国际项目推介、国际化人才引进等方面给予财政支持，在国际交流中加大对中外合作产业园的推介力度，并谋求在文化、科技等多方面建立多层次的合作关系。三是在微观层面上建立中外合作园区与国外机构、协会的紧密联系，如共同管理园区运行公司、共同建立孵化器协助对方国别进入中国市场、安排双边的推介活动等，为产业定位、产业合作创造机会，同时要做好园区对入区企业的前期招商引资和后期服务沟通，为企业和行业的最终落户提供便利。

积极争取先行先试权，建立综合体制改革试验区。中外合作产业园区能否成为国际化和深化开放的高地，关键点之一就是能否和现有的国际游戏规则接轨，发挥各园区合作层次较高的优势，结合合作对方的需求，以对接国际规则为目标，赋予其在产业发展、行政管理体制、科技创新、投融资体制、招商引资、国际和区域合作等各项深化改革和扩大开放领域的先行先试权，力求将园区建设为对接自贸区或具体落实我国自贸协定措施的排头兵，在更广领域、更高层次上为全省综合体制改革探路。

