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从服务型政府看我国以人为本的公共政策价值取向

作者：代建明张艳孙威来源：《北方经济》2008年第14期

摘要：政策的价值取向影响到政策的內容和结果，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。建设服务型政府目标的提出是我国政府改革的一个里程碑，以人为本不仅应该成为服务型政府的价值取向，而且应该成为其制定政策的价值取向

关键词：服务型政府价值取向以人为本

所谓服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，它是“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。

服务型政府是一个综合性的概念：其一，它的本质属性是以社会发展和公民普遍的共同的利益为出发点，即完全从人民需要出发，以为人民服务为宗旨的“以民为本”的服务理念，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”，不以手中的公共权力谋取私利；其二，由于它存在的合法性条件是人民将部分权力委托给政府，政府实质是为公民和社会共同利益服务的组织。如果政府行为超越了契约所规范的宗旨和范围，则将威胁到人类的公共利益，这时社会和公民有权收回它们委托给政府的一切权力。也就是说政府存在的价值是为满足公民需求的服务者，政府的服务必须在法定职权内依法进行，政府提供哪些服务，如何服务，来自于法律的授权，“依法行政”是其服务准则，并且有完善的监督体制：其三，人民权力的真正复归，坚持让民作主，确保公民广泛参与到民主政府中。保证人民的意志能得到最大限度地体现，能自由选择服务内容、类别、机构及人员等，建立“顾客导向”的服务模式，真正做到“想人民之所想，急人民之所急”。

服务型政府以人文关怀、民主、透明、责任、法制等为基础，在社会公众的参与和监督下，以为人民服务为宗旨，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志，实现服务职能，承担服务责任。从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位”的思想，即人民是国家的主人、是社会的主人，政府的权力来自人民的让渡，政府要坚持“以人为本”原则，一切着眼于人民，一切为了人民，从而实现社会公共利益的最大化。

政府必须把人民的需要、维护人民的权利放在首位，应确立“服务至上”、“人民利益高于一切”的思想，把服务理念真正落实到政府工作的每一个细节，“群众利益无小事。衣食住行牵

民心”。在服务型政府模式下，应着重强调人民权利的第一性，始终把维护人民群众的根本利益牢记在心，政府的一切管理活动都应围绕着怎样维护人民的权利而开展工作，政府的行为也应充分体现出广大人民的意志和利益要求。“以人为本”、“执政为民”、“最能服务于人民的政府就是好政府”是服务型政府的治理理念。“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”是服务型政府的基本涵义。各级政府还应保证有健全的制度和通畅的渠道，保证人民群众在一些重大事件上的知情权、参与权、决定权。确保政府的行政权力真正用于为人民谋利益，使政府在行使行政权力的过程中体现出权力授予者人民群众的意志，真正体现人民政府始终为人民服务的宗旨，做到“权为民所用，情为民所系、利为民所谋”，树立起“人民政府为人民”的形象。

我国政策价值取向的演进经历了一个曲折的过程。建国以来直到改革开放前，由于环境的影响和对形势的判断，一直沿袭了建国以来的统治理念，认为社会中有一个对立的、要推翻我们政权的阶级存在，因此，这一时期政策的价值取向是“以阶级斗争为纲”，国家和政府的所有工作都围绕阶级斗争来进行，“抓革命，促生产”就是这一价值取向的典型反映。在改革开放以前，我国社会利益结构具有高度的整体性，公有制是唯一的利益源泉，各种组织是基本的利益单元，利益分配趋向平均，因而公共政策的制定更多地体现在“公平”上，但过分地追求公平导致了“平均主义”，吃“大锅饭”，最后造成了生产力发展的低效率，低效率基础上的“绝对公平”实质造就了事实上的不公平。

十一届三中全会后，在总结历史经验、教训的基础上。党和政府确立了“以经济建设为中心”的追求效率的政策价值取向，国家的所有工作都围绕这一中心来开展。所有的政策都围绕这一中心来制定，随着市场经济的发展和所有制结构、分配结构、产业结构发生重大而深刻的变化，社会利益结构开始转型，利益主体多元化显现，政府根据社会客观规律和不同利益主体需求，将公共政策制定的理论着力点确定为“效率优先，兼顾公平”。经济发展水平成为此时衡量工作好坏的唯一标准。在这一价值取向的引导下。我国的经济取得了突飞猛进的发展。然而在市场经济条件下，效率和公平是难以两全的。随着改革的深入，改革政策成了“双刃剑”——往往是某项改革政策出台，有一部分人受惠，而另一部分人则受损，例如下岗分流、减员增效，经济效率提高了，但大量下岗工人就成了改革政策的受害者，同时也产生了各种新的社会问题，如贫富分化、环境恶化、社会分配不公、城乡差距进一步拉大等。

目前改革已进入攻坚阶段，难度愈来愈大，并且还面，临基本动力缺乏问题。于是，政府必须重新审视自己的政策，思考如何使绝大多数人享受改革的成果，如何保证人的基本权利和利益需求，如何有效保护弱者的利益，如何有效调动多数人改革的积极性、创造性，如何有效解决收入差距扩大、区域经济发展失衡问题等。

面对这些问题，十六大之后我国的公共政策价值取向开始转向“以人为本”，注重人与自然、人与社会的协调发展，提出了科学的发展观和科学的政绩观的理念。十六届四中全会又提出构建社会主义和谐社会的发展目标，这一切表明今后我们将更加关注社会建设，更加注重社会和谐、社会公平和社会正义。其实质是政策的价值取向转向“以人为本”。在这一过程中，政

府将在所有社会成员面前扮演一个中立的角色，公平地对待所有的社会成员，尤其是国务院提出“建设服务型政府”的要求以后，这一价值取向就日趋明确。

“以人为本”发展观的提出，为政府政策价值取向的选择提供了一个新的视角，“以人为本”，实现公民主体利益的最大化，党和国家制定和实施深化改革、促进发展、保持稳定的各项方针政策，必须全面、充分、具体地体现最广大人民的根本利益，“以人为本”是全面建设小康社会的核心理念。经过半个多世纪的建设，我国开始进入全面建设小康社会的新的历史阶段。坚持以人为本，促进入的全面发展系列优惠政策的实施，提高了一系列社会问题公共决策的民主化、公开化程度。而决策的民主化、科学化和公开化，是坚持以人为本的一种具体体现。

在南京市下关区有一个政务超市，改变原有封闭式的办公模式，在全区各街道办事处先后以窗口式和柜台式两种方式开放办公，将民政事务、城市建设、就业服务、工商注册、税务助征、户籍管理、社区党建、政务接待等40多个服务项目集中放在“政务超市”，在政务超市中，政府职能部门与市民的关系，直接体现为服务和被服务的关系，“前厅后室”的办公方式使顾客避免了在多个科室间往返多次。顾客在同一地点就可以获得不同的服务，“一门式”的服务节省了顾客大量的时间和精力。方便了顾客，提高了服务效率：“首问负责制”向顾客提供全程性的公共服务，使顾客不用自己到各职能部门办理各类手续。防止出现公务人员相互推脱责任的“踢皮球”现象，有助于解决“门难进，人难见，脸难看，事难办”的衙门式工作态度：“公开承诺制”以及“六公开”让顾客享有知情权和知政权，保证顾客享受到优质与高效率的服务，有助于遏制腐败。政务超市的各项服务均从群众的利益出发，真正的做到了以人为本，想群众之所想。

可见，作为一种全新的政府管理模式，服务型政府对政府的作用和职能定位作了新的诠释。重新理清了政府与公民、政府与社会之间的关系，纠正了过去政府凌驾于公民和社会之上的错误认知，也为政府改革和公共政策的价值取向指明了方向。这是经济、社会发展的必然结果，也是政治民主化建设和人类政治文明建设的必然要求。

哈贝马斯说：“在一个自由的国度里，每个人都认为他和公共事务有着利害关系，有权形成并表达自己的意见。对于公共事务，他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注……”因此，公共政策也要求在公共领域内具有开放性和透明性。公众具有对公共政策及一切重大公共事物的话语权、知情权、参与权和监督权，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众的利益。而“以人为本”的公共政策价值取向，正是更加重视人在政策制定中的主体作用，充分尊重人的知情权、参与权、表达权、选举权和监督权，在民主的基础上通过充分讨论来完成政策制定过程。

