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从新一轮“问责风暴”看我国的官员问责制度

作者：蔡晓秀王晶来源：《法制与社会》2009年第05期

摘要在2008年一年间,全国范围内有一大批官员因为相关责任事故引咎辞职或被免职。这一次被问责的官员涉及的层级之高、波及范围之广、处理速度之快在中国的官员问责史上都是前所未有的,呈现出许多新的特点,同时也暴露出我国官员问责体制中存在的一些问题。针对2008年发生的一系列官员问责事件,结合国外问责制度比较成熟的国家的经验,本文对我国的官员问责制度进行分析,探求我国官员问责如何由风暴型向程序化、制度化转变。

关键词官员问责问责制问责风暴

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-270-02

早在19世纪80年代,即改革开放初期,我国就有因重大责任事故而被追究责任的高级领导干部。然而真正的官员问责制度在我国的起步却较晚。2001年4月21号,国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定正式实施,但直到2003年非典期间,官员问责才逐渐走进公众的视野。在“非典”期间,因应对“非典”不力,当时的卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名省部级高官被解职,另有上千名官员被查处。这一大规模的官员问责也成为了高官因责任追究而下台的分水岭。

一、新一轮问责风暴呈现的新特点

如果把非典时期的大规模官员问责比作一场问责风暴,那么相隔五年之后,新一轮的问责风暴再一次席卷全国,仅2008年9月就有因重大安全事故被免职的县处级以上官员多达19名。从这一轮问责风暴中,我们不难发现以下新特点。

一是问责速度之快前所未有。从事故发生到官员被问责,中间最短只相隔几个小时,最多也不过几天,如“4.28”火车相撞事故中,火车相撞发生于凌晨4点多,仅仅4小时之后,铁道部就宣布免去济南铁路局局长的职务。在官员的问责方面,这个速度可谓是创了记录。

二是问责力度增强,影响范围明显扩大。统计数据显示,2003年以来的官员问责中,厅局级和县处级官员占全部被问责官员的76.8%,这两类官员中有59.4%是行政职务,党委职务只占17.4%。而在2008年的问责风暴中,同一事故涉及到官员已不仅局限在地方并且逐渐由单一的行政处分向党纪政纪处分延伸,以“三鹿”奶粉事件为例,从中央政府到地方政府,从党委系统到行政系统,涉及到的官员都被问了责。不仅石家庄市市长、市委书记被免职,国家质检总局局长李长江也因监管缺失而辞职。而同样是奶粉安全问题,阜阳“大头娃娃”事件处置的却只是当时的几个相关地方行政官员。

三是问责方式、问责原因多种多样。在此之前出现的我国的官员问责形方式中出现最多的是记过和记大过处分,总计占问责处理结果的33.1%,其次是撤职处分,占了13.7%。2008年出现的问责方式却可谓是多种多样,免职、辞职、引咎辞职、责令辞职,都出现在行政问责过程中,其中当属免职出现的次数最多。从问责原因上来看则既有因重特大事故而辞职或被撤职的,也有因疏忽或渎职而被免职的。如9月11号,四川巴中市政府办公室的三名工作人员因在放假通知中把“中秋节”写成“端午节”而丢了官。由此可见问责的原因可谓五花八门。

四是媒体在官员问责过程中扮演起推波助澜的角色。有时候官员犯错的事情并不大,在2008年之前可能只是组织内部批评一下就不了了之,但在2008年问责风暴中,一些官员却因为事件被媒体报道引起了社会的广泛关注而受到处分,如四川巴中市写文书写了错别字的三位官员,因被当作笑话在网上传播造成了不良社会影响而不可避免的被免职。群众的反映,领导的关注,媒体的报道,网络的传播,在官员问责中扮演了推波助澜的角色。

二、从新一轮问责风暴看我国官员问责存在的问题

从新一轮问责风暴呈现的特点中我们不难发现现今我国官员问责面临着制度本身的制度软肋、法制瓶颈以及制度外部媒体和社会公众的社会困惑。

(一)制度本身的问题

就官员问责制度本身而言,体系不够健全,制度不够完善,并且缺乏统一的法律法规支持。主要体现在:其一,问责主体不明确。明确问责主体就是明确由谁来问责。在我国,官员问责的发起者多是上级政府或党委。在实际的运行过程中也多是行政体制内部的同体问责,就是上级对下级的监督,即同体监督。公众与媒体更多的只是担当观众的角色,国家的立法与司法部门也未能有效的参与进来,问责更多的是体内循环。这一模式不仅有悖于人民主权原则,一定程度上也影响到问责制度的公开透明。所以,问责制度的全部正当性应基于“权为民所授”。

其二,问责标准不明确,问责方自由裁量权过大。《中华人民共和国公务员法》第五十六条有明确的规定:“处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”然而我们从媒体大量的报道中却发现绝大多数官员问责都以免职的形式出现,而就“免职”一词来说,作为一种行政处分无法找到准确的条文依据。在我国《党政领导干部选拔任用工作条例》的第11章里设立的免职、辞职、降职一节,指的是正常的工作变动,对于问责免职并没有明确的标准。如果免职后没有另行任用的话,免职本身也构成一个处分。但现实中,免职后的官员往往又得到任用,所以免职并没有构成行政处分。此外,在问责过程中极少涉及到党纪处分。《中国共产党纪律此处分条例》第132条规定,在管辖区内发生严重影响生产、工作和社会正常秩序事件的,对直接责任者给予撤销党内职务或留党察看处分,负有主要领导责任者,给予警告或严重警告处分。然而事实上问责只是止于行政问责,并且多以“免职”、“辞职”等形式出现。我国宪法和政府组织法里,早就已经有追究官员政治责任的“罢免”制度。而新近实施的公务员法则有“责令辞职”、“引咎辞职”的规定。这种多样化的规定,可以理解为进步,但是苛刻地看,也可以理解为无法真的实行罢免而寻求更为宽松易行的措施。

其三,被免职官员的安置出路不明确。《党政领导干部辞职暂行规定》在第6章中关于辞职官员的任用有如下规定:“对引咎辞职责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”但这一规定却被一些官员理解为辞职或被免职后可以官复原职或异地就职,比如,重庆彭水市县委书记被免职,过两年却当上了重庆市统计局的一个副局长。除此之外,目前比较盛行的“火线问责”却被戏称为“金蝉脱壳”,因为它虽然从某种程度上体现了官员问责的威慑力,但更多的情况是人被免职了,但问题或矛盾没有解决,留下一个烂摊子,使得事故状况得不到丝毫改善,这些都显然违背了官员问责的初衷。

其四,没有统一的法律法规支持。非典之后,2003年8月,国内首个地方政府的行政问责办法《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,在此之后,各地方及中央各部门纷纷出台关于行政问责制度的相关规定,总数达97件。然而问题也正出于此,各地出台的相关规定标准不一,究竟什么职位与什么责任相关,什么权力与什么责任挂钩,还是缺乏明确的规定,越是涉及高级官员,规定越模糊,从而造成行政问责制度的法律基础和规范基础严重不足。

(二)制度外部的因素

从影响官员问责的外部因素来看,媒体和社会公众在问责过程中的作用缺乏规范性。表现在以下两个方面:

第一,媒体的推波助澜作用冲击问责制度自身的标准,使官员问责形成舆论依赖。有的官员的错误并不能构成行政处分,然而因为消息被当成笑话传到网上,引起广泛的社会反响,领导迫于舆论压力而不得不将他们免职。由此可见问责通常不是来自问责制度自身的驱动,更多情况下是在舆论关注的压力下使问责制度运转起来。如果缺乏舆论关注或压力很小,问责程序很难会正常运转起来。

第二,群众和官员无法就问责制度达成广泛的社会共识。从公众的角度看,公众倾向于认为政府部门在责任追究方面避重就轻,有逃避责任之嫌;而许多政府官员会以各种方法规避批评,并认为公众的要求过于苛刻。在涉及责任归属问题上,当事的政府部门与社会评价之间存在很大的差异和对立。

三、完善我国官员问责制度化建设的对策建议

官员问责制是建设现代责任政府的本质要求,也是推进依法行政的重要保证。然而从2003年掀起的“问责风暴”到2008年的“新一轮问责风暴”,我国的官员问责始终没有走出“风暴型”的桎梏。风暴刮得多了,就不再具有风暴的效应,其消极作用和影响也会越来越明显。因为“风暴”只会产生短期效应,不可能从根本上解决我国官员问责体制本身存在的问题。与其在“危机时刻”一次次掀起“问责风暴”,我们更期盼长久有效的问责制度。因此,建立健全完善的具有可操作性的制度、体制和机制是目前的当务之急。

(一)转变问责主体,权力赋予人民

在以往的案例中,官员问责多是上级官员对下级官员的问责,公众更多的是处于旁观者的位置。但官员问责制度必须回应公众的期待和要求,必须有利于提高政府在公众中的公信力。换言之,官员所获得的公共权利是人民给予的,真正监督这一权利的也应该是人民。因此在实行同体监督的同时,更应该发挥异体监督的作用,即人大、政协或者媒体、舆论、民意的监督。问责的本质实际是权力的监督,因此,问责的真正主体应该是赋予官员权力的人民,应通过各级人大的监督和施加压力使官员问责制度高效的运转起来。

(二)加快完善相关制度建设,形成规范秩序和统一规则

1.有效的官员问责自身要形成完善的制度体系。从2008年6月国家启动的五项“国家督察”的结果中,我们发现官员问责的落实情况难尽人意,涉及党纪政纪处分执行不到位、程序不规范、处分决定不进官员档案;擅自调整或拖延执行上级机关处罚意见,受处罚官员级别、工资不降低等等。官员问责的“短斤少两”要求在问责的方法、程序、组织以及技术上有进一步的深入研究。与此同时,在法律和制度的支持下,问责制度应更加透明化和普及化,真正的贯穿到日常的行政管理当中。

2.完善官员被问责后的复出机制。官员问责制正在不断的规范和完善中,而与之相对的官员复出机制却并不健全,相关规定十分模糊、笼统,缺少操作性和程序性,弹性和随意性很大。如辽宁省铁岭市西丰县原县委书记张志国曾因“进京拘传记者”一事被免职,可在短短十个月之后就带病复出,当上了沈铁城际轨道交通工程办公室副总指挥。当然,这一复出在网民的讨伐下短短六天就被撤销了,但从这一事件却可以洞悉到官员问责付出机制的不完善。因此应该尽快建立健全科学合理的被问责官员复出机制,如果没有科学的制度支撑,官员复出缺乏严格的程序性,会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。

(三)加快官员问责的文化建设,培养公众的问责意识和官员的责任意识

诚如中央领导同志严肃指出的,“一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识,作风飘浮、管理松弛、工作不扎实,有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。因此,要加强全社会的行政问责文化建设,从更高更广的角度着眼于从整体上提高全民的问责意识,尤其是官员的责任意识,为问责制的推行营造良好的氛围。

官员问责的目的不是仅仅局限于问责本身,更重要的是增强官员的责任意识,提高政府机关的行政效率,因此在注重制度化建设的同时,更应该加强对“庸官”的治理,增强官员的责任意识。宋人欧阳修曾一针见血地指出:“不才之人,危害深于赃吏”,因此,在我国全面推进行政体制改革的今天,我们更应该强化对官员自身的绩效考核,从而形成在新一轮“问责风暴”面前人人自省、人人自警、人人负责的局面,只有如此,才能提高政府在公众中的公信力,建立起责任政府的良好形象。

注释:数据来源:由2003—2006年四年间《人民日报》和《中国青年报》中所报道的73个官员问责事件和212个问责对象统计所得.

参考文献:[1]宋涛.行政问责的范式变化:从传统到现在.东北师大学报.2007(1).[2]宋涛.行政问责模式与中国的可行性选择.中国行政管理.2007(2).[3]宋涛.中国行政管理发展实证研究.中国行政管理.2008(1).[4]徐珂.我国推行行政问责制的主要措施.中国行政管理.2008(5).[5]高官问责风暴.南方都市报.2008年9月24日.

