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人大监督语境下的警务立法规制作者：吴延溢来源：《理论导刊》2008年第10期

[摘要]人大的警务立法规制在整个警务监督体系中具有基础性意义。目前，我国人大的警务立法已经初步形成了具有中国特色的基本规范体系。但是，在我国的警务立法中还有不少问题，充分认识这些不足，对于完善今后我国警务立法的人大监督具有重要意义。

[关键词]人大监督；立法规制；警务立法

[中图分类号]D631　[文献标识码]A　[文章编号]1002-7408(2008)010-0016-02

一、人大监督与警务立法的基本逻辑关系

为了防止不必要的歧义，在具体展开论题之前，我们首先要对人大监督和警务立法的基本概念作必要的说明，以设定讨论的逻辑前提和基本范围。

人大监督的概念不能望文生义地理解为人民代表大会的监督，而应当宽泛地理解为各级人民代表大会及其常务委员会的监督，因为我国人民代表大会实行会期制，在闭会期间由它的常务委员会经常性行使国家权力。从我国宪政体制来看，各级人民代表大会选举产生本级人民政府，人民政府对人民代表大会负责并且报告工作，接受其监督。公安机关作为各级政府的行使警务职能的部门，接受人大监督当是题中应有之意。在法制环节上，对警务活动的人大监督包括抽象意义的警务立法规制和具体意义的警察执法监督。本文现仅就人大立法规制展开讨论。在我国，全国人民代表大会及其常委会、省级人民代表大会及其常委会和较大的市人民代表大会及其常委会，构成一个完整的立法机关系统，有权在各自的职权范围内对警务活动进行立法规制。其他的市以及县级以下的权力机关均无立法权，因而它们均不在本文讨论的人大立法规制之列。

警务立法，从内容上讲，包括专门以警察事务为调整范围的专项立法(如人民警察法、治安管理处罚法、道路交通安全法等)和在条文中涉及到警察事务的其他立法(如行政处罚法、行政复议法、刑事诉讼法等)；从效力层次上讲，则体现于宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等各种法源文件中；从运作环节上讲，警务立法是指有关国家机关依照法定职权和程序，对警事规范性文件的创制、修改、补充、废止、批准、备案、改变和撤销等活动。

警务立法实质上是对警察权在具体社会事务中的合法性确认。警察权乃是一种典型的公共权力，其直接目的是为了确保公共安全，稳定社会秩序，最终维护公民的权利与福祉，因而通过立法加以确认是有必要的。但公共权力在实际运作中又有自利性的扩张趋势，存在异化的可能，所以，根据宪法的价值理念，应当对公共权力进行必要的限制，以防公共权力的滥用给公民权利带来严重损害。警察权与其他公共权力相比，更具有垄断性、广泛性和人身强制性，在实现社会控制的过程中更容易对社会和个人造成不应有的严重侵害，这就需要在立法源头上对警察权进行有效地制约，加强人大的警务立法规制。

二、我国人大警务立法规制的基本建构

加强人大对警务活动的立法规制，关键是要以科学发展观为指导，从实体和程序两大方面做好制度化的建构。

1　遵循科学发展观，坚持以人为本的立法指导思想。“以人为本”就是要求在立法中的原则与规范务必符合人性、尊重人格、体恤人情和保障人权，在法律中充分彰显人道主义情怀。具体到法律语境中就是要有自觉的权利本位意识和遵循比例原则。权利本位就是要明确公民权利与警察权力之间的关系是原发与派生的关系，法律设立警察权的目的从根本上讲就是为了保护公民的生命、自由、财产和安全，为了防止警察权行使不当给公民权造成不必要的侵害，在立法阶段就应构建规制警察权的法网。治安管理处罚法在这个方面已做了很好的尝试。该法规定，不满16周岁的未成年人，70周岁以上的老年人，怀孕或哺乳不满1周岁婴儿的妇女，有违反治安管理行为、依法应受到行政拘留的，将不用执行拘留，可以按照每日200元的标准折处罚款。这种人性化设计让人感受到了我国立法上可喜的进步。警务立法的比例原则，就是警察权运作的目的与手段、成本与效益、规则与例外皆成合理的比例关系。

2　贯彻权力法定原则和法律保留原则。从实体上覆盖警察事务诸方面，对警察行使职权的各个领域予以立法规制，既给予明确授权，又严格限定权力行使的边界。其涉及到的领域主要有：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安，制止危害社会秩序与安全的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督；管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；对法律、法规规定的特种行业进行管理；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；管理集会、游行、示威活动；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国(边)境地区的治安秩序；对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；监督管理计算机信息系统的安全保护工作；从事司法鉴定；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作等。以上这些方面在我国立法机关的立法实践中都已得到全面展开，警事法律体系的基本框架已经浮现，只是各方面展开的充分程度有所不同。

3　树立程序正义的法治理念。在警务立法中以正当而详细的程序规则对警察权的行使过程加以法律控制，促进警察权运作的理性化、规范化和法治化。正如罗尔斯所说，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。“正当的法定程序可以防止恣意和价值混乱、保障理性的选择、促进意见疏通、排除外来干扰，从而实现实质性正义从法律条文、观念至现实的转化”。随着宪政文明的推进，我国立法机关的立法工作正在自觉地告别以往“重实体、轻程序”的不良习惯，大凡警察事务都或多或少、或粗或细地有相关的程序法则来进行有效规制。通过程序的公开和公平原则，规定适当的途径和方式，对行使警察权的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果等予以公开，对涉及相对人利益较大、与公共利益关系密切或过于集中的权力领域予以公开，从而使警察权的行使为公众所瞩目。尤其是对于那些限制人身自由等公民基本权利的警务活动更是强调正当程序的重要性和必要性，如修改后的刑事诉讼法初步确立了无罪推定原则，对警察的刑事侦查活动提出了一系列体现现代司法文明的新要求；2003年制定的道路交通安全法具体规定了警察的罚款决定与收缴分离的规则，还将人民警察法中有关警容的一般要求明确地落实为交警执行职务的必备条件；2005年制定的治安管理处罚法则专门增设“处罚程序”一章，用了35条的篇幅对警察从事治安管理处罚的调查、决定、执行等程序予以了集中性规范，约占该法条款总数的三分之一。

三、我国人大警务立法实践的不足与完善

我国对警务活动的人大立法规制还有许多不完善的地方，充分认识这些不完善之处，对于今后健全人大的警务立法具有重要的实践意义。

1　警务立法中有不少条款原则性较强，有待增强可操作性。当前亟待解决的核心问题应是着眼于规制警察的自由裁量权，因为警察裁量权具有较大的自由裁量余地和弹性空间，被喻为“行政法上的特洛伊木马”，一旦失去控制，将会颠覆法治主义秩序，而且警察权在个案中的行使常常处在上级和公众的视野之外，所以，要在立法源头上进行有效的限定，提高警察权运作的透明度，增强裁量的刚性，特别是要控制限制人身自由的强制措施适用和行政处罚的自由裁量空间。比如对违反治安管理行为人适用1—15天拘留处罚问题，可以参照刑法量刑的“适用格”方式，对哪些情节行为才可适用拘留处罚、适用拘留处罚如何根据违法情节轻重划定一定的限定格(比如3天、5天、7天、10天、15天)等作出明确规范。

2　程序性立法需要向纵深推进。以刑事诉讼法为例，虽然初步确立了无罪推定原则，但是相配套的制度与规则还未系统建立，在某些涉及人身与财产的重要环节上还应赋予相对人回应性和对抗性的程序权利，比如，为了有效地避免逼供、诱供等现象，可以考虑让犯罪嫌疑人享有一定程度的沉默权，并进一步改革律师介入制度，确立警察讯问时的律师在场制度，严格界定涉密案件的范围，延长会见时间，增加会见次数，完善律师办案的保障制度。在警务实践中，公安机关和相关的一些国家机关这些年来也制定了不少有关办案程序的规定，这些规定虽然效力层次不高，内在法理也待进一步挖掘，而且还不可避免地带有部门自利性倾向。如在司法实践中已经采用的非法自白排除规则，与非法证据排除规则的全部内涵尚有一段距离，并且也只是停留在司法解释层面上，应当从立法机关立法的层面上进行总结和提升。

3　立法机关的立法权能没有全面而充分地铺开。警事法律的立、改、废工作开展得比较多，而立法解释工作则显得捉襟见肘，比较单薄。从立法行为本身的特性来说，它是抽象性的，更多考虑的是一般性问题，在表述时概念化语言较多，所以，立法机关的立法再详细，在警察实际执法过程中难免挂一漏万，再加上我国的立法工作历来遵循宜粗不宜细的风格，当立法条文出现多种理解的可能时，就需要通过行使立法解释权，使得抽象的法律条文更加具体化，警务活动得以更有章法，如果立法机关不及时作出符合原意的解释，那么作为具体适用法律的警察机关来说，一般会倾向于作出部门自利性的理解，在实际工作中容易发生警察权的不当扩张。根据宪法和立法法，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，我国对于涉及到警察权运作的立法解释工作已经得到一定的开展，但需要指出的是，目前我国人大常委会的立法解释还远远不够充分，与司法解释和行政解释的数量相比，在整个有权解释体系中占据了最微弱的一部分份额。至于地方权力机关对地方性法规的解释权，法律无明文规定，实务中可以由地方权力机关自己在地方性法规中设置。

