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从“市场化”到“房住不炒”商品房回归之路

作者：来源：《中国房地产业·下旬》2019年第08期

1998年7月3日，是一个值得铭记的日子，我国实行了近40年的福利分房制度在这一天画上了休止符。“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。”国务院当天发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确废止了福利分房制度，“市场化”成为住房建设的主题。正是基于此，商品化住房如雨后春笋般成长起来，房地产行业也成为我国经济的支柱。随着房地产市场不断成熟，一些潜在风险渐渐浮出水面，房价虚高、投资性购房过多，这些都抑制了我国城市化的进程，楼市调控“降温”应运而生。展望未来，各地楼市调控手段不断加码，“房住不炒”、“租售并举”成为房地产市场的新基调。

条件：土地改革先行

住房是老百姓最基本的需求之一，新中国成立初期，我国一直奉行“福利分房”，实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任;国有土地使用权行政划拨，无偿、无限期提供给用地者，不允许流转。在那个时期，城镇居民解决住房停留在“等、靠、要”上，等国家建房，靠组织分房，要单位给房。

尽管如此，由于政府把有限的资金用在生产上，没有更多的财力建设更多的住宅。上世纪70年代末，城市人口快速增长，而国家在城市住房上的投入总额不到国民生产总值的1%，住房制度改革成为了亟待解决的问题。

“要考虑城市住宅分配的一系列政策，不但新房子可以出售，老房子也可以出售;可以一次付款，也可以分期付款;住宅出售以后，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。”1980年4月初春里的一天，邓小平登上北京前门附近的一座高楼，鸟瞰四周灰旧低矮的建筑物，发出的上述感叹，被看作是中国房地产市场的“初春第一声惊雷”，随后中央发出“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房”的通知，由此揭开中国房改的序幕。

邓小平提出关于房改的话题并非没有前兆：我国自新中国成立以来实行的公房政策，虽然对于解决职工住房问题产生了一定的历史作用，但随着经济的发展，其诸多弊端逐步暴露：公房供应与消费的绝大部分支出都由政府和单位包揽，“一条腿走路”的制度难以长期维持，这最终导致新中国成立时的1949年，我国城镇居民人均住房建筑面积为10.8平方米，到1978年反而降至6.7平方米，住房困难户占城市居民的1/3。

就在邓小平发表讲话的同一年，时任深圳市房管局副局长的骆锦星便首次尝试了房地产开发。“深圳的开发到处需要钱，香港的楼市启发了我们，香港财政收益三成以上都来自土地拍

卖。于是我们就想到了租地的方法，用土地换资金。”骆锦星回忆，当时宪法明文规定不能侵占、出租、买卖土地等，卖地是犯法的事。“省委领导叫我们要走政策边缘，我就想了一个变通的法子，叫补偿贸易，我们出地，港商出钱合作建房，利润双方分成。”次年由骆锦星担任总经理的深圳经济特区房地产公司成立，这也是我国有史以来第一家房地产公司，随后新中国第一个准商品房小区东湖丽苑开工建设。

1987年12月1日，深圳进行了新中国成立后的第一宗土地公开拍卖，在全国敲响了拍卖出让土地使用权的第一槌，土地终于开始作为一种商品进入市场。当时的《宪法》明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。最终又是骆锦星以525万元高价拍得特区这宗面积为8588平方米的土地使用权。

一个月后，也就是1988年1月，第一次全国住房制度改革工作会议召开，提出了我国房改的整体构想，勾勒出我国政府新的城镇住房政策的轮廓，宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划分期分批推行，中国住房制度改革的大幕徐徐拉开。随后，七届全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把禁止出租土地的条款删去，规定“土地的使用权可以按照法律的规定转让”。

土地制度的破题给了房地产业商品化发展的基本条件，如果没有土地有偿使用，住房商品化就无从谈起。

进程：市场化起步即提速

就在外界普遍认为土地有偿使用的开闸，将带动房地产业全面发展的时候，中国却在这一年迎来了严重的通货膨胀，通胀率一度高达18.5%。因此，中央启动了国民经济的治理整顿，重新加码计划经济，这让房改在此后三年时间内基本陷于停顿状态。

在經历了严重的通货膨胀与持续低增长双重夹击后，中国的经济已经到了必须要快速发展的阶段，而能够拉动数十个产业，兼顾投资与消费的房地产业再度被提及。为此，1992年邓小平南巡视察时一再强调的“改革开放的胆子要大一些，抓住时机，发展经济，发展才是硬道理”，随后国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，正式开启了城镇住房制度的改革之路，投资热由此产生。

王石、潘石屹、冯仑、王功权等绝大部分房企老板在那个时候积攒了自己的原始资本，但由于个人住房消费尚未放开，70%左右的商品房是被企事业单位整栋或多层购买，监管层和开发商们都明白，何时个人住房消费真正启动，房地产业的市场化改革才能算是真正开始。

中国人再一次在危机面前找寻到了自身发展的途径。1997年亚洲金融危机后，前期投资热急速降温后出现了外商抽逃资金留下的“半拉子”工程，各级银行无奈层层清欠连环债务，在外需全面停滞的情况下，发展内需市场成了中国唯一的选择。

当年11月，时任国务院副总理和中国人民银行行长的朱镕基在深圳与万科集团董事长王石会面时，后者给前者讲了那个改变中国房地产业的段子：“一个美国老太太和一个中国老太太在天堂相遇。中国老太太说：‘我攒了30年钱，终于在死前买了一套大房子。’美国老太太说：‘我住了30年的大房子，终于在死前还清全部贷款。’”

1998年5月中国人民银行颁布了《个人住房贷款管理办法》，这是我国第一个关于个人住房贷款的相关政策。政策的出台使大量的潜在购房需求释放，促成了大量商品房成交，奠定了房地产市场化的基础。

两个月后，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系。以此为标志，住房制度改革全面展开，老百姓开始进入买房市场，这也意味着我国实行了近40年的福利分房制度从政策上退出历史舞台。

次年2月，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，在“积极开展个人消费信贷”的引导下，贷款买房、按揭等新概念开始登陆中国内地。

在金融机构从事会计工作的张慧玉是北京第一批用贷款购买商品房的“吃螃蟹者”。

“那个时候我就在银行做信贷，近水楼台，政策出来之后我就跟老公商量，用明天的钱改善今天的生活。”经过与爱人的商量，张慧玉凑齐了首付，并贷款10万元，在方庄附近的一个小区买了一套商品房，三室一厅，整栋楼的设计是当时刚刚兴起的“蝶式”，一梯四户。客厅较大，各房间采光都不错。

沿着时代的脉络，我国商品房市场真正起步在2001年之后，在此之前虽然也有商品房供给，但受购买能力等方面原因的制约一直处于“萌芽”状态。

中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌后来回忆，中国房地产这架巨型飞机之所以能一飞冲天，主要靠“两架发动机、一个燃料库”。其中一架“发动机”是房改。如果不是住房商品化，楼市就不会这么热;另一架“发动机”是土改，将土地所有权与使用权分离，允许使用权上市出让，意义巨大;“燃料库”则是个人住房贷款，没有金融支撑，老百姓就不能用明天的钱圆今天的住房梦。

规范：楼市调控“降温”

如果说1988年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，打破禁锢的土地使用权转让，标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，宣告了由土地改革开启的房地产业发展的话，那么2004年3月多部门下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监

察工作的通知》，则宣告了中国土地使用权协议不透明的协议出让制度终结，从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让，业内称之为“8·31土地大限”，中国楼市由此走上调控十年。

当时，在经历了七年的快速发展后，全国的房地产市场再次爆发了前所未有的“危机”。

“因为当时整个行业发展得太好了，开发商买地就跟买白菜一样，有钱没钱先拍下来，再去借。”中国房地产业协会原副会长朱中一回忆，由于眼见一线城市为代表的房地产市场处于高速发展阶段，开发商纷纷开始空手套白狼的“圈地运动”。

除了要求土地交易一律招拍挂进行外，为了使已经显露出过快上涨迹象的房价进一步降温，2005年3月国务院出台八条意见稳定房价。在2006年5月，国务院再次出台六项措施调控房地产业，两个月以后，针对外资投资房地产的“限外令”出台，随后，购房者全面进入观望期。

在随后的两年间，国内房地产调控政策出台不断，楼市也终于在2007年显露出真正全面降温的态势：当年12月24日，万科董事长王石抛出拐点论。2008年1月上旬，京城规模最大的房产经纪公司中大恒基连续关闭门店。6月开始，深圳市场出现大面积断供。

就在大家都以为楼市真的会出现惊天巨变的时候，由次贷危机升级的金融危机却波及全球，中国为实现快速走出危机的救市政策，成为楼市调控政策的分水岭。

当年11月5日，国务院常务会议明确提出促进经济增长的10条具体措施，公布的4万亿元投资计划中，有9000亿元投向房地产以加快建设保障性安居工程。11月26日，央行宣布降息。12月22日，国务院办公厅正式出台《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。

在宏观层面政府强力推动救市、房地产市场逆向调控下，2009年下半年开始，全国房地产市场价量齐升，房价迅速强力反弹，当年全国房价同比增幅高达20%以上。

面对房价过快上涨的巨大社会舆论压力，2010年元旦刚过，“国十一条”正式出炉，却收效甚微，特别是在全国“两会”后，多地频出“地王”，为此仅隔了3个月，被称为史上最严厉，以限购、限贷为核心的“新国十条”正式出炉，由于包括限制异地购房（限购令）、大幅提高二套房贷款标准和购买第三套房不予贷款等具體可执行性的措施，并推出了五年内新建3600万套保障房的计划。此时，涵盖土地供给、信贷、税收、保障房等各方面的差别化调控体系形成。

回归：“房住不炒”地产业回归初心

十八大后，履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东，并在那里对改革提出希望，“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。唯有了解改革从哪里起步，方可明白改革要向何处去。

2016年底，中央政治局会议提出2017年要加快研究建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。随后中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的定位。同时，“租购并举”的理念正式提出：2017年7月24日住建部等九部委联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》要求加快发展住房租赁市场，在广州、深圳、南京等11个城市陆续展开住房租赁试点。

“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”党的十九大报告中继2016年底中央经济工作会议提出“房住不炒”之后再次郑重强调，这意味着，这一指导思想将成为今后相当长的一段时间内党和政府解决我国城镇住房问题、建立房地产市场健康稳定发展长效机制的核心指导思想，进一步为住房回归居住属性打好基础。

2018年6月，自然资源部宣布统一的不动产登记信息管理基础平台已经实现全国联网，我国不动产登记系统进入全面运行阶段，为构建房地产市场长效发展机制构建基础性条件。（文章来源：北京商报）

