extracted_text:
1
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ТАГАНРОГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ
ИНСТИТУТ ИМЕНИ А. П. ЧЕХОВА»
ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ И ПРАВА
КАФЕДРА ИСТОРИИ РОССИИ
ФОРМИРОВАНИЕ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В
РОССИИ XVIII ВЕКА
Выпускная квалификационная работа
                                                                                Выполнила:
Мойбенко Елена Ивановна
                                              Научный руководитель:
     старший преподаватель  Названова Л. В.
Таганрог 2
2014
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ   ……………….…………………………………………....С. 3 – 7
ГЛАВА  I.   ФОРМИРОВАНИЕ   БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ   СИСТЕМЫ   В
ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I ……………………………………С. 8 – 32
ГЛАВА  II.
  БЮРОКРАТИЯ   КАК   ВАЖНЕЙШИЙ   ОПЛОТ
АБСОЛЮТНОЙ   МОНАРХИИ   В   РОССИИ   В   ПЕРИОД   ДВОЦОВЫХ
ПЕРЕВОРОТОВ…..…………………………………………………….С.33 – 49
ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОАДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА
РОССИИ ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НИКОЛАЯ  I……………...…..С. 50 –
69

ЗАКЛЮЧЕНИЕ     ……………………………………………………....С. 70 –
73
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ …………………….С. 74 – 75 3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Бюрократическая машина, заложенная Петром I в
период модернизации России, смогла пережить все военные и революционные
потрясения XX века, и в начале XXI, продолжает существовать, разросшись и
  он
укрепившись.
руководствовался принципами камерализма, т. е. введения бюрократического
  Проводя   реформу   государственного   управления,
начала.   В   России   сложился   культ   учреждения,   а   погоня   за   чинами   и
должностями   стала   своеобразным   национальным   бедствием.   Особенностью
административной   реформы   было   создание   системы   государственного
контроля   за   функционированием   аппарата   управления.   Это   привело   к
своеобразной   «бюрократической   революции»,   последствием   которой   стала
зависимость   всех   от   госаппарата.   Так,   европейская   идея   рационализма,
«наложившись»   на   российскую   деспотическую   традицию,   закрывала   путь
превращению подданных государя в граждан Отечества.
Система, заложенная в «Табель о рангах», так укоренилась в сознании
россиян, что со временем модернизированные  с тех пор  представления об
общественном   положении   и   значимости   государственной   службы
сохранились. Если существует некоторое разгосударствление собственности,
то это больше напоминает контроль определенных за определенным объектом
лиц   близких   к   бюрократической   верхушке.   В   бюрократизированном
государстве   огромен   контроль   власти   за   личностью,   специально   созданные 4
службы   могут   пресекать   любое   антиправительственное   вольнодумство,  это
главная   опора   тоталитарного   строя.   С   другой   стороны,   на   вершине
бюрократической пирамиды живет в своем собственном мире номенклатура
(элита), возглавляемая диктатором или самодержцем.
Таким образом, однажды родившись, бюрократическая система стала
характерной   чертой   российской   государственности,   основой   советского
командноадминистративного метода управления.
Обращение   к   истории,  к   опыту   прошлых   лет   позволяет   осуществить
определенную   корректировку   существующей   системы   управления.   Этим
объясняется актуальность данной темы и наше обращение к ней.
Степень изученности.  Устройство государственной системы  XVIII–
XIX  вв., ее преобразование и реформирование вызывали интерес у многих
отечественных и зарубежных историков, как современников, так и историков
XXначала  XXI  вв. Практически все исследователи, занимавшиеся историей
России   рассматриваемого   периода,   в   той   или   иной   степени   затрагивали
вопросы   бюрократической   системы   государства,   что   свидетельствует   о
важности данной темы.
В.   О.   Ключевский,   рассматривая   административногосударственную
систему,   особое   внимания   уделял   укреплению   бюрократии   в   период
модернизации государства Петром I, как важного элемента его усиления. Он
видел   в  бюрократизации   необходимое   и  при   этом  положительное  явление,
часть   реформ,   модернизирующих   Россию,   укрепивших   государство   и
заставивших лучших людей пойти на службу Родине.
Детальное изучение такого явления  русской истории как бюрократия,
происходило   уже   в   послевоенные   годы  XX  в..   Обращение   к   корням
авторитарной   системы   Российского   государства   и   процесса   его
бюрократизации,   заставили   зарубежных   и   отечественных   историков   более
тщательно
заняться   изучением
государственноадминистративного 5
устройства России XVIII – XIX вв.. В результате, к разработке данной темы
обратились Е. В. Анисимов1, Н. Павленко2, Н. Ф. Демидова3, И. С. Семенов4.
После   краха   социалистической   системы   бюрократией   как   опорой
авторитарной   власти   стали   заниматься   многие   отечественные   историки:
Троицкий,   А.   Малиновский5,   Н.   Ф.   Архипова6,  Л.   Е.   Шепелев7,   П.   К.
Борзаковский8, И. С. Семенов9, А. Н. Флатов10, А. Каменский11  и др. Ценность
их работ в том, что они уже с позиций сегодняшнего времени сделали не
только   исчерпывающий   анализ   материала,   но   и   определили   место   и   роль
российской бюрократии в истории нашего государства.
          Научный интерес представляют монографические работы ростовского
профессора   В.П.   Макаренко:   «Бюрократия   и   сталинизм»,   «Бюрократия   и
государство», «Вера, власть, бюрократия» и др., где впервые были изложены
теоретические   аспекты   российской   бюрократии.   Он   считает,   что   подобно
тому, как Англия послужила для  К. Маркса идеальной страной для создания
теории капитализма, так и Россия может быть такой страной для создания
теории   бюрократии.   Более   того,   автор   дает   определение   бюрократии   как
системе   управления   и   бюрократии   как   слоя   людей,   связанных   с   этой
системой.   Он   также   указывает   на   то,   что   бюрократия      это   социальный
организмпаразит на всем протяжении своего исторического существования,
результат   социальноклассовых   антагонизмов   и   противоречий   и
материализация политического отчуждения.
1  Анисимов Е. В., Каменский А. Р. Россия в XVIII в., политическое положение. М.: Высшая школа, 1999 .
2 Павленко Н. Птенцы гнезда Петрова. М.: Мысль, 1989.
3  Демидова  Н.Ф.  Служилая  бюрократия в России  XVII  в.  и ее роль в формировании  абсолютизма.  М.:
Прогресс, 1987.
4 Семенов И. С. Реакция Николая I. М.: Мысль, 1997.
5 Малиновский А. 300 лет реформ. // Свободная мысль – XXI, 2000, № 3.
6 Архипова Т. Г. История государственной службы в России XVIII – XX вв.
7 Шепелев Л. Е. Чиновничий мир России XVIII – XX вв. М.: Высшая школа, 1999.
8 Борзаковский П. К. Императрица Екатерина. М.: Планета, 1991.
9 Семенов И. С. Реакция Николая I. М.: Мысль, 1997.
10 Флатов А. Н. Александр I. Реформатор или консерватор. М.: Дело, 1995.
11 Каменский Е. Россия от Петра I до Павла I. Опыт целостного анализа. М.,2002. 6
Хронологические рамки исследования включают в себя период с 90х
годов  XVII  в.   (начало   формирование   крепостническибюрократической
системы)   по   1855   год   (кризиса   системы   и   переход   к   административно
бюрократическому капитализму).
Объектом данного исследования является Российская бюрократия от
Петра I до Николая I.
Предмет данного исследования составляет процесс формирования и
развития   бюрократического   аппарата   в   период   абсолютной   монархии,
определение   его   роли   и   места   в   системе   власти,   выявление   предпосылок,
способствовавших установлению над обществом тоталитарного контроля.
Цель работы: на основе изучения  истоков формирования и процесса
развития   создать целостное представление о Российской бюрократии, и ее
функционировании   в   конце  XVIIсередине  XIX  вв.,   выявить   влияние
бюрократической системы на дальнейшее развитие государства.
Поставленная цель определила следующие задачи:
     проанализировать особенности государственного аппарата в конце
XVII в.;
   показать объективную необходимость реформирования госаппарата;
   выявить сущность камерализма и его последствия;
   осветить   усиление   бюрократического   начала   в   эпоху   дворцовых
переворотов;
   выяснить новые явления в системе управления в эпоху Александра I;
    изучить дальнейшее развитие бюрократической системы в эпоху
Николая I.
Методологической  основой   исследования  является   формационный
подход,   позволяющий   нам   наглядно   увидеть   на   примере   развития
бюрократической системы, переход России в период царствования Петра I к
новой  формации  – капиталистической.  Основными  методами  исследования 7
являются   историкогенетический   и   историкосравнительный,   позволившие
проследить   образование   и   развитие   российской   бюрократии   на   различных
исторических этапах, выявить общее и особенное.       В основе исследования
лежат принципы объективности и историзма.
Источниковую базу исследования    составляют    документы: указы,
переписка   государственных   деятелей   рассматриваемого   периода,
опубликованных в хрестоматиях по истории России с древнейших времен по
1861   г.   В   частности,   Указы   Петра   о   единонаследии   и   престолонаследии,
Генеральный   регламент,   материалы   проектов   реформ   и   преобразований
Екатерины  II. Определенный интерес представляют проекты преобразований
М.М.   Сперанского   в   начале   19столетия,   которые   затрагивают   не   только
административные, но и политические аспекты системы управления. Многие
важнейшие   документы   периода   исследования   и   статистические   данные
имеются в монографиях  Н. Ф. Демидовой (Служилая бюрократия в России
XVII  в.   и   ее   роль   в   формировании   абсолютизма)   и   Л.   Е.   Шепелева
(Чиновничий мир России  XVIII  –  XX  вв.). Для нас представляют интерес,
прежде   всего,   постановления   царствующих   особ   и   органов   правительства
XVIII  –  XIX  вв.,   а   также   характеристика   современниками   сложившейся
бюрократической системы. Статья А.  Малиновского «300 лет реформ» дает
не только представление о методах проведения административной реформы
на   протяжении   рассматриваемого   периода,   но   и   содержит   статистические
данные и контрольные результаты преобразований.
Практическая  значимость  результатов   исследования   –   возможное
применение   материалов   в   процессе   преподавания   в   школе   курса   истории
Отечества   или   в   высших   учебных   заведениях,   также
использование в качестве методического пособия на семинарах.
  возможно   их
Структура   ВКР  Исследование   состоит   из   введения,   трех   глав,
заключения, списка источников и литературы. 8
ГЛАВА I. ФОРМИРОВАНИЕ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Русская бюрократия была и остается важнейшим элементом социальной
структуры и политического строя России на протяжении столетий. Подобно
тому, как Англия для К. Маркса была «идеальной страной» для создания
теории   капитализма,   так     и     Россия   может   быть   такой   же   страной   для
создания теории бюрократии. Этому способствует ее политическая история.
Деспотизм   здесь   был   следствием   громадной   самостоятельности,
независимости   и   бесконтрольности   государства   и   его   бюрократического
аппарата.   Государство   господствовало   над   обществом.   Гражданского
общества   в   европейском   смысле   слова   не   было.   Поэтому   бюрократия
обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными
сословиями.
Научный интерес представляют работы ростовского профессора В. П.
Макаренко «Бюрократия и сталинизм», «Бюрократия и государство» и «Вера,
власть   и   бюрократия»,   в   которых   впервые   были   изложены   теоретические
аспекты бюрократии. Он считал, что бюрократия – это система управления,
осуществляемая   с   помощью   оторванного   от   народа   и   стоящего   над   ним
аппарата,  наделенного  специфическими   функциями  и  привилегиями, и  как
круг людей, связанных с этой системой. По его мнению, бюрократия  это 9
своеобразный   социальный   организмпаразит   на   всем   протяжении   своего
исторического существования, результат социальноклассовых антагонизмов
и противоречий и материализация политического отчуждения.
Бюрократия   органически   связана   с   экономическими   отношениями,
политическими структурами и идеологическими формами сознания на любом
этапе социального развития.
Система   понятий   «бюрократическое   отношение   –   государственный
формализм – политический рассудок» позволяет описать социальную природу
бюрократии в ее условности и разнообразии.
Бюрократическое   отношение   –   форма   проявления   социальных
антагонизмов и противоречий между государством и обществом, аппаратом
управления   и   гражданами.  Ее   основная   характеристика  –  управление.  Это
есть форма монополии определенного слоя людей на политический разум и
мораль. Но этот разум не в состоянии объективно отражать действительность.
Вопрос   о   ее   правдивом   отношении   всегда   отожествляется   с   социальным
статусом чиновника. Система управления и чиновник всегда стараются снять
с   себя   вину   за   социальные   противоречия,   и   возложить   ее   на   общество   и
граждан.   Управление   является   необходимым   элементом   связи   общества   с
государством.
Жалоба – составная часть бюрократического управления. Она создает у
граждан   чувство   некоторой   свободы   по   отношению   к   чиновникам   низших
уровней. Эта свобода связана с культивируемым в государстве убеждением:
верхи всегда готовы реагировать на социальную несправедливость и бедствия
народа.   Данная   иллюзия   связывает   граждан   с   правительством.   Подавая
жалобу,   гражданин   заявляет   о   своей   солидарности   с   верхами,   и   признает
эффективность   управления   в   целом.   Вершина   осознается,   как   следствие
порядка,   истины,   блага   и   справедливости.   Это   убеждение   типично
бюрократическое. Принцип иерархии означает: чем выше лицо или орган, тем 10
больше   они   квалифицируются   как   сгущение   познавательных,   моральных   и
политических ценностей. Жалоба свидетельствует о глубоком проникновении
в политическое сознание граждан принципа иерархии.
Следующая особенность – государственный формализм, именно в нем
выражается   безразличие   к   общественным   делам   и   вопросам.   Речь   идет   о
превращении   политических   целей   в   канцелярские   задачи   и   наоборот.
Учреждения обычно создаются для достижения цели государства, по мере
стабилизации   и   заполнения   штатов   каждого   учреждения   материальные
интересы служащих связываются не только с целями государства, сколько с
фактом   существования   данных   учреждений   и   формами   регламентации
деятельности.   Их   стабилизация   и   консервация   становятся   главной   целью
людей, занятых в управлении.
Представительные   учреждения   –   звено   бюрократической   машины.
Парламент   и   законодательство,   как   правило,   подчинены   исполнительной
власти.   Они   организуют   отношение   между   народом   и   правительством   и
блокируют   свободное   проявление   интересов,   политической   воли   и   разума
граждан. Поэтому любое представительное учреждение – это политический
театр, режиссером, которого является бюрократия, а актерами и публикой –
народ.
Политический   рассудок   есть   форма   мысли,   которая   отражает
бюрократические   отношения   и   государственный   формализм.
  Она
универсальная и всеобщая со времени появления государства. Политический
рассудок   определяется   материальным   положением   индивидов,   групп   и
классов. Поэтому государство квалифицируется как деятельное выражение
общества.   Политика,   как   вид   деятельности   фетишизируется.   Эта
фетишизация   выражается   в   политикобюрократической   воле.   Если   воля
толкуется   как   основание   власти,   то   все   политические   отношения   и
учреждения   бюрократизируются,   а   политическая   мысль   переплетается   с 11
бюрократической. Это находит свое выражение в политическом отчуждение.
Оно   обусловлено   конкретноисторическими   формами   производственных
отношений и спецификой политического строя.
Политическое   отчуждение   усиливается   в   многонациональном
государстве. Этот процесс исследовали на примере АвстроВенгрии, Пруссии
и России. Политический строй многонационального государства есть система
искусственной устойчивости, а бюрократия – ее главный элемент. Власть при
этом   опирается   на   два   класса:   крупных   землевладельцев   и   купцов,
уравновешивая силу одного силой другого. Армия и бюрократия – важнейшие
политические   средства   достижения   свободы.   Военнобюрократическое
сословие образует особую касту и социальную основу политического строя.
Чиновники и офицеры постоянно перемещаются с одного места службы на
другое.   В   этой   касте   культивируется   презрение   ко   всем   индивидам,   не
занимающим   официальных   должностей   и   обнаруживающим   особый
национальный   характер.   Должность   и   служба   приобретают   национальное
политическое   значение.   Становятся   признаком   политической   культуры
господствующей   нации,   армия   и   бюрократия   которой   организуются   по
принципу иерархии.
Нет   особых   различий   между   государственным   и   бюрократическим
управлением.  Власть,   государство,  бюрократия   и   управление  –  это   просто
различные названия универсального процесса экономического, социального,
политического и идеологического отчуждения.
Бесспорно,   что   из   всех   преобразований   Петра   центральное   место
занимала   реформа   государственного   управления,   реорганизация   всех   его
звеньев.   Преобразования   начались   уже   на   рубеже   веков.   Подготовка   к
Северной   войне,   создание   новой   армии,   строительство   флота   —   все   это
привело   к   резкому   усилению   активности   правительственных   ведомств,
увеличению объема их работы. Старый приказной аппарат, унаследованный 12
Петром   от   предшественников,   был   не   в   состоянии   справиться   с
усложнившимися задачами управления. В силу чего стали создаваться новые
приказы,   появились   канцелярии.   Они   мало,   чем   отличались   от   прежних.
Главная цель состояла в том, чтобы обеспечить решение важнейшей проблемы
— победы в Северной войне — с помощью той системы учреждений, которая
уже реально существовала12.
По   мнению   некоторых   историков,   у   Петра  I  не   было   четкого
систематического   плана   улучшения   правительственной   машины.   Война   со
Швецией потребовала организовать более эффективное управление в связи с
необходимостью «получать новобранцев, налоги и подневольных рабочих»13,
которые ей требовались. Длительное время усилия по улучшению управления
были   частичными,   поспешными   и   непродуманными,   оставались   работой
человека, озабоченного другими неотложными задачами.14 Вместе с тем Петр
имел ряд фундаментальных идей относительно управления Россией и своего
места в нем, которые лежали в основе всего, что он пытался сделать в этой
сфере.   Он   без   колебания   принимал   законность   и   необходимость   своей
собственной   абсолютной   власти;   в   более   поздние   годы   его   правления
открытые   утверждения   такого   рода,   самим   царем   или   апологетами   вроде
Прокоповича, станут более общими. В 1716 году, например, Устав Воинский
заявлял, что «Петр не обязан отвечать ни перед кем в мире за свои действия,
но обладает  мощью и властью  в своем царстве и земле управлять  ими по
своему желанию и удовольствию как христианский правитель».15 Однако эта
власть   должна   была   использоваться   только   для   выгоды   России.   Гораздо
больше,   чем   любой   из   его   предшественников,   русский   царь   чувствовал
ответственность   за   обеспечение   этого.   С   начала  XVIII  столетия   и   далее
(первым   примером   может   служить   прокламация   1702   года,   которая
приглашала подходящих для дела иностранцев поступать к нему на службу)
его   указы   часто   утверждали,   что   все   служат   к   общей   выгоде.   Такое
12 Платонов С. Ф. Русская история. М.: Планета, 1995. С. 253.
13 Малиновский А. 300 лет реформ. С. 27.
14 Платонов С. Ф. Русская история. С. 198.
15 Малиновский А. 300 лет реформ. С. 28. 13
неоднократное   и   явное   утверждение   обязанности   правителя   в   качестве
гарантии было абсолютно новым явлением в русской истории: факт, что он
делал  это   так  часто  и  искренне, — одна  из  самых  сильных  сторон  Петра
считает автор, которую нужно рассматривать в некотором смысле как ранний
пример «просвещенного абсолютизма».16
По  существу,  Петр верил, что  при  всех  различных  интересах  членов
общества   выполнение   ими   порученных   функций   всегда   будет   верно   и
эффективно.   Это   требовало   осторожного   управления   царем   и   его
советниками как учреждениями, так и людьми. Петр никогда не колебался
вмешиваться в самые мельчайшие детали частной жизни своих подданных,
если   он   чувствовал,   что   это   оправданно:   его   царствование   произвело
законодательство,   запрещающее   крестьянам   использовать   ткань   меньше
указанной ширины, запретило игру в карты на деньги и предписывало штрафы
за плохое поведение верующих в церкви. Увеличение числа законодательных
актов порою удивляло современников и потомков. Во второй половине 17го
столетия в среднем в год издавали тридцать шесть официальных указов, в то
время как в первой половине восемнадцатого, благодаря Петру и традиции,
которую он создал, их количество увеличилось до 160. Из всего изданного в
правление   Петра,   возможно,   70%   состояло   из   законов,   направленных   на
осуществление контроля и руководства подданными царя и тому подобных
правительственных   публикаций,   чтобы   информировать   население.   Хотя
многое из этого законодательства было бесполезным, вскоре забылось и не
имело   никакого   практического   результата.   Почти   каждый   «просвещенный
деспот» во второй половине  восемнадцатого столетия (режим Иосифа  II  на
территорих   Габсбургов   —тому   пример)   время   от   времени   поддавался
искушению, вести себя таким образом. И все же за потоком поспешных и
иногда   противоречивых   указов   прослеживается   стремление   к   величию   и
улучшению России.
Первоначальные шаги Петра  I   по учению механизма управления были
пробными,  экспериментальными   и   малоэффективными.   Однако   до   второго
16 Анисимов Е. В. Россия без Петра. М.: Прогресс, 1990. С. 218. 14
десятилетия  XVIII  в.,   когда   война   со   Швецией   была   явно   выиграна,   они
станут систематическими и распланированными.
Уже   в   первые   годы   Северной   войны   стало   ясно,   что   частично
реформированная в последнее десятилетие  XVII в. государственная система
не   в   состоянии   эффективно   управлять   государством   и   организацией
снабжения   воюющей   армии.
  Обороты   механизма   государственного
управления,   главными   элементами   которых   все   еще   оставались   приказы   и
уезды,   не   поспевали   за   нараставшей   скоростью   маховика   самодержавной
инициативы. Это проявлялось в нехватке для армии и флота денег, провианта,
различных припасов. Кроме того, в провинциальном управлении начало XVIII
в. были периодом большого напряжения и беспорядка. Требования царя и
центральных   властей   достигли   беспрецедентных   высот.
  Нарастало
недовольство   масс.   Восстания   1705—1706   и   1708   годов   показали,   каким
опасным   оно   могло   стать.   Старая   система   была   неспособна   разрешить
назревавший конфликт.17
Выйти из создавшейся ситуации Петр надеялся с помощью областной
реформы   —   формирования   новых   административных   образований   —
губерний, объединявших несколько прежних уездов. Петр создал в 1708 году
восемь   огромных   территориальных   единиц,  губерний,  к   которым   в  1713—
1714 годах были добавлены еще три. Большинство губерний были разделены
на   области,   которые   в   свою   очередь   были   подразделены   на   уезды,
относительно   небольшие   и   управляемые   единицы.   Над   каждой   губернией
начальствовали   губернатор   и   вицегубернатор,   которые   управляли   как
военными   силами,   так   и   гражданской   администрацией   области.   Под   их
руководством   функционировала   иерархия   должностных   лиц   со
специализированными   функциями   и   должностями   (оберкомендант,   обер
комиссар, оберпровиантмейстср и ландрихтер). Все это было важным шагом
в   процессе,   с   помощью   которого   Россия   при   Петре   была   «оборудована»
сложной структурой бюрократического правления. Впредь это должно было
действовать на общество, «подобно жесткому корсету, поддерживая его, но в
17 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. М.: Мысль, 1983. С. 267. 15
то же самое время и сжимая живую плоть и искажая ее рост»18. Перемены
1708 года, однако, были просто началом долгого процесса экспериментов и
часто необдуманных изменений в провинциальном управлении. В 1713—1714
годах было предпринято усилие сделать губернаторов предметом контроля
выборными советами землевладельцев в каждой губернии и таким образом
ввести   в   структуру   элемент,   пусть   ограниченный,   самоуправления;   но   это
было неэффективно и недолго.
В 1715 году уезды были заменены долями,  новыми единицами, каждая
из которых теоретически насчитывала 5536 налогоплатежных хозяйств. По
мнению   историков,   искусственность   этих   структур   по   сравнению   с
естественным   и   традиционным   характером   уездов   была   очевидна,   что
свидетельствует о том, что Петр не сумел понять проблему и, как всегда, был
увлечен простыми и авторитарными решениями.
То, что основной целью этой реформы было обеспечение армии всем
необходимым   можно   увидеть   из   установления   прямой   связи   губерний   с
полками армии, распределенными по губерниям. Связь осуществлялась через
специально созданный институт кригскомиссаров.19
Областная   реформа,   отвечая   наиболее   актуальным   потребностям
самодержавной   власти,   явилась   в   то   же   время   следствием   развития
бюрократической тенденции, столь характерной уже для предшествующего
периода.   Именно   с   помощью   усиления   бюрократического   элемента   в
управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа
привела   не   только   к   сосредоточению   финансовых   и   административных
полномочий в руках нескольких губернаторов — представителей центральной
власти,   но   и   к   созданию   на   местах   разветвленной   иерархической   сети
бюрократических   учреждений   с   большим   штатом   чиновников.   Прежняя
система: «приказ — уезд» была удвоена: «приказ (или канцелярия) – губерния
— провинция — уезд».20
18 Областная реформа. Административные реформы при Петре I. // Хрестоматия по истории России. В 2х т.
Под ред. Глазков В. А. Т. 2.  С. 94.
19 Анисимов Е. В. Создание российской империи. С. 83.
20 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 102. 16
Подобная   же   схема   наряду   с   созданием   новой   территориально
административной   системы   была   заложена   в   идее   организации   Сената.   С
одной стороны, функционирование губернского аппарата скоро показало, что
необходим координирующий его работу высший орган, облеченный особым
доверием   царя.   С   другой   стороны,   образование   Сената   как   высшего
правительственного   органа,   изначально   бюрократического,   имело   свою
предысторию.   Дошедшая   до   петровских   времен   система   управления   с
приказами   и   Боярской   думой,   являлась   рудиментом,   остатком   некогда
сильной   системы   управления   сословнопредставительной   монархии,
сложившейся в  XVI  начале  XVII  в. В середине  XVII  в. главное звено этой
системы — Земский собор — прекратил свое существование, как и выборные
элементы системы местного управления. Самодержавие, резко усилившееся
во   второй   половине  XVII  в.,   явно   не   нуждалось   в   институтах
представительства и самоуправления, сколь бы ущербными они ни были. В
начале  XVIII  в.   фактически   прекращаются   заседания   Боярской   думы
традиционного совета высших представителей знати. Функции Боярской думы
по управлению центральным и местным аппаратом власти переходят к так
называемой   «Консилии   министров»   —   временному   совету   начальников
важнейших   правительственных   ведомств.   Уже   в   деятельности   этого
временного   органа   отчетливо   видны   все   усиливающиеся   бюрократические
тенденции.   Они   проявились   в   установлении   режима   работы,   четком
распределении обязанностей и ответственности между отдельными членами
консилии, а также во введении разнообразных делопроизводственных бумаг,
чего не знала Боярская дума. Именно со стремлением Петра добиться успеха
в делах путем усиления бюрократического начала связан и знаменитый указ
от   7   октября   1707   г.,   которым   Петр   предписывает   всем   членам   совета
оставлять   под   рассмотренным   делом   подписи,   «ибо   сим   всякого   дурость
явлена будет».21
Сенат был создан и начал работу в 1711 г. Это был орган из девяти
должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он
21 Князьков С. Из прошлого Русской земли. Время Петра Великого. М.: Планета, 1991. С. 326. 17
непосредственно отбыл на борьбу с турками (указ, устанавливающий это, был
издан   в   день   объявления   войны   Оттоманской   империи),   но   ставший
постоянным   учреждением   со   множеством   функций.   Он   задумывался   для
осуществления контроля за провинциальным управлением и сбором налогов, а
также как высшая судебная власть — хороший пример сочетания правосудия
с управлением, которое, вероятно, в России было более заметно, чем в любом
другом европейском государстве. Сначала все решения должны были быть
единодушны,   но   с   1714   г.   принцип   принятия   решения   осуществлялся
большинством голосов.
Петр   управлял   работой  Сената   с  особой   заботой.  В 1711  году  было
издано, по крайней мере, шесть указов по этому поводу. Появились они и в
последующие   годы.   В   1714   году   появился   указ   о   том,   чтобы   «различные
сенаторы   были   при   исполнении   служебных   обязанностей   каждый   день   в
сенатской   канцелярии,   готовя   вопросы   для   обсуждения   и   готовясь   к
заседаниям».22  Каждый   должен   был   вести   официальный   дневник   своих
действий   в   течение   этих   периодов   пребывания   на   службе.   Двумя   годами
позже сенаторам было указано работать и после обеда. В то время как они
должны   были   проводить   заседания   три   раза   в   неделю,   а   с   1718   года   это
количество увеличилось до четырех  пяти раз. За каждый день отсутствия на
заседаниях без уважительной причины они должны были подвергаться штрафу
в   50   рублей.   Во   время   работы   сенаторы   не   должны   были   развлекаться
праздной беседой, или мешать друг другу, или работать неорганизованно. Два
первых   нарушения   этих   условий   наказывались   штрафами.   Третье
подразумевало   трехдневное   тюремное   заключение   и   штраф   в   100   рублей.
Такие   условия   свидетельствуют,   вопервых,   о   напряженном   контроле,   под
которым   Петр   пытался   держать   своих   подчиненных,   считая   такой   метод
весьма   эффективным,   а,   вовторых,   о   стремлении   Петра   иметь   четко
работающий безотказный орган управления.
Поскольку   Сенат   сам   был   заинтересован   в   своей   деятельности,   эти
усилия   имели   небольшой   успех.   Аналогичная   ситуация   складывалась   и   на
22  Указ   об   образовании   сената.   Административные   реформы   при   Петре  I.   //   Хрестоматия   по   истории
Отечества XVII – XIX вв. / Отв. ред. Торгов С. К. М.: Россия, 1993. С. 110. 18
низших   ступенях   административной   иерархии.   Особый   интерес   вызывает
кадровый   состав   Сената.   В   1715   году   двое   были   строго   наказаны   за
коррупцию.   И   все   же   в   качестве   высшего   судебного   органа,   он   был
наследством   Петра,   которому   суждено   было   существовать   в   течение   двух
столетий.
Создание, устройство и функционирование Сената явилось следующим
уровнем бюрократизации высшего управления. Постоянный состав сенаторов,
элементы коллегиальности, личная присяга, программа работы на длительный
период, строгая иерархичность управления, во главе которого был поставлен
Сенат,   создание   канцелярии   Сената   с   большим   штатом   служащих,   контор
(специализированных филиалов Сената)  все это подтверждало возрастание
значения   бюрократических   принципов,   без   которых,   по   мнению   С.   Ф.
Платонова,   Петр   не   мыслил   ни   эффективного   управления,   ни   самого
самодержавия как политического режима личной власти23.
Другим   наследством   длительного   значения   было   создание   в   1711   г.
института  фискалов,  состоящего   из   пятисот   чиновников.   В   их   функции
вменялось выявлять нарушения всех видов, которые ослабляли правительство
и военные мероприятия: уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты
общественных денег. Их задача была определена просто как «тайный надзор
во всех делах». Они должны были сообщать все Сенату и, в особо важных
случаях,   самому   царю.   Однако,   Петр   снова   оказался   перед   фактом,   что
никакое   количество   инструкций   не   смогло   бы   компенсировать   дефицит
людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы вскоре стали
печально известны своей коррупцией и притеснениями.
В   последнее   десятилетие   своего   правления   Петр  I  провел
административные   реформы,   более   тщательно   спланированные   и   более
успешные,   чем   любые   из   предпринятых   ранее.   Это   был   период,   когда   он
объединил многое из того, что было выполнено постепенно и без осторожного
планирования ранее во время царствования. Так, Устав Воинский 1716 года и
Морской   Устав   1720   года   были   энергичными   попытками   поставить
23 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 276. 19
организацию вооруженных сил на систематическую основу, в то время как
Духовный   Регламент   1720   года   был   во   многом   логической   кульминацией
религиозной политики Петра в течение более двух десятилетий.
Вместе   с   тем   имелись   и   существенные   административные   неудачи.
Преобразование   провинциальной   администрации   в   1719   году,   разделившее
одиннадцать огромных губерний, созданных между 1708 и 1714 годами, на
сорок   пять   (позже   пятьдесят)   меньших   и   более   управляемых   единиц,
произвело   хаос   и   никогда   не   работало   должным   образом.   Попытка
способствовать   росту   энергичного   и   инициативного   торгового   класса,
передача муниципального управления в 1721 году избранным представителям
недавно   созданных   гильдий,   некоторые   способы   расширения   идеи,
проявившейся в создании Ратуши в 1699 году, — все это также имело только
ограниченный эффект. Как всегда, Петр I решил, что намного легче создавать
новые   учреждения,   даже   выигрывать   войны,   чем   обеспечить   общество
жизнеспособностью и самостоятельностью, которые могли быть продуктом
только   медленного   органического   роста.   Российские   города,   испытывая
недостаток   уверенности   в   себе,   в   основном   маленькие   и   бедные,   не
соответствовали   ожиданиям   царя.  Главный   Магистрат,  новое   ведомство
правительства, зависимое от Сената, созданный, чтобы контролировать их, не
делал   ничего   для   усиления   функций   самоуправления.   В   то   же   время   два
нововведения   последних   лет   Петра  I  имели   большую   и   длительную
значимость: это были административные коллегии, основанные с 1718 года, и
Табель о рангах 1722 года.24
Мысль великого реформатора России была направлена, вопервых, на
формирование   такого   совершенного   и   всеобъемлющего   законодательства,
которым была бы по возможности охвачена и регламентирована вся жизнь
подданных. Вовторых, Петр мечтал о создании совершенной и точной как
часы государственной структуры, через которую бы могло реализовываться
законодательство. Идею создания такого аппарата Петр вынашивал давно, но
только   когда   военная   угроза   стала   ослабевать,   и   сомнений   в   победе   над
24 Галич Г. М. Россия на переломе эпох М.: Наука, 1996. С. 265. 20
Швецией   не   оставалось,   он   решился.   Оформление   идеи   реформы
государственного аппарата  и ее осуществление относятся к концу 10х —
началу   20х   годов  XVIII  в.,   когда   Петр   Алексеевич   во   многих   сферах
внутренней   политики   начинает   отходить   от   принципов   голого   насилия   к
регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины.
Управление   с   помощью   коллегий,   небольших   комитетов   министров   и
должностных лиц, контролирующих более или менее определенные аспекты
правительственной деятельности, было методикой, хорошо отработанной во
многих частях Европы, особенно в немецких и скандинавских государствах.
Уже   в   марте   1715   года   Петр   обсудил   с   Сенатом   возможность
установления чегото подобного в России, чтобы таким образом упростить
все еще очень громоздкую систему приказов, унаследованную от прошлого. К
концу   1717   года   решение   было   принято.   В   декабре   того   же   года   были
назначены   президенты   будущих   коллегий.   Нет   никакого   сомнения,   что   на
решение царя сильно повлияли иностранные примеры. Из всех его реформ
это   одна   из   тех,   в   которой   иностранное   влияние   является   наиболее
очевидным. В сентябре 1715 года он издал распоряжения о сборе информации
относительно   работы   коллегиальной   системы   в   Дании.   Весной   1718   года,
когда   отработана   детальная   инструкции   для   новых   учреждений,   его   агент
Генрих Фик прислал подробное описание шведских коллегий.  Образцом для
задуманной   государственной   реформы   Петр   избрал   именно   шведское
государственное   устройство,   в   основе   которого   лежал   последовательно
проводимый принцип камерализма.25
Суть этого распространенного в Европе в начале XVIII в. учения такова:
введение   в   систему   управления   четкого   бюрократического   начала,   при
котором   структура   аппарата   создавалась   по   функциональному   принципу,
вводилось   также   разделение   властей.   Единство   иерархической   структуры
аппарата   сочеталось   с   единством   обязанностей,   штатов,   оплаты   труда
чиновников.   Все   это,   как   и   функционирование   учреждений,   подвергалось
строгой регламентации с помощью разнообразных уставов и инструкций. Петр
25 Анисимов Е. В. Создание российской империи.  С. 153. 21
прилагал огромные усилия к налаживаю бесперебойной, эффективной работы
созданных   учреждений   и   главное   внимание   уделял   именно   разработке   и
усовершенствованию   многочисленных   регламентационных   документов,
которые, по мысли их создателя, должны были обеспечить эффективность
работы аппаратам
Петр  I  последовательно   стремился   к   созданию   целой   иерархии
регламентов. Он пошел гораздо дальше европейских апологетов камерализма
в   обобщении   и   систематизации   административного   права.  Однако   те,   что
установились в России, не были результатом какойлибо рабской имитации
иностранной   практики.   Они   были   вдохновлены   совершенно   реальным
желанием   улучшить   качество   центрального   управления   и   усилить   личный
контроль   царя   над   ними.  Обобщив   опыт   шведской   государственности   с
учетом   некоторых   специфических   сторон   русской   действительности,   он
создал   не   имеющий   в  тогдашней   Европе   аналогов  своеобразный  регламент
регламентов — Генеральный регламент 1719—1724 гг., содержавший самые
общие принципы работы бюрократического аппарата.26  Эти общие принципы
применительно   к   отраслям   развивались   и   детализировались   в   регламентах
отдельных учреждений, а работа каждой категории чиновников, численность
которых   увеличилась   в   3—4   раза   за   время   реформ,   определялась   своей
инструкцией.   Петр   создал   образец   регламента   коллегии,   разработав
своеобразный   образцовый   регламент   центрального   учреждения   —
Адмиралтейской коллегии.
Он   включал   в   себя   помимо   общих   положений   регламенты   56
должностей   чиновников,   начиная   с   пространного   регламента   президента
коллегии   и   кончая   почти   анекдотическим   регламентом   «о   должности
профоса»,   гласившим:   «Должен   смотреть,   чтоб   мимо   отхожих   мест   не
испражнялись,   и   ловить,   а   если   поймает,   то   бить   кошками   и   велеть
вычистить».27  Из   общего   количества   одиннадцати   коллегий   три   —
иностранных дел, военная и адмиралтейская — с самого начала расценивались
26 Генеральный регламент. Административные реформы при Петре I. // Хрестоматия по истории Отечества
XVII – XIX вв. / Отв. ред. Торгов С. К. С. 121.
27 Петр I. Предания. Легенды. Сказки и анекдоты. / Под ред. Коростовцева М. А., Кацнельсона И. С., М:
Высшая школа, 1980. С. 167. 22
как   наиболее   важные   (признание   силы   внешних   давлений   и   потребностей,
которые   так   сильно   доминировали   в   работе   Петра).   Из   остальных   три   —
Камерколлегия,   Штатсконторколлегия   и   Ревизионколлегия   (которая
временно была упразднена в 1722 году) — занимались финансовыми делами.
Три других — Бергколлегия, Мануфактурколлегия и Коммсерцколлегия —
имели дело с различными аспектами индустриальной и коммерческой жизни.
Юстицколлегия, чьи полномочия были менее ясно определены, чем у любой
другой, действовала во многом как некий вид министерства внутренних дел.28
Вотчинная Коллегия (основанная в начале 1721 года) занималась делами и
интересами класса землевладельцев. Каждая коллегия должна была состоять
из   президента   и  вицепрезидента,  четырех   или   пяти   советников   и   четырех
экспертовконсультантов, укрепленных группой чиновников, переводчиков и
писцов.   Они   должны   были   работать   под   руководством   Сената,   членами
которого,   как   было   установлено   в   1718   году,   должны   были   быть   их
президенты. Однако в 1722 году это обязательное условие практически было
предано   забвению,   т.   к.   значительно   возрос   государственный   аппарат,
которым управлялась Россия.
Различные коллегии резко отличались по размеру: в 1723 году Военная
Коллегия   имела   353   служащих,   в   то   время   как  Коммерцколлегня  имела
только тридцать два. Изменения, вводимые с 1718 года и далее, повлекли за
собой   стремление   удвоить   величину   аппарата   всей   центральной
администрации, так как к последним годам жизни российского императора
коллегии   все   вместе   обрабатывали   и   создавали,   по   крайней   мере,   200000
документов в год. Кроме того, центральное правительство было не просто
больше, чем когдалибо прежде.29 Оно было еще и рациональнее организовано:
в   отличие   от   множества   приказов,   которые   предшествовали   им,   каждая
коллегия   имела   юрисдикцию   в   своей   сфере   по   всей   России   без
географического   ограничения.   Коллегии   также   освободили   Сенат   от
большого бремени сложной административной работы, которую он до этого
28 Генеральный регламент. Административные реформы при Петре I. // Хрестоматия по истории Отечества
XVII – XIX вв. / Отв. ред. Торгов С. К. С. 120.
29 Анисимов Е. В., Каменский А. Р. Россия в XVIII в., политическое положение. С. 237. 23
времени вел, освободили его для действий в качестве апелляционного суда в
юридических   вопросах   и   органа,   занимающегося   формулировкой   общей
политики   и   составлением   нового   законодательства.   Реформа   почти   сразу
показала   дефекты   на   практике.   Чтобы   коллегии   работали   хорошо,
требовалось   поддержать   их   большим   количеством   образованных   и
общественнодуховных людей, чем Россия могла бы обеспечивать. Некоторые
коллегии имели тенденцию стать инструментами в руках своих президентов.
Но   нет   никакого   сомнения   в   глубоком   личном   внимании   царя   к   новой
структуре.   Генеральный   Регламент   1720   года,   тщательно   разработанный
документ,   который,   наконец,   установил   коллегии   как   неотъемлемую   часть
правительственного   механизма,   был   составлен   не   менее   чем   в   двенадцати
различных версиях, девять из которых были исправлены или изменены Петром
самостоятельно.   Подобно   Уставу   Воинскому   и   Морскому   Уставу,   он   был
нацелен на осторожное и систематическое регулирование большой области
правительственной деятельности.
  Сенат,
В   результате   сложилась   новая   административная   система,   от   части
напоминающая   пирамиду.
  занявший   вершину   пирамиды,
сосредоточивал   судебные,   административные   и   законосовещательные
функции,   ведал   коллегиями   и   губерниями.   Назначение   и   утверждение
чиновников   также   составляло   его   важную   прерогативу.   Неофициальным
главой Сената, состоящего из первейших сановников, был генералпрокурор,
наделенный   особыми   полномочиями   и   подчиненный   только   монарху.
Создание должности генералпрокурора заложило основы целому институту
прокуратуры,
  образцом   для   которого   послужил   французский
административный опыт. Прокуроры разных рангов осуществляли контроль за
соблюдением законности и правильностью ведения дел практически во всех
центральных   и   многих   местных   учреждениях.
  Пирамида   явного
государственного   надзора,   выведенная   изпод   контроля   административных
органов,   дублировалась   пирамидой   тайного   надзора   —   фискальского, 24
имевшего   подобную   прокуратуре   разветвленную   и   иерархическую
структуру30.
Таким   образом,   для   модернизации   страны   требовалось   проведение
значительного количества реформ многих сторон жизни общества, создание
эффективно   действующей   государственной   системы,
  эффективной
государственной   власти.   Как   известно,   наиболее   эффективная   система   –
саморегулирующееся   общество,   включающее   различные   совещательные   и
законодательные   органы:   парламент,   советы   граждан,   омбудсман,   когда
граждане сами регулируют деятельность государства, корректируют просчеты
государственной системы. При этом не происходит сильной бюрократизации
государства, общественные отношения и экономика развиваются стабильно,
существует   свободный   рынок.   Другой   способ   проведения   модернизации
государства – это увеличение контролирующих органиков, бюрократизация,
усиление   государственного   сектора   в   экономике,   контроль   общества.   По
бюрократическому   пути   пошел   Петр  I  –   был   создан   большой
бюрократический   аппарат,   усилен   контроль   общества,   в   экономике   стал
преобладать   государственный   или   около   государственный   сектор,   усилено
крепостное   право.  Проявлялись   многие   предпосылки   тотального   контроля.
По похожему пути век спустя пошла, модернизируясь, Пруссия (там тоже
были   созданы   многие   предпосылки   тоталитарного   общества,   в   обществе
укрепились традиции, позволившие прийти к власти националсоциалистам).
Вместе   с   тем,   Петр  I  делал   попытки   создать   некоторые   элементы
самоуправления   и   совещательности   власти   в   городах   по   голландскому
образцу,   но   быстро   от   этого   отказался.   Там,   где   образовались   советы   в
городах,   даже,   несмотря   на   рафинированный   состав,   проявлялось   явное
сопротивление власти назначенных чиновников. Подобное в государственных
масштабах привело бы к оппозиции и сопротивлению многим реформам, не
согласной   на   коренные   перемены,   тем   более   касающихся   финансовой
стабильности,   требующих   огромных   расходов,   людских   потерь   в   войнах   и
великих стройках.
30 Платонов С. Ф. Русская история. С. 283. 25
Петр был убежден, что армия – наиболее совершенная общественная
структура, что она — достойная модель всего общества. Воинские законы,
построенные на проверенных опытом сражений принципах, по его мнению, с
убедительностью показывали преимущество этой военной модели. Воинская
дисциплина — это то, с помощью чего можно воспитать в людях порядок,
трудолюбие,   сознательность,   христианскую   нравственность.   Простота
воинского устава, его очевидная эффективность на поле боя сеяли соблазн
распространить военное начало и на гражданское управление, и на общество в
целом.
Внедрение   военных   принципов   в   гражданскую   сферу   проявлялось   в
распространении   военного   законодательства   на   систему   государственных
учреждений, а также в придании законам, определяющим работу учреждений,
значения   и   силы   воинских   уставов.   В   1716   г.   основной   военный   закон   —
Воинский   устав   —   по   прямому   указу   Петра   был   принят   как
основополагающий законодательный акт, обязательный в учреждениях всех
уровней. Так как не все нормы военного законодательства были применимы в
гражданской сфере, то использовались специально составленные выборки из
воинских законов. Распространение воинского права на гражданскую сферу
вело   к   применению   в   отношении   гражданских   служащих   тех   же   мер
наказания, которым подлежали военные за преступления против присяги. В
значительной степени, поэтому ни до, ни после Петра в истории России не
было издано такого огромного количества указов, обещавших смертную казнь
за   преступления   по   должности.   В   указе   1723   г.   Петр   разделил   все
преступления   на   две   части:
  Под
государственными      имелись   в   виду   все   преступления,   совершаемые   «по
должности».   Причем   Петр   считал,   что   преступление   чиновника   наносит
государству  даже больший ущерб, чем измена воина на поле боя, ибо это
грозит   подрывом   основ   государственности,   разорением   страны.   Именно
поэтому   чиновниковворов,   лихоимцев   и   мздоимцев   предписывалось
наказывать особенно сурово. Так, в указе 1711 г. Петр угрожал губернаторам,
вовремя   не   поставившим   рекрутов,   что,   «ежели   в   две   недели   кто   не
  государственные   и   частные. 26
исправится..., то наказаны будут яко изменники и предатели отечества».31 На
эффективности такой борьбы со злоупотреблениями мы остановимся ниже, а
теперь   отметим,  что   именно   в  таком   правовом   определении   обязанностей,
долга чиновников  отчетливо  проявлялась   характерная в целом  для  Петра
реформатора сознательная ориентация на военные образцы, желание придать
государственной   машине   черты   грандиозной   военнобюрократической
организации, созданной и действующей как единый военный организм.
Выпестованная   великим   реформатором   регулярная   армия   во   всем
разнообразии ее институтов и однообразии принципов с петровских времен
заняла выдающееся место в жизни русского общества, став его важнейшим
элементом.   Не   является   преувеличением   утверждение,   высказанное   В.   В.
Лапиным, специалистом по истории русской армии, что в России XVIII—XIX
вв. не армия была при государстве, а, наоборот, государство  при армии,
причем   созданная   Петром   столица   Петербург   превратилась   бы   в   пустырь,
если бы из нее вдруг исчезли все памятники, здания, сооружения, так или
иначе связанные с армией, воинским искусством, победами русского оружия.
XVIII  в.   стал   «веком   дворцовых   переворотов»,   во   многом   благодаря
гипертрофированному значению военного элемента, прежде всего гвардии, в
общественной   жизни   империи.   Грубая   военная   сила   гвардии,   ее
корпоративный дух часто использовались политическими авантюристами для
захвата власти.32
Изданные законы о поселении полков — «Плакат» 1724 г.— должны
были   регулировать   взаимоотношения   населения   с   войсками.   Однако   они
привели к тому, что власть командира полка стала более полной, чем власть
местной   гражданской   администрации.   Военное   командование   не   только
следило за сбором подушной подати в районе размещения полка, в успехе
чего оно было, естественно, заинтересовано, но исполняло функции «земской
полиции»:   пресекало   побеги   крестьян,   подавляло   вооруженной   рукой
сопротивление народа, а также осуществляло общий полицейский надзор за
перемещением населения, согласно введенной тогда же системе паспортов.
31 Военная реформа.// Хрестоматия по истории Отечества XVII – XIX вв. / Отв. ред. Торгов С. К. С. 165.
32 История России. Под ред. Муравова В. А. М.: 1995. С. 397. 27
Это вытекало из той роли, которую придал военному элементу в жизни страны
преобразователь России.33
В основе военнобюрократической системы, созданной Петром, лежала
жесткая   иерархичность,   соподчиненность   всех   звеньев.   Вершиной   этой
системы являлся трон, а если прибегнуть к заданному образу — мостик, на
котором бессменно стоял царственный шкипер.
Принцип иерархичности был введен в структуры чиновничьей службы,
император   создал   «Табель   о   рангах»,   в   которой   четко   прописывалось
положение   каждой   должности   на   той   или   иной   ступени   в   социальной
пирамиде. Из 14 классов, установленных Табелью о рангах, в гражданской
службе сохранилось 12, а именно: канцлер (в военной службе соответственно
генералфельдмаршал, в морской  генераладмирал); действительный тайный
советник   (генерал   от   кавалерии,   генерал   от   инфантерии,   генерал   от
артиллерии,   адмирал);   тайный   советник  (генераллейтенант,  вицеадмирал);
действительный статский советник (генералмайор, контрадмирал); статский
советник; коллежский советник (полковник, капитан 1го ранга); надворный
советник (подполковник, капитан 2го ранга); "коллежский асессор (капитан и
ротмистр);   титулярный   советник   (штабскапитан   и   штабсротмистр,
лейтенант); коллежский секретарь (поручик, мичман); губернский секретарь
(подпоручик   и   корнет);   коллежский   регистратор   (II).   Основной   смысл
составления Табели о рангах в России состоял в рационализации чиновной
иерархии,   избавлении   ее   от   традиционных   пережитков   местничества»
нерасчлененности   функций   и   уровней   компетенции.   Важным   результатом
этого   процесса   должно   было   стать   укрепление   абсолютизма,   т.   е.
установление   полной   зависимости   благосостояния,   статуса   и   престижа
чиновников   от   воли   монарха   –   предоставляемых   им   чинов,   должностей   и
связанных   с   ними   привилегий.   Следствием   этого   стала   консолидация
бюрократии   в   особое   сословие,   все   более   отделяющее   общество   от
государства и монарха.
33 Анисимов Е. В. Создание российской империи. С. 173. 28
Для   постоянного   поддержания   большего   количества   военных   и
административных чинов их необходимо было все время пополнять.  Через
преднамеренную   и   поддержанную   царем   акцию   выделения   группы
наследственных государственных служащих, которые должны были служить
правителю в вооруженных силах или в администрации, тем самым, сохраняя
свое социальное положение и свои земли.
Идея   того,   что   служба   правителю   являлась   условием   удержания
поместий и крепостных прочно укрепилась в сознании дворянства. Русский
царь,   однако,   развил   это   обязательство,   изменив   все   его   возможности   и
характер.   В  XVII  в.   служба   означала   на   практике   относительно   короткие
периоды   армейской   обязанности,   прерывавшиеся   в  немногих   случаях
дипломатическими или другими специальными миссиями. Теперь это быстро
принимало намного более смешанный и всесторонний характер. Новый флот,
глубоко   ненавидимый   и   мало   понятый   многими   российскими
землевладельцами,   начал   конкурировать   с   армией   в   праве   на   их   услуги.
Работа   в   государственном   аппарате   стала   регулярным   и   систематическим
обязательством для непригодных к службе или уволившихся из вооруженных
сил, хотя долгая военная служба продолжала иметь большой престиж, как
единственно   верная   «благородная»   форма   службы.   Что   еще   более   важно,
служба теперь стала пожизненным обязательством, долговременной тягостной
обязанностью, которая отрывала людей от их семей и поместий на несколько
лет или даже десятилетий и причиняла им реальные финансовые потери и
личные   страдания.   Относительно   свободная   атмосфера   Московской   Руси
позволяла многим представителям дворянства скрываться в своих деревнях в
течение   длительных   периодов,   погружаясь   в   местные   проблемы,   и   быть
безразличными   к   национальным   проблемам   и   вопросам   высокой   политики.
Теперь это становилось все более и более трудным.
Старые   служебные   регистры   были   пересмотрены   и   поддерживались
теперь   на   высоком   уровне   более   тщательно,  чем   в  прошлом:   в   1711  году
регистры, до настоящего времени державшиеся в  Разрядном приказе  (орган
семнадцатого   столетия,   ответственный   за   отправление   государственной 29
службы   землевладельцами),   были   переданы   новому   Сенату.   Регулярные
смотры   молодого   дворянства   проводились   так,   чтобы   ни   один   не
проскользнул через чиновничью сеть. В 1722 году был учрежден новый пост
герольдмейстера,  контролирующего эту работу, а двумя годами позже этим
чиновникам   было   приказано   тщательно   составить   новые   списки   всех
пригодных к службе, собрав вместе для этой цели отчеты вышеупомянутого
Разрядного приказа, Сената и новых Военной и Адмиралтейской Коллегий.
Молодые люди, которые уклонялись от служебной обязанности, попадали под
угрозу   серьезного   наказания.   В   1714   году   было   начато     непопулярное
нападение на традиционные права и позиции класса землевладельцев, когда
указ запретил разделение земельных состояний между сыновьями владельца в
соответствии   с   давнишней   традицией.   Они   должны   были   переходить
нераздельно одному сыну (не обязательно самому старшему). Если не было ни
одного сына, то дочери, а в случае отсутствия и сыновей и дочерей — любому
другому родственнику.34 Это не влекло за собой создание системы майората в
России, хотя реформа иногда описывалась как таковая. Это было следствием
влияния   информации   Салтыкова   относительно   существующего   закона
майората в Англии на Петра  I. Она применялась к землям, принадлежащим
горожанам, а также к землям дворянства и знати, и главной целью царя при
введении   ее   было   не   просто   предотвращение   раздела   поместий   для
собственной пользы. Он желал, вопервых, сохранить существование группы
богатой   знати   со   значительными   землями,   а   также   вынудить   к
государственной   службе   молодых   членов   традиционного   класса
землевладельцев,   сделав   невозможным   для   них   заниматься   хозяйством   в
провинциях   на   доле   земель   их   отца.   «Раздел   земли   между   детьми   после
смерти отца, — гласил по этому поводу указ, — является большим вредом
нашему   государству,   как   интересам   правительства,   так   и   интересам
подданных», поскольку «каждый, являясь способным жить без работы, хотя и
плохо,   не   будет   служить   государству   или   проявлять   себя,   если   его   не
принуждать к этому, но пробует уклоняться от службы и жить в бездельи».35
34 Указ о Единонаследии. // Хрестоматия по истории Отечества XVII – XIX вв. / Отв. ред. Торгов С. К. С. 196.
35 Там же.  С. 197. 30
Макензи,   британский   посланник   в   С.Петербурге,   правильно   приписывал
новое законодательство желанию царя «найти постоянный питомник господ
для   своего   флота   и   армии».  Новшество   было   настолько   непопулярно,   что
твердо не могло бы никогда применяться. Оно было оставлено в лишь 1730
году, спустя несколько лет после смерти Петра. В его основе был истинно
петровский   дух   —   восторг   перед   энергией   и   стремлением,   презрение   к
инертному,
  Отношения   Петра
Алексеевича с российским классом землевладельцев сосредоточились вокруг
поддержки   стремления   стимулировать   и,   если   необходимо,   заставить   его
соответствовать   своим   собственным   стандартам   деятельности   и
общественного духа.
  нечестолюбивому   и   традиционному.
Эти усиленные требования делали землевладельцев более зависимыми,
чем когдалибо, от центрального правительства. Теперь они были привязаны к
административной машине и были вынуждены принять ее нормы и ценности.
Оторванный от своих корней в какомлибо отдельном поместье или деревне,
принужденный   думать   и   оценивать   себя   в   рамках   своего   положения   в
официальной иерархии, российский землевладелец быстро созрел для того,
чтобы принять перспективу, которая была все более и более авторитарной и
бюрократической.   Он   теперь   думал   все   более   не   о   местных   проблемах   и
особенностях,   а   о   национальных   потребностях   и   требованиях.   Сильное   и
деспотичное   руководство   сверху,   обязательные   повиновение   высшему
чиновничьему   сословию   снизу:   для   знати,   созданной   долгими   годами
государственной   службы   при   Петре   и   его   преемниках,   это   казалось
спасительным   рецептом   для   решения   проблем   России.   Идея   службы
безличному   по   сути   государству,   воплощенному   в   правителе   и
административной машине, пришла, чтобы заменить такую службу, несомую
ранее самому царю, как человеку, которая была традиционна для Московской
Руси.   Это   объясняет   консолидацию   в   первой   половине   восемнадцатого
столетия   военнобюрократической   аристократии,   которая   должна   была
формировать столь многое в российской жизни для будущих поколений. Даже
предпринятая реформа типа постановления 1714 года о том, что в будущем 31
должностные лица должны будут оплачиваться только деньгами, а не как до
настоящего времени еще и предоставлением земель, ускоряла возникающие
изменения   в   характере   бюрократии   и   класса   землевладельцев.   Это   имело
тенденцию усилить полную зависимость должностного лица от центрального
правительства   и   ослабить   те   связи,   которые   до   настоящего   времени
существовали   между   правительственной   службой   и   деревенской   и
сельскохозяйственной жизнью.
Роль   государства   в   жизни   общества   огромна   во   многом   все
прогрессивное   и   реакционное   идет   сверху,   это   свойственно   как   для
допетровского   периода,   так   и   далее.   Для   России   с   давних   пор   стало
естественным   явление,   когда   не   общественное   мнение   определяет
законодательство,   а,   наоборот,   законодательство   сильнейшим   образом
формирует   (и   даже   деформирует)   общественное   мнение   и   общественное
сознание. Петр, исходя из традиционных представлений о роли самодержца в
России, придавал огромное значение писаному законодательству, он искренне
верил в то, что «правильный» закон, вовремя изданный  и последовательно
осуществленный  в жизни, может сделать почти все, начиная со  снабжения
народа   хлебом   и   кончая   исправлением   нравов.   Именно   поэтому
законодательство   петровской   эпохи   отличалось   ярко   выраженными
тенденциями   во   всеобъемлющей   регламентации,
  бесцеремонным
вмешательством   в   сферу   частной   и   личной   жизни,   выполняло   функции
назойливой «полиции нравов».36
Плохое   состояние   подданных   ассоциировалось   у   Петра   с
пренебрежением   к   закону,   точное   исполнение   которого   —   единственная
панацея   от   трудностей   жизни.   Сомнений   в   адекватности   закона
действительности у него никогда не возникало. Закон реализовывался лишь
через систему бюрократических учреждений. Можно говорить о создании при
Петре подлинного культа учреждения, административной инстанции. Ни одна
общественная структура — от торговли до церкви, от солдатской казармы до
частного   дома   —   не   могла   существовать   без   управления,   контроля   или
36 Анисимов Е. В., Каменский А. Р. Россия в XVIII в., политическое положение. С. 84. 32
наблюдения   со   стороны   специально   созданных   органов   общего   или
специального назначения.
В итоге, целью проведения реформы государственного аппарата было
создание эффективно действующего государства, способного противостоять
внешней угрозе. Основные административные реформы проходили во время
Северной   войны.   Государственноадминистративный   аппарат,   доставшийся
Петру Алексеевичу в наследство, был низкоэффективным и непригодным для
осуществления его великих планов. Создавалась  новая система, впитавшая
некоторые   принципы   допетровской,
значительно   усиливающая
государственный   контроль   общества.   Петр  I
  рассчитывал   при   усилении
государственного контроля в кратчайшие сроки создать современную армию,
флот   и   экономику,   способную   обеспечить   армию   всем   необходимым,
увеличить   налоговые   поступления   необходимые   для   армии   и   «великих»
строек.

Таким образом, новый государственный аппарат, создавший контроль за
обществом, во всех сторонах его жизни, привел к резкому росту количества
государственных служащих, бюрократизации государства. Именно тогда была
запущена   всесильная   бюрократическая   машина,   набиравшая   в   дальнейшем
силу.   Была   введена   бюрократическодворянская   система   управления
государством, ее принципы, прежде всего, были отражены в табели о рангах.
Эта   система   стала   на   последующие   два   столетия   главной   опорой
самодержавия,
  дворянскобюрократическое   сословие   было   крайне
заинтересовано   в   самодержавной   власти   монарха,   дающей   ему   массу
привилегий.
Приближенные   к   самодержцу   лица   из   новой   аристократии,
составляющих   костяк   армейского   командования,
  разросшаяся
государственная   бюрократия,   помогали   русскому   царю   противостоять
боярскому   дворянству   и   народным   массам,   недовольным   проводимыми
реформами. Фактически создается особое военнобюрократическое сословие
ставшее   опорой   самодержавия.   Бюрократия   позволяла   «заслонится»   и
защититься   от   общества,   контролировать   его,   выявлять   потенциальные 33
общественные   опасности.   Этот   процесс   служил   посылкой   к   тотальному
контролю за обществом. Можно сказать, что в эпоху правления Петра I были
заложены основы для тоталитаризма: всесильная бюрократическая система,
неограниченная ничем власть одного лица, создание ограниченного круга лиц
ярых – сторонников самодержца (своеобразная партия), чиновничий произвол,
контроль   государством   или   «государствующими»   лицами   большей   частью
ключевых отраслей экономики, определение государством жизни личности,
его   занятий   и   общественного   положения.   Понятия   собственности   как
такового   практически   не   возникло   в   том   смысле,   что   земля,   средства
производства   находились   в   ведении   государства   и   лишь   давались   под
осуществления контроля определенным лицам. То или иное лицо могло быть
пожаловано собственностью, а могло ее и потерять.
Однако деспотическая форма власти была заложена не самим Петром
Алексеевичем,   а   ранее.   Это   прекращение   существования   совещательного
органа – Земского Собора и любых других форм общественного контроля в
начале XVII в. Усилившейся монархии Романовых какойлибо совещательный
орган   оказался   абсолютно   не   нужным,   мешающим.   Но   и   общество   на   это
ответило молчанием, не выразив недовольства, в отличии от Великобритании,
где   сословнопредставительская   монархия   не   смогла   превратиться   в
самодержавную   изза   общественного   сопротивления,   а   стала   ограниченной
парламентом   (повидимому,   причина,   проявление   русского   менталитета   и
отсталости   общественных   отношений).   Можно,   конечно,   сказать,   что
абсолютная монархия существовала в XVII – XVIII вв. во многих европейских
странах, но там она не столь сильно вмешивалась в экономические отношения,
не так сильно проявлялся контроль над обществом. А главное, продолжали
существовать совещательнопредставительские органы власти, оказывающие
некоторое   сопротивление   власти   Абсолюта,  а  позже,  ставшие  основой   для
законодательных органов власти.
ГЛАВА II. БЮРОКРАТИЯ КАК ГЛАВНЕЙШИЙ ОПЛОТ
АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ 34
Изучением   развития   административнобюрократической   системы   в
России XVIII в. занимались Малиновский А.,  Павленко Н., Демидова Н. Ф.,
Семенов И. С.,  Троицкий.
Начавшаяся   сразу   после   смерти   Петра   Алексеевича   и   продлившаяся
весь  XVIII  в. эпоха дворцовых переворотов показала, сколь прочной стала
бюрократическая машина, созданная в ходе петровских преобразований. Она,
все более укреплялась, управляла государством в то время, как узкий круг
лиц   наверху   боролся   за   власть.   Не   смотря   на   смену   правителей,
бюрократическая   система   функционировала   «сама   по   себе»,   осуществляя
заданный ей контроль внутренней ситуации в стране. Судьбу страны, прежде
всего,   определял   ряд   высокопоставленных   лиц,   оказавшихся   во   главе
бюрократическое   иерархии   во   время   правления   Петра  I  –   «птенцы   гнезда
Петрова».
После   смерти   Петра  I  вмешательство   гвардии   обеспечило   победу
приверженцам Екатерины, которая, таким образом, утвердилась на троне в
качестве наследницы покойного супруга.
В течение всего своего короткого царствования (1725—1727) Екатерина
не   проявила   ни   способности,   ни   желания   заниматься   государственными
делами. Наиболее влиятельной фигурой в окружении императрицы являлся А.
Д. Меньшиков, возглавивший Военную коллегию. В начале 1726 г. в помощь
императрице «в тяжком ее правительстве бремени» был создан Верховный
тайный совет — особое высшее учреждение, которому подчинялись Сенат и
коллегии.   Членами   Совета   стали   наиболее   влиятельные   сановники,   в
большинстве своем принадлежавшие к «птенцам гнезда Петрова». Однако, в
число верховников вошел и один из видных представителей родовитой знати
— Д. М. Голицын.37
Тяжелое   финансовое   положение   государства   вынуждало   членов
Верховного тайного совета приступить к коректировке петровского наследия.
Так, реорганизации подверглась созданная Петром система центрального и
37 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 397. 35
местного   управления.   С   помощью   этой   меры,   упростившей  структуру
аппарата   власти   самодержавия,
  верховники   стремились   сократить
численность   чиновников   и   уменьшить   расходы   на   содержание
правительственной машины. Эта тенденция продолжалась и в последующие
годы.
После смерти Екатерины I на престоле оказался двенадцатилетний Петр
III.   При   нем   происходит   падение   Меньшикова   и   укрепление   позиций
аристократических фамилий Голицыных и Долгоруких. Особенно возвысился
клан Долгоруких, один из представителей которых И. А. Долгорукий являлся
ближайшим   другом   молодого   царя.   Для   упрочения   своего   положения   при
дворе Долгорукие попытались женить Петра  II  на сестре И.А. Долгорукова
княжне  Е. Л.  Долгорукой. Однако свадьба не состоялась. В январе 1730 г.
император простудился на охоте, заболел и умер.
Вопрос о выборе преемника обсуждался Верховным тайным советом,
который   по   инициативе   Д.   М.   Голицына,   решил   предложить   корону
племяннице Петра  I  (дочери его брата Ивана) Анне, выданной в свое время
замуж   за   герцога   Курляндского.   При   этом   верховники   попытались   в
сложившейся ситуации добиться ограничения императорской власти в пользу
Совета.   Составленные   в   соответствующем   духе   Кондиции   были   поначалу
одобрены Анной.
Тем   не   менее,   в   конечном   счете   «затейка   верховников»   успехом   не
увенчалась.   Идея   ограничения   царской   власти   в   интересах   немногих
родовитых   фамилий   —   а   именно   этот   принцип   был   положен   в   основу
«Кондиций» — не пользовалась популярностью среди рядового дворянства,
которое, желая защитить себя от самодержавного произвола, опасалось, что
при   реализации   планов   Верховного   тайного   совета   на   смену   деспотизму
одного   лица   придет   деспотизм   нескольких   «сильных»   семейств.
Руководствуясь   в   первую   очередь   клановыми   интересами,   верховники   не
смогли   сплотить   вокруг   себя   даже   знать.   Попытка   же   Д.   М.   Голицына
заручиться   поддержкой   дворянства,   придав   своей   «затейке»   более
«демократическое» обличие, провалилась. В дворянской среде обсуждались 36
планы, предусматривающие ограничение, как прерогатив короны, так и власти
«сильных» фамилий. В этих условиях перевес в развернувшейся в правящих
кругах борьбе оказался, в конечном счете, на стороне приверженцев ничем и
ни   в   чем   не   ограниченного   самодержавия.   Гвардейское   офицерство
категорически   высказывалось   за   возвращение   Анне   всей   полноты
государственной   власти.   На   конфликт   с   гвардией   верховники   пойти     не
решились, и Анна, торжественно разорвав Кондиции, утвердилась на престоле
в качестве неограниченной повелительницы Российской империи.
Новая   царица,   ликвидировав   Верховный   тайный   совет,   объявила   о
намерении   поставить   во   главе   всей   административной   пирамиды   Сенат,
подобно тому, как это было  при Петре  I. Однако Сенат, в состав которого
вошли почти все верховники, не мог приобрести доверия императрицы. В 1731
г. было образовано новое высшее государственное учреждение — Кабинет
министров,   игравший   при   Анне,   в   общем,   ту   же   роль,   какую   Верховный
тайный   совет   играл   при   Екатерине.   «Душой»   Кабинета   являлся   опытный
интриган, мастер   всевозможных   закулисных   комбинаций А. И. Остерман.
Согласно  указу от 9 июня 1735 г. подпись трех кабинетминистров считалась
равной подписи императрицы. Это правило ни в коей мере не ограничивало
царскую власть. Не желая обременять себя государственными делами, Анна
лишь   делегировала   часть   надлежавших   ей   полномочий   своим   ближайшим
сотрудникам,   карьера,   свобода   и   жизнь   всецело   зависели   от   воли
императрицы.38
Десятилетие   правления   Анны   стало   временем,   так   называемой
бироновщины. Роль «первой скрипки» в окружении императрицы играл Э. И.
Бирон — фаворит Анны, официально занимавший должность оберкамергера.
Влияние   его   на  государственные   дела   было   огромным.  Иноземцы,  активно
приглашавшиеся  на службу  в  Россию  еще  Петром  I, в царствование  Анны
заняли   доминирующее   положение   при   дворе,   поскольку   императрица     не
слишком доверяла русским сановникам. Сухопутными войсками командовал
 X.   Миних.   В   качестве   противовеса   двум   «старым»   полкам   —
Б.
38 Анисимов Е. В., Каменский А. Р. Россия в XVIII в., политическое положение. С. 375. 37
Преображенскому и Семеновскому — был создан  третий — Измайловский
полк, в котором офицерами служили преимущественно иностранцы.
С 1736 г. дворянская служба перестала носить пожизненный характер.
Ее срок был ограничен 25 годами, по истечении которых разрешалось уходить
в отставку. Если у помещика было двое или более сыновей, то один из них
отныне вообще освобождался   от службы. Правда, и пребывая «на покое»,
дворянам   все   равно   приходилось   в   известном   смысле   тянуть   «служебную
лямку». Так, в 1731 г. правительство возложило на них ответственность за
сбор   с   крестьян   подушной   подати.   С   1734   г.   помещикам   вменялось   в
обязанность помогать своим крепостным в случае неурожая.
Таким   образом,   бюрократия,   в   высших   кругах   которой   сразу   после
смерти   великого   Петра   не   прекращалась   борьба   за   власть,   и   которая
практически правила страной при царствовании Екатерины  I  и малолетнего
Петра  II,   привела   Анну   Иоанновну   к   власти.   И   сразу   попыталась
манипулировать   императрицей,   отстранив   ее   от   власти.   Однако,   пользуясь
противоречиями среди «верховников» Анна Иоанновна смогла укрепить свою
сласть. Передав значительную часть руководящих полномочий, императрица
смогла   отойти   от   нелюбимых   государственных   дел,   а   бюрократический
аппарат,   в   значительной   степени   сформированный   из   иностранцев   стал
надежной опорой ее власти.
  назначенный   регентом.
  Правление   Бирона   было,
В октябре 1740 г. Анна умерла, передав трон грудному младенцу Ивану
—   сыну   своей   племянницы   Анны   Леопольдовны   и   герцога   Антона
Брауншвейгского. Всю полноту власти в стране сосредоточил в своих руках
Бирон,
  однако,
непродолжительным.  Через   три   недели   после   смерти   Анны  80  гвардейцев,
которыми командовал генерал Миних, арестовали мирно спавшего регента.
Правительницей стала Анна Леопольдовна. Но реально государственные дела
вершил Б. Х. Миних, а после его отставки в начале 1741 г. — Остерман.
Между тем гвардейские низы все больше демонстрировали свое недовольство
порядками,   при   которых   наибольшее   влияние   на   ход   государственного
управления   оказывали   иностранцы.   Выглядевшему   столь   безотрадно 38
настоящему   при   этом   вспоминали   идеализированное   прошлое,   время
петровских   преобразований.   Его   тяготы   уже   забылись.   В   лице   дочери
Великого   Петра   Елизаветы   многие   увидели   возвращение   петровских
порядков.
«Дело правительства Елизаветы – дело реставрации».39  Строго говоря,
проводя   реставрационную   политику   в   управлении,   новая   императрица
стремилась очистить петровские институты от позднейших наслоений. В них
она видела искажение священных петровских начал. Хотя вряд ли кто знал,
какими были эти настоящие петровские начала и институты. Да и сам великий
реформатор   в   ходе   своей   государственной   реформы   непрерывно   изменял
создаваемые   им   учреждения   и   умер   в   1725   году,   так   и   не   закончив
преобразований.   Реставрация   петровских   начал   сводилась   скорее   к
пересмотру   и   отмене   распоряжении   предшествовавших   Елизавете
правительств, чем к конструктивной работе в духе Петра. В указе 25 февраля
1742 года Елизавета объявила свое «намерение и соизволение... дабы во всей
нашей   империи   поступлено   было   по   указам   дражайшего   нашего   родителя
государя   императора   Петра   Великого»   и   осудила   фаворитизм   своих
предшественниц   на   престоле.   Она   предписала,   чтобы   отныне   в   чины
производились люди исключительно по старшинству и выслуге.40 Тем самым
подтверждался знаменитый петровский принцип Табели о рангах. На самом
же деле царствование Елизаветы Петровны ничем не отличалось от правления
ее предшественниц — фавориты получали чины и должности порою в обход
провозглашенных  священными   принципов   Петра  Великого,   что  вело   к  еще
большей   бюрократизации   системы   управления.   Для   этого   достаточно
взглянуть на верхушку чиновной пирамиды елизаветинской поры. С 1700 до
1760   года   в   русской   армии   было   19   генералфельдмаршалов,   причем   и
царствование Елизаветы Петровны желанный жезл получили семь человек. Из
них по праву этого звания удостоился, пожалуй, только Петр Салтыков —
победитель прусского короля Фридриха II под Кунерсдорфом в 1759 году, с
39 Окунь С. Б. Безвременные и временные. С. 217.
40 Шепелев Л. Е. Чиновничий мир России XVIII – XX вв, 1999. С. 108. 39
большой   натяжкой   —   Степан   Апраксин,   чьи   войска   без   всякого   участия
командующего   разбили   пруссаков   под   ГроссЕгерсдорфом   в   1757   году,   и
Александр Бутурлин, весьма посредственно командовавший русской армией в
1760   году.   Все   остальные   были   попросту  награждены  фельдмаршальским
жезлом за лояльность и неизвестные русской военной истории заслуги. Среди
них   были:   Людвиг   Вильгельм   ГессенГамбургский,   командовавший   лейб
компанцами,   последний   боярин   и   князь   Никита   Трубецкой,   ведавший
преимущественно поставками провианта в армию, гетман Малороссии Кирилл
Разумовский   и   его   брат   —   Алексей   Разумовский,   который   ни   дня   не
прослужил в армии, зато многие годы «служил» фаворитом, а потом тайным
супругом   сударыни.   Когда   Елизавете   нужно   было   повысить   статус  своих
отважных   сподвижников   —   соучастников   переворота   1741  года,  братьев
Шуваловых и М. И. Воронцова, то она в феврале 1742 года внесла изменения
в   петровский   Табель   о   рангах     сделала   придворный   чин   камерюнкера,   в
котором они состояли, выше армейского полковника, что позволило героям
ночного приключения начать головокружительную карьеру при дворе.
В   реставрации   начал   петровской   политики   правительство   Елизаветы
Петровны   ждали   и   успехи,   и   неудачи.   Не   удалась   попытка   воссоздать   в
неизменном виде петровские институты. Желая пересмотреть изданные после
смерти   Петра   Великого   законы,   Елизавета   Петровна   предписала   Сенату
отменить те из них, которые противоречили петровскому законодательству. В
1743 году Сенат приступил к этой работе и к 1750 году успел пересмотреть
законы только 1726 – 1729 годов. Впереди предстояла огромная работа, так
как   до   1741   года   их   было   издано   около   трех   тысяч.   В   1754   году   Петр
Шувалов,   набравший   к   тому   времени   силу,   довольно   смело   выступил   в
присутствии   императрицы   в   Сенате   и   сказал,   что   работа   по   пересмотру
законодательства   напрасный   труд,
  что   было   бы   целесообразнее
переключиться на составление нового Уложения — свода законов империи.
Елизавета   Петровна   была   вынуждена   согласиться   с   доводами   Шувалова   и 40
признать,   что   «нравы   и   обычаи   изменяются   с   течением   времени,   почему
необходима и перемена в законах»41.
Возможно, для другого государственного деятеля мысль эта показалась
бы банальной, но для Елизаветы она стала настоящим открытием и оказалась
весьма   благотворной   для   русского   законодательства.   Законотворчество
получило новый стимул, и образованная вскоре Комиссия по созданию нового
Уложения,   проработав   несколько   лет,   подготовила   для   нового   поколения
екатерининских законодателей большой материал.
Таким образом, во многом, слепо следуя принципам Петра Великого,
его   дочь,   неискушенная   в   тонкостях   политики,   увидела,   точнее   сказать,
учуяла   суть   этих   принципов,   неизменных   в   России   уже   не   первый   век:
«надлежит   сохранять   самое   главное  —  неприкосновенность   самодержавия,
чтобы в неизменности передать своим преемникам этот волшебный сосуд, до
краев   наполненный   властью».42  Опорой   же   самодержавия   был   мощный
бюрократический аппарат, состоявший из дворян и только на крайней своей
нижней ступени коегде включавший в себя и разночинцев.
После   смерти   Елизаветы   Петровны   ее   приемником   стал   племянник
императрицы Петр  III, человек абсолютно не способный ни самостоятельно
руководить огромным государствам, ни назначить нужных людей, способных с
этим справиться, как это во многом делала Елизавета, отдавая значительную
часть   полномочий   фаворитам   для   решения   многих   задач.   «Голштингиский
чертушка»,  как   тогда   называло   российского   императора   общество,   быстро
настроил   против   себя   придворное   дворянство,   являвшееся   костяком
бюрократической системы. Уступки, сделанные уже разгромленной Пруссии,
настроили против него практически все слои русского общества. Произошел
дворцовый переворот, к власти привели Екатерину II, жену свергнутого царя.
С самого прихода к власти новая императрица поняла, что она  немка,
практически   в   чужой   стране,   и   может   опираться   только   на   тот
бюрократический   аппарат,   который   существует,   на   представителей
41 Галич Г. М. Россия на переломе эпох. С. 295.
42 Шепелев Л. Е. Чиновничий мир России XVIII – XX вв. С. 120. 41
придворного дворянства, поэтому она не может наступать на их интересы. А
проведение   любых   либеральных   преобразований   било,   прежде   всего,   по
  Поэтому,
дворянскому   сословию.
  проводя   любые   преобразования,
императрица учитывала их интересы.
Находясь  у  власти, Екатерина  II  особое  внимание   уделяла   проблеме
экономической   политики,   стремясь   преодолеть   отставание   России.   В   духе
распространенного   в   тогдашней   Европе   учения   физиократов   императрица
ратовала   за   свободу   торговопромышленной   деятельности,   за   отмену
монополий.   Но   высказаться   за   ликвидацию   крепостнических   порядков,
являвшихся   главной  причиной   отставания  и  никак  не   отвечавших   идеалам
Просвещения, Екатерина II не решилась, поскольку это заявление неизбежно
вызвало   бы   сильное   недовольство   помещиков.   Однако,   признавалась
необходимость   издания   законов,
  способных   помешать   дворянам
злоупотреблять своей властью над крестьянами.43
Екатерина  II  активно   взялась   за   пересмотр   и   упорядочение
действующего законодательства. Его основой служило Соборное Уложение
1649   г.,   устаревшее   и   не   соответствующее   новым   жизненным   реалиям.
Издававшиеся после появления Соборного Уложения законодательные акты
не были увязаны в некую единую систему и часто противоречили друг другу.
Никто  не   знал,   какие   правовые   нормы   являлись   действующими,   а   какие
утратили   силу.   Попытки   исправить   сложившуюся   ситуацию   неоднократно
делались   предшественниками   Екатерины  II  на   троне.   Однако   подготовить
новое Уложение, упорядочить и систематизировать законы в конечном счете
не удалось. Екатерина II вскоре после своего вступления на престол как раз
попыталась взяться за решение этой задачи. Для подготовки нового Уложения
была   образована   специальная   комиссия,  призванная,  как   отмечалось   выше,
руководствоваться в своей деятельности «Наказом». Комиссия имела весьма
своеобразный,  не  свойственный   административной   практике  XVIII  в.,  да  и
XIX  в.,   облик.   Ее   членами   являлись   выборные   представители   различных
категорий населения, которые тем самым получили возможность добиваться
43 Борзаковский П. К. Императрица Екатерина. М.: Планета, 1991. С. 168. 42
учета их интересов при подготовке текста нового Уложения. Всего в работе
Комиссии,   начавшей   свою   деятельность   30   июля   1767   г.,   в   разное   время
участвовало   около   740   человек,   представлявших   дворянство,   горожан,
государственные учреждения, государственных крестьян, казаков, нерусские
народы. Комиссия явилась первым со времени прекращения  созыва Земских
соборов опытом широкого привлечения властью представителей  различных
социальных   групп   к   обсуждению   государственных   дел.   Наиболее   активное
участие   в   заседаниях   принимали   депутаты   от   дворянства   и   городского
населения.
В  ходе  работы   Комиссии   был  поднят  вопрос   и  о  крепостном   праве.
Некоторые   депутаты   высказались   за   законодательную   регламентацию
отношений между помещиками и крестьянами, за предоставление последним
возможности свободно распоряжаться личным имуществом. Эти предложения
встретили активное противодействие сторонников сохранения существующих
крепостнических   порядков.   В   целом   деятельность   Уложенной   Комиссии
продемонстрировала наличие острых межсословных противоречий в русском
обществе. Дворянские и городские депутаты по большинству обсуждавшихся
вопросов   занимали   противоположные   позиции.   Впрочем,   представители
дворянства также не являли некую единую, сплоченную группу. Серьезные
противоречия   существовали   между   родовитыми   и   выслужившимися
дворянами, между дворянством центральных и окраинных губерний.
Созывая   представителей   различных   социальных   групп   для
упорядочения российского законодательства, императрица надеялась найти в
соответствующих   общественных   слоях   силу,   способную   помочь   ей
реализовать идеи «Наказа» и, конечно, создать о себе в стране и в «Европе
впечатление как о просвещенной государыне, готовой в максимальной мере
считаться   с  интересами   подданных»44.  Последняя   цель   была   достигнута   и,
кроме того, Екатерина II, действительно, получила возможность лучше узнать
нужды различных категорий населения. Однако подготовить новое Уложение
Комиссия так и не смогла. В связи с начавшейся в 1768 г. русскотурецкой
44 Окунь С. Б. Безвременные и временные. М.: Мысль, 1989. С. 378. 43
войной   Екатерина  II  «временно»   приостановила   работу   Комиссии.   Война
оказалась   как   раз   своевременным   поводом,  чтобы  «приостановить»  работу
Комиссии, т. к. ее работа показала противоречивость интересов придворного
дворянства и остального общества.
Хотя   попытка   Екатерины  II  создать   новое   «Уложение»   окончилась
неудачей, однако ее царствование все же ознаменовалось появлением уже в
1785   г.   двух   правительственных   актов,   призванных   играть   в   известном
отношении роль «фундаментальных» законов Российской империи: «Грамоты
на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»
(Жалованная грамота дворянству) и «Грамоты на права  и выгоды городам
Российской   империи»   (Жалованная   грамота   городам).   Оба   этих   закона
юридически   оформили   организацию   русского   общества   на   сословных
принципах. Реализуя политическую доктрину «Наказа», жалованные грамоты
вместе   с   тем   отвечали   заявленным   дворянством   и   горожанами   во  время
работы Уложенной Комиссии пожеланиям о закреплении за ними различных
льгот и привилегий.
Жалованная грамота дворянству завершила процесс его привилегии в
первое сословие Российской империи. Грамота  подтверждала освобождение
от обязательной службы, от телесных наказаний, незыблемость прав дворян на
наследственные и приобретаемые имения (причем первые из них вообще не
могли   быть   конфискованы).   Дворянин   лишался   дворянского   достоинства
только   по   решению   суда,   состоявшего   из   дворян.   Грамота   заверила
начавшийся   еще   ранее   процесс   формирования   на   местах   дворянских
корпораций   —   губернских   и   уездных   дворянских   обществ.   Их   органами
являлись   соответствующие   Дворянские   собрания.   Губернские   Дворянские
собрания могли обращаться с представлениями о своих нуждах к местной
администрации   и   даже   к   верховной   власти.   Защищать   интересы   дворян
должны были избиравшиеся собраниями губернские и уездные предводители
дворянства. Закрепив сословные привилегии дворянства (освобожденного при
этом   почти   от  всех  обязанностей),   Жалованная   грамота   окончательно 44
противопоставила их прочим категориям населения, усилила разрыв между
«благородными» и «неблагородными».
В   Жалованной   грамоте   городам   речь   шла   о   личных   и   сословных
привилегиях   городского   населения,   о   деятельности   органов   городского
самоуправления   и   т.п.   «Городовые   обыватели»   в   соответствии   с  грамотой
образовывали   «градское   общество»   и   делились   на   шесть   разрядов   —
сословных   групп,   отличавшихся   друг   от   друга   правами   и   обязанностями.
Привилегированное положение занимало купечество, представители которого
в зависимости от величины капитала делилось по трем гильдиям. Гильдейское
купечество   освобождалось   от   подушной   подати   и   рекрутской   повинности.
Ремесленники объединились в цехи, подобные цехам средневековой Европы, с
характерной для них детальной регламентацией производства, внутрицеховых
взаимоотношений   и   пр.   Органами   городского   самоуправления   являлись
городские   думы,   собиравшиеся   обычно   раз   в   три   года,   и   постоянно
действующая   шестигласная   дума.   Председателем   последней   являлся
городской голова, а членами — избранные городской думой представители
шести категорий городского населения.
Вместе   с   тем   за   годы   своего   царствования   Екатерина  II  передала   в
собственность   помещикам   сотни   тысяч   душ   свободного   от   крепостной
зависимости   сельского   населения.
  Негативно   относившаяся   к
крепостничеству в принципе, императрица на практике, стремясь обеспечить
себе   поддержку   дворянства,   действовала   вразрез   со   своими   убеждениями.
Полную   зависимость   крепостных   от   барского   произвола   ярко   подчеркнул
Указ от 17 января 1765 г., позволивший помещикам отдавать своих крестьян в
каторжные работы.45
Упраздненную   Петром  III  Тайную   канцелярию   сменила   Тайная
экспедиция.  Екатерининская эпоха ознаменовалась крупными переменами  в
организации   аппарата   управления   Российской   империи.   Важнейшей   из   них
стала реформа областной администрации, проведенная во второй половине
1770 – начале 1780х гг. Уже в Уложенной Комиссии депутаты от различных
45 Анисимов Е. В., Каменский А. Р. Россия в XVIII в., политическое положение. С. 238. 45
сословий   резко   осуждали   произвол   местных   властей,   их   неспособность
эффективно выполнять свои обязанности.
Приступив   к   радикальной   перестройке   областной   администрации,
Екатерина  II  рассчитывала реализовать в ходе реформ идеи, навеянные ей
знакомством   с   трудами   философовпросветителей,
  с   опытом
функционирования английских государственных институтов. Неспособность и
неэффективность   существовавшей   системы   местного   управления   были
продемонстрированы самым убедительным образом  во  время восстания под
руководством   Емельяна   Пугачева.   Боязнь   нового   восстания   потребовала
целого   ряда   мер   усиления   контроля   над   населением   страны   на   местном
уровне.
Правовую   основу   реформы   заложил   изданный   в   1775   г.   особый
законодательный акт «Учреждения для управления губернией Всероссийской
империи».   В   соответствии   с   ним,   прежде   всего,   вносились   изменения   в
административнотерриториальное деление России. Губернии уменьшились в
размерах, а число их соответственно увеличивалось (с 23 до 50), что должно
было способствовать усилению надзора за населением со стороны местной
администрации   и   в   целом   создания  более   благоприятных   условий   для
эффективной   работы   правительственного   аппарата.   Губернии   делились   на
уезды.   Промежуточная   территориальная   единица   —   провинция,   таким
образом, упразднялась. В каждой губернии должно было числиться от 300 до
400 тыс. ревизских душ, а в уезде – от 20 до 30 тыс.
Реформа 1775 г. внесла существенные изменения в саму организацию
местного   управления.   Во   главе   каждой   губернии   должен   был   стоять
наместник   (генералгубернатор),   получивший   широкие   полномочия   и
отвечавший за свои действия только перед верховной властью. На практике
наместники   назначались   императрицей   для   управления  сразу   несколькими
губерниями;   главой   же   собственно   губернской   администрации   являлся
губернатор, при котором функционировал специальный коллегиальный орган
—   губернское   правление.   Финансовохозяйственными   делами   в   масштабах
губернии   занималась   казенная   палата,   руководимая   вицегубернатором. 46
Реформа 1775 г. создала в каждой губернии совершенно новое, не имевшее
какихлибо   аналогов  в   прошлом   учреждение   —   Приказ   общественного
призрения.   Он   заведовал   школами,   медицинскими   и   благотворительными
учреждениями   (больницами,   богадельнями,   сиротскими   домами   и   пр.),
«работными» и «смирительными» домами.
Вдохновляясь учением Ш. Монтескье о разделении власти, Екатерина II
попыталась в ходе реформы 1775 г. отделить на местах суд от администрации
путем   создании   особой   системы   судебных   учреждений.   Судами   высшей
инстанции в пределах губернии являлись палаты уголовного и гражданского
суда. Ниже их стояли сословные суды — Верхний земский суд (для дворян),
губернский магистрат (для горожан), верхняя расправа (для государственных,
экономических и дворовых крестьян, ямщиков и однодворцев). Члены этих
судов   избирались   соответствующими   сословиями.   Впрочем,   заседатели
верхних расправ комплектовались обычно из дворян. В результате реформы в
губерниях   создавали   также   совестные   суды.   В   их   задачи   входило
рассмотрение   различных   гражданских   тяжб   с  целью   примирения   сторон,  а
также возникавших еще дел о колдовстве, в которых Екатерина II в духе века
Просвещения   видела   лишь   глупость,   обман   и   невежество.46  Наконец,
совестные суды могли разбирать обращения лиц, взятых под стражу, если им в
течение трех дней не предъявлялось обвинение. Таких лиц совестной суд имел
право   отпускать   на   поруки,   однако   при   том   условии,   что   они   не
подозревались   в   совершении   особо   тяжких   преступлений   (оскорбление
верховной власти, измена, убийство и т.п.).
Однако,   призванные   гарантировать   неприкосновенность   личности,
защищать   ее   от   произвола   администрации   совестные   суды   на   практике   не
сыграли в этом отношении скольконибудь заметной роли. Соответствующие
юридические   нормы   плохо   работали   в   условиях   самодержавно
бюрократического   строя,   отсутствия   на   внутрироссийской   политической
арене   какихлибо   крупных   общественных   сил,   способных   эффективно
контролировать деятельность государственной машины.
46 Борзаковский П. К. Императрица Екатерина. С. 276. 47
Сельская территория уезда была подведомственна нижнему земскому
суду. Его председателем являлся земский исправник (капитанисправник), а
членами — 2  3  заседателя. Все эти лица избирались на свои  должности
местными   дворянами,   однако   подчинялись   губернатору.  «Тишину   и
спокойствие»   в   уездном   городе   обеспечивал   городничий.   В   уездах
создавались также выборные сословные суды — уездный суд  (для дворян),
городовой   магистрат   (для   горожан),   нижняя   расправа   (для   крестьян,   не
принадлежавших помещикам). Губернская реформа способствовала усилению
влияния   «существенных   элементов»,   т.е.   главным   образом   дворянства,   на
деятельность местных судов и администрации. Дворяне выбирали из своей
среды около 1/3 чиновников новых губернских учреждений и до половины
всех   должностных   лиц   в   уезде.   Впрочем,   эти   представители   местного
дворянского общества зависели не столько от своих избирателей, сколько от
начальника   губернии   и   были   интегрированы   в   бюрократическую   иерархию
империи.
«Учреждения   для   управления   губерний   Всероссийской   империи»
проводились в жизнь постепенно. Помимо этого акта, важное значение для
организации   местного   управления   на   новых   началах,   имел   утвержденный
Екатериной  II  в   1782   г.   «Устав   благочиния,   или   полицейский»,   который
определил устройство полицейской службы в городах. «Устав благочиния»
жестко   регламентировал   общественную   и   частную   жизнь   городского
населения   и   содержал   многочисленные,   выдержанные   в   соответствии   с
требованиями христианской   морали  нравственные   сентенции,   призванные
воспитывать     подданных     в     духе   «добронравия».   Ряд   важных   вопросов,
связанных   с   организацией   местного   управления,   рассматривался,   как
отмечалось выше, в Жалованной грамоте дворянству и в Грамоте городам.
В   целом   Екатерине  II  удалось   создать   на   местах   сильный   и
разветвленный   аппарат   власти.   Многие   институты,   возникшие   в   ходе
проведенной   императрицей   областной   реформы,   просуществовали   до
преобразований 1860—1870х гг., а некоторые до 1917 г. 48
Эволюция высшего и центрального звена системы управления страной в
Екатерининскую   эпоху   во   многом   отражала   те   закономерности   развития
российской   государственности,   которые   отчетливо   проявились   еще   в
царствование ближайших преемников Петра I. Так, тенденция к образованию
при   главе   государства   для   осуждения   наиболее   важных   проблем   особых
совещательных   органов,   оттеснивших   на   второй   план   Сенат,   получила
воплощение в деятельности Совета при высочайшем дворе. Это учреждение
возникло   в   1768   г.   (официально   в   1769   г.)   в   связи   с   начавшейся   русско
турецкой   войной.   Совет   должен   был   заниматься   рассмотрением   всех   дел,
относящихся к ведению войны. После ее окончания Совет при высочайшем
дворе   вплоть   до   смерти   Екатерины  II  играл   роль   особо   близкого   к
императрице   правительственного   органа,   обсуждавшего   наиболее   важные
вопросы   внутренней   и   внешней   политики.   Членами   Совета   являлись
виднейшие сановники екатерининского царствования, такие как  Г. Г. Орлов,
Г. Л. Потемкин, А. А. Безбородко и др.47
Текущей работой администрации и судебным аппаратом при Екатерине
II
  почти   полностью   лишившийся
продолжал   руководить   Сенат,
законосовещательных   функций.   Реформой   1763   г.   Сенат   был   разделен   на
шесть   департаментов  (четыре  —  в  Петербурге,  два  в  Москве),  каждый  из
которых   специализировался   на   решении   известного   круга   вопросов.   В
екатерининское царствование резко возросло влияние генералпрокурора на
работу Сената.  А. Л.  Вяземский, занимавший генералпрокурорский пост с
1764 по 1792 г., пользовался особым доверием императрицы. С упразднением
же   в   результате   губернской   реформы   большинства   коллегий   отдельные
вопросы, которыми они занимались, перешли в сферу компетенции сенатских
структур,   подчиненных   генералпрокурору.   Решая   самостоятельно   (под
надзором императрицы) многочисленные и важные задачи, генералпрокурор
постепенно превращался в своеобразного министра внутренних дел, финансов
и   юстиции.   В   роли   «министров»   —   полномочных   исполнителей   воли
  получавших   в   заведование   известные   категории
Екатерины  II,
47 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. С. 247. 49
государственных   дел   фактически   обязанных   руководствоваться   только
желаниями царицы, — выступали и другие сановники, облеченные «монаршим
доверием». Все это (на фоне ликвидации основной массы коллегии) говорило
о   дальнейшем   развитии   в   екатерининское   царствование   тенденции   к
утверждению   в   управлении   империей   принципа   единоначалия,   шедшего   на
смену введенному Петром I принципу коллегиальности.
В   результате,   за   время   правления   Екатерины   второй   происходит
значительное укрепление бюрократической системы. Бюрократия «помогает»
императрице   управлять   страной,   декларируются   многие   общественно
политические   принципы   управления   государством,   вводятся   различные
общественные советы, проводится большое количество реформ, призванных
«улучшить»   государство,   фактически   же   руководство   государством
передается   горстке   приближенных   к   Екатерине  II  людей.      Императрица
прекрасно   понимала,   что   в   России   ее   единственной   опорой   являются
дворянскобюрократические  круги. Бюрократия  стала   играть  еще  большую
роль   опоры   личной   власти   и   позволяла   отгородиться   монаршей   особе   и
окружению от народа.
  В   итоге,   эпоха   дворцовых   переворотов,   закончившаяся   в   1801   г.
свержением   Павла  I,   показала,   насколько   сильна,   созданная   императором
Петром  I  дворянскобюрократическая  система – опора самодержавия. Она
позволяла   прийти   к   власти   тому   или   иному   монарху   (Петра  II,   Анну
Иоанновну   решили   привести   к   власти   высшие   сановники,   впрочем,   сильно
повлияв и на приход других) и поддерживала систему абсолютной власти,
выгодную   ей.   Бюрократия,   в   высших   кругах   которой   сразу   после   смерти
великого Петра  не прекращалась  борьба за власть, и которая практически
правила   страной   при   царствовании   Екатерины  I  и   малолетнего   Петра  II,
привела   Анну   Иоанновну   к   власти.   И   сразу   попыталась   манипулировать
императрицей, отстранив ее от  власти.  Однако,  пользуясь противоречиями
среди «верховников», Анна Иоанновна смогла укрепить свою сласть. Передав
значительную часть руководящих полномочий, императрица смогла отойти от
нелюбимых государственных дел, а бюрократический аппарат, в значительной 50
степени  сформированная  из  иностранцев   стал  надежной   опорой  ее  власти.
При   Елизавете   Петровне   бюрократия   смогла   снова   усилиться.  Во   многом,
слепо следуя принципам Петра Великого, его дочь, неискушенная в тонкостях
политики, увидела, точнее сказать, учуяла суть этих принципов, неизменных в
России   уже   не   первый   век:   «надлежит   сохранять   самое   главное   —
неприкосновенность   самодержавия,   чтобы   в   неизменности   передать   своим
преемникам этот волшебный сосуд, до краев наполненный властью».48 Опорой
же   самодержавия   был   мощный   бюрократический   аппарат,   состоявший   из
дворян и только на крайней своей нижней ступени коегде включавший в себя
и разночинцев.
Именно   в   период   дворцовых   переворотов   бюрократия   усилилась,   и
фактически   стала   править   страной.   Созданная   бюрократическая   система
бесперебойно   функционировала   при   смене   монархасамодержца.   Она
оказалась   очень   консервативной   и   очень   болезненно   относилась   к   любой
попытке перемен. И Петр III, и Павел I были свергнуты при попытке ввести
ряд   изменений,   затрагивающих   интересы   дворянскобюрократической
системы, правда, они были во многом не дальновидными политиками и их
действия вызывали раздражение во всех слоях общества.
48 Окунь С. Б. Безвременные и временные. С. 378. 51
ГЛАВА
III.
  ГОСУДАРСТВЕННОАДМИНИСТРАТИВНАЯ
СИСТЕМА РОССИИ ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НИКОЛАЯ
Период правления Александра I вызывал значительный интерес, прежде
всего,   в   связи   с   Отечественной   войной   1812   г.   Но   многих   отечественных
историков также интересовали и попытки проведения реформ, а особенно,
реформам   административнобюрократической   системы.   Данной   темой
занимались Демидова Н. Ф., Семенов И. С., Флатов А. Н., Троицкий и др.
Приход к власти Александра  I  явился итогом последнего дворцового
переворота   в   России.   Причины   переворота   в   отечественной   и   зарубежной
историографии   указываются   самые   различные.   В   их   числе   наступление
императора Павла на права придворного дворянства, возвращение служебной
повинности,   а   так   же   деятельность   английского   посла,   стремящегося   не
допустить   союза   России   с   Францией,   подстрекавшего   многих   дворян   на
необходимость смены «неудачного» императора.49
Дворцовый переворот 11 марта 1801 г. продемонстрировал стремление
части   правящих   кругов   усилить   роль   дворянства   в   управлении   страной,
несколько ограничив при этом личный произвол монарха. Уроки павловского
царствования   и   Французской   революции,   проникновение   в   Россию
просветительской идеологии, осуждавшей деспотизм и феодальные  порядки,
способствовали   распространению   в  верхах   реформаторских   воззрений,
49 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. С. 339. 52
появлению   различных   преобразовательных   планов,   призванных   пресечь
самовластие   царя   и   злоупотребления   помещиков.   Новый   император
Александр I в целом разделял эти взгляды. Идеи эпохи Просвещения оказали
на него известное влияние. Александр стремился модернизировать социально
экономические и политические институты (он имел, в частности, программу
решения крестьянского вопроса путем постепенной ликвидации крепостного
права), надеясь тем самым избавиться от внутренних потрясений.
Воцарение   Александра  I  ознаменовалось   серией   мер,   отменявших  те
распоряжения Павла  I, которые вызвали недовольство дворянства.  В армию
возвращались   уволенные   Павлом  I  офицеры,   освобождались   политические
заключенные, был разрешен свободный выезд из страны, уничтожена «Тайная
экспедиция».
Первые   годы   правления   Александра  I  характеризовались   борьбой   в
верхах   вокруг   проектов   различных   реформ   социальноэкономического   и
политического   характера.   В   правящих   кругах   существовали   различные
группировки,   каждая   из   которых   имела   свои   рецепты   решения   стоявших
перед страной проблем.
«Молодые друзья» императора (П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, В.
П.   Кочубей,   А.   Чарторыйский),   образовав   так   называемый   Негласный
комитет,   в   рамках   которого   они   обсуждали   с   императором   важнейшие
вопросы государственной жизни, выступали за отмену в будущем крепостного
права   и   превращение   России   (также   в   перспективе)  в   конституционную
монархию.50
Сановники екатерининского царствования стремились усилить  влияние
вельможнобюрократических верхов на управление империей. С этой целью
они ратовали за расширение функций Сената, в частности, за предоставление
ему   возможности   оказывать   воздействие   на   законодательный   процесс.
«Екатерининские   старики»   были   противниками   какихлибо   перемен   в
отношении положения крестьянства.
50 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 378. 53
За более широкие преобразования высказывались участники дворцового
переворота во главе с  бывшим фаворитом Екатерины II Н. К. Зубовым. Они
добивались   превращения   Сената   в   представительный   орган   дворянских
верхов,   наделения   его   законосовещательными   правами,   чтобы   поставить
законодательную деятельность царя под контроль высшего дворянства. Эта
группировка   допускала   возможность   известного   ограничения   помещичьей
власти   над   крестьянами,   а   в   перспективе   была   готова   к   постепенной
ликвидации крепостного права.
Наконец,   в  среде  высшей   бюрократии   имелось   немало   противников
любых перемен вообще. В сохранении существовавших порядков они видели
самую   надежную   гарантию   общественной   стабильности.   Основная   масса
дворянства   была   также   настроена   весьма   консервативно.   Она   стремилась
сохранить свои привилегии и, прежде всего, неорганичную власть помещиков
над крестьянами. Затишье, наступившее в деревне после подавления мощной
волны   крестьянских   выступлений   1796—1797   гг.,   укрепляло   уверенность
подавляющего   большинства   дворянства   в   незыблемости   существующего
строя. Широкие слои помещиков негативно относились к любым попыткам
ограничить   свободу   волеизъявления   императора.   В   связи   с   этим
императорские   планы,
  различными   представителями
правящих   кругов,   не   встречали   сочувствия   в   дворянской   массе.   Слой
просвещенных   дворян,   в   которых   Александр  I  видел   опору   своих
реформаторских   начинаний,   был   слишком   тонок.   Любые   действия   царя,
затрагивавшие   помещичьи   привилегии,
  грозили   новым   дворцовым
переворотом.
  вынашивавшиеся
В   социальноэкономической   области   царь   смог   провести   лишь
некоторые   скромные   преобразования,   ни   в   коей   мере   не   затрагивавшие
крепостнические порядки и представлявшие собой незначительную уступку
зажиточным слоям города и деревни. 12 декабря 1801 г. купцам, мещанам и
казенным   крестьянам   была   предоставлена   возможность   приобретать   в
собственность  незаселенные  земли. Ранее  владение  землей,  населенной  или
ненаселенной,   было   монопольным   правом   дворянства.   20   февраля   1803   г. 54
появился   указ,   в   соответствии   с   которым   крепостные   крестьяне   могли  с
согласия помещика выкупать волю с землей целыми селениями. Получившие
этим   путем   свободу   крестьяне   должны   были   именоваться   «свободными
хлебопашцами».51  Число «свободных хлебопашцев» в итоге оказалось очень
небольшим. С 20 февраля 1803 г. по первую четверть  XIX  в. был применен
лишь для  47153 крестьян мужского пола.52
Лишь   на   бумаге   остались   планы   преобразований,   призвания   внести
более или менее существенные перемены в систему управления Российской
империи.   Александр  I  вынужден   был   считаться   как   с   приверженностью
основной массы дворян принципам самодержавия, так и с тем, что введение
элементов   представительства   (как   представительство   дворянское)   при
нежелании   для   помещиков   поступаться   даже   частью   своих   привилегий,
затруднило   проведение   в   жизнь   мероприятий,   противоречащих   интересам
первого   сословия   империи.   В   результате   дело   ограничилось   лишь   актами
совершенствовавшими   организацию   бюрократического   аппарата.
8 сентября 1802  г.  появился  указ  о  правах   Сената,  в какойто  мере
учитывавший олигархические настроения «екатерининских стариков». Сенат
получил возможность делать царю представления относительно указов в тех
случаях,   если   последние   противоречили   действующим   законам   или
создавали     какиелибо     затруднения.     Дела   об   определении   чиновников   к
должности,   о   наградах,   пожаловании   разных   прав   и   преимуществ   были
сосредоточены   в  I  департаменте   Правительствующего   Сената   (для
гражданских  чиновников)   и   в   Инспекторском   департаменте   Военного
министерства (для офицеров и генералов русской армии с 1812 г.). Однако
попытка сенаторов в 1803 г. воспользоваться этим правом вызвала негативную
реакцию   Александра  I.   В   итоге   Сенат   лишился   предоставленной   ему
(впрочем,   чрезвычайно   скромной)   возможности   следить   за   законностью
действий верховной власти.  8  сентября 1802 г. царь подписал Манифест об
учреждении   министерств.   Этот   акт,   в   известной   степени,   юридически
51 Окунь С. Б. Безвременные и временные. С. 378.
52 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 378. 55
оформлял наметившийся  еще в  XVIII  в. процесс  постепенного вытеснения
коллегиальных   начал   в   центральном   управлении,   введенных   Петром  I,
принципами   единоначалия.
  стоявших   перед
самодержавием,   по   мере   того   как   общественный   прогресс   менял   жизнь
страны,   требовало   повышения   гибкости     и     оперативности     в     работе
бюрократической   машины.53
  Усложнение   задач,
Коллегиальная   система   управления   с   ее   медлительным
делопроизводством   не   отвечала   требованиям   времени.   Издание   этого
Манифеста  подготавливало   почву   для  замены  коллегий  министерствами, в
которых   вся   власть   сосредоточивалась   в   руках   одного   лица   —   министра,
назначавшегося   царем   и   отвечавшего   за   свои   действия   только   перед
монархом. Сами коллегии первоначально не были ликвидированы. Они вошли
в состав соответствующих министерств и продолжали заниматься решением
текущих   вопросов   государственного   управления.     Таким   образом,   было
создано   восемь   министерств  (внутренних  дел,   иностранных   дел,   финансов,
коммерции,   юстиции,   народного  просвещения,   военносухопутных   сил,
военноморских   сил)   и   государственное   казначейство,   имевшее   права
министерства. Важные посты в этих министерствах заняли «молодые друзья»
императора.
В начале царствования Александра  I  были приняты некоторые меры,
призванные способствовать развитию просвещения. В 1803 г. вступило в силу
положение об устройстве учебных заведений. Кроме того, в Дерпте, Вильно,
Казани и Харькове были основаны университеты.
Начавшаяся в 1805 г. война с Францией временно сняла с повестки дня
вопрос, о каких бы то ни было преобразованиях. После окончания боевых
действий и заключения в 1807 г. Тильзитского мира с Наполеоном проблема
реформ   снова   становится   объектом   обсуждения   в   правящих   кругах.
Преобразовательные   планы   были   связаны   с   именем   выдающегося
государственного   деятеля   М.   М.   Сперанского   –   одного   из   ближайших
советников   Александра  I.   В   1809   г.   Сперанский   составил   «Введение   к
53 Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. С. 339. 56
Уложению   государственных   законов»,   в   котором   содержалась   обширная
программа   серьезных   реформ.   Их   своевременное   проведение   в   жизнь,   по
мысли   Сперанского,   должно   было   избавить   страну   от   революционных
потрясений,  которые   пережила   Европа.   В   основу   задуманной   им   реформы
закладывался присущий правовому государству принцип разделения властей,
предполагающий размежевание законодательных, исполнительных и судебных
 План  Сперанского
функций   и   создание   соответствующих   структур.
предусматривал образование представительного органа с законодательными
функциями (парламента) в лице Государственной думы. Она мыслилась как
учреждение,   ограничивающее   власть   монарха.   На   местах   создавались
губернские, окружные и волостные думы. Избирательные права Сперанский
собирался   предоставить   дворянству   и   лицам,   «среднего   сословия»
(купечеству,   государственным   крестьянам   и   т.п.).   Исполнительная   власть
сосредоточивалась в министерствах, а высшей судебной инстанцией должен
был являться Сенат.54 Проектируемую Сперанским систему законодательных,
исполнительных   и   судебных   инстанций   заканчивал   Государственный   совет,
который   должен   был   играть   роль   связующего   звена   между   царем   и   всеми
государственными   структурами.   Члены   Совета   назначались   императором.
Ликвидации крепостного права в плане Сперанского не предусматривалась.
Однако Сперанский выступал за ограничение помещичьей воли.55
После   отечественной   войны   1812   г.   и   победы   Российской   империи,
начиная   с   1815   г.   происходят   существенные   изменения   в   проводимой
императором   политике.   Александр  I  не   сразу   отказался   от   либеральных
начинаний,  характерных   для   первой   половины   его   царствования.  В   ноябре
1815 г. император утвердил конституцию для присоединенной к России, по
решениям Венского конгресса, части Польши (Царство Польское). Царство
Польское   получило   довольно   широкую   автономию.   Власть   российского
монарха   в   Польше   ограничивалась,   в   известной   мере,  местным
представительным органом с законодательными функциями — Сеймом. Сейм
состоял из двух палат — Сената и Посольской палаты.
54 Флатов А. Н. Александр I. Реформатор или консерватор. С. 202.
55 Архипова Т. Г. История в государственной службы в России XVIII – XX вв.  С. 107. 57
  высшее   духовенство,
Сенаторы   пожизненно   назначались   монархом.   Ими   могли   быть
представители   царской   фамилии,
  крупные
землевладельцы. Посольская палата состояла из 128 депутатов, из которых 77
выбирались дворянами (на 6 лет) на шляхетских сеймиках;  a 51 на тминных
(волостных)   собраниях.   Избирательные   права   получали  все   дворяне,
достигшие 21 года и обладавшие недвижимой собственностью, а также прочие
владельцы   недвижимости,   фабриканты,   хoзяева   мастерских,   профессора,
учителя и т.д. Крестьяне к выборам не допускались. Однако по тогдашним
меркам избирательная система,  установленная в Царстве Польском, носила
довольно   прогрессивный  характер.   Так,   если   во   Франции   в   1815   г.
избирательные права получили 80 тыс. человек, то в Польше при населении в
несколько   раз   меньшем   по   численности,   чем   население   Франции,   этими
правами обладали 100 тыс. человек.
Дарование Царству Польскому конституции Александр I рассматривал
как первый шаг к введению представительной формы правления в Российской
империи.  Соответствующий   намек   был   сделан   им  в   марте  1818  г.  в  речи,
произнесенной на открытии польского Сейма.  По поручению Александра  I
один из бывших членов Негласного Комитета Н. Н. Новосильцев приступил к
работе над проектом конституции для России. Подготовленный им документ
(Государственная   Уставная   грамота   Российской   империи)   вводил
федеративный принцип государственного устройства; законодательная власть
делилась   между   императором   и   двухпалатным   парламентом   —   сеймом,
состоявшим как в Польше из Сената и Посольской палаты. Уставная грамота
предоставляла   гражданам   Российской   империи   свободу   слова,
вероисповеданий,   печати,   гарантировала   неприкосновенность   личности.  О
крепостном праве в этом документе ничего не говорилось.
В   1818—1819   гг.   Александр  I  предпринял   попытки   решить   и
крестьянский  вопрос   Царь  поручил подготовить   соответствующие  проекты
сразу   нескольким   сановникам   и   среди   них   —   Аракчееву.   Последний
разработал план постепенной ликвидации крепостного права путем выкупа
помещичьих крестьян с их наделом казной. Для этой  цели  предполагалось 58
ассигновать   ежегодно   5   млн.   руб.   или   выпускать   казначейские   билеты,
приносящие   проценты.   Предложения   Аракчеева   получили   одобрение
императора.   Тем   не   менее,   планы   политической   реформы   и   отмены
крепостного  права   остались   нереализованными.   В   1816   –   1819   гг.   личную
свободу   получили   лишь   крестьяне   Прибалтики.   При   этом   помещики
сохранили   его   в   полной   собственности   все   земельные   угодья.   За   аренду
помещичьей   земли   крестьяне   попрежнему   были   обязаны   выполнять
барщинную повинность.56
Жесткая   и   бессмысленная   муштра   насаждалась   в   армии.   Наиболее
зримым   воплощением   утверждавшегося   в   стране   полицейского   режима
явились военные поселения. Впервые в царствование Александра I они были
организованы еще в 1810 – 1812 гг. в Могилевской губернии. Однако широкое
распространение   получили   с   1816   г.   К   концу   правления   Александра  I  на
положение   военных   поселян   было   переведено   375   тыс.   государственных
крестьян, что составляло около трети русской армии, которую, очевидно, в
перспективе   предполагать   всю   сделать   «поселенной».   Военные   поселения
были   организованы   в   Петербургской,   Новгородской,   Могилевской,
Херсонской, Екатеринославской и других губерниях.
Созданием   военных   поселений   правительство   рассчитывало   решить
сразу несколько проблем. Прежде всего, это позволяло уменьшить расходы на
содержание армии, что было чрезвычайно важно при расстройстве финансов в
последние   годы   царствования   Александра  I.   Переводившиеся   в   разряд
военных   поселян   крестьяне   совмещали   сельскохозяйственные   работы   с
занятиями военной службой. Таким образом, вооруженные силы переводились
на «самоокупаемость».  С другой стороны, «поселение» армии должно было
обеспечить ее комплектование в мирное время за счет естественного прироста
населения   военных   поселениях.   Тем   самым   в   перспективе   можно   было
ликвидировать   рекрутчину   —   одну   из   наиболее   обременительных
крестьянских повинностей. В лице военных поселян создавалась особая каста,
изолированная   от   основной   массы   крестьянства,   а   потому,   как   казалось
56 Флатов А. Н. Александр I. Реформатор или консерватор. С. 184. 59
правящим кругам, способная быть надежной опорой существующего порядка.
Наконец, перевод в разряд военных поселян казенных   крестьян усиливал,
административный надзор за государственной деревней.
Поселенные войска образовали отдельный корпус военных поселений,
которым   командовал   Аракчеев.   Жизнь   поселян   была   настоящей   каторгой.
Они   не   имели   права   уходить   на   заработки,   заниматься   торговлей   или
промыслом.   Военные   поселяне   испытывали   на   себе   двойные   тяготы   –
солдатской и крестьянской жизни. Их дети в 12 лет отбирались у родителей и
переводились в разряд кантонистов (солдатских детей), а с 18 лет считались
находящимися   на   действительной   военной   службе.   Вся   жизнь   военных
поселян   подчинялась   жесткому   казарменному   распорядку   и   строжайше
регламентировалась. В поселениях царил произвол начальства, существовала
система бесчеловечных наказаний.
Военные поселения не оправдали тех надежд, которые с ними связывали
правящие   круги.   Однако   Александр  I,   убежденный   в   целесообразности
«поселения» армии, с упорством отстаивал взятый курс, заявив както, что
военные поселения «будут, во что бы то ни стало, хотя бы пришлось уложить
трупами дорогу от Петербурга до Чудова».57
Наступление реакции проявилось и в политике правительства в области
просвещения.   В   1817   г.   Министерство   народного   просвещения   было
преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения. В нем
сосредоточивалось управление и церковными делами, и вопросами народного
образования. Влияние религии на культурную жизнь страны возросло. Сразу
же началась атака на университеты. В 1819 г. настоящему разгрому подвергся
Казанский   университет,   признанный   рассадником   вольнодумства.   11
профессоров  было   уволено   за   неблагонадежность.   Преподавание   всех
предметов   перестраивалось   в   духе   христианского   вероучения.   Поведение
студентов ставилось под мелочную и жесткую административную опеку.
Значительно   ужесточалась   цензура,   которая   не   пропускала   в   печать
даже   рецензии   на   игру   актеров   императорских   театров,   поскольку   актеры
57 Платонов С. Ф. Русская история. С. 371. 60
находились на казенной службе, и их критику можно было расценивать как
критику правительства.
Консервативные   начала   воплотились   и   в   практических   мерах,
принимавшихся самодержавием в отношении крестьянства. Так, до 1815 г.
формально сохранял силу закон, в соответствии с которым только крестьяне,
записанные за помещиками по первым двум ревизиям, не могли «отыскивать
вольность».   Теперь   этого   права   лишились   все   остальные   категории
помещичьего крестьянства.
Усиление реакции с начала 1820х гг. ярко проявилось опятьтаки в
мерах, направленных на укрепление власти помещиков над крестьянами. В
1822 г. Александр I утвердил решение Государственного совета «Об отсылке
крепостных людей за дурные проступки в Сибирь на поселение».58 Этим актом
восстанавливалось   отмененное   царем   в   1809   г.   право   помещиков   ссылать
крестьян в Сибирь. Единственное отличие между прежним, существовавшим
до 1809 г, и новым, введенным в 1822 г. порядком заключалось в том, что
ранее помещики могли отправлять крепостных на каторжные работы, а теперь
— на поселение.
Таким образом, правление Александра I можно разделить на два очень
отличающихся периода. До 1815 г. он слыл человеком либеральных взглядов и
с   группой   либерально   настроенных   молодых   придворных   дворян   даже
составил   проекты   преобразования   России   в   ограниченную   парламентом
монархию, ограничение крепостничества, а в перспективе и его ликвидации,
разделение   властей,   введения   самоуправления.   Второй   период   резко
отличается:   Александр  I  становится,   по   выражению   А.   С.   Пушкина,
«кочующим деспотом», подавляющим попытки преобразований, либерализма,
ввел   консервативное   реакционное   правление,   усилившее   бюрократический
аппарат и гнет русского народа. И при этом не только в России, а по всей
континентальной Европе (Священный союз). К консервативному правлению
император перешел не сразу, после 1815 г. он имел еще ряд либеральных
преобразований. В чем же причина? Вопервых, это победа в отечественной
58 Флатов А. Н. Александр I. Реформатор или консерватор. С. 274 . 61
войне   1812   г.,   победоносное   шествие   к   Парижу   (ложно   показавшему
превосходство   распространенной   в   Российской   империи   системы)   и
обязательства   перед   другими   членами   созданного   Священного   Союза,
созданного   для   подавления   любых   признаков   буржуазнодемократических
революций   по   всей   Европе.   Вовторых,   император,   уже   не   молодой   и
имеющий   опыт   руководства   Россией,   понял,   насколько   сложно   произвести
необходимые реформы, и это не так просто, как ему казалось после прихода к
власти,   как   пришлось   по   требованию   консервативных   кругов   дворянства
«отлучить» М. М. Сперанского. Изменения во взглядах Александра I можно
увидеть на примере его первого советника, которым становится Аракчеев,
человек   крайне   консервативный,   «бюрократ   до   мозга   костей»,   резко
отличающийся от Сперанского с его планами реформ. Особенно необходимо
отметить   создание   военных   поселений,   порядки   которые   там   были
установлены   это   уже   не   посылка   тоталитаризма,   а   не   что   иное,   как   его
осуществление. Коллективная ответственность, деление на отряды, сочетание
военной и крестьянской службы, отбор детей у родителей с целью воспитания
в   военном   коллективе,   как   будущих   крестьянвоинов,   уравниловка   не   по
трудовой   деятельности   отдельных   индивидов   и   всевозможные   трудовые
повинности … это можно сравнить только, с режимом Пол Пота в Камбодже.
Он   установил   во   многом   схожие   порядки,   но   только   не   в   масштабах
отдельных военных поселений, а всей страны.
В   результате   реакционного   курса   императора,   еще   больше   усилился
контроль   над   обществом,   а   при   этом   усиливается   роль   чиновников   и
численность   бюрократического   аппарата.   Бюрократия,   прежде   всего,
усиливается   за   счет   получения   полицейскожандармских   полномочий.
Полицейский контроль, цензура, «армия» секретных агентов (информаторов)
давали исчерпывающую информацию о любых проявлениях недовольства или
подготовке   восстания.   Еще   ярче   проявляются   посылки   авторитарности
власти.   Период правления Николая I воспринимается консервативным, даже
реакционным, с характерным для него усилением контролирующих органов
полицейского характера. Поэтому историки, занимаясь этим этапом развития 62
России,   уделяли   большое   внимание   административнобюрократической
системе.   Этот   вопрос   рассматривали   Малиновский   А.,     Архипова   Н.   Ф.,
Шепелев Л. Е., Борзаковский П. К., Семенов И. С., Флатов А. , Троицкий и
др.
Апогей бюрократическокрепостнического государства приходится на
период правления Николая  I, в то же время проявлялся глубокий кризис и
деградация   системы,   в   стране   происходили   необратимые   изменения   в
общественноэкономической   сфере.   Бюрократия   становилась   тормозом
проведению любых преобразований.
Пришедший к власти Николай I подавив восстания декабристов, повел
крайне   реакционный   курс,   с   целью   подавить   в   зародыше   реальную   или
мнимую революцию. С 1826 г. обеспечивать безопасность государства стало
III  отделение   Собственной   его   императорской   величества   канцелярии.
Исполнительным органом  III  отдела был корпус жандармов, образованный в
1827   г.   Страна   делилась   на   жандармские   округа,   возглавляемые
жандармскими   генералами.   Что   стало   еще   одной   дополнительной
надстройкой в бюрократической системе империи.
III  отделение   располагало   обширной   сетью   тайной   агентуры,
организовывало секретный надзор за частными лицами, правительственными
учреждениями,   литературой   и   т.   д.   Любые   проблески   свободомыслия,
оппозиционности      привлекали   внимание   жандармского   ведомства,
стремившегося держать под своим контролем всю жизнь русского общества.
Государственная монополия на почтовые доставки позволяла просматривать
любую   почту,   конечно,   все   письма   служащие  III  отделения   прочитать   не
физически   могли,   но   проводился   выборочный   просмотр,   каждого   5   или   8
письма, которые вскрывалось или прочитывалось. Почта же лиц, оказавшихся
под подозрением, исследовалась досконально.
Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через
превосходно   налаженный   аппарат   и   хорошо   подобранных,   обученных
чиновников   регулировать   жизнь   общества.   Поэтому   с   первых   лет
царствования   он   стремился   улучшить   российскую   бюрократию.   Для   этого 63
Николай
государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.
потребовал   усовершенствовать   законодательную   базу
 I
В 1827  г.  были  собраны  все  необходимые   сведения  о  численности  и
составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а 14
октября   того   же   года   было   утверждено   "Положение   о   канцелярских
служителях". Положение однозначно связывало преимущества по службе с
сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4
разряда:   1)   потомственные   дворяне;   2)   дети   личных   дворян,   купцов   1й
гильдии, священников и дьяконов; 3) дети канцелярских служителей, ученых
и художников, не имевших классов; 4) купцы 2й и 3й гильдий, иностранцы,
лица   податного   состояния.   Николай  I  запретил   принимать   на   должности,
которые соответствовали XIV классу Табели о рангах, лиц 4го разряда.59
В   конце   20х   годов  XIX  в.   в   русском   обществе   получили
распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое
сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал
А.С. Пушкин в составленной в ноябре 1826 г. по поручению Николая I записке
"О народном воспитании": "Чины сделались страстию русского народа. Того
хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других
землях   молодой   человек   кончает   круг   учения   около   25   лет;   у   нас   он
торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необходимо 30ти лет
быть   полковником   или   коллежским   советником...   Конечно,   уничтожение
чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия
мера   влечет   за   собою   и   беспорядки   бесчисленные,   как   вообще   всякое
изменение постановлений, освященных временем и привычкою".60
После   некоторых   колебаний   Николай  I  пошел   по   пути   дальнейшего
совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Возможно,
его подтолкнули к этому как материалы следственного дела декабристов с их
многочисленными  критическими   высказываниями   в адрес  государственного
аппарата,  так  и  собственные  наблюдения  о  его  работе. 10 августа  1827  г.
59 Архипова Т. Г. История в государственной службы в России XVIII – XX вв.  С. 107.
60 Там же. С. 176. 64
император   в   10   часов   утра   неожиданно   появился   в   здании
Правительствующего Сената и обнаружил лишь одного чиновника – сенатора
П.Г. Дивова. Возмущению Николая I не было предела. "Это кабак", — заявил
он Дивову.61
Важным   шагом   в   организации   государственной   службы   стали
кодификация   соответствующего   законодательства   и   подготовка   Свода
законов   о   службе   гражданской,   составившего   3й   том   Свода   законов
Российской империи. Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в
его развитие Николай I подписал "Положение о порядке производства в чины
по   гражданской   службе".   Предусматривалось   разделение   лиц,   имевших   по
закону   право   на   работу   в   государственном   аппарате,   на   три   разряда:   1)
окончившие курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончившие курс
наук в средних учебных заведениях; 3) "не имеющие аттестатов ни тех, ни
других из означенных учебных заведений". Были установлены разные выслуги
лет      "за   усердное   и   похвальное   прохождение   службы"   и   "за   отличия,
оказанные   в   службе".   При   этом   подчеркивалось,   что   по   всем   ведомствам
гражданской   службы   чиновники   "определяются   к   местам   не   иначе,   как
сообразно чину каждого".62
Представления о производстве в следующий чин по выслуге поступали в
Правительствующий Сенат и до чина коллежского советника решались в нем
окончательно. Представления о производстве в чины за отличия по службе
направлялись на имя императора. Строго указывалось, что никто не может
быть   произведен   через   чин.   Для   представления   в   чины   свыше   статского
советника никакого срока выслуги не полагалось, и пожалование этих чинов
зависело исключительно от воли императора. Предусматривалось сокращение
сроков   выслуги  XIV  класса   для   канцелярских   служителей   первых   трех
разрядов при наличии образования до 1,2,4 лет соответственно.
В   1835   г.   Николай  I  подписал   указ   "О   расписании   должностей
гражданской службы по классам от XIV до V включительно". В XIX  начале
61 там же. С. 177.
62 Шепелев Л. Е. Чиновничий мир России XVIII – XX вв, 1999 . С. 198. 65
XX  в. должность председателя Государственного совета  соответствовала  I
классу  Табели  о рангах, министра —  II  классу, товарища министра —  III
классу,   директора   департамента   министерства   и   градоначальника   —  IV
классу и т. п.
Попытка   строго   следовать   этому   указу   приводила   к   курьезам.
Например, в 1849 г., когда новым министром народного просвещения был
назначен   кн.   П.   А.   ШиринскийШахматов,   оказалось,   что   директор
Императорской публичной библиотеки (входившей в данное ведомство) барон
М.   А.   Корф   имел   три   года   старшинства   в   том   же   чине   по   сравнению   с
министром.   Это   было   признано   неудобным,   и   выход   нашли   в   передаче
библиотеки в ведомство Министерства императорского двора. Только после
ухода   Корфа   с   директорского   поста   библиотека   была   возвращена   в
Министерство народного просвещения.
Николай  I  решил   с   1836   г.   сосредоточить   все   дела   по   надзору   за
службой   гражданских   чиновников   в  I  отделении   Собственной   его
императорского   величества   канцелярии.   Каждые   шесть   месяцев   (с   1851   г.
ежегодно)   губернаторы   подавали   сведения   о   лицах,   поступивших   на
государственную   службу.   Усмотрев   в   доставляемых   сведениях   большие
упущения, Николай I повелел с середины 40х годов сосредоточить все дела
по определению на службу, производству в «чины, перемещению, увольнению
от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе 1 отделения 5
сентября   1846  г.   был   учрежден   Инспекторский   департамент   гражданского
ведомства. Аппарат департамента разделялся на четыре экспедиции: первая
ведала   чинопроизводством   по   министерствам   и   составлением   проектов
высочайших приказов; вторая  чинопроизводством по губерниям; третья —
определяла   на   службу   классных   чиновников,   утверждала   их   в   чинах,
определяла к должностям I— VI классов, увольняла и включала чиновников
из списков; четвертая — вела статистику чиновничества в России. "Я хочу
возвысить   гражданскую   службу,   —   заявил   Николай  I  при   открытии
департамента, — как возвысил военную. Я хочу знать всех моих чиновников,
как я знаю всех офицеров моей армии. У нас чиновников более, чем требуется 66
для успеха службы; я хочу, чтобы штат чиновников отвечал действительным
потребностям, как, например, в моей канцелярии".63
Отныне в Инспекторский департамент из министерств, три раза в год и
от   губернаторов   ежегодно   направлялись   послужные   списки.   О   масштабах
работы немногочисленного по штату департамента можно судить по такому
показателю: чинопроизводство в середине XIX в. касалось в среднем 11—12
тыс. чиновников в год. Ежегодно департамент издавал описок гражданских
чиновников 1ых классов. Предпринимались попытки составить общий список
гражданских чиновников всех классов.
Именно   в   годы   царствования   Николая  I  окончательно   установились
требования   к   такому   важному   документу   о   прохождении   государственной
службы,   как   послужной   (формулярный)   список.   В   списке   "со   всею
подробностью"   указывались:   1)   чин,   имя,   отчество   и   фамилия   чиновника,
занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они
есть), получаемое содержание; 2) сословие; 3) имущественное положение; 4)
где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда вступил в
службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые отличия
по службе, чем награжден; 5) участвовал ли в походах против неприятеля, и в
чем   это   выражалось;   6)   подвергался   ли   наказаниям,   соединенным   с
ограничением   в   преимуществах   по   службе   (когда   и   за   что   именно,   по
судебным приговорам или в дисциплинарном порядке); 7) был ли в отпусках
(когда и на какое время, явился ли в срок на свою службу); 8) не был ли в
отставке; 9) холост или женат; если женат, то на ком, и имеет ли детей и
каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания
жена и дети.64
Все   сведения   в   послужных   списках   должны   были   основываться   на
документах,   подтверждавших   их   точность.   Всякая   ответственность   за
неточность   в   списках   лежала   на   подписавших   их   начальниках.   Особенно
регламентировалась   графа   о   недвижимости.   В   нее   вписывались   данные   о
состоящем за чиновником имении (а также за его родителями, женою), а равно
63 Платонов С. Ф. Лекции по русской истории. С. 478.
64 Шепелев Л. Е. Чиновничий мир России XVIII – XX вв, 1999 . С. 198. 67
о домах, фабриках и заводах с точным указанием числа десятин земли, о том,
каменный или деревянный дом и где он расположен. Требовалось объяснить,
родовое   ли   это   имение   или   "благоприобретенное".   В   графе   о   наградах
перечислялись все полученные служащим чины, ордена, денежные пособия,
подарки,   аренды,   земли   и   т.   п..   В   послужных   списках   военных   чинов   и
гражданских   чиновников   военного   ведомства   для   евреев   и   лиц
нехристианских   вероисповеданий,
  принявших   христианство   и
позаимствовавших   фамилии   крестных   отцов,   необходимо   было   указывать
прежнюю фамилию и время "перемены оной на новую".
Во избежание ошибок послужной список подписывался чиновником, на
которого он был составлен. Увольняемый в отставку служащий получал на
руки   аттестат,   в   котором   на   основании   послужного   списка   подробно
отражалась его служба в данном учреждении.
Общей   тенденцией   России   времен   Николая  I  была   военизация
государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства:
горное,   лесное,   путей   сообщения.   Да   и   обычное   гражданское   управление
постепенно превращалось в военное. К концу царствования Николая I во главе
41 губернии из 53 стояли военные губернаторы.
В 1846 г. по поручению Николая I министр юстиции граф В. Н. Панин
разработал   записку   о   пересмотре   устава   о   гражданской   службе.   Для
реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра "Устава о
службе гражданской". На основании указаний императора комитет высказался
за   отмену   названий   чинов.   Производство   за   выслугу   лет   предполагалось
заменить прибавкой к жалованью.
Предметом особых забот Николая I были печать и образование. Именно
здесь, по его мнению, укоренилась «революционная зараза». В 1826 г. был
издан   новый   цензурный   устав,   получивший   у   современников   название
«чугунного устава». Действительно, своими жесткими нормами он наложил
весьма тяжкое бремя на издателей и авторов. Правда, в 1828 г. новый устав 68
несколько смягчил крайности своего «чугунного» предшественника. Тем не
менее, мелочный и жесткий надзор за печатью сохранялся.65
Столь же педантичному контролю подвергались и учебные заведения.
Николай  I  стремился   сделать   школу   сословной,   а   преподавание   в   целях
пресечения   малейшего   свободомыслия   вести   в   строгом   православно
монархическом   духе.   Рескриптом,   изданным   в   1827   г.   царь  запретил
допускать крепостных крестьян в средние и высшие учебные заведения. В
1828 г. появился новый школьный устав, перестроившей  средние и низшие
звенья   народного   образования.   Между   существовавшими   типами   школ
(одноклассное   приходское   училище,   трехклассное   уездное   училище,
семиклассная   гимназия)   какаялибо   преемственная  связь   уничтожалась,
поскольку в каждом из них могли обучаться выходцы из соответствующих
сословий. Так, гимназия предназначалась для детей дворян. Средняя и низшая
школа, а также частные учебные заведения находились под жестким надзором
министерства народного просвещения. Пристальное внимание правящие круги
уделяли университетам, которые и высшая бюрократия, и сам царь  считали
рассадником   «своеволия   и   вольнодумства».
 Устав   1835   г.   лишил
университеты значительной части их прав и внутренней самостоятельности.
Целям   идеологической   борьбы   со   свободомыслием   служила
сформулированная   в   1833   г.   С.   С.   Уваровым   теория  официальной
народности.66
Следует   отметить,   что,   взяв   на   вооружение   теорию   официальной
народности,   Николай  I  решительно   боролся   с   любыми   отклонениями   от
православия.   Весьма   крутые   меры   принимались   против   старообрядцев,   у
которых   отбирались   молитвенные   здания,   недвижимость  и   т.п.   Дети
«раскольников»   насильственно   зачислялись   в   школы   кантонистов.   Такая
«защита» интересов официального православия шла, однако, последнему на
пользу. Православная церковь окончательно превратилась в составную часть
бюрократической   машины.   Синод   все   больше   становился   «ведомством
65 Архипова Т. Г. История в государственной службы в России XVIII – XX вв.  С. 107.
66 Семенов И. С. Реакция Николая I. С.  145.

file_name: ВКР новый.doc

description:
1
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ТАГАНРОГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ
ИНСТИТУТ ИМЕНИ А. П. ЧЕХОВА»
ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ И ПРАВА
КАФЕДРА ИСТОРИИ РОССИИ
ФОРМИРОВАНИЕ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В
РОССИИ XVIII ВЕКА
Выпускная квалификационная работа
                                                                                Выполнила:
Мойбенко Елена Ивановна
                                              Научный руководитель:
     старший преподаватель  Названова Л. В.
Таганрог

description:
2
2014
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ   ……………….…………………………………………....С. 3 – 7
ГЛАВА  I.   ФОРМИРОВАНИЕ   БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ   СИСТЕМЫ   В
ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I ……………………………………С. 8 – 32
ГЛАВА  II.
  БЮРОКРАТИЯ   КАК   ВАЖНЕЙШИЙ   ОПЛОТ
АБСОЛЮТНОЙ   МОНАРХИИ   В   РОССИИ   В   ПЕРИОД   ДВОЦОВЫХ
ПЕРЕВОРОТОВ…..…………………………………………………….С.33 – 49
ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОАДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА
РОССИИ ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НИКОЛАЯ  I……………...…..С. 50 –
69

ЗАКЛЮЧЕНИЕ     ……………………………………………………....С. 70 –
73
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ …………………….С. 74 – 75

description:
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Бюрократическая машина, заложенная Петром I в
период модернизации России, смогла пережить все военные и революционные
потрясения XX века, и в начале XXI, продолжает существовать, разросшись и
  он
укрепившись.
руководствовался принципами камерализма, т. е. введения бюрократического
  Проводя   реформу   государственного   управления,
начала.   В   России   сложился   культ   учреждения,   а   погоня   за   чинами   и
должностями   стала   своеобразным   национальным   бедствием.   Особенностью
административной   реформы   было   создание   системы   государственного
контроля   за   функционированием   аппарата   управления.   Это   привело   к
своеобразной   «бюрократической   революции»,   последствием   которой   стала
зависимость   всех   от   госаппарата.   Так,   европейская   идея   рационализма,
«наложившись»   на   российскую   деспотическую   традицию,   закрывала   путь
превращению подданных государя в граждан Отечества.
Система, заложенная в «Табель о рангах», так укоренилась в сознании
россиян, что со временем модернизированные  с тех пор  представления об
общественном   положении   и   значимости   государственной   службы
сохранились. Если существует некоторое разгосударствление собственности,
то это больше напоминает контроль определенных за определенным объектом
лиц   близких   к   бюрократической   верхушке.   В   бюрократизированном
государстве   огромен   контроль   власти   за   личностью,   специально   созданные

description:
8
ГЛАВА I. ФОРМИРОВАНИЕ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Русская бюрократия была и остается важнейшим элементом социальной
структуры и политического строя России на протяжении столетий. Подобно
тому, как Англия для К. Маркса была «идеальной страной» для создания
теории   капитализма,   так     и     Россия   может   быть   такой   же   страной   для
создания теории бюрократии. Этому способствует ее политическая история.
Деспотизм   здесь   был   следствием   громадной   самостоятельности,
независимости   и   бесконтрольности   государства   и   его   бюрократического
аппарата.   Государство   господствовало   над   обществом.   Гражданского
общества   в   европейском   смысле   слова   не   было.   Поэтому   бюрократия
обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными
сословиями.
Научный интерес представляют работы ростовского профессора В. П.
Макаренко «Бюрократия и сталинизм», «Бюрократия и государство» и «Вера,
власть   и   бюрократия»,   в   которых   впервые   были   изложены   теоретические
аспекты бюрократии. Он считал, что бюрократия – это система управления,
осуществляемая   с   помощью   оторванного   от   народа   и   стоящего   над   ним
аппарата,  наделенного  специфическими   функциями  и  привилегиями, и  как
круг людей, связанных с этой системой. По его мнению, бюрократия  это

description:
50
степени  сформированная  из  иностранцев   стал  надежной   опорой  ее  власти.
При   Елизавете   Петровне   бюрократия   смогла   снова   усилиться.  Во   многом,
слепо следуя принципам Петра Великого, его дочь, неискушенная в тонкостях
политики, увидела, точнее сказать, учуяла суть этих принципов, неизменных в
России   уже   не   первый   век:   «надлежит   сохранять   самое   главное   —
неприкосновенность   самодержавия,   чтобы   в   неизменности   передать   своим
преемникам этот волшебный сосуд, до краев наполненный властью».48 Опорой
же   самодержавия   был   мощный   бюрократический   аппарат,   состоявший   из
дворян и только на крайней своей нижней ступени коегде включавший в себя
и разночинцев.
Именно   в   период   дворцовых   переворотов   бюрократия   усилилась,   и
фактически   стала   править   страной.   Созданная   бюрократическая   система
бесперебойно   функционировала   при   смене   монархасамодержца.   Она
оказалась   очень   консервативной   и   очень   болезненно   относилась   к   любой
попытке перемен. И Петр III, и Павел I были свергнуты при попытке ввести
ряд   изменений,   затрагивающих   интересы   дворянскобюрократической
системы, правда, они были во многом не дальновидными политиками и их
действия вызывали раздражение во всех слоях общества.
48 Окунь С. Б. Безвременные и временные. С. 378.

intro: Выпускная квалификационная работа. Актуальность темы. Бюрократическая машина, заложенная Петром I в период модернизации России, смогла пережить все военные и революционные потрясения XX века, и в начале XXI, продолжает существовать, разросшись и укрепившись. Проводя реформу государственного управления, он руководствовался принципами камерализма, т. е. введения бюрократического начала. В России сложился культ учреждения, а погоня за чинами и должностями стала своеобразным национальным бедствием. Особенностью административной реформы было создание системы государственного контроля за функционированием аппарата управления. Это привело к своеобразной «бюрократической революции», последствием которой стала зависимость всех от госаппарата. Так, европейская идея рационализма, «наложившись» на российскую деспотическую традицию, закрывала путь превращению подданных государя в граждан Отечества.Выпускная квалификационная работа

title: Реферат "ФОРМИРОВАНИЕ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ XVIII ВЕКА"