平成一〇年(ワ)第六〇六六号特許権侵害不存在確認等請求事件
判　　　　　　決
原　　　　　　　告　　　株式会社エーゼット
右代表者代表取締役　　　【Ａ】
右訴訟代理人弁護士      露　口　佳　彦
被　　　　　　　告      株式会社日本クリンエンジン研究所
右代表者代表取締役　　　【Ｂ】
右訴訟代理人弁護士　　　敦賀    彰一
同　　　　　　　　　　　川上    正彦
主　　　　　　文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第一　請求
被告は、原告に対し、金三〇〇万円及びこれに対する平成九年三月三一日から支払済みまで年五分の割合による金員を支払え。
第二　事案の概要
一　前提事実（争いのない事実及び証拠により容易に認定し得る事実）
１　当事者
(一)　原告は、潤滑油及び潤滑剤の製造及び販売等を業とする株式会社である。
(二)　被告は、各種自動車、船舶、航空機、建設機械等のエンジン及び付属機器の研究開発並びに販売及びこれらに付帯する特許権の貸与及び譲渡等を業とする株式会社である。
２　本件特許権
被告は、次の特許権（以下「本件特許権」といい、その発明を「本件発明」という。）を存続期間満了まで有していた（甲一）。
特許番号    　　第一二〇七八二七号
発明の名称　　　　携帯用定容積比率混合容器
出　願　日　　　　昭和五三年一一月三日（特願昭五三ー一三五九四九）
公告日　　　　昭和五八年六月一六日（特公昭五八ー二八五二九）
登　録　日　　　　昭和五九年五月二九日
特許請求の範囲
１ａ　容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定であるような、少なくとも２つの室と、ｂ　前記室内へ各組成成分を注入するために、前記各室の略頂部に
各々各室毎に別個に設けられた開口部と、
ｃ　該開口部をそれぞれ密閉しうるように装着された蓋と、ｄ　前記室相互間を連通せしめるための連通手段とより成る、２以上の組成成分を定量比率にて混合することのできる容器。２　前記容器内に小容器を収納することにより、前記少なくとも２つの室が形成されている特許請求の範囲第１項記載の容器。３　前記容器内に仕切壁を設けることにより、前記少なくとも２つの室が形成されている特許請求の範囲第１項記載の容器。４　前記連通手段が、連通口である特許請求の範囲第２項又は第３項記載の容器。
５　前記連通手段が、連通管である特許請求の範囲第２項又は第３項記載の容器。
３　本件発明（特許請求の範囲第１項）の構成要件を分説すると、次のとおりとなる（以下、分説された構成要件を、その符号に従い「構成要件ａ」のように表記する。）。
ａ　容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定であるような、少なくとも二つの室と、ｂ　前記室内へ各組成成分を注入するために、前記各室の略頂部に各々各
室毎に別個に設けられた開口部と、
ｃ　該開口部をそれぞれ密閉しうるように装着された蓋と、ｄ　前記室相互間を連通せしめるための連通手段とより成る、２以上の組
成成分を定量比率にて混合することのできる容器
４　原告は、平成九年五月ころから、別紙図面記載の携帯用混合容器（商品名・ハウスキャット混合計量タンク、以下「原告製品」という。）を製造、販売しているが（原告代表者本人）、その構成を分説すると、次のとおりとなる（以下、分説された構成を、その符号に従い「構成(イ)」のように表記する。）。(イ)　容器を通常の姿勢に置いた場合、第一室Ａと第二室Ｂとの横断面積比率が第一室Ａの目盛一～二・五リットルまでの間は一定であり、目盛二・五～四・五リットルまでの間の両室の横断面積比率は略一定であるが、前記目盛一～二・五
リットル以下の部分の比率とは異なり、
(ロ)　前記室Ａ、Ｂ内へ各組成成分を注入するために、前記各室Ａ、Ｂの略
頂部に各室毎に別個に設けられた開口部６、７と、
(ハ)該開口部をそれぞれ密閉しうるように装着された蓋８、９と、(ニ)　前記室Ａ、Ｂ相互間を連通せしめるための連通手段Ｃ、Ｃ′より成る二つの組成成分を混合することのできる容器。
５(一)　被告は、原告製品の製造販売が本件特許権を侵害しているとして、平成九年九月、特許法違反の罪で、原告を金沢東警察署に告訴した（乙四、以下「本件告訴」という。）。このため、平成一〇年四月一六日、金沢東警察署所属の【Ｃ】警部補（以下「【Ｃ】警部補」という。）が、原告の取引先である名鉄ホームセンター井南店を訪れ、原告製品が特許法に違反する旨告げた上で、同店の帳簿を閲覧してコピーを取り、写真を撮影した（甲六）。また、【Ｃ】警部補らは、翌一七日も同店を訪れ、店頭に陳列されていた原告製品五個を持ち帰り、押収品目録交付書を交付した（甲三、原告代表者本人）。


(二)　被告は、本件告訴に先立つ平成九年七月ころ、警察ＯＢスタッフ組織・株式会社ピー・オー・アール調査事務所（以下「ピー・オー・アール」という。）に対し、原告製品の販売実態に関する調査を依頼した（以下「本件調査依頼」という。）。このため、同年秋ころ、ピー・オー・アールの調査員二名が、原告の取引先である株式会社カインズ（以下「カインズ」という。）を訪れ、原告製品が本件特許権を侵害している旨告げた上、右時点までの原告製品の販売数量を提出するよう指示したため、同社は原告製品の販売を中止するに至った。また、右調査員らは、平成九年秋ころ、原告の取引先である株式会社エンチョー（以下「エンチョー」という。）を訪れ、原告製品が本件特許権を侵害している旨告げた上、右時点までの販売数量を提出するよう指示したが、同社はこれを拒否し、代わりに、原告代表者に対し、原告製品に特許法違反等の問題がないことを文書で証明するよう求めた（甲四～六、乙五、原告代表者本人）。
６　原告は、本件告訴及び本件調査依頼は原告に対する不法行為に当たると主張し、被告に対し、民法七〇九条に基づき、損害賠償金三〇〇万円及びこれに対する平成九年三月三一日から支払済みまで年五分の割合による遅延損害金を請求した。
二　争点
１　本件告訴及び本件調査依頼は、原告に対する不法行為に該当するか。(一)　原告製品は、本件発明の技術的範囲に属しないものか。(二)　仮に、原告製品が本件発明の技術的範囲に属しない場合、被告が、原告製品が本件特許権を侵害していると誤信して、本件告訴及び本件調査依頼を行ったことに過失があるか。
２　損害額
第三　争点に関する当事者の主張
一　争点１（本件告訴及び本件調査依頼は、原告に対する不法行為に該当するか）について
【原告の主張】
１　原告製品は、①大小二つの液体収容体Ａ、Ｂを備え、各々の収容体に異なる液体を入れて両液を混合して混合液を作る容器であること、②両収容体Ａ、Ｂを上部で連通させていること、③両収容体Ａ、Ｂに各々開口部６、７を形成していること、④開口部６、７に密閉用の蓋８、９を取り付けていることが、本件発明の構成要件ｂないしｄと共通している。しかし、原告製品は、大小両容器Ａ、Ｂの底部から上部までの断面積比率が一定でないから、本件構成要件１ａのうち「相互の断面積比率が実質上いかなるレベルにおいても一定であるような二つの室」という要件を充足せず、本件発明の技術的範囲に属しないことは明らかである。このように、原告製品と本件発明の構成要件を比較すれば、原告製品が本件特許権を侵害していないことは一見して明白であるにもかかわらず、被告は、原告製品の製造販売が本件特許権の侵害になると誤信し、特許法違反の罪で原告を刑事告訴したものである。
２　特許権侵害を主張する場合は、まず内容証明文書により、特許権の存在及び相手方の製品がどの点で自己の特許権を侵害しているかを明示した上で警告し、相手方が右警告に応じない時に、はじめて民事訴訟上の使用差止めの仮処分申請を行うのが通常であり、その場合も、できるだけ相手方に損害を生じないよう注意を払うものである。特許法違反事件は故意犯であり、前記警告手続をとって初めて、特許権者は、相手方が故意で特許権を侵害していることを主張し得るのであるから、特許法違反を理由に刑事告訴を行う者には、告訴に先立ち、前記警告手続を行うべき注意義務がある。
本件において、被告は、原告に対し、何らの警告手続をとることもなく、特許法違反を理由に刑事告訴をしたのであるから、この点につき前記注意義務違反があるというべきである。しかも、本件告訴を受けた金沢東警察署は、特許権侵害の有無を判断する能力を有しないにもかかわらず、被告が提出した弁理士の鑑定書（右鑑定書は矛盾に満ちたもので、結論の誤りは明らかである。）を盲目的に信用し、被告訴人である原告の弁明も聞かず、また、検察庁や裁判所の判断を仰ぐこともなく、令状なしに原告の取引先から原告製品を引き上げるという事実上の強制捜査を行ったのであるから、被告の本件告訴における過失と、金沢東警察署員による原告製品の引上げの間には因果関係がある。
また、被告は、ピー・オー・アールが、調査員に「警察ＯＢスタッフ組織」の肩書が付され、警察と関係があるかの如き印象を与える名刺を持たせて業務に従事させていることを知りながら、あえて同事務所に調査を依頼したものであり、被告の依頼がなければ、右調査事務所が、調査員をして、原告の取引先を威迫して原告製品の販売を中止させるという義務なきことを行わせることはあり得ないから、被告の本件調査依頼における過失と、ピー・オー・アール従業員らの行為の間にも因果関係がある。
【被告の主張】
１　原告は、特許権侵害を主張するに当たり、特許権者には、まず、その旨を相手方に警告したり、仮処分申請を行うべき注意義務があると主張するが、被害者たる被告において、かような手順を履践すべき法的義務はなく、特許権侵害について刑事罰規定が存在する以上、最初から告訴手続をとったとしても違法とはいえない。被告が本件告訴に踏み切ったのは、原告の行為が特に悪質で刑事処分が相当と判断したからであり、その際、被告は、特許事務につき有資格者である弁理士作成の鑑定書を参照したり、調査事務所に依頼して原告製品の販売実態を調査し、その調査報告書を検討するなど、極めて慎重な手順を踏んだ上で告訴に踏み切っているのであるから、本件告訴の手続に過失はない。


２　仮に、警察官が令状なしに強制処分を行ったとしても、その責任主体は当該警察官及びその属する自治体にあり、被告にはない。本件において、金沢東警察署の警察官に専門的な判断力が存在しなかったことの証拠はないし、特許権侵害の有無についての捜査上の判断は、弁理士という国家資格者によって作成された鑑定書が補っているのであるから、警察官の捜査活動に違法はない。なお、本件における原告製品の引上げは、領置手続（刑訴法二二一条）によるものであり、原告の取引先が自由な判断に基づき、警察官の任意提出の要求に応じたものであるから、警察官が令状なしに事実上の強制処分を行ったとはいえない。また、調査事務所の関係者も、被告とは異なる責任主体であるから、右調査事務所の活動をもって、被告の過失を構成することはできない。ピー・オー・アールの調査員が使用している名刺には「警察」ではなく「警察ＯＢ・・」と肩書が明記されていることに加え、同調査員らが調査に当たり、警察手帳等を呈示することはないことによれば、同調査員らが現職の警察官でないことは一見して明らかであり、名刺を見る者がこれを現職の警察官であると誤信することはあり得ない。
二　争点２（損害額）について
【原告の主張】
被告の本件告訴及び本件調査依頼により、原告は、原告製品の取引先を失い、営業上の信用を毀損された。これにより原告の受けた損害は三〇〇万円である。
【被告の主張】
原告の主張は争う。
第四　当裁判所の判断
一　本件告訴及び本件調査依頼の経緯
証拠（乙一、二、三の１～11、四、五、七の１、２、八、九、原・被告各代表者本人）及び弁論の全趣旨によれば、以下の事実が認められる。１　被告は、本件発明の特許出願後、本件発明を商品化した混合計量容器を「ポリミックス」の名称で販売していたところ、平成九年七月初旬、被告が本件特許の実施権を与えている大沢ワックス株式会社から、「『ポリミックス』の模造品と思われる『ハウスキャット混合計量タンク』なる商品が市中に多数出回っており、販売価格も低いため営業競争にならない。このまま放置すると、被告の商品は全く売れなくなるので、急遽対策をとってほしい。」との連絡を受けた。そこで、被告において、原告製品とポリミックスを対比したところ、同じ携帯混合容器で形状こそ多少異なるものの、その使用目的、使用方法、使用効果は全く同一であり、発明の構成要件は全く同一であるという結論に達した。２　被告は、平成元年ころ、小林物産株式会社（以下「小林物産」という。）がポリミックスと類似するポリ混合容器を製造販売した件で、同社を特許権侵害の罪で刑事告訴するとともに、金沢地方裁判所に損害賠償等請求訴訟を提起したことがあり、この時は、小林物産及び同社社長並びに営業所長が罰金刑に処せられ、民事訴訟において、被告が勝訴判決を得た。被告代表者で、本件発明の発明者でもある【Ｄ】（以下「【Ｄ】」という。）は、原告製品は、基本的に本件発明と同一の構成を有するが、目盛や取っ手を設けたり、第一室の中央部を陥没させている点からみて、本件特許権の存在を知りながら故意に一部を変形させた不良製品であり、小林物産の行為と比較しても悪質な特許権侵害であるから、このような悪質な侵害者に対しては、警告書等を送付することなく刑事告訴を行うのが相当であると考えた。
３　被告は、小林物産を刑事告訴する際に鑑定を依頼した【Ｅ】弁理士（以下「【Ｅ】弁理士」という。）に対し、原告製品が本件発明の技術的範囲に属するか否かの鑑定を求めたところ、【Ｅ】弁理士からは、平成九年八月一二日付けで、原告製品は本件発明の技術的範囲に属するとの鑑定見解書が提出された。右鑑定見解書の内容は、①本件発明に係る混合容器と原告製品は同一の目的を意図したもので、作用効果においても全く同一である、②両者の構成要件は、構成要件ａー(イ)、ｄー(ニ)において若干の相違があるが、この相違点は原告製品が二つの液体を混合するものであるのに対し、本件発明は三つ以上の液体の混合が可能な容器についても技術的範囲を有する点で相違するだけである、③原告製品は、混合液二・一リットルまでは本件発明の構成要件をことごとく包含するが、混合液二・一リットル～四・五リットルでは構成要件ａを具備しないものであり、本件発明の利用部分と不完全利用部分を備えており、一部利用関係があるから、原告製品は本件発明の技術的部分に属するものというべきである、というものであった。４　また、被告は、小林物産の時にも事実調査を依頼したピー・オー・アールに対し、原告製品の流通経路及び販売個数等について事実調査を依頼したところ、平成九年八月六日から二六日にかけて、同社から、原告製品が、被告の主要市場である関東及び中京方面を中心に多数販売されていること、原告製品の販売経路はエンチョー、カインズ、名鉄ホームセンター、アントの系列店舗であること、原告製品は、末端小売店であるホームセンターなどでは、ポリミックスと並べて陳列販売されていること等を記載した調査報告書一〇通が提出された。そこで、被告は、同年九月、前記調査報告書及び鑑定見解書を添付して、金沢東警察署に告訴状を提出した。なお、【Ｄ】は、本件告訴に先立ち、原告の所在地及び代表者の氏名を確認する目的で、原告代表者に直接電話を掛けたが、その際、原告製品が本件特許権を侵害している旨の警告は行わなかった。
５　原告は、平成九年八月、ピー・オー・アール調査員の訪問を受けたエンチョーから、原告製品が本件特許権を侵害しないことを証明する旨の文書を出すよう要求されたことから、弁理士に先行技術の調査を依頼し、本件特許権の存在を知ったが、右弁理士から、原告製品は本件発明の「いかなるレベルにおいても断面積比率を一定にする」という構成と異なっており、本件特許権には抵触しない旨の回答を得たので、その後も、原告製品の販売を継続した。
６　被告は、本件告訴の後、特許庁に対し、原告製品が本件特許の技術的範囲に属することの判定を請求したが、右判定においては、原告製品は本件特許の技術的範囲に属しないとの結論が出された。
二　争点１（本件告訴及び本件調査依頼は、原告に対する不法行為に該当するか）について


１　同(一)（原告製品は、本件発明の技術的範囲に属しないものか）について原告製品の構成を本件発明の構成要件と対比すると、構成(ロ)と構成要件ｂ、構成(ハ)と構成要件ｃはそれぞれ一致する。しかし、原告製品は、容器を通常の姿勢に置いた場合、第一室Ａの目盛が一ないし二・五リットルの範囲では、第一室Ａと第二室Ｂの相互の横断面積比率が一定に保たれているが、第一室Ａが目盛二・五ないし四・五リットルの範囲で内側に凹型に陥没する形状を呈して段部を形成していることから、第一室Ａの目盛が二・五リットルを越えると、第一室Ａの第二室Ｂに対する横断面積比率は、第一室Ａの目盛一ないし二・五リットルの範囲における第一室Ａの第二室Ｂに対する横断面積比率より小さくなるため、構成(イ)は、構成要件ａのうち「容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定である」という部分を満たしておらず、その結果、構成(ニ)も、構成要件ｄのうち「定量比率」という部分を満たさないこととなる。
さらに、容器に設けた少なくとも二つの室が「容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定である」という構成は、明細書の記載に照らして、本件発明特有の課題解決手段を基礎付ける特徴的部分であることが明らかであり（甲一）、しかも右文言は、出願当初の明細書の特許請求の範囲には記載されていなかったが、その後の手続補正書により記入された部分であり、昭和五七年一〇月二九日付けで特許庁審査官から出願前の公知技術を引用して進歩性がないとして拒絶理由を受けたのに対して、被告は、引例には「各室間の水平レベルにおける断面積比率を一定とする、本願に係る基本的技術思想の開示は全くなく」と意見書で主張し、さらに、手続補正書により、発明の詳細な説明の欄のうち、本件発明特有の解決手段を示す部分を、「この目的を達成するための本発明の構成は、容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定であるような二つの室と・・（中略）・・前記室相互間を連通せしめるための連通手段とより成っている」と訂正したことが認められ（甲九～一五）、右出願の経緯に鑑みても、本件発明の構成要件ａの「容器を通常の姿勢に置いた場合、相互の断面積比率が実質上如何なるレベルにおいても一定である」という部分は、本件発明の本質的部分であるといわざるを得ない。したがって、本件発明の本質的部分を具備しない原告製品は、文言侵害はもちろん、均等として本件発明の技術的範囲に属すると解される余地もないというべきである。２　同(二)（被告が、原告製品が本件特許権を侵害していると誤信して、本件告訴及び本件調査依頼を行ったことに過失があるか）について(一)　平成一〇年法律第五一条による改正前の特許法一九六条一項、二項によれば、行為者が故意をもって特許権を侵害した場合には、特許権者の告訴により、特許権侵害罪により公訴を提起して刑事罰を科することができたところ、告訴権は、犯罪の被害者その他刑事訴訟法に規定する告訴権者から、捜査機関に対し犯罪事実を具体的に申告し、犯人の処罰を求める意思表示であり、国家が刑罰権を独占していることの反映として、被害者等の私人に認められる刑事法上の権利であるから、告訴権の行使は、原則として、権利の行使として適法であり、不法行為を構成するものではないと解される。
しかしながら、刑法上、虚偽告訴罪（同法一七二条）が規定され、被告訴人が犯罪を犯していないことを知りながら告訴をした者は、刑事罰の対象となることに加え、いったん刑事告訴が行われた時には、これを捜査の端緒として、被告訴人が捜査機関による捜査対象とされることから、もし被告訴人が実は犯罪を犯していなかった場合、被告訴人は、結果的に、いわれなく捜査対象とされたことにより、精神的苦痛、信用毀損等の損害を被ることを考慮すれば、刑事告訴の場合であっても、告訴時において、告訴人が告訴の理由がないこと、すなわち、被告訴人の行為が犯罪に当たらないことを知りながら、専ら被告訴人に刑事処分を受けさせる目的で告訴をした場合はもとより、告訴人がわずかな調査をすれば、告訴の理由がないことを容易に知り得たにもかかわらず、専ら、被告訴人に損害を与える目的で刑事告訴を行った場合には、例外的に、民事上の不法行為を構成する可能性があると解するのが相当である。
この点について、原告は、特許法違反の罪は故意犯であるから、特許法違反を理由に刑事告訴を行う者には、告訴に先立ち警告書による警告手続を行うべき注意義務があると主張する。しかしながら、被告訴人が告訴に先立ち、特許権者から警告を受けたという事実は、被告訴人の警告書受領後の行為については、特段の理由がなければ、故意が阻却されないことを意味するにとどまるものと解せられ、特許権侵害の罪における故意について、警告書が唯一の立証手段とはいえないのであるから、特許権者が、特許権侵害の罪で刑事告訴を行うに先立ち、侵害者と疑われる者に対して、警告書を送付しなければならない注意義務があるとは認め難い。


主文
１甲事件
(1)甲事件の訴えのうち，被告に対しＰ１及びＰ２各自にそれぞれ６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分及びＰ３に別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９の特別報酬の支給の決定に係る３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分並びにＰ４及びＰ５各自にそれぞれ３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分をいずれも却下する。(2)被告は，Ｐ６に対し，６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員をＰ６と連帯して各支払うよう請求せよ。
(4)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。
２乙事件
(1)乙事件の訴えのうち，被告に対しＰ１，Ｐ２及びＰ７各自にそれぞれ４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分並びにＰ８，Ｐ９及びＰ１０各自にそれぞれ８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分をいずれも却下する。(2)被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員をＰ６と連帯して各支払うよう請求せよ。(4)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。
３丙事件
(1)丙事件の訴えのうち，被告に対しＰ５，Ｐ１１及びＰ１０各自にそれぞれ８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の支払を求める請求をすることを求める部分をいずれも却下する。
(2)被告は，Ｐ６に対し，８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払うよう請求せよ。(3)原告の被告に対するその余の請求を棄却する。
４丁事件
(1)被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員を各支払うよう請求せよ。
(2)原告の被告に対するその余の請求をいずれも棄却する。５訴訟費用は全部被告の負担とする。
事実及び理由
第１請求
１甲事件
(1)被告は，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２に対し，連帯して６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ４，Ｐ５及びＰ１２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。
(2)被告は，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２に対し，連帯して３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。
(3)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２と連帯して各支払うよう請求せよ。
(4)被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２と連帯して各支払うよう請求せよ。
２乙事件


(1)被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７と連帯して，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
(2)被告は，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７に対し，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。(3)被告は，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０に対し，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を各支払うよう請求せよ。(4)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７と連帯して各支払うよう請求せよ。
(5)被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０と連帯して各支払うよう請求せよ。
３丙事件
被告は，Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１及びＰ１０に対し，８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を連帯して各支払うよう請求せよ。
４丁事件
被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を各支払うよう請求せよ。
第２事案の概要
（以下，法令及び枚方市の例規，枚方市の機関及び職名並びに自然人の呼称等については，特記しない限り別紙「法令等の呼称等について」による。また，用語については，特記しない限り別紙「用語について」による。）
１事案の骨子
本件は，枚方市民である原告が，枚方市長らが平成１５年１２月１０日から平成１７年３月３１日までの間に本件給与条例５４条２項，５６条に基づいてした特別報酬の支給の決定は，地自法２０３条，２０４条の２，地公法２４条，２５条等に違反する違法な公金の支出であったとして，被告に対し，地自法２
４２条の２第１項４号に基づき，甲事件につき，


①<ア>平成１６年３月３１日を施行日とする本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの２６１４万３０７９円の支給の決定につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２は不法行為による損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にある，<イ>平成１６年３月３１日を施行日とする本件１５年度退職時等特別報酬の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの３４１２万７０５５円につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２は不法行為による損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にある，仮に上記支給の決定につき，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２が「当該職員」に該当しないとしても，Ｐ６，Ｐ４，Ｐ５及びＰ１２は不法行為による損害賠償義務に基づき上記３４１２万７０５５円及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にあるとして，
前記第１の１記載のとおりの請求をすること，
乙事件につき，
②<ア>平成１５年１２月１０日を施行日とする本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの４７７０万５２９２円の支給の決定につき，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は不法行為による損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号２ないし４１，同４３ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，同表記載の番号１及び同４２に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の者の上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額についての悪意の不当利得返還義務を相続により承継したことに基づき，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にある，<イ>平成１５年１２月１０日を施行日とする本件１５年度１２月期特別報酬の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの８５０７万９４９６円につき，Ｐ６，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は不法行為による損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし１８２，同１８４ないし３１７，同３１９ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，同表記載の番号１８３及び同３１８に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の者の上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の金額についての悪意の不当利得返還義務を相続により承継したことに基づき，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務はそれぞれが支払うべき額の限度で不真正連帯債務の関係にあるとして，前記第１の２記載のとおりの請求を
すること，
丙事件につき，


③平成１６年６月３０日を施行日とする本件１６年度６月期特別報酬の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るもの８４５６万７３３４円につき，Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１及びＰ１０は不法行為による損害賠償義務に基づき同額及びこれに対する不法行為の日の後である平成１６年７月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各遅延損害金の支払義務をそれぞれ負い，これらの支払義務は不真正連帯債務の関係にあるとして，前記第
１の３記載のとおりの請求をすること，
丁事件につき，
④<ア>平成１６年６月３０日を施行日とする本件１６年度６月期特別報酬の支給の決定のうち市長部局所属の職員に係るものにつき，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号２ないし４０，同４２ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負い，同表記載の番号１及び同４１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の者の上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額についての悪意の不当利得返還義務を相続により承継したことに基づき，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の日の後である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負う，<イ>平成１６年１２月１０日を施行日とする本件１６年度１２月期特別報酬の支給の決定につき，同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の後の日である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による各利息の支払義務をそれぞれ負う，<ウ>平成１７年３月３１日（ただし，Ｐ１４についてのＰ１５に対する支給の決定については平成１６年８月２０日）を施行日とする本件１６年度退職時等特別報酬の支給の決定につき，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人は悪意の不当利得返還義務に基づき上記各番号に対応する同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する利得の後の日である平成１７年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による金員の各利息の支払義務をそれぞれ負うとして，前記第１の４記載のとおり
の請求をすることを
それぞれ求めた住民訴訟である。
なお，甲事件，乙事件及び丁事件において財務会計上の行為の相手方ないしその相続人として請求を求める相手方とされている者の一部が被告に補助参加している（以下，被告及び被告補助参加人らを「被告ら」と総称する。）。２前提事実等（法令等の定め及び争いがないか証拠等により容易に認定等できる事実。証拠等により認定した事実については末尾に当該証拠等を付記する（証拠の引用は甲事件の証拠番号（特記しない限り枝番を含む。）により，その余の事件の証拠番号による場合は「乙事件の甲１」等と記載する。）。）(1)普通地方公共団体の職員の給与その他の勤務条件についての法令の定め（地自法の規定は特記しない限り平成２０年法律第６９号による改正前の規定による。以下同じ。）
ア地自法１７２条１項は，同法１６１条ないし１７１条に定める者（普通公共団体の長の補助機関たる副知事，副市町村長，会計管理者，出納員その他の会計職員等）を除くほか，普通地方公共団体に職員を置くと規定し，同法１７２条３項は，同条１項の職員の定数は，条例でこれを定めるが，ただし，臨時又は非常勤の職については，この限りでないと規定し，同条４項は，同条１項の職員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の勤務条件，分限及び懲戒，服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益の保護その他身分取扱いに関しては，この法律に定めるものを除くほか，地公法の定めるところによると規定する。
イ地自法の定め
地自法２０３条１項は，普通地方公共団体は，その議会の議員，委員会の委員，非常勤の監査委員その他の委員，自治紛争処理委員，審査会，審議会及び調査会等の委員その他の構成員，専門委員，投票管理者，開票管理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会人その他普通地方公共団体の非常勤の職員（短時間勤務職員を除く。）に対し，報酬を支給しなければならないと規定し，同条２項は，前項の職員の中議会の議員以外の者に対する報酬は，その勤務日数に応じてこれを支給するが，ただし，条例で特別の定めをした場合は，この限りでないと規定し，同条３項は，同条１項の者は，職務を行うため要する費用の弁償を受けることができると規定し，同条４項は，普通地方公共団体は，条例で，その議会の議員に対し，期末手当を支給することができると規定し，同条５項は，報酬，費用弁償及び期末手当の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならないと規定する。


同法２０４条１項は，普通地方公共団体は，普通地方公共団体の長及びその補助機関たる常勤の職員，委員会の常勤の委員，常勤の監査委員，議会の事務局長又は書記長，書記その他の常勤の職員，委員会の事務局長若しくは書記長，委員の事務局長又は委員会若しくは委員の事務を補助する書記その他の常勤の職員その他普通地方公共団体の常勤の職員並びに短時間勤務職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならないと規定し，同条２項は，普通地方公共団体は，条例で，同条１項の職員に対し，同条２項所定の期末手当，勤勉手当又は退職手当等を支給することができると規定し，同条３項は，給料，手当及び旅費の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならないと規定する。
同法２０４条の２は，普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付も法律又はこれに基づく条例に基づかずには，これを同法２０３条１項の職員及び同法２０４条１項の職員に支給することができないと規定する。
ウ地公法の定め
地公法３条１項は，地方公務員の職は，一般職と特別職とに分けると規定し，同条２項は，一般職は，特別職に属する職以外の一切の職とすると規定し，同条３項は，特別職は，臨時又は非常勤の顧問，参与，調査員，嘱託員及びこれらの者に準ずる者の職（同条３号）等の同条各号に掲げる職とすると規定する。
同法４条１項は，同法の規定は，一般職に属するすべての地方公務員（以下，本項において「職員」という。）に適用すると規定し，同条２項は，同法の規定は，法律に特別の定めがある場合を除くほか，特別職に属する地方公務員には適用しないと規定する。
同法１４条１項は，地方公共団体は，この法律に基づいて定められた給与，勤務時間その他の勤務条件が社会一般の情勢に適応するように，随時，適当な措置を講じなければならないと規定する（情勢適応の原則）。同法１５条は，職員の任用は，同法の定めるところにより，受験成績，勤務成績その他の能力の実証に基づいて行わなければならないと規定し，同法１７条１項は，職員の職に欠員を生じた場合においては，任命権者は，採用，昇任，降任又は転任のいずれか一の方法により，職員を任命することができると規定し，同条４項は，人事委員会を置かない地方公共団体においては，職員の採用及び昇任は，競争試験又は選考によるものとすると規定する。
同法２４条１項は，職員の給与は，その職務と責任に応ずるものでなければならないと規定し，同条３項は，職員の給与は，生計費並びに国及び他の地方公共団体の職員並びに民間事業の従事者の給与その他の事情を考慮して定められなければならないと規定し，同条５項は，職員の勤務時間その他職員の給与以外の勤務条件を定めるに当たっては，国及び他の地方公共団体の職員との間に権衡を失しないように適当な考慮が払われなければならないと規定し，同条６項は，職員の給与，勤務時間その他の勤務条件は，条例で定めると規定する。
同法２５条１項は，職員の給与は，同法２４条６項の規定による給与に関する条例に基づいて支給されなければならず，また，これに基づかずには，いかなる金銭又は有価物も職員に支給してはならないと規定し，同法２５条３項は，給与に関する条例には，給料表（１号），非常勤職員の職及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別な職があるときは，これらについて行う給与の調整に関する事項（５号）等を規定するものとすると規定する。
(2)非常勤の国家公務員についての給与及び勤務時間についての法令等の定めア一般職職員給与法２２条１項は，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で，常勤を要しない職員（再任用短時間勤務職員を除く。）については，勤務１日につき，同項の規定する一定額を超えない範囲内において，各庁の長が人事院の承認を得て手当を支給することができると規定し，同条２項は，同条１項に定める職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は，常勤の職員の給与との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給与を支給すると規定し，同条３項は，同条１項及び２項の常勤を要しない職員には，他の法律に別段の定めがない限り，これらの項に定める給与を除くほか，他のいかなる給与も支給しないと規定する。
イ勤務時間法２３条は，常勤を要しない職員（再任用短時間勤務職員を除く。）の勤務時間及び休暇に関する事項については，同法５条から２２条までの規定にかかわらず，その職務の性質等を考慮して人事院規則で定めると規定し，人規１５―１５第２条は，非常勤職員の勤務時間は，日々雇い入れられる非常勤職員については１日につき８時間を超えない範囲内において，その他の非常勤職員については常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えない範囲内において，各省各庁の長（勤務時間法３条に規定する各省各庁の長をいう。）の任意に定めるところによると規定する。
(3)枚方市の職員の給与についての本件給与条例の定め（平成１５年１２月１日時点の規定による。）
ア本件給与条例１条は，同条例は，地公法２４条６号の規定に基づき，枚方市の一般職の職員（以下「職員」という。）の給与等に関し必要な事項を定めるものとすると規定し，同条例５条１項は，職員の給料は，その職務内容，責任の軽重，勤務の強度，勤務時間，労働環境その他勤務に関する条件に応じたものでなければならないと規定する。
イ本件給与条例５４条１項は，職員のうち，別表第２及び同第３の適用を受ける職員以外の職員（以下，「非常勤職員」という。）には，給与を支給すると規定し，同条２項は，同条１項の給与は普通報酬及び特別報酬とすると規定し，同条３項は，同条２項に定めるもののほか，非常勤職員には常時勤務を要する職員に対して支給する給与は，支給しないと規定する。同条例５５条１項は，普通報酬の種類は，月額報酬及び超過勤務報酬とすると規定し，同条２項は，月額報酬の額は３１万６８００円を超えない範囲内で規則で定めると規定し，同条３項は，超過勤務報酬を支給する場合について規定する。


同条例５６条１項は，特別報酬は，６月１日及び１２月１日にそれぞれ在職する場合（１号），満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日までに退職した場合（２号）及び満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日において在職する場合（同項２号に該当する場合を除く。）（３号）に支給するが，ただし，１週間当たりの勤務時間が１１時間に満たない者及び規則で定める者が２号及び３号に該当する場合においても，特別報酬は支給しないと規定する。そして，同条２項は，特別報酬の額は，下記の各号に定める額とすると規定する。
記１号同条１項１号に該当する場合次に定める額の合計イ６月１日又は１２月１日（これらの日を「基準日」という。以下イにおいて同じ。）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率（１の年度における基準日ごとの支給率の合計は，１００分の３００を超えないものとする。）を乗じて得た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間（任用期間の更新により引き続くこととなる期間を含む。ロ及び２号において同じ。）の区分に応じて規則で定める割
合を乗じて得た額
ロ６月１日又は１２月１日（これらの日を「基準日」という。以下ロにおいて同じ。）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率（１の年度における基準日ごとの支給率の合計は，１００分の１４０を超えないものとする。）を乗じて得た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額２号同項２号又は３号に該当する場合退職の日（同項３号に該当する場合にあっては，満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日）において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に２６．０１５に乗じて得た額を超えない範囲内において，規則で定めるところに
より算定した額
同条例５８条は，同条例１２章に規定するもののほか，非常勤職員に対する普通報酬及び特別報酬（同条例５６条１項１号に該当する場合に支給する者に限る。）の支給方法については，常時勤務を要する職員に対して支給する給与（同条例５８条２項及び３項の規定に基づき支給するものを除く。）の例によると規定し，同条２項は，同条例１２章に規定するもののほか，非常勤職員に係る特別報酬（同条例５６条１項２号及び３号に該当する場合に支給するものに限る。）の支給方法，支給制限及び返納等については，常時勤務を要する職員に対して支給する退職手当の例によると規定する。
(4)本件非常勤職員給与規則の定め（文言は平成１５年１２月１日時点の規定による。なお，以下イ及びウ記載の別表第１ないし第６は別紙「本件非常勤職員給与規則の別表」記載のとおり。）
ア本件非常勤職員給与規則２条は，本件給与条例５５条２項の月額報酬の額は，非常勤職員の職種に応じ，別表第１に定める額とすると規定する。イ本件非常勤職員給与規則７条１項は，本件給与条例５６条２項１号イの規則で定める基準日ごとの支給率は，別表第２の左欄に掲げる基準日の区分に応じ，同表の右欄に定める率とすると規定し，本件非常勤職員給与規則７条２項は，本件給与条例５６条２項１号ロの規則で定める基準日ごとの支給率は，別表第３の左欄に掲げる基準日の区分に応じ，同表の右欄に定める率とすると規定する。また，本件非常勤職員給与規則８条１項は，本件給与条例５６条２項１号イの規則で定める在職期間の区分及び規則で定める割合は，別表第４に定めるとおりとすると規定し，本件非常勤職員給与規則８条２項は，本件給与条例５６条２項１号ロの規則で定める在職期間の区分及び規則で定める割合は，別表第５に定めるとおりとすると規定する。
ウ本件非常勤職員給与規則９条は，本件給与条例５６条１項ただし書の規則で定める者は，別表第１その１の表に規定する特別就業者及び再就業者とすると規定し，本件非常勤職員給与規則１０条１項は，本件給与条例５６条２項２号の規定による特別報酬の額は，退職の日（同条１項３号に該当する場合にあっては，満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日）において非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に，その者に係る勤続期間を別表第６の左欄に掲げる勤続期間に区分して，同表の右欄に定める割合を乗じて得た額の合計額とすると規定する。
(5)職員の勤務時間についての定め
勤務時間条例２条１項は，職員の勤務時間は，休憩時間を除き，４週間を超えない期間につき１週間当たり３８時間４５分を下らず４０時間を超えない範囲内において規則で定めると規定し，勤務時間条例施行規則３条１項は，勤務時間条例２条１項の規定による職員の勤務時間は，４週間を超えない期間につき１週間当たり３８時間４５分とすると規定する。勤務時間条例１８条は，非常勤職員（再任用短時間勤務職員及び任期付短時間勤務職員（任期付職員採用法にいう任期付短時間勤務職員をいう。以下同じ。）及び臨時的任用職員の勤務時間，休暇等については，その職務の性質等を考慮して，市長の定める基準に従い，任命権者が定めると規定する。(6)当事者等
ア原告は，枚方市の住民であり，被告は枚方市長である。イ平成１３年ころから平成１７年ころ当時，枚方市には人事委員会は置かれていなかった。【弁論の全趣旨】
ウＰ６は，平成７年４月から平成１９年９月まで枚方市長であった。本件当該職員の平成１５年度及び平成１６年度の役職は，別紙「本件当該職員役職表」のとおりであった。なお，本件当該職員はいずれも地自法２４３条の２第１項後段の職員に該当しない。【弁論の全趣旨】エ甲事件の非常勤職員は，いずれも平成１４月４月１日から平成１５年３月３１日までの間に，本件給与条例５６条１項２号（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１までに退職した場合）又は同項３号（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日において在職する場合（同項２号に該当する場合を除く））に該当するに至った職員であり，各人の所属は対応する別紙「支給額一覧表（甲事件）」記載の各「所属区分」欄記載のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各「職種」欄記載のとおりであった。


乙事件の非常勤職員は，いずれも平成１５年１２月１日当時在職しており，各人の所属は対応する別紙「支給額一覧表（乙事件）」記載の各「所属区分」欄記載のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各「職種」欄記載のとおりであった。
丙事件の非常勤職員は，平成１６年６月１日当時，いずれも教育委員会所属の職員として在職しており，各人の職種は，学校園宿日直代行員，肢体不自由児介助員，留守家庭児童会室指導員，図書館分室勤務者，図書館勤務者，特別就業者又は再就業者のいずれかであった。丁事件の非常勤職員１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９，同３４２ないし３４９は，いずれも平成１６年６月１日在職しており，同事件の非常勤職員２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６はいずれも同年１２月１日当時在職しており，同事件の非常勤職員１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３は，いずれも同年４月１日から平成１７年３月３１日までの間に，本件給与条例５６条１項２号（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日までに退職した場合）又は同項３号（各自の満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日において在職する場合（同項２号に該当する場合を除く））に該当するに至った職員であって，上記の間の各人の所属は，対応する別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の各「所属区分」欄記載のとおりであり，各人の職種は対応する同表記載の各「職種」欄記載のとおりであった。（なお，甲事件，乙事件，丙事件及び丁事件の各非常勤職員を「本件非常勤職員」ということがある（別紙「用語について」参照）。）。
オＰ１６（乙事件の非常勤職員１，丁事件の非常勤職員１）は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ１７（配偶者。相続分２分の１）並びにＰ１８，Ｐ１９及びＰ２０（いずれも嫡出子。相続分各６分の１）がＰ１６を相続した。
Ｐ２１（乙事件の非常勤職員４２，丁事件の非常勤職員４１）は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ２２（配偶者。相続分２分の１）並びにＰ２３，Ｐ２４及びＰ２５（いずれも嫡出子。相続分各６分の１）がＰ２１を相続した。
Ｐ１４（乙事件の非常勤職員３１８，丁事件の非常勤職員２９５）は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ１５（配偶者。相続分３分の２）並びにＰ２６及びＰ２７（いずれも親。相続分各６分の１）がＰ１４を相続した。さらに，Ｐ２６は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ２７（配偶者。相続分２分の１）及びＰ２８（子。相続分２分の１）がＰ２６を相続した（その結果，Ｐ１４の相続財産は，Ｐ１５にその３分の２が，Ｐ２７にその４分の１が，Ｐ２８にその１２分の１が帰属することとなった。）。Ｐ２９（乙事件の非常勤職員１８３）は，平成▲年▲月▲日，死亡し，Ｐ３０（配偶者。相続分２分の１）及びＰ３１（子。相続分２分の１）がＰ２９を相続した。【甲３９ないし４３，乙事件の甲２６ないし３３，弁
論の全趣旨】
(7)甲事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１６年３月３１日を施行日として，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対してＰ３総務部長の専決により，同表記載の番号１０ないし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対してＰ１２教育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１５年度退職時等特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
Ｐ１人事室長及びＰ２職員課長は，本件１５年度退職時等特別報酬に関する各回議書にそれぞれ押印し，Ｐ４教育長，Ｐ５教育次長及びＰ３総務部長は，本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書（ただし一部のみ）にそれぞれ押印した。【甲
８】
イ監査請求等
原告は，監査委員に対し，平成１６年１０月２６日，要旨，市長は，平成１５年度，２２名の非常勤職員に対して本件給与条例５４条２項，５６条１項２号及び３号並びに同条２項２号を法的根拠とする「特別報酬」と名付けた「退職手当」合計６８５２万４１６９円を違法又は不当に支給して（本件１５年度退職時等特別報酬はいずれもこれに含まれる。），枚方市に同額の損害を与えたとして，市長に対し，枚方市へ返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１６年１２月２４日付けで，上記監査請求について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由がある」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知し，原告は，遅くとも同月中に上記通知を受領した。【甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等


(ア)原告は，平成１７年１月１７日，当裁判所に対し，請求の原因として，要旨，平成１５年度に一般職の非常勤職員２２名に対し「特別報酬」（本件給与条例５４条２項及び５６条１項２号，３号）と称する「退職手当」を支給するため総額６８５２万４１６９円が支出され，枚方市に損害が与えられ，下記の各請求を求める相手方はこれを賠償すべき責任がある旨を記載し，請求の趣旨として，「被告枚方市長Ｐ６は，Ｐ６とＰ３，Ｐ１，Ｐ２と違法な特別報酬を受け取った２２名に対し，金６８５２万４１６９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せよ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，甲事件に係る訴えを提起した（なお，上記請求の趣旨は，記載の金額の金員を請求の相手方で分割して支払うよう請求することを求めているかのような記載となっているが，訴状全体の記載，甲事件に係る期日における原告の陳述等からすれば，各請求を求める相手方が負う支払義務の範囲でそれぞれその全額を支払うよう請求することを求めている趣旨と解される。）。(イ)原告は，平成１７年２月３日，当裁判所に対し，甲事件について，前記(ア)の２２名の氏名及びこれらの者に係る特別報酬の支給日を記載した同日付けの「訴状の補正」と題する書面を提出した。(ウ)原告は，甲事件第１回口頭弁論期日（平成１７年３月１１日）において，前記(ア)の２２名に対して支払を求める請求は，本件１５年度退職時等特別報酬の支給に係る相手方に対する不当利得返還の請求である旨陳述した。
(エ)被告は，平成１７年５月６日，当裁判所に対し，前記(ア)の２２名各自に係る前記(ア)の特別報酬の各支給額を記載するとともに，上記２２名のうち市長部局に所属する１１名中１０名の非常勤職員に対する特別報酬の支給については総務部長のＰ３が専決権限を有し，教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給については教育委員会管理部長のＰ１２が専決権限を有しており，Ｐ１及びＰ２は，上記２２名全員につき，Ｐ３は上記２２名のうち市長部局に所属する１名及び教育委員会に所属する１１名につき，いずれも当該職員に該当しない旨主張した同日付けの準備書面を提出した。
(オ)原告は，平成１７年５月９日，当裁判所に対し，甲事件について，「『教育委員会に所属していた非常勤職員１１名にかかる分については，平成１５年度「教育委員会管理部長」の「Ｐ１２」が，特別報酬の支給決定を専決した』と被告がいうので，かかる部分に関する「４号請求」の「当該職員」に「Ｐ１２」を加える。さらに，平成１５年度枚方市教育長「Ｐ４」と教育次長「Ｐ５」をかかる部分に関する「４号請求」の「当該職員」に加える。」旨の記載のある同日付けの原告第４準備書面を提出した。
平成１７年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日において，上記原告第４準備書面が陳述されるとともに，原告により上記準備書面等の内容を反映した請求の趣旨の整理がされた。
(カ)甲事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一部の取下げ等の結果，前記第１の１記載のとおりとなり，甲事件第５回口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）においてその旨が確認された。
(8)乙事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１５年１２月１０日を施行日として，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対してＰ３総務部長の専決により，同表記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対してＰ１２教育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１５年度１２月期特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
Ｐ１人事室長，Ｐ２職員課長及びＰ７職員課グループ統括リーダーは，本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印し，Ｐ８教育委員会管理部次長，Ｐ９教育委員会総務課長及びＰ１０教育委員会総務課グループ統括リーダーは，本件１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。【乙事件の甲９】
イ監査請求等
原告は，平成１６年１２月１日，監査委員に対し，要旨，平成１５年１２月１０日，市長及び水道事業管理者は，一般職の非常勤職員計３７６名に対して本件給与条例５６条１項１号に定められている「１２月１日に在職する場合」の「特別報酬」いわゆる「ボーナス」総額１億３５６５万８３４６円（本件１６年度１２月期特別報酬はいずれもこれに含まれる。）を違法又は不当に支給し，枚方市に同額の損害を与えたとして，市長と水道事業管理者に対し，同額の返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１７年１月２８日付けで，上記監査請求について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由がある」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知し，原告は，遅くとも同年２月３日までに上記通知を受領した。【乙事件の甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等


(ア)原告は，平成１７年２月２４日，当裁判所に対し，請求の原因として，要旨，平成１５年１２月１０日に一般職の非常勤職員３７６名に対し「特別報酬」（本件給与条例５４条２項及び５６条１項１号）を支給するため総額１億３５６３万８３４６円が支出され，枚方市に損害を与えられ，下記の請求を求める相手方３９１名はこれを分割して賠償すべき責任がある旨を記載し，請求の趣旨として「被告枚方市長は，Ｐ６，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ７，Ｐ４，Ｐ５，Ｐ１２，Ｐ８，Ｐ９，Ｐ１０，Ｐ３２，Ｐ３３，Ｐ３４，Ｐ３５と違法な報酬を受け取った３７６名に対し，金１億３５６５万８３４６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せよ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，乙事件に係る訴えを提起した（なお，上記請求の原因及び請求の趣旨は，記載の金額の金員を請求の相手方で分割して支払うよう請求することを求めているかのような記載となっているが，訴状全体の記載の趣旨，訴状添付の住民監査請求書（乙事件の甲２）の記載，乙事件に係る期日における原告の陳述等からすれば，各請求を求める相手方が負う支払義務の範囲でそれぞれその全額を支払うよう請求することを求めている趣旨と解される。）。
(イ)原告は，平成１７年３月１５日，当裁判所に対し，前記(ア)の３７６名の氏名及びこれらの者に対する請求は本件１５年度１２月期特別報酬の支給の決定に係る相手方に対する不当利得の返還の請求である旨を記載した原告第１準備書面を提出した。
(ウ)被告は，平成１７年５月１８日，当裁判所に対し，乙事件について，前記(ア)の３７６名各自に係る前記(ア)の特別報酬の支給額を記載した準備書面を提出した。
(エ)原告は，平成１９年２月６日，当裁判所に対し，乙事件について，Ｐ１６に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に，Ｐ２１に対して請求を求める請求につき，同表記載の番号４２に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に，それぞれ変更する旨の同日付けの「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，変更後の請求を求める相手方に対して，従前の者に請求を求めていた額のうち新たな相手方が各相続した額である上記各相手方に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の請求を求める趣旨のものであることは明らかである。）。
(オ)原告は，平成１９年８月３０日，当裁判所に対し，乙事件について，Ｐ１４に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号３１８に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に変更する旨の同日付けの「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，変更後の請求を求める相手方に対して，従前の者に請求を求めていた額のうち新たな相手方が各相続した額である上記各相手方に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の請求を求める趣旨のものであることは明らかである。）。
(カ)乙事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一部の取下げ等の結果，前記第１の２記載のとおりとなり，乙事件の弁論が併合された甲事件第５回口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）においてその旨が確認された。
(9)丙事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等
Ｐ６市長は，平成１６年６月３０日を施行日として，Ｐ１３教育委員会管理部長の専決により，教育委員会に所属する非常勤職員（本件給与条例）２２４名に係る合計８４５６万７３３４円の各特別報酬（本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るもの）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
当時の教育長はＰ５であった。また，Ｐ１１教育委員会管理部次長及びＰ１０教育委員会総務課長は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。【丙事
件の甲３】
イ監査請求等
原告は，平成１７年３月１７日，監査委員に対し，要旨，平成１６年６月３０日，市長は，教育委員会所属の一般職非常勤職員に対し，本件給与条例５６条１項１号の規定に基づき，特別報酬（夏期一時金）の名目で総額合計８４５６万７３３４円（本件１６年度６月期特別報酬の支給の決定のうち教育委員会所属の職員に係るものはいずれもこれに含まれる。）を，違法若しくは不当に支給し，枚方市に同額の損害を与えたとして，市長に対し，同額の返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求をした。
監査委員は，原告に対し，平成１７年５月１６日付けで，上記監査請求について，「監査請求に理由がない」とする意見と「監査請求に理由がある」とする意見が併存し，合議に至らなかった旨を通知した。【丙事件の
甲１，２】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
原告は，当裁判所に対し，平成１７年６月１４日，請求の原因として，要旨，平成１６年６月３０日に教育委員会所属の非常勤職員に対し「特別報酬」（本件給与条例５６条１項１号）と称する「夏期一時金」を支給するため総額８４５６万７３３４円が支出され，市に損害が与えられ，下記の各請求を求める相手方は連帯してこれを賠償すべき責任がある旨を記載し，請求の趣旨として「被告枚方市長は，Ｐ６，Ｐ５，Ｐ１３，Ｐ１１，Ｐ１０に対し，金８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して連帯して支払うよう請求せよ。」との判決を求める旨を記載した訴状を提出して，丙事件に係る訴えを提起した。
(10)丁事件の提起に至る経緯及び訴訟の経緯等
ア公金の支出等


枚方市長は，平成１６年６月３０日を施行日として，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して総務部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
枚方市長は，平成１６年１２月１０日を施行日として，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して総務部長の専決により，同１１５ないし２９４，同２９６ないし３２９，同３３７，同３４０，同３４１及び同３５０ないし３５６に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して教育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１６年度１２月期特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
枚方市長は，平成１７年３月３１日（ただし，Ｐ１４についてのＰ１５に対する支給の決定については平成１６年８月２０日）を施行日として，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４及び同８１に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して総務部長の専決により，同表記載の番号１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に対して教育委員会管理部長の専決により，上記各番号に対応する同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の各特別報酬（本件１６年度退職時等特別報酬）の各支給の決定をし，同日，これらに従った公金の支出がされた。
イ監査請求等
原告は，平成１７年６月２９日，監査委員に対し，要旨，平成１６年度，市長及び水道事業管理者は，平成１６年６月３０日支給分（教育委員会所属の「一般職非常勤職員」を除く約１３１名に合計約４７１６万円），平成１６年１２月１０日支給分（約３５５名の「一般職非常勤職員」に合計約１億４１２０万２０５８円）及び平成１７年３月３１日支給分（２１名の「一般職非常勤職員」に合計約６５５２万円）の合計約２億５０００万円（推定金額）の「特別報酬」（本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るもの，本件１６年度１２月期特別報酬及び本件１６年度退職時等特別報酬はいずれもこれに含まれる。）を違法に支給し，同額の損害を市に与えたとして，市長及び水道事業管理者に対し，同額の返還を求める措置をとることを請求する旨の住民監査請求をした。監査委員は，原告に対し，平成１７年８月２６日付けで，上記監査請求について，理由がないので棄却する旨の監査結果を通知し，原告は，遅くとも同年９月２日までに上記通知を受領した。【丁事件の甲１】
ウ訴えの提起及び訴訟の経緯等
(ア)原告は，当裁判所に対し，平成１７年９月２２日，請求の原因として，要旨，平成１６年度に非常勤職員で「一般職」と呼ばれた「訴状別紙記載」の３５９名の者は，総額２億７６６９万２４０５円の特別報酬（平成１６年支給分。内訳は，平成１６年６月期における特別報酬は１３１人に対して総額４８６１万円９９２８円，同年１２月期における特別報酬は３５１人に対して総額１億４７６７万０４０７円（平成１７年３月１８日追給分２万００１０円を含む。），退職等による特別報酬は２２人に対して総額８０４０万２０７０円。）を受け取り，枚方市等に損失を及ぼした悪意の受益者であるから，利息を付して各人が受け取った違法「特別報酬」（諸手当）すなわち不当利得金を返還すべき責任がある旨を記載し，請求の趣旨として「被告枚方市長Ｐ６，被告枚方市水道事業管理者Ｐ３６，被告枚方市病院事業管理者Ｐ３２は，違法な特別報酬を受け取った３５９名（訴状別紙に記載の者）に対し，それぞれの者が受け取った額の金員と平成１７年４月１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せよ。」との判決を求める旨を記載し，上記３５９名の氏名を記載した別紙を添付した訴状を提出して，丁事件に係る訴えを提起した（なお，上記の「平成１６年６月期における特別報酬は１３１人に対して総額４８６１万円９９２８円」に教育委員会所属の職員に係るものが含まれないことは，平成１６年度６月期特別報酬のこれらの職員に係るものを除いた総額が１３１名についての上記額であったこと及び同訴状添付の丁事件の甲１（前記イの監査請求の結果の通知）の記載からすれば明らかである。）。(イ)被告は，平成１７年１２月１２日，当裁判所に対し，丁事件について，前記(ア)の訴状別紙に氏名を記載した者に対する平成１６年度６月期の特別報酬の支給額（ただし，上記のうち教育委員会所属の職員については除く。），同年１２月期の特別報酬の支給額及び同年度の退職等による特別報酬の支給額（支給していない者についてはその旨）並びに被告が上記訴状別紙に氏名を記載した以外の職員のうちに上記各特別報酬を支給した者がおり，それらの者について支給された支給額を合わせて平成１６年度６月期の特別報酬として総額４８６１万円９９２８円，同年度１２月期の特別報酬として総額１億４７６７万０４０７円，平成１６年度の退職時等特別報酬として総額８０４０万２０７０円を支給した旨を記載した同日付けの準備書面を提出した。


(ウ)原告は，平成１８年１月１７日，当裁判所にし，丁事件について，請求の趣旨を前記(ア)記載のものから「被告枚方市長，被告枚方市水道事業管理者は，違法な特別報酬を受け取った職員（のべ５０４名）に対し，それぞれの者が受け取った額の金員と平成１７年４月１日から支払済まで年５分の割合による金員を枚方市に対して支払うよう請求せよ。」に変更する，のべ５０４名の内訳は①平成１６年度６月期（支給日６月３０日）の特別報酬（総額４８６１万円９９２８円）が支給された１３１名の職員，②同年１２月期（支給日１２月１０日，平成１７年３月１８日追給分２万００１０円を含む）における特別報酬（総額１億４７６７万０４０７円）が支給された３５１名の職員，③退職等（支給日平成１６年８月２０日，平成１７年３月３１日）における特別報酬（総額８０４０万２０７０円）が支給された２２名の職員である，被告は上記「のべ５０４名」の氏名，所属，各人の受け取った特別報酬の額，その支給日を明らかにされたい旨の同日付けの「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した。
(エ)被告は，平成１８年２月１０日，当裁判所に対し，丁事件について，前記(ウ)ののべ５０４名の氏名並びに各自に係る特別報酬の支給額及びその支給日を記載した書面を提出した。
(オ)原告は，平成１８年９月６日，当裁判所に対し，丁事件について，Ｐ１４に対して請求を求める請求につき，Ｐ１５に対して請求を求める請求に，Ｐ１６に対して請求を求める請求につき，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に，Ｐ２１に対して請求を求める請求につき，同表記載の番号４１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対して請求を求める請求に変更する旨の同日付けの「「請求の趣旨」変更申立書」を提出した（なお，上記変更後の請求は，Ｐ１５に対してはＰ１４に請求を求めていた額を，その余の者らに対しては，従前の者に請求を求めていた額のうち新たな相手方が各相続した額である上記各相手方に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の請求を求める趣旨のものであることは明らかである。）。(カ)丁事件に係る請求の趣旨は，前記(イ)ないし(オ)のほか，訴えの一部取下げ等の結果，前記第１の４記載のとおりとなり，丁事件の弁論が併合された甲事件第５回口頭弁論期日（平成２０年１月１８日）においてその旨が確認された。
３主たる争点
(1)当該職員該当性（本案前の争点①）
甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。また，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。乙事件の請求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。また，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は本件支出１５年１２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当するか。丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１及びＰ１０は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属のものの各支給の決定について当該職員にそれぞれ該当するか。
(2)出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）甲事件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守しているか。
(3)請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は特定されているか。また，これらの請求は出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守しているか。
(4)訴え提起手数料（本案前の争点④）
甲事件，乙事件及び丁事件について，それぞれ納付すべき訴え提起手数料の納付があり民訴費用法３条１項に適合するか。
(5)公金の支出の違法性（本案の争点①）
本件特別報酬の各支給の決定は，地自法及び地公法の規定に反し，違法であって，本件特別報酬の各支給の決定に具体的に関与することは不法行為法上違法であるか。また，本件特別報酬の各支給の決定に基づき支出された本件特別報酬の各受領は法律上の原因を欠くか。
(6)損害並びに損失及び利得（本案の争点②）
本件特別報酬の各支給の決定に基づく支出について，枚方市に生じた損害は幾らか（損害が生じたかどうかも含む。）。また，枚方市に生じた損失及び本件特別報酬を受領した支出の相手方の利得は幾らか（損失あるいは利得が生じたかどうかも含む。）。
(7)故意過失及び悪意（本案の争点③）
本件特別報酬の支給が違法であることについて，本件当該職員に故意又は過失があったか。また，本件特別報酬の各受領が法律上の原因を欠くことについて各受領者（その相続人を含む。）は悪意か。
(8)不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）枚方市が本件非常勤職員に対して不当利得返還請求をすることは権利の濫用に当たり又は信義則に反して許されないか。
４当事者等の主張
(1)当該職員該当性（本案前の争点①）について
（原告の主張）


地自法２４２条の２第１項４号にいう当該職員とは，当該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされている者及びその者から権限の委任を受けるなどして上記権限を有するに至った者を広く意味し，その反面およそ上記のような権限を有する地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しないと解するのが妥当であるという最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号同６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁の趣旨からすると，当該職員には，当該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為をする本来的権限を有する職員やこれを専決する権限を有する職員のみならず，これに具体的に関与した職員すべてが含まれると解される。
そして，教育長は教育委員会所属の職員に対する給付の支給のための違法な財務会計上の行為を自ら中止すべき義務を負い，また，教育委員会事務局所属の職員が行う違法な財務会計行為を阻止すべき指揮監督上の義務を負う立場にあるから当該職員に当たるというべきところ，Ｐ４は本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定の当時，教育長であり，Ｐ５は本件１６年度６月期特別報酬の各支給の決定の当時，教育長であった。また，問題となる財務会計上の行為に関する「回議書」にハンコを押す権限を有する職員は，決定関与する者または合議を受ける者等としてハンコを押すに当たり起案内容について意思を決定する権限を与えられているところ（事務決裁規程２条１項５号，６号参照），合議を受けた者は，起案の内容に異議があるときは，所管の課長等と協議しなければならず（事務決裁規程１２条４項），また，決定関与をする者は，「回議書」にハンコを押すことを拒絶したり，廃案にする権限を有しており（回付の途中で「重要な変更」や「廃案」があった場合について定めがある（文書取扱規程１８条）。），起案内容たる財務会計上の行為が適正に行われているかについて諸般の事情を考慮し慎重にハンコを押さなければならないから，いずれも当該財務会計上の行為に具体的に関与した職員といえる。しかるところ，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であったＰ１及びその当時職員課長であったＰ２は，上記特別報酬のうち市長部局及び教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印し，その当時総務部長であったＰ３，教育長であったＰ４及び教育次長であったＰ５は，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であったＰ１，その当時職員課長であったＰ２及びその当時職員課グループ統括リーダーであったＰ７は，上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印し，その当時教育委員会管理部次長であったＰ８，その当時教育委員会総務課長であったＰ９及びその当時教育委員会総務課グループ統括リーダーであったＰ１０は，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。本件１６年度６月期特別報酬の各支給の決定の当時，教育委員会管理部次長であったＰ１１及びその当時教育委員会総務課長であったＰ１０は，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関する各回議書にそれぞれ押印した。よって，甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当し，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当する。乙事件の請求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当し，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は本件１５年１２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にそれぞれ該当する。丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１及びＰ１０は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属のものの各支給の決定について当該職員にそれぞれ該当する。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号にいう「当該職員」とは，当該訴訟においてその適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するとされている者及びその者から権限の委任を受けるなどして上記権限を有するに至った者をいうところ（最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号同６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁），枚方市においては，職員の特別報酬の支給の決定を行う権限を法令上本来的に有するとされている者は市長である。また，枚方市においては，事務決裁規程を定めて，市長の上記権限について，市長部局所属の職員に係る特別報酬の支給の決定は総務部長が，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定は教育委員会管理部長がそれぞれ専決する権限を有するものとしているから，総務部長は市長部局の者に係る特別報酬の支給の決定につき，教育委員会管理部長は教育委員会所属の者に係る特別報酬の支給の決定につき，法令上本来的に権限を有するとされている者から権限の委任を受けるなどして上記権限を有するに至った者としてそれぞれ当該職員に該当する。しかし，その余の職にある者には，そのような権限は与えられていないから，職員に係る特別報酬の支給の決定につき当該職員に該当しない。


よって，甲事件の請求(1)について，Ｐ１及びＰ２は本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれも該当せず，甲事件の請求(1)及び同(2)について，Ｐ３，Ｐ１，Ｐ２，Ｐ４及びＰ５は本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たらない。乙事件の請求(2)について，Ｐ１，Ｐ２及びＰ７は，本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たらず，乙事件の請求(3)について，Ｐ８，Ｐ９及びＰ１０は本件支出１５年１２月定期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につき当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たらない。丙事件について，Ｐ５，Ｐ１１及びＰ１０は，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属のものの各支給の決定について当該職員にいずれも該当しないから，上記各請求のうち上記各人に対して請求を求める請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求のできる場合に当たらない。
(2)出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）について
（原告の主張）
甲事件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守している。下記被告の主張は争う。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号の「当該職員」の追加は訴えの変更に当たり，訴えの変更時に変更後の新訴を提起したことになるから，地自法２４２条の２第２項１号の出訴期間の遵守は訴えの変更時を基準として判断されなければならないところ，甲事件の請求(2)は，平成１７年５月９日に裁判所に提出された原告第４準備書面により追加されたものであるから，同号の出訴期間を経過して提起されたものであることは明らかである。よって，甲事件の請求(2)に係る訴えは出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守しておらず，不適法であり，却下を免れない。
(3)請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）について
（原告の主張）
原告が甲事件の請求(3)及び同(4)において請求を求める相手方は，訴え提起の時点で，訴状の「違法な特別報酬を受け取った２２名」との記載によりその余の記載とあいまって，乙事件の請求(4)及び同(5)において請求を求める相手方は，訴え提起の時点で，訴状の「違法な特別報酬を受け取った３７６名」との記載によりその余の記載とあいまって，丁事件の請求において請求を求める相手方は，訴え提起の時点で，訴状別紙の氏名の記載によりその余の記載とあいまってそれぞれ特定されている。
仮に一般論としては特定が不十分としても，原告が甲事件及び乙事件において訴え提起時に相手方を氏名により特定し，また甲事件，乙事件及び丁事件において請求を求める額を特定できなかったのは，情報公開請求等をしても公開されない事項であり原告には知り得ない事項であったためであって，やむを得なかったのであり，特段の事情がある。このことは，これらの事項が，乙事件の提起に先立ち，原告が乙事件において請求を求める相手方の氏名及びその支給額の開示を求めたところ，枚方市は「裁判長から補正の指示があれば開示する」として開示しなかったことや枚方市の法制室において提訴前の段階では開示できないという趣旨の説明を受けたことからも明らかである。
よって，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は特定されており，また，出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守している。
（被告らの主張）
地自法２４２条の２第１項４号の請求は，地方公共団体が有する個別具体的な実体法上の請求権を前提とし，これによって訴訟物が画されている。そうすると訴訟物が特定されるためには，この実体法上の請求権が特定されている必要があり，そのためには，当該職員あるいは相手方が特定されている必要がある。さらに，同一当事者間に複数の請求権が存在することがあり，また，地自法は２４２条の２第１項４号の請求に対する認容判決において当該職員あるいは相手方の責任が支払うべき額も含めて確定されていることを前提として，これらの者に対する賠償命令等が引き続いて行われることを予定しているから（同法２４３条の２第１１項等参照），請求主体が有する請求金額が特定される必要がある。そして，住民訴訟には出訴期間が設けられていること（同法２４２条の２第２項），その係属中は当該地方公共団体の住民は別訴をもって同一の請求をすることができないこと（同条４項），被告は当該職員又は相手方に対して訴訟告知をしなければならず，訴訟告知は当該訴訟に係る損害賠償又は不当利得返還の請求権の時効の中断の効果があるものとされていること（同条７，８項），請求金額不特定の訴えの提起を認めれば金額不特定の認容判決が可能となるが，このような判決がされれば，引き続き予定されている上記賠償命令等に支障を来すことに照らせば，当該職員あるいは相手方及び請求金額の特定は訴え提起の段階からされていることを要するというべきである。
そして，相手方は本来住所及び氏名により特定されるべきであるところ，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は，いずれも，その訴えの提起時において，各相手方が特定されていない上，各相手方が受け取った特別報酬の額も特定されていないから，相手方及び請求金額が不明で訴訟物が特定されておらず，したがって，請求の特定を欠き不適法である。のみならず，これらの請求の各相手方の住所は，口頭弁論終結時に至っても，いずれも特定されていないから，これらの請求は口頭弁論終結時においてもいずれも特定を欠く。


仮に氏名による特定のみで請求が特定されるとしても，訴え提起時と異なる相手方を新たに対象とすることは訴えの変更であって，新たに対象とした時点が出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）の計算の基準となることからすれば，上記各請求の出訴期間の計算は請求の特定がされた時点を基準とするべきところ，甲事件の請求(3)及び同(4)の相手方の氏名が特定されたのは平成１７年２月３日付けの訴状の補正によってであり，各自の受給金額が特定されたのは同年５月６日付け被告準備書面によってであり，乙事件の請求(4)及び(5)の相手方の氏名が特定されたのは同年３月１５日付け原告第１準備書面によってであり，各自の受給金額が特定されたのは同年５月１８日付け被告準備書面によってであり，丁事件の請求の相手方の受給金額が特定されたのは同年１２月１２日付け被告準備書面によってであって，いずれも出訴期間をはるかに経過した後であり，提訴後に特定がされたことにより瑕疵が治癒されたとはいえない。
よって，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求は特定されておらず，また，出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）を遵守していないから，いずれも不適法である。
(4)訴え提起手数料（本案前の争点④）について
（原告の主張）
甲事件，乙事件及び丁事件は，多数回にわたる同種の支出を一律に問題とし，しかもその違法事由が全く共通するものである場合に当たり，訴額の計算においては，各事件ごとに１個の請求と見るのが相当であるから，各事件の訴額はそれぞれ１６０万円であり，原告は各事件について納付すべき訴え提起手数料相当額の印紙を各訴状に貼用した。よって，甲事件，乙事件及び丁事件について納付された訴え提起手数料は納付されるべき手数料額に足りているから，甲事件，乙事件及び丁事件については，それぞれ納付すべき訴え提起手数料の納付があり，いずれも民訴費用法３条１項に適合する。仮に足りないのであれば，原告は，甲事件については請求(1)のうちＰ６を請求を求める相手方とする請求に，乙事件については請求(1)に，丁事件についてはＰ３７を請求を求める相手方とする部分に納付済みの訴え提起手数料に充当するから（なお，丙事件についてはＰ６に対して請求を求める部分に充当する。），少なくとも上記各請求については，それぞれ納付すべき手数料の納付があり民訴費用法３条１項に反しない。
（被告らの主張）
最高裁昭和５１年（行ツ）第１２０号同５３年３月３０日第一小法廷判決・民集３２巻２号４８５頁は，平成１４年改正前の地自法２４２条の２第１項４号の請求の訴額について，一つの訴訟物について「地方公共団体が直接受ける利益すなわち請求に係る賠償額」にかかわらず算定不能として扱うというものであるところ，改正後の同号の請求の訴訟物は当該職員あるいは相手方及び請求の内容（損害賠償あるいは不当利得の返還）ごとに異なる。甲事件，乙事件及び丁事件の各請求は，しかも，当該職員に対する損害賠償請求と財務会計行為の相手方等に対する不当利得返還請求を含み，特別報酬の支給の決定（特別報酬の種類，時期，額は各支給の決定ごとに異なる。）の適法性や支給の決定の相手方がこれに基づく支出（狭義）により得た利得の法律上の原因の有無は各当該職員ないし相手方ごとに個別に判断されるべきである。したがって，上記各訴えの訴訟物は請求を求める当該職員ないし相手方ごとに独立，別個であるから，甲事件，乙事件及び丁事件における訴訟物の個数は，それぞれ請求を求める当該職員及び相手方の人数に相当する数である。しかるに，甲事件，乙事件及び丁事件は，うち１個分の訴訟物の訴えによる利益（訴額）に相応する訴え提起手数料相当額の印紙の貼用しかされていない上，各事件ともどの訴訟物についての訴え提起手数料を納付する趣旨での貼用なのか明らかでない。
よって，甲事件，乙事件及び丁事件について，各事件の請求すべてについて納付すべき訴え提起手数料の納付がなく民訴費用法３条１項に適合しないから，各事件に係る訴えはすべて不適法である。
(5)公金の支出の違法性（本案の争点①）について
（原告の主張）
ア本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは地自法２０３条，２
０４条の２に反する
(ア)地自法２０３条は「その他普通地方公共団体の非常勤の職員」，同法２０４条は「その他普通地方公共団体の常勤の職員」について明確に区別してそれぞれに対して支給する給付について定め，同法２０４条の２において，普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付も法律又はこれに基づく条例に基づかずには，これを同法２０３条１項の職員及び同法２０４条１項の職員に支給することはできないと規定している。したがって，地自法２０３条の非常勤の職員に対して,同法２０４条２項所定の諸手当を支給することはできず，実質的に同法２０４条２項所定の諸手当に当たる給付を支給することも給付の名称にかかわらず地自法２０３条，２０４条の２に反する。


(イ)本件非常勤職員は，地自法２０３条の非常勤の職員に当たる公務（行政事務）は法律に基づいて安定的，継続的そして一定水準で確実に遂行されなければならず，そのためには，公務を担う公務員組織について人員面において単に一定の人員が確保されるだけでは足りず，能力面においても組織全体から見た職員の総合的能力が安定的かつ継続的に一定水準に維持されていることが必要不可欠である。そして，規模が大きく毎年多数の実績と経験を積んだ退職者が生じるのが常態である公務員組織において，このような総合的能力を維持するためには，退職者に代わり得る人材を組織内部で絶えず生み出していく組織形態が必要であり，現行の地方公務員制度は，まさにそのための制度である。すなわち，現行の地方公務員制度は，恒常的公務員関係（継続的，安定的に恒常的業務を維持，推進していくための恒常的組織）を継続的，安定的に維持，存続させるため，任用に当たり厳格な能力実証を求めるとともに一定の年齢制限を設けて職員全体が一定の能力とほぼ同一の勤務年数を有するように配慮し，それらの職員を，終身雇用的任用制度の下，長期的かつ計画的に育成し，毎年の退職者により欠ける部分を翌年の退職者により確実に補填していくことによって適切・有能な人材を安定的に補填して組織全体としての公務遂行能力を常時一定水準に保つことを可能にしている。そして，地自法２０４条の常勤の職員とは，このような恒常的組織を担い現行地方公務員制度の中核となる職員をいうのに対し，地自法２０３条の非常勤の職員とは，上記のような同法２０４条の常勤の職員による人的体勢を補完するものとして，臨機に特殊専門的知見等を必要とする場合に必要に応じて設けられ，任用に当たり厳格な能力実証が要求されていない反面，任期付の任用で，勤務が継続する場合でも任期の更新により，終身にわたる継続的勤務関係のみならず長期間にわたる任用も予定されていないという臨時的かつ短期的な任用形態の下に任用された職員をいう。
しかるところ，本件非常勤職員は，①恒常的業務ではない業務のため，あるいは恒常的業務であっても常勤の職員の負担軽減等のため必要に応じて特定の業務のみに就くためにのみ任用されて当該業務のみに従事し，恒常的組織の一員すなわち地自法２０４条の常勤の職員として任用され，様々な部署で様々な業務を担う市の一般職常勤職員とは根本的に職務内容も職務に対する姿勢，責任が異なっていること，②「非常勤嘱託」等として募集され，正規の採用試験によらないで（さらにいえば，コネ，口利きによるものだったとうかがわれる。）１年の任期付きで任用され，又は１年単位の任期の更新により市で勤務している者であって，終身雇用（終身にわたる継続的な勤務関係）を前提として任用されていないこと（辞令等の定年なる表現は最大延長時を示すにすぎないし，本件非常勤職員は「任期付き短時間勤務職員」となるに当たり新たに試験を受けて雇用され直されている。）からすれば，臨機に特殊専門的知見等を必要とする場合に必要に応じて設けられ，任用に当たり厳格な能力実証が要求されていない反面，任期付の任用で，勤務が継続する場合でも任期の更新により，終身にわたる継続的勤務関係のみならず長期間にわたる任用も予定されていないという臨時的かつ短期的な任用形態の下に任用された職員であるから，地自法２０３条の非常勤の職員に当たる。
なお，地自法２０３条及び２０４条は，地公法にいう一般職と特別職の区別をしていないから，本件非常勤職員がいずれであっても，上記結論は左右されないし，そもそも，本件非常勤職員の職種の名称，任期付任用であること及び後記(オ)③のとおり実質的に兼業が可能であったことからすれば，地公法３条３項３号の職にある者であって特別職の職員に当たる（大阪府においては本件非常勤職員と同様の職員は同号の特別職の職員とされているし，枚方市自身，学校給食調理員を特別職の非常勤職員として募集するなどしている（甲５１）。）。
(ウ)特別報酬は地自法２０３条にいう報酬に当たらず，実質的に地自法
２０４条２項にいう手当に当たる
地自法２０３条の非常勤の職員は上記(イ)のような職員であることから，同条にいう報酬は，生活給（支給対象の職員及びその家族の生計を維持するための費用に当てられることを予定して支給ないし受領される給付をいう。以下同じ。）としての意味はなく純然たる勤務に対する反対給付としての性格のみを有するものである。このことは，昭和３１年の地自法の改正による２０３条２項の新設の趣旨が，同条の非常勤の職員に対する報酬は，非常勤の国家公務員の勤務の対価と同様，勤務量，具体的には勤務日数に応じて支給すべき性格のものである趣旨を明確にし，これをもって非常勤の職員に対する報酬の支給の原則とし，ただし，非常勤の職員のうちにも，勤務の実態からして常勤の職員と同様に月額ないし年額をもって支給することが合理的であるような場合や勤務日数の把握が困難であって月額等による以外に支給方法がないものなど特殊な場合も予想されるので，条例で特別の定めをすることによりその例外を設けることができるようにすることにあったことからしても明らかである。
そして，本件非常勤職員については，本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則が，同条例の非常勤職員に対しては，その勤務に対する反対給付である普通報酬を月額をもって支給することが合理的であるものとして，きめ細かな月額報酬額を設定しており，同条例に基づき，その勤務に対する反対給付として相当な額を上回る額の普通報酬が支給されていた。
そうすると，これと別途支給される定期特別報酬は実質的には地自法２０４条２項にいう期末手当に当たり，退職時等特別報酬は実質的には地自法２０４条２項にいう退職手当に当たるものといえる。このことは，職員給与条例に特別報酬の支給についての規定を挿入した本件１３年改正に当たっての市長と市職員の労働組合委員長との間の覚書の記載（甲２），上記改正についての市議会での質疑応答，監査結果を通知する書面に現れた監査委員の認識等からも明らかである。
(エ)小括
以上よりすれば，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは，地自法２０３条，２０４条の２の規定に反する。


(オ)本件非常勤職員が市の一般職常勤職員に準じた者であることにより本件非常勤職員に係る特別報酬の支給が適法となるものではない被告らは，本件非常勤職員は，その勤務実態が市の一般職常勤職員の勤務実態に準じていることから，その勤務に対する給付は生活給の実態を有しているのであって地自法２０４条の常勤の職員に準じた者といえるから，地自法２０４条が適用（ないし準用，類推適用）される旨主張するが，同条の常勤の職員でない者を同条の職員として扱うことは，定数主義を規定した地自法１７２条３項に反し，違法である。また，そもそも，前記(イ)①（市の一般職常勤職員との職務内容，職務に対する姿勢，責任の差違）及び②（臨時的かつ短期的な任用形態の下の任用）に加え，③募集要項に他の仕事を兼ねることは原則として認められないとの趣旨の記載がある例もあるがこの点についての宣誓書の証拠提出はなく，市の兼業の許可基準である「非常勤嘱託職員についての営利企業等従事許可基準」（甲１９）によれば，同基準に定める許可申請書を提出しさえすれば容易に兼業が認められ，申請書を提出しなかった場合の罰則等の明記もないのであって，兼業が厳格には禁止されておらずむしろ実質的には認められていたといえ，その精力は分散されていたこと，④地方公務員等共済組合への加入につき，常勤職員との差違の調整により本来の組合員の要件である「常時勤務に服する地方公務員」に準じて取り扱われるための要件（地方公務員等共済組合法２条１項１号，地方公務員等共済組合法施行令（昭和３７年政令第３５２号）２条５号）を満たさないため大阪府市町村職員共済組合の加入対象とされておらず，また，大阪府市町村の常勤職員が加入する大阪府市町村職員互助会（同会定款（甲５９）４条，７条３号）の会員に加入していないこと等からすれば，本件非常勤職員の勤務実態は，恒常的組織の一員たる市の一般職常勤職員とは異なっているのであって，勤務実態から市の一般職常勤職員に準じた者ということもできない。(カ)本件非常勤職員がその勤務実態により地自法２０４条の常勤の職員
に当たるということはできない
被告らは，本件非常勤職員の勤務実態をもとに地自法２０４条の常勤の職員の意義について解釈をするべきと主張するが，地自法は，同法２０４条の常勤の職員と同法２０３条の非常勤の職員との間には，前記(イ)から明らかなとおり大きくかつ根本的な差違があることから，同法２０４条の常勤の職員に対しては，生活給的性格の給付をもすることとして勤務に対する反対給付である給料のほか同法２０４条２項所定の諸手当を受けることができるものとする一方，同法２０３条の非常勤の職員に対しては，前記(ウ)のとおり純然たる勤務の反対給付である報酬及び費用弁償のみを支給することとして，両者を明確に区分して規定した上で，同法２０４条の２により，これら以外の給付を支給することは許されないとしているのであるから，同法２０３条及び同法２０４条の職員の意義について解釈の余地はない。
また，普通地方公共団体とその職員の間の任用関係は公法上のものであることから，その職員が地自法２０３条の非常勤の職員と同法２０４条の常勤の職員のいずれに当たるかはいずれとして任用されたかによって決定され，勤務の継続等の就労実態や当事者の期待，認識によって，その性質が変わる余地はなく，地自法２０３の非常勤の職員として任用されたものにつき任期の更新が繰り返されたとしても，同法２０４条の常勤の職員に変わることも，これに準じるものとなることもないのであって，この点でも，被告らの上記解釈は採用できない。なお，枚方市の業務はすべて高い公共性を有し，また，そのほとんどが恒常的業務であるから，従事する業務によってその職員が同法２０３条の非常勤の職員となるか，同法２０４条の常勤の職員となるかが決まるものではないし，手当の実質を有する給付の支給を受けた事実によって同法２０３条の非常勤の職員が同法２０４条の常勤の職員に変わることもない。また，被告らは，本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の職員である市の一般職常勤職員と同等の勤務の提供をしているとして，常勤職員と非常勤職員の権衡を考慮した調整をするべきである旨主張してこれを前提に地自法２０４条の常勤の職員の意義について解釈をする。しかし，地自法は，同法２０４条の常勤の職員と同法２０３条の非常勤の職員との間には，前記(イ)のとおり大きくかつ根本的な差違があることから，両者の勤務の対価について異なって規定しているのであって，勤務の対価について地自法２０３条の非常勤の職員と同法２０４条の常勤の職員の権衡を考慮すべきとはいえない。また，実際にも，本件給与条例の非常勤職員である職員以外の枚方市の職員，例えば特別職の非常勤職員とされる者は，就労実態にかかわらず期末手当や退職手当は支給されないこと，本件非常勤職員は，正規の採用試験によらずに市に勤務することができ，「任期が更新されることに対する期待権」があるという利点を有していること，地自法２０４条の常勤の職員である市の一般職常勤職員として採用されるための採用試験は公平・公正に実施されており，本件非常勤職員も，上記試験を受けて市の一般職常勤職員になることができたこと等からしても，被告ら主張のような調整を行うべきということはできない。加えて，仮に，被告ら主張の調整をする必要があるとしても，その調整は，地自法２０３条１項の報酬の増減によって各職員の職務ごとにすべきであって，被告ら主張の調整の必要性と地自法２０４条の２第２項の諸手当に当たる給付の支給の可否の問題とは別問題である。また，そもそも，本件非常勤職員の勤務実態は前記(オ)のとおりであるから，本件非常勤職員が被告ら主張のように市の一般職常勤職員と同等の勤務の提供をしているとはいえない。なお，市の職務である以上，職務の公共性が高いのは当然であるから，公共性の高さはこれらの者を常勤の職員の正規職員との同等性を基礎付けるものではないし，健康保険，厚生年金保険，雇用保険，労災保険への加入も，多くの「非常勤・嘱託職員」とされている者がこれらの社会保険に加入していることからすれば，上記の被告らの主張の前提となるような勤務実態を基礎付けるものではない。


なお，被告らは，地自法２０３条の非常勤の職員は，自治体からの収入によって生計を立てることは想定されていない職員をいう旨主張するが，同法２０３条の文言からは被告ら主張の趣旨は見受けられず，同条の非常勤の職員に当たるかどうかは兼業の可否により左右されるものではないし，そもそも前記(オ)③のとおり兼業は実質的には認められていた。また，本件非常勤職員の週勤務時間が市の一般職常勤職員の４分の３を超えていることをもって本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の職員に当たるとする被告らの主張も誤りである。
(キ)本件非常勤職員を地自法２０４条の常勤の職員として扱うような裁
量は市議会にはない
被告らは，特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２項，５６条は市議会の裁量の範囲内である旨主張する。しかし，条例制定権は法律の範囲内で認められる（憲法９４条）ものであるから，実質的には地自法２０４条２項の期末手当や退職手当に当たる給付をするために，本来同条の非常勤の職員に当たらない者を同条の非常勤の職員とするような裁量は議会にはない。
イ本件給与条例５６条は，給与条例主義に反する
いわゆる給与条例主義を定めた地自法２０３条５項，２０４条３項及び地公法２５条３項の趣旨は，地方公共団体の職員に対する給与の支給について，必要となる住民自治の原則に基づく住民の同意に代えて住民の代表者から成る議会が条例に定める必要があるということ，職員に対し給与条例を保障するためには地方自治体の最高規範たる条例によって定める必要があるということにある。そして，これらの規定は，常勤の職員についてである場合と非常勤の職員についてである場合とを問わず，一定部分を普通地方公共団体の長又はその制定する規則にゆだねる場合においても，少なくとも当該種類の給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準が当該条例自体から読み取れる程度に条例においてこれらを具体的に規定することを要するものと解すべきであり，条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて規則等にゆだねることは給与条例主義の趣旨に反し，許されないものというべきである（昭和５４年８月３１日自治給第３１号通知参照）。そして，本件給与条例は，５４条１項において同条例別表第２及び別表第３の適用を受ける職員，すなわち常時勤務を要する職員以外の職員を職種，勤務時間，勤務日数等を問わずに包括的に「非常勤職員」と定義した上で，５６条１項において，同項の規定の仕方に照らし実質的な期末手当及び退職手当であるといえる特別報酬を支給するものとしており，地自法２０３条の非常勤の職員に対する給付を支給することを根拠付ける条例といえるから（そのような給付の支給が違法か適法かはさておく。），地自法２０３条５項に規定する給与条例主義との適合性が問題となる。そして，地自法２０４条の２が法定されていない手当等の支給を禁じていることからすれば，実質的な期末手当・退職手当というべき特別報酬につき住民の代表者から成る議会が定めた条例により定められているというためには，その支給要件該当性及び支給額を決定するための基準が殊更に具体的かつ殊更に厳格に定められなければならない。
しかるところ，本件給与条例は，上記のとおり５４条１項において常時勤務を要する職員以外の職員を包括的に非常勤職員というものと定義づけ，そのような非常勤職員の特別報酬の支給要件該当性について「１週間当たりの勤務時間が１１時間を超えた場合」とのみ規定し，その余を規則に白紙委任しており（同条例５６条１項柱書ただし書），特別報酬の支給要件該当性を決定するための具体的基準を本件条例自体から読み取ることはできない。また，支給額についても，月額報酬に一定の支給率（以下，特別の給付の支給額の算定に当たり各月に通常支給を受ける給付の額に乗じることとされる数を一般に「支給率」という。）を乗じて得た額とされているところ，月額報酬の額については，同条例５５条２項が一定の上限額を超えない範囲で規則で定めると規定するにとどまり，個々の非常勤職員に対する報酬額を決定するための具体的基準が何ら規定されておらず，支給率についても，支給率の合計又は支給率の上限割合を規定するにとどまり，その余は規則に白紙委任して条例上には具体的な支給率は規定されていない。これらからすれば，本件給与条例は，特別報酬の支給要件該当性及び支給額を決定するための基準を具体的かつ厳格には定めていないということができ，特別報酬についてその支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準が条例自体から読み取れず，特別報酬についての本件給与条例の規定は地自法２０３条５項に適合しない。
仮に，本件給与条例が地自法２０４条の常勤の職員に対する同条２項の手当としての特別報酬の支給を規定したものということができ，同条３項との適合性が問題となるとしても，以上によれば，特別報酬についての本件給与条例の規定は同項にも適合しない。
なお，地自法２０４条の２の趣旨は，違法な手当等の支給を禁止して地方公務員のお手盛りの積み重ねにより必要な事業に予算が回らなくなることを防止して地方公共団体の健全な発展を守り，国民の福利を充実させることにあるから，被告ら主張のように本件給与条例５４条ないし５６条につき規定の文言を限定して解釈して，本件非常勤職員に適用される限度では適法であると解することはできず，本件給与条例５４条ないし５６条の規定は地自法２０４条２項の授権を欠き，この点でも法律に基づかないものである。
よって，本件特別報酬の支給は，地自法２０３条５項又は同法２０４条３項に反し，特別報酬について法律に基づく，すなわち住民の代表者から成る議会が定めた条例が存在しないといえるから，この点からも地自法２０４条の２に反する。
ウ市長は，本件給与条例５４条２項及び５６条の執行義務を負わない被告らは，特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２項，５６条が地自法２０３条，２０４条，２０４条の２及び地公法２４条６項に反し，法律の範囲を超えるものとして違法であっても，市長はその執行義務を負う旨主張する。


しかし，前記アのとおり，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することが違法であり，また，前記イのとおり，本件条例条例５４条２項及び５６条が地自法２０３条５項又は２０４条３項及び並びに２０４条の２に反するところ，以上は，関係する行政実例（昭和３１年９月２８日自丁行発第８２号回答，同年１０月９日自丁行発第９０号回答及び平成８年３月１３日自治給発第１６号回答），大阪府の東大阪市に対する助言（甲２１），本件１３年改正により特別報酬の支給についての規定（５４条２項及び５６条）が職員給与条例に挿入され，本件１７年改正により削除されたという職員給与条例の改正経緯，自治労連の資料（甲５８）等から明らかであるのであって，本件給与条例５４条２項，５６条の規定に基づいて特別報酬を支給することの違法は重大かつ明白であったものといえる。したがって，市長は，本件給与条例５４条２項，５６条の規定を執行して本件非常勤職員に対して本件特別報酬の各支給の決定をする義務を負わないから，条例に規定があることにより本件特別報酬の各支給が違法でなくなるものではない。
エまとめ
よって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０３条，２０４条，２０４条の２，１７２条３項，地公法２４条に反し，本件特別報酬の各支給の決定に具体的に関与することは不法行為法上違法である。また，本件特別報酬の各支給の決定に基づき支出された本件特別報酬の各受領は法律上の原因を欠く。
（被告らの主張）
ア本件非常勤職員は地公法３条２項にいう一般職の職員であるから，同法
２４条に基づき給与を支給することができる
地公法３条２項にいう一般職の職員には，同法４条１項の規定により同法が適用され，同法２４条に基づき給与を支給することができるところ，本件非常勤職員を含む本件給与条例の非常勤職員である職員は，いずれも一般職の職員である。
すなわち，一般職は特別職に属する職以外の職であり，特別職とは，恒久的でない職又は常時勤務することを必要としない職であり，かつ，職業的公務員の職でない点において一般職に属する職と異なる（昭和３５年７月２８日自治丁発第９号回答）と解されており，その区分の判断は，①指揮命令関係の有無，②専務職であるか否か，③終身職であるか否か，④成績主義の適用の有無，⑤政治職であるか否かを判断要素としてされるとされている。そうすると，本件給与条例の非常勤職員は，上司の指揮命令に従い職務を遂行するものであること（①），週勤務時間数は勤務時間条例２条１項及び同条例施行規則３条１項の適用を受ける職員（正規職員）の週勤務時間数である３８．７５時間の４分の３を超えており，任用に当たっては兼職禁止が条件である点の指摘をされていること（②），任期の定めはあるが更新がされ，実質的に定年制が実施されていること（③），原則として競争試験により，その他の場合も選考により採用され，任期の更新に当たっても勤務成績が考慮されていること（④）からすれば，特別職には当たらず，一般職に属する職員であると認められる。したがって，本件非常勤職員には，地公法２４条に基づき同条６項の規定により制定された条例により給与を支給することができる。イ本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは地自法２０３条，２
０４条の２に反しない
(ア)本件非常勤職員は地自法２０４条の常勤の職員に準じる者として同
法２０４条２項が適用（準用ないし類推適用）される
国家公務員においては，「非常勤」は「常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３をこえない範囲内」の者をいうとされており（人規１５－１５），地公法２４条５項に照らせば，地方公務員においても「非常勤」と「常勤」を区別する基準としてこれによることが妥当であるところ，本件給与条例の非常勤職員である職員の週勤務時間数は市の一般職常勤職員の週勤務時間数である３８．７５時間の４分の３を超えている。加えて，本件給与条例の非常勤職員の勤務形態は別紙「非常勤職員の勤務状況」記載のとおりであって，その職務内容も市の一般職常勤職員に準じたものである。以上のような本件給与条例の非常勤職員である職員の勤務実態からすれば，これらの職員は地自法２０４条の常勤の職員に準じる者である。
そして，地自法２０３条が，同法２０４条と異なり，同条の非常勤の職員に対して議員を除き手当の支給を認めていないのは，これらの職員に対する給付が生活給としての実態を有していないからであるところ，本件給与条例の非常勤職員である職員は，上記のとおり，地自法２０４条の常勤の職員に準じる者であって，これらの者に対する報酬は同条の常勤の職員と同じく生活給としての実態を有しているから，地自法２０３条，２０４条の法意に照らしても，これらの者には地自法２０４条が適用される常勤職員に準じた取扱いがされるべきである。そして，地公法２５条３項５号は，これらの者のような地自法２０４条の非常勤の職員に該当しないが，これに準じる勤務実態にある職員が存在することを前提に，一般職の非常勤職員の給与について必要な調整を条例で行い得ることを定めたものと解される。
そうすると，本件給与条例の非常勤職員である職員は，地自法２０４条の「常勤の職員」に準じる者であるから，同法２０３条の適用は受けず，地自法２０４条が適用（又は準用若しくは類推適用）され，本件給与条例の非常勤職員である職員に対して同条２項の手当の実質を有する給付を支給しても同法２０３条，２０４条２に反せず，何ら違法ではない。
また，本件給与条例の非常勤職員である職員は地自法２０４条の常勤の職員に準じる職員として同条２項の適用（又は準用若しくは類推適用）を受けるにとどまり，その職は地自法１７２条３項ただし書にいう「非常勤の職」であって同項本文の定数を定めるべき職員には含まれないから，本件給与条例の非常勤職員である職員に係る特別報酬の支給が同項の潜脱に当たるということはない。


なお，仮に本件給与条例の非常勤職員である職員に地自法２０３条が適用されるとしても，特別報酬は，同条にいう報酬に当たる。そして，平成１５年を例にとれば，本件給与条例の非常勤職員である職員に対して支給された普通報酬の額及び普通報酬に特別報酬（退職時等特別報酬を除く）と費用弁償を加えた合計額は，１人当たりの平均で，同じ勤務時間勤務したと仮定して算出した市の一般職常勤職員に対して支給された給料及び諸手当（退職手当を除く）の合計額のそれぞれ４０．２パーセント及び５３．５パーセントであり，退職時等特別報酬額は，１人当たりの平均で，市の一般職常勤職員に対して支給された退職手当額の１３．６パーセントであるから，その報酬としての支給の妥当性・合理性は明らかである。
(イ)本件非常勤職員の週勤務時間は，市の一般職常勤職員の週勤務時間の４分の３を超えているから，地自法２０４条の常勤の職員に当たる地自法２０３条の摘示する例からすると，本来の同条の非常勤の職員は，他に専門職などの生計の手段があり，自治体からの収入によって生計を立てることは想定されていない職，すなわち，勤務時間的には随時の提供であり生活時間のほとんどを自治体に提供するわけではなく，勤務内容的にも自己の責任において自治体に勤務を提供し，自治体からの指揮命令を受けない職であり，同条の非常勤の職員には純粋に勤務量（具体的には勤務日数）に対する反対給付のみが支給され，同法２０４条２項所定の手当のような生活給の意味を持つような給付は支給されない。対して，地自法２０４条の常勤の職員は，生活時間のほとんどにわたって労働力を提供していることから，一定の勤務時間あるいは勤務日数に対する反対給付だけでは不十分であるため支給される給付である同条２項所定の手当が支給される。そうすると，地自法２０４条２項所定のような手当を支給するのが相当である勤務実態にあるものが同条の常勤の職員であると解される。すなわち，地自法２０４条の常勤の職員とは自治体から指揮命令を受けて上司の指示で勤務に従事し，そのような勤務により収入を得て生計を維持する職員，換言すれば勤務のため一日の生活時間の大半を自治体に提供するため，一定の勤務に対する反対給付だけでは労働力提供に対する対価として不十分であるような勤務実態にある職員をいう。
そして勤務時間が常勤職員の勤務時間の４分の３を超えるような勤務実態があれば，他の生活の手段と両立しないというを妨げないところ，地自法においては，昭和２６年法律第２０３号による改正により「常勤」及び「非常勤」の語が初めて用いられ，昭和２７年の法律第３０６号による改正により現行のとおり同法２０３条１項は「（前中略）その他普通地方公共団体の非常勤の職員」ついて，同法２０４条１項は「（前略）その他普通地方公共団体の常勤の職員」について規定するものと整理されたところ，当時，「常勤」と「非常勤」の区別についての基準は，国家公務員についての，非常勤職員は日々雇い入れられる１日の勤務時間８時間以内の者及びその他の者で１週間当たりの勤務時間が常勤職員（正規職員）の４分の３を超えない範囲内のものとする人規１５－４（当時。現行の人規１５－１５に相当。）のみであった上，地公法２４条３項及び同条５項において既に現行法のとおり給与及び勤務時間について国家公務員との均衡が要請されていたことからすると，地自法２０４条の常勤の職員は，週勤務時間が正規職員のそれの４分の３を超える職員を意味するものと解される（昭和５９年１２月３日自治公一発第４２号回答もそのような見解に立っているし，雇用保険や健康保険及び厚生年金についても，正規職員の勤務時間の４分の３を超えるかどうかが基準とされている。）
そうすると，枚方市においては，正規職員の週勤務時間数は３８．７５時間であるから（勤務時間条例２条１項，同条例施行規則３条１項），週勤務時間数がその４分の３である２９時間を超えるものは地自法２０４条の常勤の職員に当たるというべきところ，本件非常勤職員の週勤務時間数はいずれもこれを超えている。実質的にも，その勤務時間は以上のとおりである上，枚方市の組織に組み込まれて市の恒常的業務に担当課から指揮命令を受けて従事し，兼業は原則として禁じられ，枚方市からの給与により生計を維持しており，一定の勤務に対する反対給付だけでは労働力提供に対する対価として不十分であるような勤務実態にあるといえる。
したがって，本件非常勤職員は，地自法２０４条の常勤の職員に当たるから，同条２項の手当に実質的に当たる給付を支給しても地自法２０３条，２０４条の２に反せず，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは違法ではない。
(ウ)本件非常勤職員は枚方市の恒常的な業務に専ら従事する者であるか
ら地自法２０４条の常勤の職員に当たる


地方公共団体は職員の処遇については，社会一般の情勢に適応するように，随時，適当な措置を講じなければならないところ（地公法１４条１項），国際的には，経済的，社会的及び文化的権利に関する国際規約７条，ＩＬＯパート労働条約５条等により同一（価値）労働同一賃金原則が繰り返し確認されて国際労働基準として確立し，憲法１４条の法の下の平等の内実を成すものと理解されるに至っていること，国内の立法の方向性も，平成１９年にいわゆるパートタイム労働法の改正により正社員と同視すべきパート労働者については差別的取扱が禁止される等，平等待遇・均衡待遇を要求するものであることからすれば，地方公共団体が正規職員に準じる非正規職員に対して一時金（年の一定時期に支給される特別の給付をいう。以下同じ）及び退職金（退職（勤務の終了一般をいい，任期の更新をしないことによるものを含む。以下同じ。）を契機とする特別の給付をいう。以下同じ）を一切支給しないのは社会一般の情勢に反する。また，一般職の地方公務員の給与については地公法２４条３項により，生計費並びに国及び地方公共団体の職員並びに民間企業の従事者の給与その他の事情を考慮して定めなければならないとされており（生計費原則），非正規職員であっても，一般職であって，他の職を兼ねておらず，その賃金が生計の手段となっているような正規職員に準じるものには，当然に生計費原則が適用され，年収ベースで生計を維持するにふさわしい勤務の対価が支給されるべきである。国においても，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は，常勤の職員の給与との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給与を支給するとされ（一般職職員給与法２２条２項），非常勤職員にも手当を含む給与が支給されている（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通知，同年６月３０日法制局１発第１６０号回答参照）。加えて，一時金及び退職金は，賃金の後払い的性格を持つとともに，提供される労働の質と効率を高める効果があるものであって，上記のような者にこれらを支給することは市の公共サービスの質を高め，市民の利益にもなることであって，行政遂行上も合理的である。
そして，地自法２０４条の常勤の職員については定義規定はないのであるから，その意義については，以上を踏まえ，就労実態に即して法の目的に従った実質的な解釈をするべきである。
ところで，地自法２０３条の非常勤の職員は，同法制定以前の府県制，市制等による地方制度の下の他に本業を有し生活給の意味を持たない勤務に相当する報酬の支給及び費用弁償を受けるにとどまる名誉職にその沿革を有し（同項が非常勤の職員として例示する職をみてもいずれも名誉職である。），同法２０４条の非常勤の職員は，専業であり勤務に対する反対給付に加え労働関係の対償として本人及び家族の生活支持の要素を有する給料及び旅費（退職後あるいは死亡に際しては退隠料等）の支給を受ける有給吏員（専務職）にその沿革を有する。そうすると，職業として公務に従事し，その対償である給与によって生計を立てる専務職に当たる職員は，地自法２０４条の「常勤の職員」に当たると解すべきである（なお，地公法上の一般職と特別職の区分及び非常勤及び常勤の区分は２０４条にいう常勤の職員の解釈とは関係がない。このことは，地公法２５条３項は，非常勤職員の職について給与の調整に関する事項を条例に規定すべき事項として挙げているところ，「調整」との文言は，諸手当の額の加減を意味し，諸手当を支給できることを前提としていると解されることからも明らかである。）。
そして，職業として公務に従事し，その対償である給与によって生計を立てる専務職に当たる職員とは，①恒常的な業務，すなわち，臨時的・完結的業務ではなく，年間を通じて実施され，これに当たる職を恒常的に置く必要がある業務に従事する者であり（昭和２６年８月１５日自治行発第２１６号回答，昭和２６年２月６日自治乙発第３７号回答参照），かつ，②①の業務に専ら従事するものと解すべきである。そして，②の判断に当たっては，<ア>国家公務員の場合の常勤と非常勤の区別基準（人規１５－１５）である「常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超える時間勤務する者であるか（そのような者であれば日常的に勤務する者，すなわち休日その他勤務を要しない日を除き，一定の勤務計画の下に，毎日所定の勤務時間中，常時その職務に従事しなければならない者であるということができる（なお，勤務時間は事実に即して判断されるべきである。）。），<イ>他に本業がないか（公務員としての給与によって生計を維持しているか。なお，判断に当たっては，一般職の公務員であれば地公法３８条の規定による営利企業等の従事制限を受けること（もっとも，同条の規定に基づく許可を受けた兼業は専務職性を否定するものではない）及び公務員としての勤務による拘束時間（恒常的な時間外労働等によるものを含む）に留意すべきである。）及び<ウ>継続的に勤務することが予定されているか（形式上は任期付きの任用であっても現に勤務が継続し，又は更新が予定されているような場合は継続が予定されているといえる。また，継続的勤務が予定されていることが加入要件である各種社会保険への加入や任用に当たり地公法１７条による「能力の実証」を経ていること，専門性を高めるための研修及び配置転換は継続的な勤務が予定されていることも継続的な勤務の予定を基礎付ける事情となる。）の３点を判断要素とすべきである。
しかるところ，本件給与条例の非常勤職員が従事する業務はいずれも長年行われてきたもので，常態としての勤務を要する日常的業務であって，市の恒常的な業務である（①）。また，その勤務時間は常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えており（②<ア>），一般職であって営利企業の従事制限を受け，就労日数及び就労時間（勤務による拘束時間）から事実上兼職が極めて困難であって，他に本業がないということができ（②<イ>），任期付きの任用ではあるが，更新停止年齢が定められて任期の更新が予定され，各種社会保険にも加入しており，その他任用方法，研修，配置転換の状況からも継続的に勤務することが予定されていたといえる（②<ウ>）から，専ら市の業務に従事するものといえる。（なお，枚方市では，本件給与条例の非常勤職員に相当する非正規職員である市の非常勤職員には，１９６０年代から一時金が，１９８０年代からは退職金を支給されており，これらの職員が一時金，退職金を生計維持に不可欠なものとして予定していたことからも，本件給与条例の非常勤職員は，生活給の支給を要し，地自法２０４条の常勤の職員であるというべきであるといえる。）


そうすると，本件非常勤職員が地自法２０４条の常勤の職員に当たることは明らかであるから，同条２項の手当に実質的に当たる給付を支給しても地自法２０３条，２０４条の２に反せず，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは違法ではない。
(エ)本件非常勤職員を地自法２０４条の常勤の職員として扱うことは市
議会の裁量の範囲内である
仮に本件非常勤職員が本来的には，地自法２０４条の常勤の職員に当たらなくとも，市議会は，枚方市には本件非常勤職員のような勤務実態の職員が多数存在しそれら職員が市の行政を担っているという社会的事実をもとに，これら職員の勤務時間は他の生活の手段と両立しない程度の時間を要し，その収入を生活の糧としている職員であるとの認識の下，これら職員に対する給付としては普通報酬のみでは不十分であるとして，これらの職員を地自法２０４条の常勤職員と位置付けて特別報酬を支給する旨の条例改正（本件１３年改正）をする旨の議決をしたのであって，現実にも，上記条例改正の当時，本件非常勤職員を含む本件給与条例の非常勤職員である職員の勤務実態は，１週間当たりの勤務時間が２９時間を超えるなど本件非常勤職員と同様であった。そうすると，地自法上常勤の職員と非常勤の職員との区別は一義的に法定されていないことからすれば，市議会の上記議決は明らかに法律の範囲内を超えるものとはいえず，市議会の裁量の範囲内であって有効である（最高裁昭和４９年（行ツ）第７０号同昭和５０年１０月２日第一小法廷判決・裁判集民事１１６号１６３頁参照）。
(オ)以上によれば，本件非常勤職員に対して特別報酬を支給することは地自法２０３条，２０４条の２に反しない。
ウ本件給与条例は給与条例主義に反しない
前記イのとおり，本件非常勤職員には地自法２０４条の常勤の職員に準じる者として，あるいは同条の常勤の職員に当たる者として同条が適用（ないし準用，類推適用）され，本件特別報酬は同条２項，３項の手当の性質を有するものである。そして，本件特別報酬の支給の決定は，地公法２４条６項，及びこれに包含される地自法２０４条３項に基づき制定された本件給与条例に基づき行われたものである。


ところで，いわゆる給与条例主義を定めた地自法２０３条５項，２０４条３項及び地公法２５条３項の趣旨は，給与の額及びその支給方法の決定を普通地方公共団体の住民の直接選挙により構成される議事機関である議会が制定する条例にゆだねることにより，給与に対する民主的統制を図り民主主義的な基礎を与えるとともに，普通地方公共団体の職員に対する給与の適正かつ公平な支給を図ることにある（なお，これらの規定の趣旨がさらに，職員に対する法定の種類の給与を権利として保障する趣旨を含むとしても，そのことから給与の具体的な額までも条例に規定して保障すべきことを導くことはできない。）。そして，給与条例主義については，憲法に基づく直接の要請があるわけではないところ，憲法の直接の要請に基づく租税法律主義や罪刑法定主義においてさえ具体的な課税要件のすべてあるいは構成要件のすべてを法定事項としていないことからすれば（最高裁昭和５５年（あ）第１４９１号同５９年３月１６日第三小法廷決定，最高裁平成１２年（行ツ）第６２号，同第６６号平成１８年３月１日大法廷判決・民集６０巻２号５８７頁，最高裁昭和４４年（あ）第１５０１号同４９年１１月６日大法廷判決・刑集２８巻９号３９３頁参照。），基本的事項の委任や白紙委任は許されないとしても，条例によって一定の基準の下に具体的・細目的事項を下位の法令に委任することは，任命権者の恣意的な決定を排するものであって，かつ，給与条例主義の趣旨を没却するものでない限り，当然に許容されるものと解すべきである。更にいえば，条例に規定すべき事項を定める地公法２５条３項も基本的事項を挙げるにとどまり，支給要件及び支給額の具体的内容まで定めることは要請していないこと，給与の維持改善のための職員団体の結成及びそのための交渉権を認めた同法５２条１項及び同法５５条１項と給与条例主義とを矛盾なく解釈するためには，給与についての議会の決定がこれに基づく交渉の余地があるものであることを要することからすれば，給与条例主義は，むしろ，平素から組織内の事情に通暁し，部下職員の指揮監督の衝に当たる任命権者が条例から委任を受け給与決定の具体的な基準を規則で定め，その規則の運用を行うことを当然のこととしているものといえる（実際にも枚方市を含む全国の都道府県，市長村における普通地方公共団体の常勤の職員についての給与の支給はそのように行われている。）。特に，普通地方公共団体の非常勤の職員については，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様で，性質上一律的な規律になじまないと考えられるだけでなく，普通地方公共団体の非常勤の職員の制度は，一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完するものとしてその時々の行政需要に柔軟に対処するための制度として位置付けられている側面が存在する点において普通地方公共団体の常勤の職員とは大きな差違があり，これらの多種多様な非常勤職員の報酬について，すべてを条例で定めるとすれば，条例改正の必要が頻繁となり，かえって些末な改正の審議のため議会の議事日程に支障をも生じることとなり，逆に弊害をもたらすこともあり得ないではないのである。国家公務員においても，非常勤の職員の給与については，その提供する勤務にふさわしい処遇，殊に常勤の職員の処遇との均衡という面での配慮等が要請されるが，これらの非常勤の職員の雇用及び勤務の実態は区々であり，実際問題としてあらかじめ法律等により具体的な基準までを詳細に定め難い事情にあるので，法の規定としては「一般職職員給与法２２条２項で常勤の職員の給与との権衡を考慮し」という基本的基準を示すのみにとどめ具体的な給与の決定は各庁の長の裁量にゆだねることとして，これについての民主的統制としては同項の規定形式で十分であると解されているところ，常勤職員と非常勤職員の制度上・性質上の差違は地方公務員においても国家公務員においても変わるものではなく両者において異なる立法政策をとる実質的理由はないのみならず，国により地公法２４条３項に基づく地方公共団体の職員の給与と国家公務員の給与の均衡の原則にのっとった指導がされ，多くの地方自治体において一般職職員給与法をモデルとして同法に準じた職員の給与についての運用がされている実態にある。以上の給与条例主義の趣旨及び国家公務員との対比からすれば，地自法等の定める給与条例主義の解釈適用に当たっては，常勤職員と非常勤職員の制度上，性質上の差違を考慮せざるを得ず，このことは地自法等が当然に予定するところであるといえ，普通地方公共団体の非常勤職員に対する給与については，条例においてその額及び支給方法についての基本的基準のみ定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の長又は規則に委任することも何ら給与条例主義に反するものではなく，その基本的基準を定めるに当たっては，一般職職員給与法２２条２項と同程度の規定形式で十分であるというべきである。


そして，本件給与条例は，５条１項において，職員の給料は，その職務内容，責任の軽重，勤務の強度，勤務時間，労働環境その他勤務に関する条件に応じたものでなければならないと規定し，５４条２項において同条例の非常勤職員に対し，普通報酬及び特別報酬を支給することを規定し，５５条２項において月額報酬について○○円を超えない範囲で規則で定めるとしていた。そして，これらを前提に，同条例は，定期特別報酬については，５６条１項１号で支給要件を規定し，同条２項１号で支給額を６月１日又は１２月１日現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額に，基準日以前６月内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額と規定するとともに，その支給率の合計の上限を規定し，また，退職時等特別報酬については，同条１項２号及び３号で支給要件を規定し，同条２項２号で支給額を退職の日等において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に２６．１５を乗じて得た額を超えない範囲内において，規則で定めるところにより算定した額と規定し，これらの支給方法についても５８条で常時勤務を要する職員の例によるものと規定していた。そして，本件非常勤職員給与規則が支給額の計算に用いられる月額報酬の具体的な額や支給率の数値等を規定していた。そうすると，特別報酬について，本件給与条例は，支給すべき報酬の種類を規定した上でそれぞれの支給要件該当性並びに支給額の算定方法及びその限度という基本的事項を具体的に規定しており，民主的統制の観点からも，職員に対する給与の適正かつ公平な支給を図るという観点からも，本件給与条例は，給与条例主義の要請を当然に満たしているものと解される。確かに，支給額の計算に用いられる月額報酬の具体的な額や支給率の数値の設定等が規則に委任されているが，その委任の仕方は具体的かつ限定的であって支給の上限も規定されている上，本件給与条例５条１項によって羈束されているのであって，任命権者の恣意的な決定を入れる余地は全くなく，給与条例主義の趣旨を没却するものではない。また，旧給与条例を本件給与条例のとおりに改正する本件１３年改正及び本件非常勤職員給与規則の制定については，市議会総務常任委員会所属の議員と枚方市の事務担当局者との協議会において，特別報酬の支給要件及び支給金額の算定方法が具体的に示された上で条例に規定する事項と規則において規定する事項の区分に関して具体的な協議が行われており（丁１８），その結果を踏まえて上記改正及び規則の制定が行われたのであるから，条例が規則に委任する範囲や程度についても議会の議員による実質的コントロールが及んでいるものと評価され，この点からも給与条例主義の趣旨は貫徹されているといえる。加えて，本件非常勤職員給与規則は，地自法１５条の規則であって，同法に基づき制定，公布され，枚方市の例規集にも登載されて議会の議員や住民にすべて公開され，その自由な批判にさらされているのであって，この点からも十分に民主的統制が及んでいる。
なお，地自法２０４条２項は，勤務実態から同条の常勤の職員に準じ，又はこれに当たる職員について同項所定の手当を支給することを規定することを条例に委任しているところ，本件給与条例５４条ないし５６条の規定は，文言上は，勤務時間が常勤職員の４分の３を超えず，上記のような職員に当たらない職員についても地自法２０４条２項所定の手当に当たる特別報酬を支給することとしているようにもみえる。しかし，上記規定の適用を受ける非常勤職員に，特別報酬の支給について地自法２０４条２項による授権のある職員が含まれていることは明らかであり，上記規定は，そのような職員に適用される限りでは違法とはいえず，上記規定を職員給与条例中に設ける同条例の改正の当時，枚方市には，非常勤の職員としては上記のような職員しか存在しなかったのであって，上記規定の適用対象となる職員として想定されていたのは上記のような職員であったといえる。そして，自治立法である条例の解釈は，法律と同様，上位規範に反するとみえる部分があっても，直ちにすべてが上記規範に反して違法と解すべきではなく，限定解釈等により可能な限り上位規範に適合するように解釈すべきであるところ，上記規定を上記のような職員に限って適用されるものと限定解釈しても，ある職員が地自法２０４条の常勤の職員に当たるかどうかの基準は一義的で明確であり，本件給与条例５４条ないし５６条の規定について同条２項の授権のある部分とない部分とを分けることは容易であるから，上記各規定は上記のような職員に限って適用されるものと限定解釈すべきである。
以上より，本件給与条例は地公法２４条６項及び地自法２０４条３項の規定に適合し，同法２０４条の２にいう法律に基づく条例に当たる（仮に本件非常勤職員には地自法２０３条が適用されるとしても，上記イ(ア)のとおり本件特別報酬は地自法２０３条２項，５項にいう報酬に当たり，その支給根拠となる本件給与条例の規定は以上によれば同条５項に適合している。）。したがって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０４条の２の規定にも反しない。
エ市長は本件給与条例の執行義務を負う
仮に本件給与条例が地自法及び地公法の規定に反し，法律の範囲を超えるものとして違法であっても，普通地方公共団体の長は独自に条例を無効と判断して条例を無視した行為をすることは原則として許されず，当該条例の違法が重大かつ明白でない限りその執行の義務を負うところ，本件給与条例の非常勤職員である職員の勤務実態からして特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２項，５６条はその違法が重大かつ明白とはいえない。したがって，市長は本件給与条例のこれらの規定を執行し，これに基づいて特別報酬を支給する義務を負うから，市長が本件非常勤職員に対して特別報酬の支給の決定をしたことは違法ではない。
オまとめ
よって，本件特別報酬の各支給の決定は，地自法２０３条，２０４条，２０４条の２，１７２条３項，地公法２４条に反しないのであって，本件特別報酬の各支給の決定に具体的に関与することは不法行為法上違法であるとはいえない。また，本件特別報酬の各支給の決定に基づき支出された本件特別報酬の各受領は法律上の原因を欠くものともいえない。(6)損害並びに損失及び利得（本案の争点②）について
（原告の主張）


本件特別報酬の支出は，以上に検討したとおり違法であるから，本件特別報酬の支給の決定に基づく支出により，枚方市には本件特別報酬相当額の損害が生じた。また，これにより枚方市には同額の損失が生じ，本件特別報酬を受領した支出の相手方には受領額相当額の利得が生じた。被告らは，提供した勤務の対価を金銭的に評価してこれを損益相殺するべきである旨主張するが，地自法２０４条の２の規定によれば，現実に勤務しその職務を行ったとしても，その対価を反対給付として支給するためには，法律又はこれに基づく条例に基づかなければならないのであり，提供した勤務の対価を金銭的に評価してこれと損益相殺等することは，同条の規定の趣旨を没却するものとして許されない。
仮に損益相殺等できるとしても，本件給与条例の非常勤職員は，①本件支出（平成１６年度６月期特別報酬）に係る者のうち教育委員会所属のもの２２４名が平成１６年４月から９月の間に支給を受けた普通報酬を年額に換算した平均額は約２５８万９０００円であったところ，このころの普通地方公共団体の非正規職員の年収が１８０万円程度とされていたこと，②本件給与条例の非常勤職員が兼業として民間企業で働いた際の時給ないし月給や市が外注している業務に従事する者の時給の額に照らせば，これらの非常勤職員（本件給与条例）の労務提供の相当な対価は時給７１０円から８００円であることからすれば，これらの非常勤職員（本件給与条例）には相当以上の額が「普通報酬」として支給されているから，これらの者に市が支給している給付の額が正規職員に支給される給料等と比較して低額であったとしても，本件特別報酬の支出により枚方市には本件特別報酬相当額全額の損害が生じ，また同額の損失を被り，本件非常勤職員は同額を利得したものといえる。
（被告らの主張）
ア枚方市は，本件非常勤職員から現実に勤務の提供を受けて，その対価として本件特別報酬を支給したところ，本件特別報酬は，下記イのとおり枚方市が受領した勤務に対する相当ないし正当な対価であるから，枚方市には本件特別報酬の支出により損害ないし損失は生じていない。最高裁平成５年（行ツ）第１５号同６年１２月２０日第三小法廷判決・民集４８巻８号１６７６頁も地自法２４２条の２条第１項４号（ただし平成１４年改正前の規定によるもの）に基づく住民訴訟において住民が代位行使する損害賠償請求権について，損益相殺が行われるべきとしており，同旨の行政実例（昭和２８年６月３０日法制局１発第１６０号回答）もある。イ以下の(ア)ないし(ウ)によれば本件特別報酬は，枚方市が受領した勤務
に対する相当ないし正当な対価である
(ア)労働者が提供する勤務の対価は，本来労使の団体交渉によって決定されるべきであるが，地方公共団体の職員の給与については，上記職員の勤務提供への対価である給与の支払の原資が租税など住民からの拠出によるものであることから，その支出額を議会のコントロールの下で行うとされているところ（給与条例主義），本件特別報酬はいずれも，前記(5)（被告らの主張）イ及びウによれば議会が本件給与条例の非常勤職員から受領する勤務を評価・承認した対価であって，仮に本件給与条例５６条が地自法又は地公法に違反するとしても，勤務提供の対価として相当ないし正当であるとの議会の評価・承認までは違法とされるものではない。そして，本件非常勤職員は，地公法２４条にいう職員であるから，枚方市は，本件非常勤職員らに対し，その職務と責任に応じ（同条１項），かつ，生計費並びに国及び他の地方公共団体の職員並びに民間事業の従事する者の給与その他の事情を考慮して定めた給与（同条３項）を支給しなければならず，同一（価値）労働同一賃金原則（均等待遇原則）からすれば，正規職員の給与に当該職員の就労時間の比を乗じた額の給与の支払が求められるし，仮に法的に上記原則に基づく待遇を要求することまではできないとしても，少なくとも均衡のとれた待遇が求められるというべきであって，正規職員と均衡的な給与額の範囲内である限り，本件非常勤職員に対する給付は勤務に対する相当ないし正当な対価であるというべきである。しかるところ，上記の議会の評価・承認は，市議会が本件非常勤職員の勤務に対する対価として普通報酬及び特別報酬が正規職員と均衡的な給与額の範囲内であるとの判断をしたことを意味するものであり，極めて不合理な額であるなど法の精神に反するといえるような場合であれば格別，上記の議会の評価・承認はそのような場合に当たらないから，本件給与条例の規定に基づき支給された本件特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし正当な対価であるといえる（なお，議会が普通報酬及び特別報酬を合わせた額が本件非常勤職員の勤務に対する相当ないし正当な対価であると評価・承認した以上，これをどの時期にどのように支給するかは重要ではない。）。
(イ)また，本件特別報酬の支出は，いずれも，本件非常勤職員が，枚方市が提示した普通報酬及び特別報酬の額について同意して求められた勤務を提供し，その対価として提示を受けた額を受領したものであるから，本件非常勤職員と枚方市との間の同意に対価の支給と評価できる。そうすると，本件非常勤職員が提供した勤務の金銭評価は，明らかにその間に均衡を欠くと認められる特別の場合を除けば，現実に受領していた普通報酬額及び特別報酬額が妥当といえ，その勤務とその勤務に対する普通報酬及び特別報酬額との間には，正当な均衡があり，両者を合わせた額が勤務に対する相当ないし正当な対価であるものと解するのが相当である。そして，上記普通報酬及び特別報酬の額が，勤務の金銭評価として明らかに勤務との間に均衡を欠くと認めることはできないから，本件特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし正当な対価であるといえる。
(ウ)さらに，本件非常勤職員は，本来正規職員によって担われるべき職務を正規職員と同等の責任をもって行い，その勤務時間は通常の職員の４分の３以上であるなど，正規職員に準じる勤務実態を有しているのに，その勤務に対して支給される対価は，正規職員の２分の１あるいはそれ以下であり（平成１５年を例にとれば，前記(5)（被告らの主張）イ(ア)に記載のとおり），普通報酬及び費用弁償に本件特別報酬を加えても，本件非常勤職員の勤務の提供に対する対価の範囲を超えない。したがって本件特別報酬は，職員が現実に提供した勤務に対する相当ないし正当な対価であるといえる。


なお，原告は補助参加人らの提供した勤務に対する金銭評価は同人らに支給される普通報酬で充分と主張し，市の外注している業務に従事した者に対する時給が８００円であること等を根拠に挙げるが，上記業務はいわゆる現業業務（これに従事する者は単純労務職員となる（単純な労務に雇用される一般職に属する地方公務員の範囲を定める政令（昭和２６年政令第２５号）である調理業務への対価である上，市から上記業務を請け負った者に対する労務提供の金銭評価であって，非現業業務を市に直接提供している補助参加人らの勤務の金銭評価の参考とすることはできない。
(7)故意過失及び悪意（本案の争点③）について
（原告の主張）
本件特別報酬の支出は，地自法２０３条，２０４条の２，１７２条３項等の法令の規定に反するものであるところ，これらの規定を本件当該職員並びに本件非常勤職員ないしその親族である請求を求める相手方らは知り得た。また，地自法２０３条の非常勤の職員に対して同法２０４条２項所定の手当に実質的には当たる給付をすることができないとする行政実例（昭和３１年９月２８日自丁行発第８２号回答，同年１０月９日自丁行発第９０号回答及び平成８年３月１３日自治給発第１６号回答）や大阪府の「非常勤職員報酬及び費用弁償に関する条例」において「地方自治法２０３条の規定に基づき」と明記されていることも同様に知り得た。
加えて，旧給与条例に特別報酬の支給根拠規定である本件給与条例５４条２項，５６条等を挿入する改正に先立ち，市長が一般職の報償金の支給については違法性があるのではないか等の厳しい指摘もあるとした上で市職員の労働組合に対して一般職の非常勤職員の報酬等の見直し協議を申し入れた際の申入書（条件の見直し案。甲３）では，地公法上の一般職非常勤職員を地自法の非常勤職員と位置付けた上，一時金及び退職金は支給しないこととされていたところ，上記交渉には，枚方市の職員の組織する２つの労働組合から約１７０名及び約２４０名が参加する等したこと，上記改正の行われた平成１３年市議会第４回定例会における議論（甲７。議員から単純労務職員に当たらない非常勤の職員に対する手当の支給は違法である旨の平成１７年８月２４日付け東大阪市に対する府の助言（甲２１）と同趣旨の発言等があった。），平成１７年第１回市議会定例会で上記各規定等の特別報酬の支給根拠規定を本件給与条例から削除して現行給与条例のとおりの規定とする改正が行われたこと，α地区に全戸配布された市議会議員の活動報告（甲５６）には，「退職金・ボーナスについてはその支出自体が地自法上，法定外の違法支出の疑いが極めて強く条例化しても違法状態から逃れるものではない」，違法支出の疑いがある旨の「３月の指摘以来，非常勤職員の方から公式・非公式に抗議・お問い合わせがたくさんある」旨記載されていること，以上からすれば，本件当該職員は，本件特別報酬の支給の決定が違法であることを知り又は知り得，本件非常勤職員又はその配偶者は，これが違法であることを知っていたというべきである。
よって，本件特別報酬の支給が違法であることについて，本件当該職員には故意又は過失があり，本件特別報酬の各受領が法律上の原因を欠くことについて各受領者（その相続人を含む。）は悪意であった。
（被告らの主張）
市においては定期特別報酬と同種のものは遅くとも昭和２７年ころから，退職時等特別報酬と同種のものは昭和５６年３月から支給されていたが，これらの支給は条例で規定する必要があることから（地自法２０４条の２，地公法２５条１項），平成１３年１２月の職員給与条例の改正により特別報酬の支給根拠規定が設けられたが，なお，市議会において地自法上の疑義を指摘する発言もあったことから，平成１７年４月１日，特別報酬に関する規定を廃止し，一般職の非常勤職員の制度を廃止して全面的に任期付短時間勤務職員制度へ移行したものであるところ，これらの経緯からすれば，本件各特別報酬の支給の決定を専決した者（Ｐ３，Ｐ１２及びＰ１３（なお，これら及びＰ６以外の本件当該職員は当該職員に当たらない。））は，仮に支給の決定が違法であったとしても条例の規定に基づいて行ったにすぎず，支給の決定が違法であることについて故意も過失もない。また上記支給の決定を法令上本来的な権限を有する者として指揮監督の義務を有していたＰ６も故意過失によりその義務に違反したことはない。以上は，市議会で一部の議員から特別報酬の支給の適法性について疑義を指摘する発言があったことによって変わるものではない。
また，本件非常勤職員も本件特別報酬の支出が違法であるとの認識はなかった。
加えて，Ｐ６市長は，平成１３年１２月に長年行われてきた特別報酬と同種のものの支給を条例化し，特別報酬の支給の適法性についての疑義を指摘する一部の市議会議員の発言もあって，さらに特別報酬を含む報酬制度の見直しを検討し，平成１７年３月には任期付短時間勤務職員制度への移行により指摘された疑義を解消したものであるところ，普通地方公共団体において長年慣行的に行われていた制度を疑義を指摘されたことを受けて直ちに廃止すれば行政の混乱を招きかねないから，違法性が一般に明らかである場合を除き，改善に当たり，その長には，円滑な行政の遂行という観点からある程度の猶予期間が与えられるべきであり，いつどのような方策を講じるかについて一定の裁量権があるのであって，上記のような経緯による解消は，この裁量権の範囲内に属するから，この点からもＰ６には損害賠償責任はない。(8)不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）について
（被告らの主張）


枚方市は平成１３年１２月，本件非常勤職員に普通報酬と特別報酬を支給する旨の給与条例改正を行い，本件非常勤職員を含む住民に対して公布し（なお，本件非常勤職員のうちには定期特別報酬に相当する一時金及び退職時等特別報酬に相当する退職金の支給を明示した募集要項などを前提に任用された者もいる。），本件非常勤職員に対して特別報酬の支給を約束して労務の提供を受けた。一方，本件非常勤職員は，本給条例５６条の新設に何ら関与しておらず，同条が違法無効との認識もなく，同条項の成立，存在を前提に条例を信頼し，特別報酬を受領して生活費の一部とすることを予定して枚方市から要求された労務を同市に提供し，本件給与条例５６条２項定める特別報酬を予定のとおり受領して生活費として家計に繰り入れて費消したにすぎず，このような本件非常勤職員らの行為は当然のものである。そうすると，本件非常勤職員らは法律上保護されるべきであって，市が上記約束を反故にして本件非常勤職員らに本件特別報酬の受給が法律上の原因を欠くとして不当利得返還請求を行うのは，責任の転嫁であって権利の濫用あるいは信義則に反するものとして許されない。
（原告の主張）
争う。
第３当裁判所の判断
１当該職員該当性（本案前の争点①）について
(1)本件訴えのうち，本件当該職員に損害賠償の請求をすることを求める各請求は，いずれも地自法２４２条の２第１項４号本文前段の当該職員に損害賠償の請求をすることを当該普通地方公共団体の執行機関に対して求める請求である。
(2)ところで，地自法２４２条の２第１項４号本文に基づく「当該職員」に係る請求は，同号本文前段所定の当該職員に該当する者に対して当該普通地方公共団体が有する損害賠償請求権又は不当利得返還請求権の行使を当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に対して求める住民訴訟であって，自己の法律上の利益にかかわらない当該普通地方公共団体の住民という資格で特に法律の規定によって出訴することが認められている民衆訴訟（行訴法５条参照）の一種であることにかんがみると，当該請求において損害賠償等の請求の相手方とされている者が同号本文前段所定の当該職員たる地位ないし職にある者に該当しないと解されるとすれば，そのような請求は，法律の規定により特に出訴が認められた住民訴訟の類型に該当しない請求として，不適法といわざるを得ないこととなる（行訴法４２条参照）。そして，当該職員とは，住民訴訟制度が地自法２４２条１項所定の違法な財務会計上の行為又は怠る事実を予防又は是正しもって地方財務行政の適正な運営を確保することを目的とするものと解されることからすると，当該請求においてその適否が問題とされている財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者及びこれらの者から権限の委任を受けるなどして上記権限を有するに至った者を広く意味し，その反面およそ上記のような権限を有する地位ないし職にあると認められない者はこれに該当しないと解するのが相当である（最高裁昭和５５年（行ツ）第１５７号同６２年４月１０日第二小法廷判決・民集４１巻３号２３９頁）。そして，地自法２４２条の２第１項４号本文前段の当該職員に損害賠償等の請求をすることを求める請求は，住民が，当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に対し，普通地方公共団体が当該職員に対して有する実体法上の損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を行使することを求める形式によるものであり，上記各請求権は民法又は地自法２４３条の２第１項に基づくものであることにかんがみると，当該普通地方公共団体の内部において，訓令等の事務処理上の明確な定めにより，当該財務会計上の行為につき法令上権限を有する者からあらかじめ専決することを任され，上記権限行使についての意思決定を行うとされている者がいる場合においては，その者及び法令上権限を有する者はともに当該財務会計上の行為につき当該職員に当たるものと解される（最高裁平成２年（行ツ）第１３７号同３年１２月２０日第二小法廷判決・民集４５巻９号１４５５頁，最高裁平成２年（行ツ）第１３８号同３年１２月２０日第二小法廷判決・民集４５巻９号１５０３頁参照。）。しかし，当該普通地方公共団体の当該財務会計上の行為に係る権限行使について最終的な意思決定を行うものとされていない者は，上記権限行使についての意思決定を行うとされている者による最終的な意思決定（決裁）手続に何らかの形で関与するものとされているような場合であっても，当該財務会計上の行為を行う権限を法令上本来的に有するものとされている者が当該財務会計上の行為について負う責任と同様の責任を負うべき根拠を欠くものというほかないから，およそ上記のような権限を有する地位ないし職にあるとは認められないというべきである。(3)前記前提となる事実等に加え，甲８，１０，８８，乙１，２，２０，乙事件の甲９，乙事件の乙１，２，丙事件の甲３，丙事件の乙１及び弁論の全趣旨によれば，以下の各事実が認められる。
ア平成１５年度及び平成１６年度の枚方市における特別報酬の支給の決定
についての権限の所在
枚方市においては，市長の権限に属する事務の円滑かつ適正な執行を確保するとともに責任の明確化を図るため，事務の決裁に関し必要な事項を定めるものとして市長の訓令の形式で事務決裁規程が設けられ（事務決裁規程１条），市長の権限に属する事務について，市長の補助職員が専決することができる事項が定められていた（同規程４条ないし６条。なお，専決とは，常時，市長に代わって決裁することをいい（同規程２条２項），決裁とは，市長の権限に属する事務について，最終的にその意思を決定することをいい（同規程２条１項），専決者とは，専決することができる者をいう（同規程２条３項）。以下同じ。）。もっとも，同規程４条ないし６条にかかわらず，議会の付議案件及びその資料については市長の，①異例なもの，②疑義のあるもの，③紛争があり，又は将来その原因となると認められるもの，④先例となるもの，⑤特に上司から指定されたもの，については上司の決裁を受けなければならず（同規程７条），また，専決者は，専決した場合において，必要と認めるとき，又は所属上司から報告を求められたときは，その専決した事項を所属上司に報告しなければならない（同規程９条）とされていた。


そして，支出負担行為としての特別報酬の支出の決定は，市長部局に所属する職員に係るものは総務部長が専決することができる事項とされ，教育委員会に所属する職員に係るものについては教育委員会管理部長が専決することができる事項とされていた（同規程５条１項，別表第２）。なお，教育長の権限に属する事務についても，教育委員会の規程の形式で教育委員会事務局事務決裁規程が設けられ，教育委員会の権限に属するものを除くほか，教育委員会所属の職員（臨時的職員を除く。）の任免，分限，懲戒その他の人事を行うことは教育長の決裁を要する事項とされていた（同規程３条１９号）。
イ平成１５年度及び平成１６年度の枚方市における特別報酬の支給の決定
についての決裁に係る事務手続
枚方市においては，市長部局の職員に係る特別報酬の支給の決定は，これに係る起案文書（事務の処理についての原案を記載した文書をいう。以下同じ。）につき職員課グループ統括リーダーが審査及び決定関与（助役（当時。現在の副市長に相当）並びに決裁を受けるべき事項に係る事務を所管し，又は担当する部長，室長，課長及びグループ統括リーダーが，決裁に至るまでの手続過程においてその意思を決定することをいう（事務決裁規程２条５項）。以下同じ。）を行い，職員課長及び人事室長の決定関与を経て総務部長が決裁することにより行われ，退職時等特別報酬の支給の決定については，更に財政課長に対する合議（決裁を受けるべき事項に係る事務に関連する事務を所管し，又は担当する職にある者が，その事務との関連上においてその意思決定に関与することをいう（事務決裁規程２条６項）。以下同じ。）が行われていた（事務決裁規程１０条，１２条１項，６項，文書取扱規程１７条，別表第２）。
教育委員会に属する職員に係る特別報酬の支給の決定は，これに係る起案文書につき教育委員会総務課グループ統括リーダーが審査及び決定関与を行い，教育委員会総務課長及び教育委員会管理部次長の決定関与を経て教育委員会管理部長が決裁することにより行われ，退職時等特別報酬の支給の決定については，更に人事室長及び職員課長に対して合議が行われていた。なお，退職時特別報酬の支給の決定については，当該職員の退職（任用期間の更新の停止）に係る決裁手続と併せて行われており，退職に係る決裁手続について，さらに教育次長の決定関与及び教育長の決裁並びに総務部長及び人事室長に対する合議も行われていた（事務決裁規程１０条，１２条１項，２項，別表第３第２８項，教育委員会事務決裁規程１０条１項，別表第３第１３項，文書取扱規程１７条，別表第２）。以上の過程において，審査をするグループ統括リーダー並びに決定関与，合議及び決裁を行う権限を有する者がこれらを行った場合はそれぞれ文書の所定欄に押印するが（文書取扱規程１７条４項），合議を受けた者が起案の内容に異議のあるときは，所管の課長，室長若しくは部長（以下「所管の課長等」という。）と協議をしなければならず，協議が整わないときは，異議の要旨を明記した付せんを付けて回付を進め，合議を受けた者及び所管の課長等の共通の上司の指示するところに従うものとされている（事務決裁規程１２条４項，５項，文書取扱規程１７条５項）。また，起案文書の回付の途中でその内容に重要な変更があったとき及び廃案となったときは，既に決定関与及び合議を終了した者に開示し，その承諾を得なければならない（文書取扱規程１８条）。
ウ甲事件について
本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに関し，Ｐ１人事室長及びＰ２職員課長は「非常勤嘱託の退職に伴う特別報酬の支給について」の回議書（甲８）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。また，本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関し，Ｐ４教育長は「一般職非常勤職員の退職について」の回議書（甲８）及び「一般職非常勤職員の更新停止年齢到達による退職について」の回議書（甲８）の各職員の任期の更新の停止に係る部分につき決裁を行い押印し，Ｐ５教育次長は上記各部分についてにつき決定関与を行い押印し，Ｐ３総務部長は上記各部分につき合議を行い押印し，Ｐ１人事室長及びＰ２職員課長は両回議書及び「一般職の非常勤職員に対する特別報酬の支給について（平成１５年度６０歳到達特別報酬）」の回議書（甲８）につき合議を行いそれぞれ押印した。
エ乙事件について
本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものに関し，Ｐ１人事室長，Ｐ２職員課長及びＰ７職員課グループ統括リーダーは「非常勤職員に係る平成１５年１２月特別報酬の支給について」の回議書（乙事件の甲９）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。また，本件１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関し，Ｐ８教育委員会管理部次長，Ｐ９教育委員会管理部総務課長及びＰ１０教育委員会管理部総務課グループ統括リーダーは「一般職非常勤職員に対する特別報酬（平成１５年１２月期一時金相当）の支給について」の回議書（乙事件の甲９）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。
オ丙事件について
本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものに関し，Ｐ１１教育委員会管理部次長及びＰ１０教育委員会総務課長は「一般職非常勤職員に対する特別報酬（平成１６年６月期一時金相当）の支給について」の回議書（丙事件の甲３）につき決定関与を行いそれぞれ押印した。
(4)検討
ア枚方市において，支出負担行為としての報酬の支給の決定について法令上の権限を有する者は市長である（地自法１４９条２号，１８０条の８，地教行法２４条５号）ところ，前記(3)によれば，訓令の形式である事務決裁規程により，市長部局所属の職員に係る特別報酬の支給の決定については総務部長が，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定については教育委員会管理部長が，専決する権限，すなわち，常時，市長に代わって，最終的にその意思を決定する権限を有することとされていたことが認められる。
したがって，特別報酬の支給の決定については，法令上の権限を有する市長に加え，市長部局所属の職員に係るものについては総務部長が，教育委員会所属の職員に係るものについては教育委員会管理部長が当該財務会計上の行為につき法令上権限を有する者からあらかじめ専決することを任され，上記権限行使についての最終的意思決定を行うとされている者として当該職員に当たるということができる。


他方，総務部長又は教育委員会管理部長の決裁に至る前の段階において，特別報酬の支給の決定についての起案文書の回付を受け，審査，決定関与又は合議をする者は，前記(3)によれば，特別報酬の支給の決定についての枚方市の意思決定手続にそれぞれの立場から関与するにとどまり，内部的にも当該普通地方公共団体の当該財務会計上の行為についての最終的な意思決定を行う権限を有するものとされていないのであるから，およそ特別報酬の支給についての決定（支出負担行為）を行う権限を有する地位ないし職にあると認められず，したがって，当該職員に当たるということはできない。そうすると，前記(3)によれば，市長部局所属の職員に係る特別報酬の支給の決定につき，人事室長，職員課長及び職員課グループ統括リーダーは，決裁に至る前の段階において起案文書の審査ないしは決定関与を行うにとどまるから，いずれも当該職員に当たらないものと認められる。また，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定につき，教育委員会管理部次長，教育委員会総務課長，教育委員会総務課グループ統括リーダー，人事室長及び職員課長も，決裁に至る前の段階において起案文書の審査，決定関与ないしは合議を行うにとどまるから，いずれも当該職員に当たらないものと認められる。
なお，原告は，教育長は，教育委員会所属の職員に対する給付の支給のための違法な財務会計上の行為を自ら中止すべき義務を負い，また，教育委員会事務局所属の職員が行う違法な財務会計行為を阻止すべき指揮監督上の義務を負う立場にあるから，当該職員に当たる旨主張する。確かに，教育長は，教育委員会の指揮監督の下に，教育委員会の権限に属するすべての事務をつかさどるほか，教育委員会事務局の事務を統括し，所属の職員を指揮監督する権限を有するが（地教行法１７条１項，２０条１項），これは教育委員会の権限に属する事項についてのものであるところ，教育委員会管理部長の特別報酬の支給の決定につき専決する権限は，市長の権限に属する事項について市長の訓令により付与されたものであって（地自法１８０条の２参照），上記権限の行使の関係で教育委員会管理部長を指揮監督するのは，教育委員会ないし教育長ではなく，市長であるというべきである。そうすると，教育長が教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定について何らかの権限を有し，これについて何らかの職務上の義務を負うものと認めることはできないから，上記原告の主張は採用することができない。
イ以上によれば，本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定についてはその当時市長であったＰ６及びその当時総務部長であったＰ３が，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定についてはＰ６及び当時教育委員会管理部長であったＰ１２がそれぞれ当該職員に該当する。本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定についてはその当時市長であったＰ６及びその当時総務部長であったＰ３が，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定についてはＰ６及びその当時教育委員会管理部長であったＰ１２がそれぞれ当該職員に該当する。本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定についてはその当時市長であったＰ６及びその当時教育委員会管理部長であったＰ１３がそれぞれ当該職員に該当する。しかし，甲事件の請求(1)（前記第１の１(1)の請求をいう。以下同様の呼称による。）について，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であったＰ１及びその当時職員課長であったＰ２は，上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法であり，甲事件の請求(1)及び同(2)について，その当時総務部長であったＰ３，Ｐ１，Ｐ２，その当時教育長であったＰ４及びその当時教育次長であったＰ５は，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記各請求に係る訴えのうち上記各人に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法である。乙事件の請求(2)（前記第１の２(2)の請求をいう。以下同様の呼称による。）について，本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定の当時人事室長であったＰ１，その当時職員課長であったＰ２及びその当時職員課グループ統括リーダーであったＰ７は，上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上各人に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法であり，乙事件の請求(3)について，その当時教育委員会管理部次長であったＰ８，その当時教育委員会総務課長であったＰ９及びその当時教育委員会総務課グループ統括リーダーであったＰ１０は，上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法である。丙事件の請求について，本件１６年度６月期特別報酬の各支給の決定の当時教育長であったＰ５，その当時教育委員会管理部次長であったＰ１１及びその当時教育委員会総務課長であったＰ１０は，上記特別報酬（教育委員会所属の職員に係るもの）の各支給の決定につきいずれも当該職員に該当しないから，上記請求に係る訴えのうち上記各人に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は不適法である。
２出訴期間（当該職員関係）（本案前の争点②）について(1)甲事件の請求(2)中，Ｐ１２，Ｐ４及びＰ５に損害賠償の請求をすることを求める請求に係る訴えのうち，Ｐ４及びＰ５に対して損害賠償の請求をすることを求める部分については，前記１のとおり不適法であるから，以下，上記訴えのうちＰ１２に対して損害賠償の請求をすることを求める部分は出訴期間を遵守しているか検討する。


(2)前記前提事実等によれば，甲事件の訴えの提起時においては，甲事件の請求はＰ１２に対して損害賠償の請求をすることを含まないものであったといわざるを得ず，平成１７年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日における原告による同年５月９日付け原告第４準備書面の内容を反映した請求の趣旨の整理をもって上記請求をＰ１２に対して損害賠償の請求をすることをも含む趣旨の請求に変更する旨の訴えの変更がされたものと認められる。しかるところ，上記訴えの変更は監査委員の監査の結果の通知があった日から３０日を経過した後にされたものであることが明らかである。しかしながら，前記前提事実等によれば，原告は，支出負担行為としての２２名の非常勤職員に対する本件給与条例５４条２項，５６条１項２号及び３号並びに同条２項２号に基づく退職時等の特別報酬の支出の決定（公金の支出）を違法又は不当な財務会計上の行為とする住民監査請求をした上，監査の結果の通知を受けて，上記と同一の財務会計上の行為（公金の支出）を対象とする住民訴訟として甲事件の訴えをその出訴期間内に提起したものであること，甲事件の訴状においては，上記財務会計上の行為（公金の支出）に係る地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求として，Ｐ６（市長），Ｐ３（総務部長），Ｐ１（人事室長）及びＰ２（職員課長）がいずれも同号本文前段にいう当該職員に該当するとして同人らに対する損害賠償の請求をすることを求めるとともに，上記２２名の非常勤職員を当該行為（公金の支出）に係る相手方に該当するとして同人らに対する不当利得返還の請求をすることを求めていたところ，上記２２名の非常勤職員には市長部局に所属する職員のほか教育委員会に所属する職員１１名が含まれていたこと，被告は，平成１７年５月６日付け準備書面において，上記２２名の非常勤職員のうち教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給については教育委員会管理部長のＰ１２が専決権限を有しており，Ｐ３，Ｐ１及びＰ２は教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する特別報酬の支給につきいずれも当該職員に該当しない旨主張し，これを受けて，原告は，上記２２名の非常勤職員のうち教育委員会に所属する１１名の非常勤職員に対する上記特別報酬の支出の決定（公金の支出）につきＰ１２を当該職員に加える旨の主張を記載した準備書面（同月９日付け原告第４準備書面）を提出するとともに，同年１０月３１日の甲事件第２回弁論準備手続期日において甲事件の請求をＰ１２に対して損害賠償の請求をすることをも含む趣旨の請求に変更する旨の訴えの変更をしたこと，以上のとおり認められる。上記認定の経過に加えて，財務会計上の行為を行う権限の所在及びその委任関係等に関する法令，条例，規則，訓令等の定めや普通地方公共団体内部の行政組織が複雑であるため，当該職員に対する訴えを提起しようとする住民において，その適否が問題とされている財務会計上の行為につき，だれが上記のような権限を有する地位ないし職にある者として当該職員に該当するのか，また，だれが現実に専決するなどの財務会計上の行為をしたのかの判定が必ずしも容易でない場合も多いことをも併せ考えると，上記訴え変更後の請求中Ｐ１２に対して損害賠償の請求をすることを求める部分については，当初の訴えの提起の時に提起されたものと同視し，出訴期間の遵守において欠けるところがないと解すべき特段の事情があるというべきである。(3)以上によれば，甲事件の請求(2)に係る訴えのうちＰ１２に対する損害賠償の請求をすることを求める部分は出訴期間（地自法２４２条の２第２項１号）の遵守に欠けるところがない。
３請求の特定及び出訴期間（相手方関係）（本案前の争点③）について(1)甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求はいずれも地自法２４２条の２第１項４号本文の当該行為に係る相手方に対して不当利得の返還の請求をすることを求める請求である。地自法２４２条の２第１項４号本文の請求は，普通地方公共団体の執行機関又は職員に対して，特定の財務会計上の行為又は怠る事実について実体法上の損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を特定の当該職員又は当該行為若しくは怠る事実に係る特定の相手方に対して行使することを求める請求であり，これにつきその者に対する損害賠償又は不当利得の返還の請求をすることを命ずる判決がされて確定した場合には，当該普通地方公共団体の長は，その日から６０日以内の日を期限として，当該請求に係る損害賠償金又は不当利得返還金の支払を請求しなければならず（同法２４２条の３第１項），６０日以内にこれが支払われないときは，当該普通地方公共団体は，当該損害賠償又は不当利得返還の請求を目的とする訴訟を提起しなければならないものとされ（同条２項），また，同法２４２条の２第１項４号の規定による訴訟の提起を受けた被告である執行機関又は職員は，同号の当該職員又は当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に対して遅滞なく訴訟の告知をしなければならず（同条７項），同法２４２条の２第１項４号本文の規定による訴訟の裁判が上記訴訟告知を受けた者に対してもその効力を有するときは，当該訴訟の裁判は，当該普通地方公共団体と上記訴訟告知を受けた者との間においてもその効力を有する（同法２４２条の３第４項）。以上の規定等からすれば，地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求においては，損害賠償又は不当利得返還を求める客体としての当該職員又は相手方を具体的に特定するとともにこれらの者各自に対する損害賠償請求権又は不当利得返還請求権を具体的に特定することを要するものと解される。そして，当該職員又は相手方の特定は，通常は，その氏名及び住所を表示することにより行うものとされ，また，上記損害賠償請求権及び不当利得返還請求権については，その請求金額を具体的な数額でもって特定表示することを要するものと考えられる。


もっとも，地自法２４２条の２第１項４号所定の住民訴訟が自己の法律上の利益にかかわらない当該地方公共団体の住民という資格で特に法によって出訴することが認められている民衆訴訟の一種であることからすれば，住民において特定の財務会計上の行為に係る当該職員ないし当該行為又は怠る事実に係る相手方の氏名等を容易に知ることができない場合も少なくないと考えられ，他方で，上記住民訴訟の被告となるべき普通地方公共団体の執行機関又は職員において上記当該職員又は相手方の氏名等を容易に知ることができるのが通常であると考えられる。しかるところ，普通地方公共団体の住民においていわゆる情報公開条例に基づく情報公開請求を行うことなども含めて相当の注意力をもって調査を尽くしても上記当該職員又は相手方をその氏名等により特定することができない場合にまで常に上記当該職員又は相手方をその氏名等でもって特定表示することを要するものと解すると，上記当該職員又は相手方に対する損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを求める訴訟を提起するみちが封じられる場面も生じ得ることとなって妥当とはいい難い。
以上を勘案すれば，地自法２４２条の２第１項４号に基づき当該職員又は当該行為若しくは怠る事実に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを当該普通地方公共団体の執行機関又は職員に求める訴えにおいて，当該職員又は相手方がその氏名等でもって特定表示されていない場合であっても，これを氏名等以外の方法で客観的に特定することができるときは，当該訴えは請求の特定に欠けるところがない適法な訴えと解するのが相当である。
以上を前提に上記各請求に係る訴えの適法性について以下検討する。
(2)ア甲事件について
甲事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成１５年度に本件給与条例５４条２項，５６条１項２号又は３号に基づく特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員（その意義については後述する。）２２名であること及びこれらの職員２２名に対する上記特別報酬の支給額の合計が６８５２万４１６９円であることがそれぞれ記載されているのであって，前記前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１５年度に上記特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他にいない事実が認められること，及び上記支給額の合計につき当事者間に争いがないことをも併せ考えると，上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は不当利得返還の請求の相手方２２名を客観的に特定することができたのみならず，上記訴状の記載からは，上記相手方２２名に対する請求は各自が受領した特別報酬の額に相当する金員の支払を求める趣旨のものであると合理的に解することができ，かつ，そのそれぞれに対する請求額をも客観的に特定することができたものというべきである。
なお，上記相手方２２名に対する実体法上の請求権について，上記訴状には上記各特別報酬の支出が違法であることについて上記２２名の者には故意あるいは過失が認められ，これによる損害を賠償すべき責任がある旨の記載があるが，ある特定の公金の支出が違法であることに基づき当該公金の支出に係る当該職員及び相手方に対しそれぞれ当該支出額相当額の支払を求めることを内容とする地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求においては，その実体法上の請求権を当該職員に対する請求については損害賠償請求，当該公金を受領した相手方に対する請求については不当利得返還請求として提起されるのが通常であること，原告が上記２２名に対し請求することを求めているのがそれぞれ支給を受けた額の金員及び上記支給に係る会計年度終了の翌日から年５分の割合による金員であることからすれば，同訴状には，少なくとも被告に対しこれらの者に対する悪意の不当利得者に対する不当利得返還請求権の行使を求める趣旨の請求が含まれていることは明らかである（現に原告は，甲事件に係る第１回口頭弁論において，上記２２名の者に対して支払を求める請求は不当利得返還の請求である旨の陳述をしている。）。
以上からすれば，甲事件の請求(3)及び同(4)については，その訴え提起の時点において，請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。
イ乙事件について
乙事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成１５年１２月１０日に本件給与条例５４条２項，５６条１項１号に基づく特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員３７６名であること及びこれらの職員３７６名に対する上記特別報酬の支給額の合計が１億３５６５万８３４６円であることがそれぞれ記載されているのであって，前記前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１５年度に上記特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他にいない事実が認められること，及び上記支給額の合計につき当事者間に争いがないことをも併せ考えると，上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は不当利得返還の請求の相手方３７６名を客観的に特定することができたのみならず，上記訴状の記載からは，上記相手方３７６名に対する請求は各自が受領した特別報酬の額に相当する金員の支払を求める趣旨のものであると合理的に解することができ，かつ，そのそれぞれに対する請求額をも客観的に特定することができたものというべきである。
なお，上記相手方３７６名に対する実体法上の請求権について，上記訴状には上記各特別報酬の支出が違法であることについて上記３７６名の者には故意あるいは過失が認められ，これによる損害を賠償すべき責任がある旨の記載があるが，前記のとおり，ある特定の公金の支出が違法であることに基づき当該公金の支出に係る当該職員及び相手方に対しそれぞれ当該支出額相当額の支払を求めることを内容とする地自法２４２条の２第１項４号に基づく請求においては，その実体法上の請求権を当該職員に対する請求については損害賠償請求，当該公金を受領した相手方に対する請求については不当利得返還請求として提起されるのが通常であること，原告が上記３７６名の者に対し請求することを求めているのがそれぞれ支給を受けた額の金員及び上記支給を受けた日の翌日から年５分の割合による金員であることからすれば，同訴状には，少なくとも被告に対しこれらの者に対する悪意の不当利得者に対する不当利得返還請求権の行使を求める趣旨の請求が含まれていることは明らかである（現に原告は，同年３月１５日付けの原告第１準備書面においてその趣旨を明確にする訴状の補正をしている。）。
以上からすれば，乙事件の請求(4)及び同(5)については，その訴え提起の時点において，請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。
ウ丁事件について


丁事件の訴状においては，地自法２４２条の２第１項４号に基づく当該行為に係る相手方に対して損害賠償又は不当利得返還の請求をすることを求める請求における当該相手方に対する請求について，その相手方が平成１６年６月３０日に特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員１３１名及び同年１２月１０日に特別報酬の支給を受けた同市の一般職非常勤職員３５１名並びに同年８月２０日及び平成１７年３月３１日に特別報酬の支給を受けた２２名であること，そのうち上記職員１３１名に対する平成１６年６月３０日の特別報酬の支給額の合計が４８６１万９９２８円，上記職員３５１名に対する同年１２月１０日の特別報酬の支給額の合計が１億４７６７万０４０７円，上記職員２２名に対する平成１６年８月２０日及び平成１７年３月３１日の特別報酬の支給額の合計が８０４０万２０７０円であることがそれぞれ記載されており，上記各特別報酬のうち，平成１６年６月３０日支給に係るもの及び同年１２月１０日支給に係るものはいずれも本件給与条例５４条２項，５６条１項１号に基づいて支給されたものであり，平成１６年８月２０日支給及び平成１７年３月３１日支給に係るものはいずれも本件給与条例５４条２項，５６条１項２号又は３号に基づいて支給されたものであることが，訴状の記載から容易に読み取れる。これらに加えて，前記前提事実等及び弁論の全趣旨によれば，平成１６年度に上記各特別報酬の支給を受けた枚方市の一般職非常勤職員は他にいない事実が認められること，並びに上記各特別報酬の支給日，支給対象者の人数及び支給額の合計につき当事者間に争いがないことをも併せ考えると，上記訴状の記載に基づいて上記損害賠償又は不当利得返還の請求の相手方（平成１６年６月３０日支給の特別報酬に係る１３１名，同年１２月１０日支給の特別報酬に係る３５１名並びに平成１６年８月２０日及び平成１７年３月３１日支給の特別報酬に係る２２名）を客観的に特定することができたというべきである。また，上記訴状には，これらの相手方に対する請求は悪意の受益者に対する不当利得返還の請求として各自が受領した特別報酬の額に相当する金員及びこれに対する上記各特別報酬の支給に係る会計年度の終了の翌日から年５分の割合による金員の支払を求める趣旨のものであることが明記されていたのであって，そのそれぞれに対する請求額をも客観的に特定することができたものというべきである。そうであるとすれば，丁事件の請求については，その訴え提起の時点において，請求の特定に欠けるところはなかったというべきである。もっとも，上記訴状には，原告が被告に対し不当利得返還請求を求める相手方は，平成１６年度に非常勤職員で一般職と呼ばれた訴状別紙記載の３５９名である旨記載された上，３５９名の氏名が具体的に記載された別紙が添付されていたところ，前記前提事実等によれば，上記氏名が具体的に記載された３５９名には上記各特別報酬のいずれの支給をも受けていない者が含まれるとともに，上記各特別報酬の支給を受けたが上記別紙にその氏名が記載されていない職員が存在した事実が認められる。しかしながら，原告は，平成１６年度において現実に本件給与条例５４条２項，５６条１項に基づく特別報酬の支給を受けた一般職非常勤職員（平成１６年６月３０日に特別報酬の支給を受けた１３１名及び同年１２月１０日に特別報酬の支給を受けた３５１名並びに同年８月２０日及び平成１７年３月３１日に特別報酬の支給を受けた２２名）を相手方として丁事件に係る訴えを提起したものであることは，訴状の記載の趣旨及び前記説示の丁事件の審理経過に照らして明らかであって，上記別紙の記載は，訴えの提起時において原告が把握している限りの情報に基づいて上記相手方の氏名による特定を試みたものにすぎないというべきであるから，上記別紙の記載に上記認定のそごが存したとしても，請求の特定に関する上記判断を左右するものではない。
エ以上によれば，甲事件の請求(3)及び同(4)，乙事件の請求(4)及び同(5)，丁事件の請求はいずれも各事件に係る訴え提起時において特定に欠けるところはなかったというべきであるから，本案前の争点③に関する被告らの主張は，いずれも，その余の点について判断するまでもなく，採用することができない。
４訴え提起手数料（本案前の争点④）について


(1)地自法２４２条の２の定める住民訴訟は，普通地方公共団体の執行機関又は職員による同法２４２条１項所定の財務会計上の違法な行為又は怠る事実が究極的には当該地方公共団体の構成員である住民全体の利益を害するものであるところから，これを防止するため，地方自治の本旨に基づく住民参政の一環として，住民に対しその予防又は是正を裁判所に請求する権能を与え，もって地方財務行政の適正な運営を確保することを目的としたものであって，執行機関又は職員の上記財務会計上の行為又は怠る事実の適否ないしその是正の要否について地方公共団体の判断と住民の判断とが相反し対立する場合に，住民が自らの手により違法の防止又は是正を図ることができる点に，制度の本来の意義がある。すなわち，住民の有する上記の請求をする権能は，地方公共団体の構成員である住民全体の利益を保障するために法律によって特別に認められた参政権の一種であり，その訴訟の原告は，自己の個人的利益のためや地方公共団体そのものの利益のためにではなく，専ら原告を含む住民全体の利益のために，いわば公益の代表者として地方財務行政の適正化を主張するものであるということができる。そして，同法２４２条の２第１項４号の住民訴訟も，住民が，地方公共団体の執行機関又は職員に対し，当該地方公共団体の有する損害賠償請求権又は不当利得返還請求権の行使を命ずる判決を求め，判決がされた場合には，当該地方公共団体はこれを行使しなければならないとすることにより，最終的には財務会計上の違法な行為又は怠る事実に係る職員等に対し損害の補填をさせることが訴訟の中心的目的となっているのであり，このような同号本文の住民訴訟の目的及び性格にかんがみれば，その訴訟の訴額算定の基礎となる「訴えで主張する利益」（民訴法８条１項）については，これを実質的に理解し，地方公共団体の損害が回復されることによってその訴えの原告を含む住民全体の受けるべき利益がこれに当たるとみるべきであり，このような利益の性質上，その訴訟の目的の価額は，民訴費用法４条２項により１６０万円とすることが相当である（最高裁昭和５１年（行ツ）第１２０号同５３年３月３０日第一小法廷判決・民集３２巻２号４８５頁参照）。また，このような地自法２４２条の２第１項４号の住民訴訟の目的及び性格にかんがみれば，異なる複数の財務会計上の行為を対象として同号に基づく請求がされている場合であっても，各財務会計上の行為が密接に関連しており，社会的事実として一体のものととらえることができ，それらについて主張される違法の事由が共通するようなときは，当該訴訟の訴額の算定の基礎となる「訴えで主張する利益」は同一である解するのが相当である。
(2)ア甲事件について
甲事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５４条１項にいう非常勤職員であって本件給与条例５６条１項２号又は３号に該当する枚方市の職員１９名に対し，同条２項２号に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての退職時等特別報酬の各支給の決定（公金の支出）を対象とするものであって，これらは密接に関連し社会的事実として一体のものととらえることができ，また，これらについて原告が主張する違法の事由は，上記各特別報酬はいずれも地自法２０４条２項にいう退職手当の実質を有し，そのような給付を上記１９名の職員に対して支給することは，地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法であるというものである。そうすると，甲事件に係る訴えで主張する利益は同一であると認められる。
したがって，甲事件の訴訟の目的の価額は１６０万円であり，納付すべき訴え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条１項，２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），甲事件訴状によれば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手数料を納付したものと認められる。
イ乙事件について
乙事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５４条１項にいう非常勤職員であって本件給与条例５６条１項１号に該当する枚方市の職員３７０名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての特別報酬の各支給の決定（公金の支出）を対象とするものであって，これらは密接に関連し社会的事実として一体のものととらえることができ，また，これらについて原告が主張する違法の事由は，上記各特別報酬はいずれも地自法２０４条２項にいう期末手当（ボーナス）の実質を有するから，そのような給付を上記３７０名の職員に対して支給することは，地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法であるというものである。そうすると，乙事件に係る請求の訴えで主張する利益は同一であると認められる。
したがって，乙事件の訴訟物の価額は１６０万円であり，納付すべき訴え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条１項，２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），乙事件訴状によれば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手数料を納付したものと認められる。
ウ丁事件について
丁事件において対象とされている財務会計上の行為は，本件給与条例５条１項にいう非常勤職員であって平成１６年６月１日に本件給与条例５６条１項１号に該当した枚方市の市長部局の職員１３０名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての特別報酬の各支給の決定（公金の支出），同年１２月１日に本件給与条５６条１項１号に該当した枚方市の職員３５０名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての特別報酬の各支給の決定（公金の支出）及び同年度に本件給与条例５６条１項２号又は３号に該当した枚方市の職員２２名に対し，同条２項に基づいて同一の日を施行日としてされた支出負担行為としての退職時等特別報酬の各支給の決定（公金の支出）である。これらは，施行日及び支給根拠規定が異なるものの，いずれも後記６(2)のとおりの経緯で本件１３年改正により職員給与条例に挿入された本件給与条例５４条１項にいう非常勤職員に対する同条２項及び同条例５６条の規定に基づく特別報酬の制度による同一会計年度における特別報酬の支給の決定（公金の支出）であって，密接に関連し社会的事実として一体のものということができる。また，これらについて原告が主張する違法の事由も，上記各特別報酬は地自法２０４条２項にいう期末手当又は退職手当の実質を有するから，そのような給付をこれらの職員に対して支給することは地自法２０３条，２０４条の２に違反し違法であるというものであって，共通のものといえるから，丁事件に係る請求の訴えで主張する利益は同一であると認められる。


したがって，丁事件の訴訟物の価額は１６０万円であり，納付すべき訴え提起手数料は１万３０００円であるところ（民訴費用法３条，４条１項，２項，別表第１第１項，民訴法８条１項，９条１項），丁事件の訴状によれば，原告は同額に相当する印紙を訴状に貼用して同額の訴え提起手数料を納付したものと認められる。
エよって，甲事件，乙事件及び丁事件については，それぞれ納付すべき訴え提起手数料の納付があり，上記各事件はいずれも民訴費用法３条１項に適合している。
５小括（不適法な請求及び適法な請求）
以上より，甲事件の請求の請求(1)中，Ｐ１及びＰ２に対して損害賠償の請求をすることを求める部分並びにＰ３に対して損害賠償の請求をすることを求める部分のうち任命権者が教育委員会である職員に係る特別報酬の支給の決定に係る部分，同(2)のうちＰ４及びＰ５に対して損害賠償の請求をすることを求める部分に係る訴えはいずれも不適法である。乙事件の請求(2)のうちＰ１，Ｐ２及びＰ７に対して損害賠償の請求をすることを求める部分，同(3)のうちＰ８，Ｐ９及びＰ１０に対して損害賠償の請求をすることを求める部分に係る訴えもいずれも不適法である。丙事件の請求のうちＰ５，Ｐ１１及びＰ１０に対して損害賠償の請求をすることを求める部分に係る訴えもいずれも不適法である。
他方，その余の請求，すなわち，以下の各請求（以下，下記(1)アの請求を「甲事件の請求ア」，下記(3)の請求を「丙事件の請求」といい，他の請求についても同様とする。）は適法であるので，以下これらの請求について理由があるかどうか検討する。
(1)甲事件
ア被告は，Ｐ６に対し，６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，２６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ３と連帯して，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ１２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
イ被告は，Ｐ３に対し，２６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，２６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。ウ被告は，Ｐ１２に対し，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。エ被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ３と連帯して各支払うよう請求せよ。
オ被告は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ１２と連帯して各支払うよう請求せよ。
(2)乙事件
ア被告は，Ｐ６に対し，１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ３と連帯して，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ１２と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。


イ被告は，Ｐ３に対し，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。ウ被告は，Ｐ１２に対し，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員（ただし，８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度でＰ６と連帯して，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員の限度で上記各番号に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人と連帯して）を支払うよう請求せよ。
エ被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし１２１，同３６１，同３６２及び同３６４ないし３７１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ３と連帯して各支払うよう請求せよ。
オ被告は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１２２ないし３５７，同３６３，同３７２及び同３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による金員をＰ６及びＰ１２と連帯して各支払うよう請求せよ。
(3)丙事件
被告は，Ｐ６及びＰ１３に対し，８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を連帯して各支払うよう請求せよ。
(4)丁事件
被告は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額及びこれに対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による金員を各支払うよう請求せよ。
６事実等（適宜法令の定め等を含む。）
前記前提事実等及び前記１(3)に加え，甲２ないし７，９，１３ないし２３，４８，５０，５２，５４ないし６０，６２ないし７６，７９ないし８５，８７ないし９２，乙１ないし１７，１９，丙１ないし４１，丁１ないし１３，１８，乙事件の甲２，３，丙事件の甲２，丁事件の甲１，証人Ｐ３８，証人Ｐ３９，証人Ｐ４０，証人Ｐ４１，証人Ｐ４２，証人Ｐ４３，証人Ｐ４４，証人Ｐ４５，証人Ｐ４６，証人Ｐ４７，証人Ｐ４８，証人Ｐ４９，証人Ｐ５０，証人Ｐ５１及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実等が認められる。
(1)関係法令等の定め及び沿革等
ア地方公務員の任用方法及び任用形態等についての地公法の定め地公法は，任命権者は，採用，昇任，降任又は転任のいずれか一の方法により，職員を任命することができ（１７条１項），人事委員会を置かない地方公共団体においては，職員の採用及び昇任は，競争試験又は選考によるものとするとし（１７条４項），職員の競争試験又は選考は，任命権者が行うが（１８条１項，１７条５項），競争試験は，任命権者が定める受験の資格を有するすべての国民に対して平等の条件で公開されなければならず，職務遂行の能力を有するかどうかを正確に判定することをもってその目的とし，筆記試験により，若しくは口頭試問及び身体検査並びに人物性行，教育程度，経歴，適性，知能，技能，一般的知識，専門的知識及び適応性の判定の方法により，又はこれらの方法をあわせ用いることにより行うものとするとしている（１９条１項前段，１７条５項，２０条）。また，地公法は，臨時的任用又は非常勤職員の任用の場合を除き，職員の採用は，すべて条件附のものとし，その職員がその職において６月（任命権者は１年に至るまで延長することができる。）を勤務し，その間その職務を良好な成績で遂行したときに正式採用になるものとするものとし（２２条１項，１７条５項），人事委員会を置かない地方公共団体においては，任命権者は，緊急の場合又は臨時の職に関する場合においては，６月をこえない期間で臨時的任用を行うことができ，この場合において，任命権者は，その任用を６月をこえない期間で更新することができるが，再度更新することはできないものとし（２２条５項），臨時的任用は，正式任用に際して，いかなる優先権をも与えるものではないものとする（２２条６項）。
イ非常勤である国家公務員の処遇についての法令の定め
(ア)特別職，一般職の区分


国家公務員法（平成１９年法律第１０８号による改正前のもの。以下同じ。）においても，国家公務員の職は，これを一般職と特別職とに分かち（２条１項），一般職は，特別職に属する職以外の国家公務員の一切の職を包含するものとし（同条２項），特別職は，同条３項各号に掲げる職員（内閣総理大臣（１号），国務大臣（２号），人事官及び検査官（３号），内閣総理大臣秘書官及び国務大臣秘書官並びに特別職たる機関の長の秘書官のうち人事院規則で指定するもの（８号），就任について選挙によることを必要とし，あるいは国会の両院又は一院の議決又は同意によることを必要とする職員（９号），宮内庁長官等並びに法律又は人事院規則で指定する宮内庁のその他の職員（１０号），特命全権大使等（１１号），日本学士院会員（１２号），裁判官及びその他の裁判所職員（１３号），国会職員（１４号），防衛省の職員（１６号）等の職とするものとし（同項），政府が一般職又は特別職以外に勤務者を置いてその勤務に対して給与を支払うことは原則としてできないものとし（同条６，７項），国家公務員法の規定は，一般職に属するすべての職に適用し（同条４項前段。なお，ある職が，国家公務員の職に属するかどうか及び本条に規定する一般職に属するか特別職に属するかを決定する権限を有するのは人事院と定められている（同条４項後段）。），特別職に属する職には，国家公務員法の改正法律により別段の定めがなされない限り適用しない（同条５項）ものとされている。(イ)非常勤の国家公務員の給与等
国家公務員法は，職員の給与は，その官職の職務と責任に応じて（６２条１項），法律により定められる給与準則（これには俸給表が規定されなければならない（６４条１項）。）に基づいてこれをなし，給与準則に基づかずには，いかなる金銭又は有価物も支給せられることはできない（６３条１項）とし，これらを受けて一般職職員給与法が，一般職の職員の給与（公務について生じた実費の弁償は含まれない（同法３条３項）。）に関する事項を定めている。
一般職職員給与法は，いかなる給与も，法律又は人事院規則に基づかずに職員に対して支払い，又は支給してはならないとし（３条２項），２２条（常勤を要しない職員）及び附則３項に規定する職員以外のすべての職員については，俸給表を適用するとする（６条１項及び同項に規定する各別表。なお，俸給とは正規の勤務時間による勤務に対する報酬であって，同法に規定する各種手当等を除いた全額とするとされている（５条）。）。以上に対して，常勤を要しない職員については，２２条が，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で，常勤を要しない職員（再任用短時間勤務職員を除く。）については，勤務１日につき，同項に定める額（平成１５年１２月１日における規定（平成１７年法律第１１３号による改正前）では３万７９００円（その額により難い特別の事情があるものとして人事院規則で定める場合にあっては１０万円）。）を超えない範囲内において，各庁の長が人事院の承認を得て手当を支給することができ（１項），１項に規定する職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は常勤の職員の給与との権衡を考慮し予算の範囲内で給与を支給する（２項）が，１項及び２項の常勤を要しない職員には，他の法律に別段の定めがない限り，これらの項に定める給与を除くほか，他のいかなる給与も支給しないものとしている（３項）。
ウ国及び地方公共団体の非常勤の職員の処遇についての法令等の定めの変
遷等（主として勤務に対する対価関係）
(ア)戦前
国においては，国家公務員法施行（昭和２３年７月１日）前においては，委員，顧問，参与等の職にある者に対しては，給与ではなく謝金としての委員手当等が支払われており，旧官吏制度の下においては，官吏以外の雇傭人は，機関の長との間の私契約に基づくものとされ，その給与は機関の長の裁量により適宜決定されるものとされていた（昭和２３年５月，政府職員の新給與実施に関する法律（昭和２３年法律第４６号。以下「新給与実施法」という。）が公布，施行されたが，制定当時の新給与実施法には非常勤の職員についての定めは置かれなかった。）。市町村及び府県においては，地自法施行（昭和２２年５月３日）以前は，市制，町村制及び府県制の下，市町村及び府県に公法上の法律関係に基づき労務を提供する者として，専務職たる有給吏員及び名誉職員（市町村においては名誉職市町村長，市町村議会議員等，府県においては府県会議員，名誉職参事会員等）がおり（なお，ほかに私法上の雇用関係に基づく雇員，傭人等がいた。），府県の名誉職員は費用の弁償を受けることができ，有給吏員には給料及び旅費並びに退隠料等を支給することとされ，市町村の名誉職員は費用の弁償を受けることができ（一部については勤務に相当する報酬を給することができる。），有給吏員には給料及び旅費（退隠料等の支給もできる。）を支給することとされていた（なお，町村制及び府県制は地自法の施行に先立ち，昭和２１年に改正されて「名誉」職員及び「有給」吏員の用語が廃され，従前の名誉職員に相当する者すべてについて報酬の支給ができることとなった。）。
(イ)地自法の制定
昭和２２年４月，地方自治法（昭和２２年法律第６７号）が制定された（同年５月３日施行）。当時の地自法は，「給与」の章（第８章）の下に，２０３条において，普通地方公共団体は，その議会の議員，選挙管理委員，議会の議員の中から選任された監査委員，専門委員，投票管理者，開票管理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会人に対し，報酬を支給しなければならない（同条１項），前項の者は，職務を行うため要する費用の弁償を受けることができる（同条２項），報酬及び費用弁償の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならない（同条３項）と規定し，また，２０４条において，普通地方公共団体は，法律（地方公務員法に相当する法律を指す。なお，昭和２２年法律第１６９号により「別に普通地方公共団体の職員に関して規定する法律」に改められた。）の定めるところにより，普通地方公共団体の長及びその補助機関たる職員（専門委員を除く。），学識経験を有する者の中から選任された監査委員，議会の書記長及び書記，選挙管理委員会の書記並びに監査委員の事務を補助する書記に対し，給料及び旅費を支給しなければならない（同条１項。なお，昭和２５年法律第１４３号により支給対象者に「議会の事務局長」が加えられた。），給料及び旅費の額並びにその支給方法は，条例でこれを定めなければならない（同条２項）と規定していた。


(ウ)国家公務員法の制定
昭和２２年１０月，国家公務員法（昭和２２年法律第１２０号）が制定され（昭和２３年７月１日施行。），委員，顧問，参与等を含めて非常勤の職員も一般職の国家公務員であることが明確化されたことに伴い，昭和２３年１２月，新給与実施法が，同年法律第２６５号により改正され，改正後の２８条において，委員，顧問若しくは参与の職にある者又は人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で常勤を要しない職員については，勤務１日につき１０００円を超えない範囲内において，各庁の長が新給与実施本部長（昭和２４年法律第２８０号により「人事院」に改められた。）の承認を得てその給与を支給することができる旨及びこれらの職員には他のいかなる給与も支給しないものとされ，改正後の２９条において，政府に対する不正手段による支拂請求の防止等に関する法律（昭和２２年法律第１７１号）２条２項の規定による一般職種別賃金の適用を受ける職員については，新給与実施法の規定にかかわらず，政府に対する不正手段による支拂請求の防止等に関する法律の規定に基づいて給与を支給するものとされた。しかし，新給与実施法の上記改正を受けて制定された人規９－１（昭和２４年１月１日適用）は，１項において，上記の改正後の新給与実施法２８条の人事院の指定するこれらに準ずる職にある者で常勤を要しない職員として「講師又は医員で常勤を要しない職員」を指定したものの，２項において，新給与実施法２８条に規定する者（１項において指定した者を含む。）及び２９条に規定する者を除き，１時間又は１日を単位として勤務する者で，常勤を要しない職員の給与については，なお従前の例によることができるものと規定し，ほとんどの常勤を要しない職員については実態としては従前と同様に各庁の長の裁量により決定する給与を支給する制度が維持された。(エ)人規１５－４（旧「非常勤職員の勤務時間及び休暇」）の制定昭和２４年５月，人規１５－４が制定され（公布と同時に施行），非常勤職員の１週間の勤務時間は，常勤職員の１週間の勤務時間の４分の３をこえない範囲内において任命権者の任意に定めるところによる（１項）ものとされた。同項は，昭和２５年２月，改正され（同月８日施行），非常勤職員の勤務時間は，日々雇い入れられる職員については１日に月８時間をこえない範囲内において，その他の職員については常勤職員の１週間の勤務時間の４分の３をこえない範囲内において，任命権者の任意に定めるところによるものとされた（非常勤職員の勤務時間に係る人事院規則はその後数次の改廃がされているが，勤務時間の範囲（上限）は現行の規定（人規１５－１５第２条）に至るまで改められていない。）。
(オ)一般職職員給与法の制定
昭和２５年４月，一般職の職員の給与に関する法律（昭和２５年法律第９５号。一般職職員給与法）が制定された（同年４月１日施行）。制定当時の一般職職員給与法は，２２条において，委員，顧問，参与等に関する新給与実施法２８条の規定を，２３条において，一般職種別賃金の適用を受ける職員に関する新給与実施法２９条の規定をそのまま引き継ぎ，これら以外の非常勤の職員の給与についての規定を設けていなかったが，これらの非常勤の職員の給与についても，統一的に一般職職員給与法に一元的に規定されるべきであるとの考慮から，同年１２月，同年法律第２９９号により一般職職員給与法が改正され（昭和２６年１月１日施行），同改正後の２２条２項において，現行法と同様に，「前項に定める職員以外の常勤を要しない職員については，各庁の長は，常勤の職員の給與との権衡を考慮し，予算の範囲内で，給與を支給する。」ものとされ，一般職種別賃金の適用を受ける職員に関する同改正前の一般職職員給与法２３条の規定は削除された。
一般職職員給与法２２条が非常勤職員の給与について委員，顧問，参与等とこれら以外の非常勤の職員とに分けて規定した趣旨については，非常勤の職員には委員，顧問，参与等のように本来の職業を有しながらその傍ら公務に参画する形の職員と，臨時的又はパートタイム的にせよ実質的に国に雇用される形のその他の非常勤の職員との２種類があり，その性格の違いに応じて，給与上の取扱いも自ずから異なったものとして考えていくのが適当であるとの考慮に出たものであるとされ，同条１項の規定の趣旨については，非常勤の委員，顧問，参与等の場合は，いわばその学識，経験等を拝借するようなものであるというその職務及び勤務の特殊性に照らすと，それに対する報酬は，給与というよりは本質的にはむしろ謝金に近い性格のものと考えるのが適当であり，その勤務時間を基礎に評価するというよりは，委員会等への出席１回（すなわち勤務１日）につき幾らという形での手当で処遇していくことが最も適当であると考えられることに基づくものであるとされ，同条２項の規定の趣旨については，同条１項所定の職員以外の非常勤の職員の場合は，国と実質的な雇用関係にあるために，これらの職員の給与については，その提供する勤務にふさわしい処遇とすることが当然に要請され，殊に常勤の職員の処遇との均衡という面での配慮等が望まれるが，これらの非常勤の職員の雇用及び勤務の実態は区々であり，実際問題としてあらかじめ法律等により具体的な基準までを詳細に定め難い事情にあるので，法の規定としては，「常勤の職員の給与との権衡を考慮し」という基本的基準を示すのみにとどめ，具体的な給与の決定は各庁の長の裁量にゆだねることとしたものであるとされている。そして，行政上の取扱いとして，一般職職員給与法２２条２項の適用を受ける非常勤の職員のうち，相当長期にわたって常勤職員とほぼ同様の勤務を行っている者の３月，６月及び１２月における給与については，同項の規定に基づき，常勤職員に支給される期末手当及び勤勉手当との均衡を考慮して取り扱うものとされ（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通知），特に勤務期間が引き続き６か月以上に及ぶ職員についても，予算の範囲内でできる限り上記通知の趣旨によって取り扱われるよう配慮するものとされている（昭和３０年５月１７日３４－１４４人事院局長通知）。
(カ)地公法の制定とこれに伴う地自法の改正


他方，地方公務員については，昭和２５年１２月，地方公務員法（同年法律第２６１号。地公法）が制定された（昭和２６年２月から昭和２８年６月にかけて順次施行。）。制定当時の地公法も，地方公務員の職を一般職と特別職とに分け（３条１項），一般職は特別職に属する職以外の一切の職とするものとし（同条２項），この法律の規定は一般職に属するすべての地方公務員に適用し，法律に特別の定めがある場合を除くほか，特別職に属する地方公務員には適用しないものとしていた（４条）。そして，特別職に属する職としては，就任について公選又は地方公共団体の議会の選挙，議決若しくは同意によることを必要とする職（同法３条３項１号），法令又は條例，地方公共団体の規則若しくは地方公共団体の機関の定める規程により設けられた委員及び委員会（審議会その他これに準ずるものを含む。）の構成員の職で臨時又は非常勤のもの（同項２号），臨時又は非常勤の顧問，参与及びこれらの者に準ずる者の職（同項３号），地方公共団体の長，議会の議長その他地方公共団体の機関の長の秘書の職で条例で指定するもの（同項４号），非常勤の消防団員及び水防団員の職（同項５号）と規定していた。地公法は，その制定当時において，既に，２４条６項において，職員（一般職に属するすべての地方公務員をいう（同法４条１項）。）の給与，勤務時間その他の勤務条件は，条例で定めるものとし，２５条１項において，職員の給与は，２４条６項の規定による給与に関する条例に基づいて支給されなければならず，また，これに基づかずには，いかなる金銭又は有価物も職員に支給してはならないものとし，さらに，２５条２項において，給与に関する条例には，給料表（１号），非常勤職員の職及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別な職があるときは，これらについて行う給与の調整に関する事項（５号），その他給与の支給方法及び支給条件に関する事項（７号）等を規定するものとし，その後，２５条２項が同条３項に繰り下げられたほかはこれらの規定は改正されていない。
同法２５条２項５号（制定時）の規定の趣旨については，非常勤職員の職及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別な職があるときには，これらについては一般の給料表はそのまま適用することができないとか，給与の一部を減額するといった，給与の調整を行うことが予想されるので，その場合には，これらの事項を給与条例の中に規定するものとしたものであると説明されている。そして，地公法の制定を受けて，昭和２６年６月，地方公務員法の制定に伴う関係法律の整理に関する法律（同年法律第２０３号（公布と同時に施行））により，地自法１７２条４項の規定が改正されて，普通地方公共団体の職員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の勤務条件，分限及び懲戒，服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益の保護その他身分取扱いに関しては，同法に定めるもののほか，地公法の定めるところによる旨の規定が置かれるとともに，地自法２０４条１項の規定が，「普通地方公共団体は，普通地方公共団体の長及びその補助機関たる職員（非常勤の者を除く。），学識経験を有する者の中から選任された監査委員，議会の事務局長，書記長，書記その他の職員，選挙管理委員会の書記その他の職員並びに監査委員の事務を補助する書記その他の職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならない。」との規定に改正され，「非常勤」の文言が初めて用いられた。さらに，昭和２７年８月，同年法律第３０６号（同年９月１日施行）による地自法の一部改正により，地自法第８章の章名が「給与その他の給付」に改められるとともに，２０３条１項の規定が「普通地方公共団体は，その議会の議員，委員会の委員，非常勤の監査委員その他の委員，自治紛争処理委員，審査会，審議会及び調査会等の委員その他の構成員，専門委員，投票管理者，開票管理者，選挙長，投票立会人，開票立会人及び選挙立会人その他普通地方公共団体の非常勤の職員に対して，報酬を支給しなければならない。」に，また，２０４条１項の規定が，「普通地方公共団体は，普通地方公共団体の長及びその補助機関たる常勤の職員，委員会の常勤の委員，常勤の監査委員，議会の事務局長又は書記長，書記その他の常勤の職員，委員会の事務局長又は委員会若しくは委員の事務を補助する書記その他の常勤の職員その他普通地方公共団体の常勤の職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならない。」にそれぞれ改められた（なお，上記改正により，普通地方公共団体に置く吏員その他の職員（１６１条から１７１条に定める職員を除く）の定数について，条例でこれを定めるとしていた１７２条２項の規定に「但し，臨時又は非常勤の職については，この限りでない。」とのただし書が加えられ，事務局長等の議会の職員について，条例でこれを定めるとしていた１３８条６項（同項自体は，昭和２６年法律第２０３号による地自法の改正により追加された。）の規定につき，「常勤の職員の定数は」として「常勤の」の文言が加えられるとともに，「但し，臨時の職については，この限りでない。」とのただし書が加えられた。）。
(キ)地自法の昭和３１年改正