その後，昭和３１年６月，同年法律第１４７号（同年９月１日施行。）による地自法の改正（以下「昭和３１年改正」という。）により，地自法２０３条に，第２項として「前項の職員の中議会の議員以外の者に対する報酬は，その勤務日数に応じてこれを支給する，但し，条例で特別の定をした場合は，この限りでない。」との規定が，第４項として「普通地方公共団体は，条例で，その議会の議員に対し，期末手当を支給することができる。」との規定がそれぞれ加えられるなどして，前記前提事実等記載の同条２項ないし５項のとおりに改められ，また，同法２０４条には，第２項として「普通地方公共団体は，条例で，前項の職員に対し，扶養手当，勤務地手当，特殊勤務手当，時間外勤務手当，宿日直手当，夜間勤務手当，休日勤務手当，管理職手当，期末手当，勤勉手当，寒冷地手当，石炭手当，薪炭手当又は退職手当を支給することができる。」との規定が追加され，同条３項について文言の整理がされて前記前提事実等記載のとおりに改められ（同条は，以後，平成２０年法律第６９号による改正まで，第２項の規定する各種手当を改廃する改正がされているほかは改正されていない。），同法２０４条の２として，「普通地方公共団体は，いかなる給与その他の給付も法律又はこれに基づく条例に基づかずには，これを第２０３条第１項の職員及び前条第１項の職員に支給することができない。」旨の規定が追加された。以上の昭和３１年改正の趣旨については，次のような説明がされている。すなわち，地公法の制定後，同法の適用を受ける一般職の職員に対する給与については，同法２４条６項及び２５条１項の規定により条例で定めるものとされたが，これらの規定は特別職の職員については適用されず，特別職の職員については昭和３１年改正前の地自法２０３条の規定により報酬及び費用弁償は条例で定めることとされていたものの，条例に基づかない他の給与を支給することは違法とはいえないものとされていた。また，条例を制定して職員に給与を支給する場合は，いかなる種類の給与をどれだけどのような方法で支給しても，違法の問題は生じないものとされていたことから，地方公共団体ごとの給与体系は極めて区々となり，不明朗な給与の支給等が行われる例も決して少なくなかった。そこで，地方公共団体の職員に対する給与についても，国家公務員に対する給与の基本の体系と一致させる形で給与体系を整備し，給与の種類を法定し，ある程度の給与の統一性を保たせるとともに，国家公務員に準ずる給与を保障し，合わせて，給与はすべて法律又はこれに基づく条例にその根拠を置くことを要するものとして，その明朗化，公正化を図ったものである。そして，昭和３１年改正による地自法２０３条の改正は，同法２０４条の２の新設とあいまって，普通地方公共団体の非常勤の職員に対する給与体系全体を整備したものであり，同法２０３条２項の規定は，国家公務員についても非常勤の職員に対する報酬はその勤務日数に応じて支給することとされているところ，常勤の職員に対する給料が勤務に対する反対給付であるのと同時に当該職員及びその家族の生計を支えるところの生活給たる意味を有するのとは異なり，非常勤の職員に対する報酬は，このような生活給的意味はなく純然たる勤務に対する反対給付としての性格のみを有するものであり，勤務の態様に応じて給与の態様も変わるべきものであるから，国家公務員の場合と同様に，非常勤の職員に対する報酬は，勤務量，具体的には勤務日数に応じて支給すべき性格のものである趣旨を明瞭にし，これをもって非常勤の職員に対する報酬の支給の原則としたものであり，ただし，非常勤の職員のうちにも，勤務の実態がほとんど常勤の職員と異ならず，常勤の職員と同様に月額ないし年額をもって支給することが合理的であるものや，勤務日数の実態を把握することが困難であり，月額等による以外に支給方法がないものなど，特殊な場合も予想されるので，条例で特別の定めをすることによりその例外を設けることができるようにしたものである。また，昭和３１年改正による地自法２０４条の改正は，同法２０４条の２の新設とあいまって，普通地方公共団体の常勤の職員に対する給与体系を整備したものであり，同条２項の規定は，常勤の職員に対して支給することができる手当の種類を法定することによりその支給根拠を規定したものである。
(ク)各種手当に係る条例の定めについての通知，行政実例等各種手当に係る条例の定めについては，所管の自治省（当時）から，昭和３５年には，期末手当及び勤勉手当の支給基準及び支給期日が条例に規定されず，市町村長又は任命権者に委任する等の措置を執ることは，地自法２０４条及び同法２０４条の２の規定の趣旨に反し，職員保護の立場からも適切を欠くのみならず，財政運営に与える影響も少なくないので，これらについては，必ず条例に規定すること（同年４月１日自丙公発第９号各都道府県知事あて行政局長通知「市町村職員の給与制度の合理化について」），昭和５４年には，退職手当の支給については，地公法第２４条６項等の規定に基づき，条例で明確に定めるべきものであり，基本的な事項の一部を長に対し包括的に委任するような規定を設けている地方団体にあっては，これを是正し，また，新陳代謝を促進する等の見地から特定措置を講ずる場合にも，特例条例を設けるなど，条例に明確な規定を設けて行うべきものであること（同年８月１７日自治給発第２８号各都道府県知事，各指定都市市長あて公務員部長通知「地方公務員の退職手当制度及びその運用の適正化について」），条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて長又は規則に委任するようなことは給与条例主義に反するものであり，その内容は条例に明確に定めること（同年８月３１日自治給発第３１号都道府県知事，各指定都市市長あて公務員部長通知「違法な給与の支給等の是正について」）が通知され（なお，上記各通知は，いずれも，都道府県知事に対し管下の市町村に対する通知の趣旨の示達と適切な指導を願うとしている。），また，昭和４０年の行政実例においても，「期末手当の額は予算の範囲内で市長が定める。」との規定は地自法２０４条３項に抵触すると解されるとされる（同年昭和４０年６月７日地自給発第１９６号回答）等していたのであって，普通地方公共団体には（政令指定都市以外の市町村にあっては都道府県を通じて），自治省（当時）から，職員に対する給付について，地公法及び地自法の規定が整備されたころより，条例において明確な規定を設けるべきであり，支給根拠のみ条例において定め，あるいは基本的事項の一部を長に対し包括的に委任するような規定では足りないとの趣旨の行政解釈が示されていた。
(ケ)短時間勤務職員制度の導入


平成１１年，同年法律第１０７号（平成１３年４月１日施行）により，地公法には，高齢者の知識，経験の活用等の観点から，定年退職者等（同法２８条の２（定年による退職）第１項の規定により退職した者若しくは同法２８条の３（定年による退職の特例）の規定により勤務した後退職した者又は定年退職日以前に退職した者のうち勤続期間等を考慮してこれらに準ずる者として条例で定めるものをいう。以下同じ。）の再任用制度が設けられ（上記改正後の２８条の４），併せて，再任用職員に限り，常勤職員と同様の本格的な業務を行う短時間の勤務形態の職員（以下「再任用短時間勤務職員」という。）として，従前の勤務実績等に基づく選考により，１年を超えない範囲内で任期を定め，短時間勤務の職（当該職を占める職員の１週間当たりの通常の勤務時間が，常時勤務を要する職でその職務が当該短時間勤務の職と同種のものを占める職員の１週間当たりの通常の勤務時間に比し短い時間であるものをいう。以下同じ。）に採用することができることとされた（同法２８条の５第１項）。なお再任用短時間職員の勤務の対価については，併せて地自法２０４条１項の規定が「普通地方公共団体の常勤の職員並びに再任用短時間職員に対し，給料及び旅費を支給しなければならない」との規定に改正され，同条によることとされた。
平成１４年，専門的な知識経験又は優れた識見を有する者の採用の円滑化を図るため，地方公共団体の一般職の任期付職員の採用に関する法律（平成１４年法律第４８号。任期付職員採用法。）が制定されたが，同法の平成１６年法律第８５号による改正により，任期付短時間勤務職員の制度が設けられた。この制度は，従前，住民の様々なニーズに対応するため常勤職員（正規職員）以外に活用されてきたいわゆる臨時・非常勤職員は補助的業務に従事するものとされており，就労ニーズの多様化，地域における行政ニーズの高度化・多様化等を背景として，住民のニーズに応じたサービスの充実を図るための一つの方策としてかねてより常勤職員と同様の本格的な業務を行う短時間勤務職員（地公法２８条の５第１項にいう短時間勤務の職にある職員をいう。以下同じ。）の必要性が指摘されてきたが，その無限定な採用は，公務運営は任期の定めのない常勤職員を中心とする考え方からも問題なしとはしないほか，長期的な人事管理にも困難が予想されること，民間部門でも期間の定めのない短時間正社員制度のようなものは一般には見当たらないことなどを踏まえ，任期を付した上で短時間勤務職員を採用することができることとしたものである。上記改正後の任期付職員採用法においては，任命権者は，同法４条１項各号，５条２項，同条３項に規定する各場合において，条例で定めるところにより，短時間勤務職員を任期を定めて採用することができるとされたが，任期付短時間勤務職員の採用は従前の臨時・非常勤職員と異なり，条件附採用とされ（任期付職員採用法９条１項，地公法２２条１項），その任期は，原則として３年を超えない範囲内で任命権者が定めるものとされ（６条２項。任期の更新は，原則として，採用した日から３年を超えない範囲内に限られる（７条２項）。）。また，その給与については，併せて地自法２０４条１項の「再任用短時間勤務職員」との文言が「短時間勤務職員」に改められて同条によることとされた。
(2)枚方市の職員の状況並びにこれについての例規等の定め及びその変遷等
ア市の常勤職員の勤務条件
(ア)勤務時間等
枚方市においては，市の一般職常勤職員（その意義については後述する。）の勤務時間は，平成７年４月１日以降，原則として，休憩時間を除き，４週間を超えない期間につき１週間当たり３８時間４５分とされている（勤務時間条例２条１項，同条例施行規則３条１項）。また，職員の週休日は原則として日曜日及び土曜日であり，再任用短時間勤務職員及び任期付短時間勤務職員については，任命権者は，これらの日に加えて，月曜日から金曜日までの５日間において，週休日を設けることができるものとされている（勤務時間条例３条１項）。そして，１週間の勤務時間は，原則として，任命権者が月曜日から金曜日までの５日間において，１日の勤務時間を午前９時から午後５時３０分まで（その間に４５分の休憩時間を置く。）として割り振ることされている（勤務時間条例３条２項，同条例施行規則４条）。
なお，市の一般職常勤職員の定年は原則として年齢６０年とされている（職員の定年等に関する条例（昭和５９年条例第２７号）３条）。
(イ)給与等
市の一般職常勤職員は，職員給与条例５条３項に規定する行政職給料表（別表第２）又は医療職給料表(1)ないし(3)（別表第３）のいずれかの適用を受けるところ，これらの給料表は複数の級（平成１５年１２月１日当時の規定では５ないし６）ごとに複数の号（平成１５年１２月１日当時の規定では２２ないし３４）に区分して給料月額を定めており，各職員の職務の級の格付は任命権者が行う。そして，市の一般職常勤職員は，職員給与条例に基づきそれぞれの職務の級につき定められた月額の給料及び職員給与条例の規定する諸手当を受け，また，任期付で再任用された職員（地公法２８条の４ないし２８条の６）及び任期付きで任用された職員（任期付職員採用条例）を除き，退職手当条例に規定する退職手当の支給を受ける（退職手当条例）。
上記の各手当のうち，期末手当については，原則として６月１日及び１２月１日にそれぞれ在職するものに対し，原則として期末手当基礎額（原則として上記６月１日又は１２月１日現在において職員が受けるべき給料及び扶養手当の月額並びにこれらに対する調整手当の月額の合計額）に，条例所定の在職期間に応じた条例所定の割合を乗じて得た額が支給され（職員給与条例３４条の２），勤勉手当については，原則として６月１日及び１２月１日にそれぞれ在職するものに対し，原則として，勤勉手当基礎額（期末手当基礎額と同じ）に，規則で定める基準に従って任命権者が定める割合を乗じて得た額（ただし，上記基礎額に条例所定の上限割合を乗じて得た額の総額を超えてはならない。）が支給される（同条例３４条の５）。なお，期末手当及び勤勉手当規則は，勤勉手当基礎額に乗じる割合についての基準は，職員の勤務期間による割合（基準日以前の勤務期間が６月未満の場合，勤務期間に応じて減額される。以下「期間率」という。）に職員の勤務成績による割合（以下「成績率」という。）を乗じた割合としている（同規則１０条，１１条，１条，別表第２）。


退職手当（一般の退職手当）については，原則として退職日現在の給料月額に退職手当条例所定の割合を乗じて得た額（勤続期間，退職の事由（自己都合か，整理退職，非違によることなく勧奨を受けたことや定年前早期退職制度によるものか等）等により区分して規定されている。）（ただし，退職日現在の給料月額に６０を乗じて得た額を超えるときは，その額）を基本額として職務に従事していなかった期間等についての調整を行った額が支給される（退職手当条例２条の３から７条の３）。ただし，地公法２９条の規定による懲戒免職又はこれに準ずる処分を受けた者，同法２８条４項の規定による失職（刑事処分を受けたことに関する欠格条項に該当するに至ったときの失職）又はこれに準ずる退職をした者，地公法３７条２項の規定に該当し（同条１項の禁止する争議行為等をした者）退職させられた者又はこれに準ずる者には一般の退職手当は支給されない（退職手当条例８条１項）。
イ平成１３年度ころまでの市の一般職非常勤職員（公営企業の職員を含む。）の状況等
(ア)昭和２０年代から平成１３年ころまでの状況
前記(1)のとおりの地自法及び地公法の制定及び改正により地方公務員制度についての法制の整備が行われていた昭和２０年代から昭和３０年代より，枚方市においては，一般職に属する常勤の職員に加えて一般職に属する非常勤職員を採用し，様々な職務に従事させていた。なお，これらの一般職の非常勤職員には，遅くとも，昭和２７年ころ以降，勤務に対する通常の給付に加え，一時金の支給が行われていた。そして，昭和４０年代後半以降は，「非常勤嘱託」，「非常勤職員」，「非常勤嘱託員」ないし「一般職非常勤職員」等の「非常勤」との語を冠した名称で呼ばれる勤務形態ないし任用形態の一般職の職員の任用が積極的に行われるようになり，昭和５５年ころには，約２０職種について一般職に属する非常勤職員の任用が行われており，これら職員は，一般職非常勤職員と呼ばれる一つのまとまり（職員の類型（カテゴリー））を成し，一般職の常勤職員の期末手当及び勤勉手当と同時期に，同率の支給率による一時金の支給を受けるようになり，また，昭和５６年３月より，在職期間が同じ一般職の常勤職員の５割に満たない支給率ながら退職金の支給を受けるようになった（以下，当該類型に属する職員を「市の一般職非常勤職員」という。）。
市の一般職非常勤職員は，募集要項等においては「非常勤嘱託」ないし「非常勤職員」等と呼称されており，おおむね競争試験（一般教養，面接，体力試験，当該職種に必要となる専門的知識に係る試験等）を経て，特段の事情のない限り，あらかじめ市長の要綱（非常勤嘱託の定年に関する要綱（昭和６０年要綱第１２号。乙５）等（何度か全面改正がされた。）。以下「非常勤嘱託等定年要綱」という。）により各職種ごとに定められた定年（その年に達する日以後における最初の３月３１日に退職することとされる年齢をいう。以下同じ。）に至るまで任期の更新を予定して任用されていた（任用についての資格条件としては年齢，性別，自動車等の運転能力，経験等が設定されていることがあったほか，本庁宿日直代行員については身体障害者手帳の交付を受けていること，親子教室母子指導員については保育士又は幼稚園教諭資格の保有，短時間保育従事員については保育士資格の保有，准看護師については准看護師資格の保有，図書館分室勤務者及び図書館勤務者については司書補以上の資格の保有が設定されることがあった。なお，再就業者は定年前早期退職制度による早期退職者（定年前早期退職後の再雇用者を含む。）のうち一般職員（管理職でない者）を対象とする再就業制度により任用された者をいい，特別就業者は管理職を対象とする特別就業者制度により任用された者をいう。）。また，遅くとも平成１０年ころには，市の一般職非常勤職員については地公法３８条による営利企業等の従事の制限が及ぶものとされており，営利企業等の業務に従事をする場合には，申請をして許可を得るべきこととされ，「非常勤嘱託職員についての営利企業等従事許可基準」として，当該営利企業等の業務の内容が，非常勤嘱託職員の職務遂行上において，能率の低下その他の支障を来さないものであること，従事する営利企業等と，枚方市又は枚方市教育委員会とが，利害相反関係となるなど，職務の公正を妨げないものであること，従事する営利企業等が，職員及び職務の品位を損なうものでないこと，いかなる理由があっても，勤務時間内において，申請に係る営利企業等に従事するものでないこと，申請に係る営利企業等に従事することにより，欠勤を生ずることがないことと定められ，許可期間は２年以内とするが２年以内の期間で更新を妨げない，と定められており（甲１９）（なお，常勤職員についての同様の許可基準は明示的には定められておらず，職員の兼業の許可に関する内閣府令（昭和４１年総理府令第５号）等に準拠して行われていた。），引っ越し荷物の梱包，開梱やダイレクトメールの封入，ファイリング作業等への従事，市長の諮問に応じて調査審議して答申する審議会の委員への従事について許可された例があった（平成１０年から平成１４年にかけての教育委員会所属の職員についてのもの。甲１８）。
なお，枚方市には，上記のような市の一般職非常勤職員のほかに，常勤職員（正規職員）でないものとして，臨時職員がおり，このうちには，市の一般職非常勤職員とは区別される恒常的臨時職員ないし恒常的日額者と呼称されている者（以下「市の恒常的臨時職員」という。）もいた（なお，市の恒常的臨時職員については，非常勤嘱託等定年要綱において定年が定められていた。）。また，消費生活コンサルタント等の特別職とされる非常勤職員もいた。
以上の市の一般職非常勤職員及び臨時職員に対する給与については，職員給与条例（旧給与条例）（地公法２４条６項の規定に基づき，枚方市の一般職の職員の給与に関し必要な事項を定めるもの（１条）。）第１０節「非常勤職員の給与」４１条において，常時勤務を要しない職員の給与については，任命権者が常時勤務を要する職員の給与との均衡を考慮し，予算の範囲内で支給するものとすると規定され（同節は同条のみで構成されていた。），報酬及び費用弁償条例（地自法２０３条に基づき，非常勤の職員の報酬，費用弁償及び期末手当の額並びに支給方法に関し必要な事項を定めるもの（１条（ただし，平成１３年条例３７号による改正前の規定））５条及び別表第２で費用弁償について規定されていたほかは，市長の定める要綱に基づいて行われていた。(イ)平成１３年ころの状況


平成１３年ころには，市の一般職非常勤職員の職種は，別紙「各職種まとめ」記載の各職種に加え，清掃手数料徴収員及び社会教育施設管理人であり（これらの職種のほとんどは遅くとも平成１０年ころには存在した。），後２者を除く職務内容は，同別紙の各職種に対応する職務内容欄記載のとおりであった（市の一般職非常勤職員が任用された当初の職種から他の職種に転用されることはなかったが，従前ある職種の市の一般職非常勤職員として任用されていた者が他の職種について新たに任用されることはあった。）。各職種の週勤務時間数は区々であり，市の常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えない職種（β駅サービスセンター従事員，γ，δ及びεの各サービスコーナー従事員，図書館分室勤務者，図書館勤務者等）も相当数あったが，その大部分は市の常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えていた（本庁舎宿日直代行員の所定勤務時間数は仮眠時間を含むものの市の一般職常勤職員の週勤務時間数を超えており，また，学校園宿日直代行員についても，その勤務実態に照らせば，恒常的に市の一般職常勤職員の週勤務時間数を上回る勤務に就くことが予定されていたといわざるを得ない人員配置がされていた様子がうかがわれる）。市の一般職非常勤職員は大阪府市町村職員共済組合の組合員の要件及び大阪府市町村職員互助会の会員の要件を満たさないものとされ，いずれもこれらに加入していなかった。もっとも，上記の週勤務時間数が短い職種の職員以外は，雇用保険，厚生年金保険及び大阪府市町村職員健康保険組合に加入していた。
市の一般職非常勤職員の給与は，月額による一定額の給付金（以下「月額給付金」という。なお，額の決定に当たっては経験加算報酬表が用いられていた。）（①）及び通勤費（②）が「報酬」として月ごとに支給されていたほか（以下「報酬（月額給付金等）」という。），所定の勤務時間外の勤務に対する給付としての時間外報償金（③），一時金報償金（月額給付金４．７５月分）（④）及び退職報償金（⑤）が支給されていた。
また，臨時職員の給与は，日額によるもの（いわゆる日給制），勤務回数によるもの，勤務時間によるもの等多様な支給方法により行われていた（なお，臨時職員に対しても一時金が寸志として支給され，また，恒常的臨時職員に対しては退職金が退職報償金として支給されていた。）。
ウ平成１３年条例第３７号による職員給与条例等の改正
(ア)市議会予算特別委員会における指摘
平成１３年３月，市議会の予算特別委員会において，市議会議員から，非常勤職員の給与について条例上の支給根拠を欠き，これを設ける必要があり，また退職金及び一時金は地自法上支給することができない法定外の給付である疑いが極めて強いとの指摘がされた。
上記指摘をした市議会議員のうちにはＰ５２市議会議員がおり，同議員は市議会での活動等について「○○」（甲５６，５７）を作成して枚方市α地区のおおむね各世帯に配布していた。上記「○○」には，市の一般職非常勤職員に対し条例に基づかずに給与が支給されているのは違法支出である趣旨及び市の一般職非常勤職員に対する退職金・ボーナスの支給は法定外の違法支出の疑いが極めて強い趣旨等の記載や以上のような趣旨の指摘をしたことにつき批判を受けた旨の記載等がある。
(イ)市長等と組合との交渉
Ｐ６市長は，これを受けて，市の一般職非常勤職員の給与について条例上の支給根拠を設ける議案を市議会に提出することとし，平成１３年８月１０付けで，枚方市の職員等で構成するＰ５３組合及びＰ５４労働組合連合会（以下，「市職員の組合」と総称する。）に対し，昨今は市民等から「一般職の非常勤職員」への報償金の支給については違法性があるのではないか等の厳しい指摘があるため種々検討を重ねた結果，「一般職の非常勤職員」の報酬等については，地自法及び地公法の趣旨を尊重し，現行法制度との整合性を図りながら，その支給方法と支給の水準について一定の見直しを行う必要があると考えるなどとして，「一般職の非常勤職員」の報酬等の見直し協議を申し入れ（甲３），上記見直しの具体案として，地公法上の区分による「一般職の非常勤職員」について地自法上の区分を根拠条文を明定せずに非常勤職員としていたところを同法２０３条の非常勤職員とし，「報酬」として月額給付金（従前の①）全額に相当する額（従前の経験加算報酬表にならい経験年数別報酬額を設定する。）に，従前の一時金報償金（月額給付金４．７５月分）（従前の④）全額に相当する額，退職報償金（従前の⑤）のうち月額給付金０．５月分に相当する額及び従前の基準による時間外報償金（従前の③）の額に相当する額を加算して支給し，通勤費（従前の②）については従前の基準による額を費用弁償として支給し，その余の従前の報償金（一時金４．７５月分及び退職金）は支給しないとすることを提案した。また，臨時職員についても，恒常的日額者（市の恒常的臨時職員）を含む臨時職員に対する一時金（寸志），恒常的日額者（市の恒常的臨時職員）に対する退職報償金を支給しないこととすることを提案した。


市長等は，市職員の組合と交渉（平成１３年８月２２日（組合員約１７０名及び約２４０名出席），同月２４日（同約１００名出席），同年１０月１５日（同約１００名出席及び約２１０名出席）），同月２２日（同約１００名出席），同月２９日（同約８０名出席及び約１５０名出席）等）を行い，その結果，平成１３年１２月７日付けで覚書（甲２）を締結した。市長等と市職員の組合は，月額給付金（従前の①），通勤費（従前の②）及び時間外報償金（従前の③）については市長の上記提案のとおりで合意に至ったが，一時金報償金（従前の④）については，６０歳になる年度までは従前のとおり正職員に準じて同率，６１歳になる年度以降は２．５月分の支給率による額を特別報酬として支給し，退職金（従前の⑤）については特別報酬として，非常勤嘱託等定年要綱による定年が６０歳での職種については，普通退職の支給率は従前どおりの上限（２１．５月）により，定年による場合は普通退職の支給率の１．１倍の支給率による額を支給し（なお，高齢優遇退職（５５歳から５９歳まで）の割増制度を設ける。），上記要綱による定年が６１歳以上の職種については，６０歳に到達する年度末に上記定年６０歳の者の定年退職の支給率による額の退職金を特別報酬として支給する（６１歳になる年度以降は支給せず，平成１３年末で６０歳以上の者については従前の要綱に基づく額で清算する。）こととされ，一時金及び退職金は，支給の仕組み等は見直されることとなったものの，支給自体は継続されることとなった。なお，上の合意内容は，平成１４年４月１日から実施されることとされ，また，臨時職員（市の恒常的臨時職員を含む。）については，市の一般職非常勤職員に準じた見直しを図るため別途協議するとされた。
(ウ)議会における審議の経緯等
次いで，Ｐ６市長は，上記覚書に沿った市の一般職非常勤職員の給与の新たな仕組みを実施するため，職員給与条例及び報酬及び費用弁償条例の改正案（報酬及び費用弁償条例の改正については，同条例の対象から市の一般職非常勤職員を外し，文言を整理するもの。）及び市の一般職の非常勤職員に対する給与等に関する規則（本件非常勤職員給与規則）の案を作成し，市議会総務常任委員会の委員を務める市議会議員らとの協議会において，上記条例改正案及び本件非常勤職員給与規則案の要旨（丁１８。その内容は，下記の本会議におけるＰ５５総務部長による上記条例改正案の提案理由の説明とおおむね同旨）を示して協議を行った上で，上記条例改正案を平成１３年第４回定例会において市議会に提出した。
市議会は，平成１３年１２月１０日，本会議（Ｐ６市長も出席し，議員の質問に対して答弁するなどした。）において，上記改正案についてＰ５５総務部長による提案理由の説明，質疑及び討論を経て採決を行い起立多数により原案どおり可決した（平成１３年条例第３７号（本件１３年改正））。上記提案理由の説明としては，<ア>上記改正案の概要は，市の一般職非常勤職員の報酬等について支給基準の明確化を図るため，条例・規則規定を整備し，報酬等として，普通報酬，特別報酬及び費用弁償を支給するものである，<イ>上記改正案による改正後の同条例１条は，非常勤職員に対して給与及び費用弁償を支給する旨を規定することに伴い，給与を給与等に改めるものである，<ウ>同条例５４条は，一般職の非常勤職員に支給する給与の種類等を定めるもので，給与として，普通報酬と特別報酬に限って支給するものである，<エ>同条例５５条１項は，普通報酬として，月額報酬及び超過勤務報酬を支給するもの，同条２項は，月ごとに支給する月額報酬の額を定めるものであるが，職種が多岐にわたることから，職種ごとの報酬額については同項の上限額（留守家庭児童会室指導員及び肢体不自由児介助員に対する報酬上限額。）を超えない範囲内で規則に規定するとするもの，同条３項ないし５項は，非常勤職員が時間外又は休日勤務を行った場合に支給する超過勤務報酬に関するもの（同条３項が超過勤務報酬を支給する場合を定めるもの，同条４項が支給額の算定方法を定めるもの。）である，<オ>同条例５６条１項は，特別報酬として，一時金相当分の特別報酬（同項１号）と退職時等の特別報酬（同項２号（職員が退職した場合）及び同項３号（職員が６０歳に達する年度末に在職する場合を））を支給するが，週勤務時間が１１時間未満の者及び規則で定める者（特別就業者及び再就業者）については退職時等の特別報酬は支給しないとするものである，<カ>同条２項は，特別報酬の支給率等について定めるもので，一時金相当分の特別報酬については同項１号イで常勤職員の期末手当に準じて３．６月分を，同項２号ロで常勤職員の勤勉手当に準じて１．１５月分をそれぞれ定め，年４．７５月分を常勤職員に準じた算定方法により支給するものとし（ただし，６１歳に達する年度以降の支給率は，現在継続審査中の再任用職員制度との均衡を考慮し年２．５月分とする割り落としの規定を規則で定める。），退職時等の特別報酬については支給率の上限を２６．０１５月分（普通退職の上限である２１．５月に高齢退職時の割増率である１．２１を乗じたもの）とするものである，<キ>支給方法の詳細は規則で規定するが，その概要は，普通退職における支給率は現行の退職報償金と同じで在職３０年で２１．５月分，高齢退職については，５５歳から５９歳の年度末に退職する場合に退職年齢に応じて普通退職の１２．２パーセント増しから２１パーセント増しとするものである（なお，現行では一律２割増しになっている。），<ク>同条例５７条１項は，費用弁償の支給対象（非常勤職員で常勤職員の通勤手当の支給基準に該当するもの等）を定めるもの，同条４項は，非常勤職員の公務出張につき職員の旅費に関する条例に準じて支給する規定である，<ケ>今後の非常勤職の在り方について，効率的，効果的な執行体制を築く観点から，その職の必要について，精査，検討を行い，その実効性を高めるためにも，当面，市の一般職非常勤職員の欠員補充は臨時職員で対応する予定である，などというものであった。


上記質疑においては，Ｐ５６市議会議員から，上記改正案が一時金や退職金の支給を特別報酬という名の下で支給するものとしていることは地自法２０３条の規定を無視するものであるとしてその理由を問う質問がされ，Ｐ５５総務部長は，地自法２０３条の非常勤職員は特別職を想定していると考えられ，枚方市は，常勤職員でするべき業務を財政負担軽減を図るといったことから非常勤職員を活用して行っており，これに対する報酬は生活給としての性格を持っているところ，このような職員が地自法２０３条の適用を受けるかどうかは明確にされていないため，地公法の適用を受ける一般職の非常勤職員として位置付けて，地公法２４条６項に基づき定めた職員給与条例４１条においてこれに対する報酬を定めてきたが，同規定があいまいでわかりにくいとの指摘を受けたので，支給根拠を明確にするため，職員給与条例の規定を整備した旨答弁した。また，Ｐ５７市議会議員から，市の一般職非常勤職員の当時の報酬額が基本的にどういう基準で市長により決められているのかについて尋ねるとともに，できるだけ条例で決めることのできる部分は，条例の中で明確にしていくべきと思うが，報酬額（月額報酬）の上限だけを条例に織り込んでいるのはなぜかという質問がされ，Ｐ５５総務部長は，上記改正案では詳細が規則で定めるものとしているのは，非常勤職員は，勤務条件が職種ごとに多岐にわたっており，勤務時間帯，勤務時間数がそれぞれの職種によって非常に異なっていることから，規定方法は相当複雑になり，また，常勤職員とは異なり，業務執行上のことから，勤務時間等の見直し等も適宜適切に行っていくことが必要であり，これらの状況を総合的に判断して，条例では支給要件及び上限額を規定し，規則において詳細を定めるという方法を採ったものである，非常勤職員は，これまで市の一般職非常勤職員の報酬については，おおむね，国家公務員の行政職の給料表等を参考にしながら，その時の職種，職務内容，勤務時間等を勘案して決めてきた，などと答弁した。また，Ｐ５８市議会議員から，上記改正案は，報酬の額は議会が具体的に決定すべき事項であるのに，最高限度額を除き規則に委任している点をどう考えるのかという質問，地方公務員任用制度研究会発行の『自治体の臨時・非常勤職員の身分取扱』（これに数次の改訂を加えたものが甲７９）を提示し，行政実例を引用するなどして，非常勤職員に期末・勤勉手当に類するようなもの，退職金に類するようなものは支払われないというのが（地自法２０３条の）報酬のもとの定義であるが，この点をどう考えるかという質問，同議員が調査したところでは，非常勤職員の報酬及び費用弁償に関する条例を制定して，その中で報酬の最高額のみ定めてあり，適用対象を非常勤職員に限るという条例は多数あるものの，期末手当や勤勉手当を報酬という名前で払うという条例は一つしかなかったが，他に例があるのかという質問等がされ，Ｐ５５総務部長は，Ｐ５６及びＰ５７市議会議員に対する答弁と同旨の答弁をしたほか，非常勤職員の一時金や退職金について条例上の規定を設けている地方公共団体はないが，大阪府の普通地方公共団体のうち，一時金を支給している団体は２５団体，退職金を支給している団体は１１団体あるなどと答弁した。(エ)本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の概要本件給与条例（なお，期末手当の支給回数の削減にならった特別報酬の支給回数の削減がされたほかは具体的な金額等を除きおおむね前記前提事実等(3)記載のとおりであり，規定内容の大枠は現行給与条例への改正まで改正されなかった。）においては，月額給付金（従前の①）に相当するものとして月額報酬が，時間外報償金（従前の③）に相当するものとして超過勤務報酬（あらかじめ定められた勤務時間以外の時間，勤務日以外の日，又は休日等に勤務することを命ぜられた場合に支給される）が，一時金報償金（従前の④）に相当するものとして定期特別報酬が，退職報償金（従前の⑤）に相当するものとして退職時等特別報酬が，通勤費（従前の②）に相当するものとして費用弁償（常勤職員につき通勤手当が支給される要件を満たす者等に支給されるもの及び公務のために旅行した場合に支給されるものがある）が支給されることとされた。なお，月額報酬については，本件給与条例５５条１項において，上限額のみが規定されその範囲内において規則で定めるものとされた。また，定期特別報酬については，本件給与条例５６条２項１号イ及びロにおいて，それぞれ基準日（３月１日，６月１日又は１２月１日）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額に基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額の合計額と規定され，上記イの支給率につき期末手当における１の年度の支給率合計（３月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率，６月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率及び１２月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定され，上記ロの支給率につき年２回支給される勤勉手当における１の年度の支給率合計（再任用職員以外の職員に係る勤勉手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定された。退職時等特別報酬については，本件給与条例５６条２項２号において，退職の日において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に所定の比率（２６．０１５）を乗じて得た額を超えない範囲内において規則で定めるところにより算定した額とするものとされたほか，退職手当の支給方法，支給制限及び返納等についての規定が準用され，一般の退職手当が支給されない事由による退職の場合には支給されないものとされた（同条例５８条２項）。


そして，本件非常勤職員給与規則においては，別表第１で定額の職種に対する月額報酬表，定額部分及び能率給部分を併用する職種に対する月額報酬表及び上記２表に掲げる職種以外の職種に対する月額報酬表が定められ，定額の職種に対する月額報酬表においては，一定額が規定されるか又は所定の金額の範囲内で別に定める額と規定され，定額部分及び能率給部分を併用する職種に対する月額報酬表においては，所定の金額の範囲内で別に定める額及び能率給部分として別に定める額の合計額と規定され，上記２表に掲げる職種以外の職種に対する月額報酬表においては，各職種について１４ないし４１段階の号級に対応する報酬額が定額で規定され（最も低額の月額報酬額と最も高額の月額報酬額との差額は約２０万円），これら別表における職種は本件非常勤職員給与規則制定当時市の一般職非常勤職員が従事していた職種がそのまま規定された。定期特別報酬について，別表第２及び別表第３で各基準日ごとの支給率が定められ，別表第２においては，期末手当における支給率と同率の支給率（各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあっては職員給与条例３４条の２第３項の規定する再任用職員に対する期末手当の支給率と同率の支給率）が定められ，別表第３において職員給与条例３４条の５第２項１号所定の勤勉手当における支給率と同率の支給率（各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあっては同項２号の規定する再任用任職員に対する期末手当の支給率と同率の支給率）が定められ，別表第４及び別表第５で在職期間の区分に応じた支給の割合が定められ，別表第４においては期末手当における割合と同一の割合が規定され，別表第５においては勤勉手当について期末手当及び勤勉手当規則に規定する期間率（各支給時期の基準日以前６か月間における勤務期間に応じた支給の割合）と同一の割合が規定され，退職時等特別報酬について別表第６で勤続期間に応じた支給割合が定められるとともに１０条で更新停止年齢における退職やいわゆる早期退職の際等の割増率が規定された。
エ本件１３年改正後の市の一般職非常勤職員についての例規等及びその他
の取決め等の変遷等
(ア)本件１３年改正施行に当たっての市長等と市職員の組合との間の交渉Ｐ６市長等は，本件１３年改正の可決を受けて，市職員の組合と市の一般職非常勤職員の各職種の勤務時間等の勤務条件について交渉を行い，平成１４年３月末までに確認書を取り交わすなどして同年４月１日を実施日とする勤務時間の変更の合意をした。その結果，本件非常勤職員給与規則別表第１所定の各職種に係る週勤務時間数はいずれも勤務時間条例２条１項及び勤務時間条例施行規則（３条１項）の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）の週勤務時間数の４分の３を超える時間となることとなった。なお，その後も，留守家庭児童会室が土曜日閉室とされた際などの勤務条件についての交渉が行われたが，週勤務時間数の設定が常勤職員の週勤務時間数の４分の３を下回ったことはなかった。なお，職員の給与，勤務時間その他の勤務条件の運用基準の決定及び特別報酬の支給の決定は，市長部局所属の職員については総務部長が，教育委員会所属の職員については教育委員会管理部長がそれぞれ専決する権限を有していた。また，Ｐ５９（乙事件の非常勤職員２０５，丁事件の非常勤職員１８６）は，上記交渉について，Ｐ５４労働組合連合会の指導員支部委員長として関与した（丙２０）。
(イ)本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の改正経緯平成１３年条例第３７号（本件１３年改正）は，平成１３年条例第４９号により，期末手当の支給率の改正と併せて，定期特別報酬のうち，本件給与条例５６条２項１号イの規定する部分（期末手当相当部分）の支給率の上限が期末手当の各基準日の支給率の合計と同率に改正される等した上で平成１７年４月１日施行された。
その後，本件給与条例は，月額報酬については，平成１４年条例第３２号及び平成１５年条例第２９号により，本件給与条例５５条２項の規定する支給額の上限額が改正された。定期特別報酬については，平成１４年条例第３２号の平成１５年１月１日施行部分により，本件給与条例５６条２項１号イの規定する部分（期末手当相当部分）の支給率の上限が，期末手当の支給率の改正と併せてその各基準日の期末手当の支給率を合計したものと同率に改正された。また，同条例の同年４月１日施行部分により，期末手当の支給回数の削減及び支給率の改正に併せて期末手当相当部分を支給額に算入する時期が期末手当の支給時期と同様になるように改正されるとともに，支給率の上限が改正後の期末手当の各基準日の支給率を合計したものと同率に改正され，本件給与条例５６条２項１号ロの規定する部分（勤勉手当相当部分）の支給額の上限が，勤勉手当の支給額の上限の改正に併せて，勤勉手当の支給額の上限についての改正後の３４条の５第２項１号所定の支給率（各基準日とも同率）を２倍にしたものと同率に改正された。退職時等特別報酬の支給率の上限については，改正はされなかった。


本件非常勤職員給与規則は，市の一般職非常勤職員の各職種の月額報酬については，平成１４年規則第７６号（同規則の施行日は月額報酬額を改正した平成１４年条例第３２号の施行日と同日），平成１５年規則第５７号（同規則の施行日は，月額報酬の上限額を改正した平成１５年条例第２９号の施行日と同日），平成１６年規則第１２号（同規則による改正により，Ｐ６０病院が平成１６年４月１日から地方公営企業法にいう地方公営企業となったことに伴い，別表第１記載の職種のうちから用務員及び准看護師が削除されるなどされた。），同年規則第４２号，同年規則第６８号により，定額の職種に対する月額報酬の額又はその決定基準等を定めた別表第１が改正された。また，定期特別報酬については，平成１５年規則第７号により期末手当相当部分の支給率について定めた別表第２が期末手当についての各基準日の支給率と同率（これらの各基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあっては再任用任職員に対する支給率と同率）に改正され，勤勉手当相当部分の支給率について定めた別表第３が勤勉手当の職員給与条例３４条の５第２項１号所定のものと同率（各支給についての基準日の属する年度末において満６１歳以上である者にあっては職員給与条例同項２号所定の再任用任職員についてのものと同率）に，期末手当相当部分の在職期間に応じた支給の割合を定めた別表第４が期末手当の勤続期間に応じた支給の割合と同じ割合に改正され，同年規則第５７号により，別表第３が更に改正されたが，勤勉手当相当分の在職期間に応じた支給の割合を定めた別表第５は改正されなかった。退職時等特別報酬の勤続期間に応じた支給率について定めた別表第６も改正されなかった。
(ウ)平成１７年条例第１８号による職員給与条例の改正の経緯本件給与条例による特別報酬については，平成１５年９月２２日，Ｐ５６市議会議員が一般質問として，実質的にボーナス，退職金の支給は違法であるとの趣旨の指摘をした上でこの点についての制度の見直しの進捗状況を質問し，Ｐ３総務部長及びＰ６市長が引き続き検討中であるとの趣旨の答弁をするなど，市議会議員のうちには，特別報酬の支給について疑義を表明するものがおり，また，平成１６年１０月２６日には平成１５年度の退職時等特別報酬の支給について住民監査請求がされるなどしており（甲事件の前提たる監査請求。なお，これについては本件非常勤職員の一部が所属するＰ６１労連の弁護団名義で適法である旨の意見書（甲２２）が監査委員に提出されている。），枚方市の執行機関及び市議会において検討が継続された。
そして，任期付職員採用法の平成１６年法律８５号による改正を受けたＰ６市長による条例案の提出を受け，市議会は，平成１６年１２月，上記改正後の同法に基づき，一般職の任期付職員の採用に関する条例（任期付職員採用条例。平成１７年４月１日施行）を可決し，同条例４条により，任命権者は，①短時間勤務職員を一定の期間内に終了することが見込まれる業務又は一定の期間内に限り業務量の増加が見込まれる業務のいずれかに従事させることが公務の能率的運営を確保するために必要である場合，②①のほか，住民に対して職員により直接提供されるサービスについて，その提供時間を延長し，若しくは繁忙時における提供体制を充実し，又はその延長した提供時間若しくは充実した提供体制を維持する必要がある場合において，短時間勤務職員を当該サービスに係る業務に従事させることが公務の能率的運営を確保するために必要であるとき，③①又は②のほか，職員が同条例４条３項各号に定める部分休業等の承認等を受けて勤務しない時間について短時間勤務職員を当該職員の業務に従事させることが当該業務を処理するため適当であると認める場合には，短時間勤務職員を任期を定めて採用することができることとされた（任期付短時間勤務職員。なお，任期の更新はできるが採用から３年を超えない範囲に限られる（同条例６条２項）。）。なお，併せて，平成１６年条例第３６号により勤務時間条例が改正され，任期付短時間勤務職員の勤務時間は，休憩時間を除き，４週間を超えない期間につき１週間当たり３２時間までの範囲内で，任命権者が定めるものとされ，勤務時間条例施行規則（平成１７年規則第３０号による改正後のもの）３条３項により３１時間を超えない範囲内と規定された。また，上記条例により職員給与条例も改正され，任期付短時間勤務職員の給与については，給料月額は，原則として，任期付職員（任期付職員採用法４条１項，２項，任期付職員採用条例３条）についての職員給与条例４１条の２第１項所定の給料表（４号級に区分して給料月額を定めたもの）に当該任期付短時間勤務職員の週勤務時間を市の一般職常勤職員の週勤務時間（勤務時間条例２条１項）で除して得た数を乗じた額とするとされ（職員給与条例４１条の３第１項，第２項），職員給与条例別表第２及び第３所定の給料表の適用される職員（以下「市の一般職常勤職員」という。）に対する期末手当及び勤勉手当の支給についての規定が適用され，これと同様の計算方法による期末手当及び勤勉手当の支給がされることとされた。
次いで，平成１７年条例第１８号（非常勤職員の給与に関する規定を削除すること等を提案理由とするＰ６市長提出の改正案が可決されたもの）により，職員給与条例から普通報酬及び特別報酬の支給について定めた第１２節「非常勤職員の給与」が削除された（本件１７年改正。なお，特別報酬の支給について定めた部分は公布の日から，その余の部分は同年４月１日に施行）。
オ本件１３年改正後の市の一般職非常勤職員（公営企業の職員を除く）の
状況等
(ア)本件１３年改正による変化等


平成１３年４月１日以降，市の一般職非常勤職員は，新規の任用等の特段の手続を経ることなく，当然に本件給与条例にいう非常勤職員（本件給与条例別表第２及び別表第３の適用を受ける職員以外の職員）として扱われるようになった。ただし，任期の更新については，非常勤嘱託等定年要綱が廃止され，平成１４年月１日より施行された非常勤職員の任期に関する要綱（平成１４年要綱第２２号。以下「非常勤職員任期要綱」という。）により定められた「更新停止年齢」（その年齢を超えては任期の更新を行わないこととされる年齢をいい（以下同じ），原則として６０歳である。）に達する日以後における最初の３月３１日を超えない範囲でされる扱いとなった。なお，本件給与条例にいう非常勤職員とされたのは市の一般職非常勤職員のみであった。
市の一般職非常勤職員の職についての辞令には，市長部局所属の者については，「非常勤嘱託に任ずる」，「○○課勤務を命ずる」と記載され，職種，雇用期間（発令日から１年），報酬の月額及び勤務形態が記載され，留守家庭児童会室指導員を除き，教育委員会所属の者については，「非常勤嘱託に任ずる」，「○○（学校名，図書館名等の施設名）勤務を命ずる」と記載され，職種，任期（発令日から１年）及び報酬月額が記載されており，各年４月１日付けで毎年度発令されていた。留守家庭児童会室指導員については，遅くとも平成元年ころからは，「非常勤嘱託に任ずる」，「○○留守家庭児童会室指導員を命ずる」と記載され，報酬月額及び雇用期間が記載されているが，退職の意思表示があった時，児童会室運営の基本的事項の変更が余儀なくされる時等に該当する場合を除き定年に達するまで自動更新するものとすると記載されており（丙１５），初めて任用されるとき及び勤務先の児童会室が変更されるときを除き発令されていなかった。
なお，市の一般職非常勤職員には地公法３８条による営利企業等の従事の制限が及ぶものとされていたことは従前のとおりであり，申請すれば従前のとおりの許可基準により許可又は不許可が決定されることとなっていた（少なくとも平成１４年度に許可例が１例ある。）。また，勤務時間が延長されたことに伴い，すべての職種の職員が雇用保険，厚生年金保険及び大阪府市町村職員健康保険組合に加入するようになった。もっとも，大阪府市町村職員共済組合の組合員の要件及び大阪府市町村職員互助会の会員の要件を満たすものとされてこれらに加入する市の一般職非常勤職員はいなかった。
(イ)平成１５年度及び平成１６年度の各職種の状況等平成１５年度及び平成１６年度の市の一般職非常勤職員の職種（地方公営企業の職員を除く。）は別紙「各職種まとめ」記載の番号１ないし２０であり，その職務内容はそれぞれ対応する同別紙「職務内容」欄の各記載のとおりであり，平成１３年度以前とおおむね同様であった。各職種について定められた週勤務時間数はそれぞれ対応する同別紙「週勤務時間数」欄の各記載のとおりであり，勤務形態及び勤務時間は，それぞれ対応する同別紙「勤務形態」欄の各記載のとおりであり（時間外勤務等が常態化している場合にはその点も含めて記載），各職種の行う業務についての人員配置の状況はそれぞれ対応する同別紙「人員配置」欄の各記載のとおりであり，各職種の異動（勤務先の変更）の状況はそれぞれ対応する同別紙「異動」欄の各記載のとおりであり，各職種の更新停止年齢はそれぞれ対応する同別紙「更新停止年齢」欄の各記載のとおりであった。
そして，各職種の月額報酬についての平成１５年１２月１日時点の本件非常勤職員給与規則による定めはそれぞれ対応する同別紙「月額報酬（１５年１２月１日時点）」欄の各記載のとおりであり，平成１５年度に市の一般職非常勤職員の各職種（当該職種に就いている一般職非常勤職員があるものに限る。）に支給された月額報酬の状況は，別紙「平成１５年度の各職種の平均月額報酬」のとおりであった。また，同年度に市の一般職非常勤職員について支給された普通報酬の額及び普通報酬に特別報酬（退職時等特別報酬を除く）と費用弁償を加えた合計額は，１人当たりの平均で，同じ勤務時間勤務したと仮定して算出した市の一般職常勤職員に対する給料及び諸手当（退職手当を除く）の支給合計額のそれぞれ４０．２パーセント及び５３．５パーセントであり，退職時等特別報酬額は，１人当たりの平均で，市の一般職常勤職員に対して支給された退職手当額の１３．６パーセントであった（乙７の１ないし３）。なお，各年度において市の一般職非常勤職員について営利事業等への従事の制限が及んでいたことは従前と同様であった。
(ウ)平成１７年４月１日以降の状況等
平成１７年３月３１において市の一般職非常勤職員であり，本件給与条例の非常勤職員として扱われていた職員は，平成１７年４月１日以降も勤務を継続したものは，おおむね市の一般職非常勤職員を対象とする採用試験を経て任期付短時間勤務職員として任用され（ただし，本庁宿日直代行員については特別職の非常勤嘱託として任用された。），従前と同様の勤務に従事している。
カ本件非常勤職員の勤務実態等
本件非常勤職員について本件特別報酬の支給がされた当時，本件非常勤職員の勤務実態は，それぞれの職種について対応する別紙「各職種のまとめ」の各記載のとおりであり，そのような勤務の提供につき，平成１５年度及び平成１６年度，本件特別報酬のほか，月額報酬等の本件給与条例に基づく報酬の支給を受けた（ただし，勤務を継続して支給要件を満たした者に限る。）。
なお，Ｐ５９（乙事件の非常勤職員２０５，丁事件の非常勤職員１８６）はＰ５４労働組合連合会の幹部であり，Ｐ６２（乙事件の非常勤職員１８８，丁事件の非常勤職員１６９）はＰ６３労働組合の幹部（平成１５年度ころは非常勤職員支部書記長）であった。
キ市の一般職非常勤職員の各職種に係る市の業務と民間委託等枚方市では，住民票等の交付につき，証明書自動交付機を各所に設置している。また，平成１８年度以降，一部の留守家庭児童会室の指導員につき，ＮＰＯ法人からの派遣契約を締結している。
(3)他の地方公共団体における関係する事項の状況等
ア非常勤職員の給与等について


平成１３年当時，非常勤職員の給与については，報酬及び費用弁償に関する条例等の名称で条例を設け，当該条例においてその上限額を定めた上でその余は任命権者や規則等にゆだねることによりこれを支給している地方公共団体が相当数有り，大阪府においても上記の例によっていた。また，平成１３年当時，大阪府の普通地方公共団体のうち，２５の地方公共団体が非常勤職員に対して一時金を支給しており，１１の地方公共団体が退職金ないしこれに相当する給付を支給していたが（平成１６年当時では一時金については２６，退職金については９の地方公共団体が支給），いずれも，条例上に規定を設けて支給しているものではなかった。また，全国的にも，条例上に非常勤職員に対する一時金ないし退職金に相当する給付をする旨の規定を設けている地方公共団体はないか，極めてまれであった。なお，大阪府は，平成１７年８月２４日付けで，東大阪市に対し，非常勤の職員に対して，報酬によらず給料及び手当を支給することとし，給料の額を条例ではなく規則で定めることとしても，当該非常勤の職員が単純な労務に雇用されるものである場合は違法とはいえない，東大阪市ではすべての一般職の非常勤職員について単純な労務に雇用される者とされているが，一般に，保育士，看護師などの資格を要する業務に従事する技術者等はこれに含まれないと考えられ，その場合は手当を支給することはできない，等の助言を行った（甲２１）。
また，平成１３年ころ以前から，職員に対する給与の支給が，地自法上支給することができることされていない給付であって違法である旨や給付の支給についての条例の規定内容が不十分であり給与条例主義に反し違法である旨が主張される住民訴訟の提起例は少なくなく，支給が違法であると判断される例も相当程度あった。
イ業務の民間委託等
留守家庭児童会室と同様に保護者が日中不在である家庭の児童を対象に，あるいは全児童を対象に放課後の学習や遊びの場を提供する事業，図書館事業等については，平成１５年法律第８１号による地自法の改正により導入された指定管理者制度により指定管理者に管理を行わせている地方公共団体もある。また，前者については保護者の自主運営により行われている場合もある。
７公金の支出の違法性（本案の争点①）について
(1)地自法２０４条の常勤の職員の意義
前記６(1)ウのとおり，地自法は，普通地方公共団体の非常勤の職員（同法２０３条）と常勤の職員（同法２０４条）とに対する給与について異なる体系を規定し，非常勤の職員については，議会の議員を除いて，報酬及び費用弁償のみを支給するものとし，報酬についてはその勤務日数に応じて支給するのを原則とし，他方，常勤の職員については，給料及び旅費並びに同法２０４条２項所定の各種手当を支給するものとしている。その趣旨については，そもそも給与は勤務に対する反対給付としての性格を有するものであるが，常勤の職員については，その勤務の態様からして，その給与が当該職員及びその家族の生計を支えるいわゆる生活給としての意味を有するものということができるのに対し，非常勤の職員については，その勤務の態様からして，その給与が生活給的意味を有せず，純然たる勤務に対する反対給付としての性格のみを有するものということができるから，常勤の職員の給与については，我が国の生活習慣上盛夏と年末に生活費が一時的に増嵩することを考慮して支給される生活給としての性格を有する特別給たる期末手当及び精勤に対する報償として年に１回又はそれ以上支給される能率給としての性格を有する勤勉手当のいわゆるボーナスや退職後の生活保障的性格をも有する退職手当等の各種手当を支給すべきものとし，非常勤の職員の給与については，勤務に対する反対給付として，原則としてその勤務量，具体的には勤務日数に応じた対価及び費用弁償のみを支給すれば足りるとしたものであると解される。そして，地自法の定める常勤の職員と非常勤の職員に関する他の関係規定にもかんがみると，地自法２０４条１項にいう常勤の職員と同法２０３条１項にいう非常勤の職員の意義については，同法が上記のとおり異なる給与体系を定めた趣旨に即して解するのが相当というべきである。そうであるとすれば，地自法２０４条１項にいう常勤の職員とは，その勤務の態様に照らして当該勤務が当該職員及びその家族の生計を支えるいわゆる生活の糧を得るための主要な手段と評価し得るような職務に従事する職員をいい，そのような職員に該当するか否かについては，当該職員の任用形式のみならずその職務の内容及び性質等をも勘案し社会通念に従って決すべきものと解される。なお，原告は，普通地方公共団体とその職員の間の任用関係は公法上のものであることから，その職員が地自法２０３条の非常勤の職員と同法２０４条の常勤の職員のいずれに当たるかはいずれとして任用されたかによって決定される旨主張するが，前記(1)ウのとおり，地公法は一般職の職員の任用方法について任用形態に基づく差違を設けておらず，ただ同法にいう臨時的任用及び非常勤職員の任用の場合には任用が条件附のものとされず，臨時的任用の場合には任期の更新に制限が設けられているにとどまり，他方で，地自法は，法定の特定の職種を除いて常勤の職員及び非常勤の職員の任用についての定めを置いておらず（１７２条４項参照），法定の特定の職種（専門委員，監査委員，附属機関を組織する委員その他の構成員等。１７４条４項，１９６条４項，５項，２０２条の３第２項等）を除いて常勤の職員を充てるべき職種と非常勤の職員を充てるべき職種の区別の基準等についても何ら規定しておらず，専らその給与について前記のとおり常勤の職員と非常勤の職員とで明確に異なった給与体系を規定していることに加えて，地自法における常勤の職員と非常勤の職員の区分自体が地公法の制定を受けた地自法の給与に関する規定の整備の過程で設けられた経緯をも併せ考えると，地公法にいう一般職の職員が地自法にいう常勤の職員と非常勤の職員のいずれに該当するかについては，上記のとおり，同法が常勤の職員と非常勤の職員とで異なる給与体系を定めた趣旨に即して，その任用形式ないし辞令上の区分等のみならずその職務の内容及び性質等をも勘案し社会通念に従って決するのが相当というべきであって，原告の上記主張を採用することはできない。


ところで，国家公務員については，前記前提事実等のとおり，人規１５－１５第２条において，非常勤職員の勤務時間は，日々雇い入れられる非常勤職員については１日につき８時間を超えない範囲内において，その他の非常勤職員については常勤職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えない範囲内において，各省各庁の長の任意に定めるところによる旨規定している。この規定は，国家公務員における非常勤職員を定義したものではなく，非常勤職員の勤務時間について定めたものにすぎないが（現に，相当長期にわたって常勤職員とほぼ同様の勤務を行っており，常勤職員に支給される期末手当及び勤勉手当との均衡を考慮するべき非常勤職員が存在することを前提とする通知も行われている（昭和２８年１２月１０日給実甲発第８３号通知，昭和３０年５月１７日３４－１４４通知等）。），非常勤職員の週勤務時間数を常勤職員のそれの４分の３を超えてはならないと規定した趣旨については，実質的に常勤職員と異ならないものについてこれを非常勤職員として非常勤職員に関する給与の規定を適用することは公平と統一を欠くことになるからであるとされ，「４分の３」とした理由については，いわゆる定員法の枠外を作らない意図の下に，常勤職員と非常勤職員との勤務時間の差を最小限度４分の１としておけば，その間の混同を生じないと考えたものとされている。このような人事院規則の規定の趣旨に加えて，常勤職員の週勤務時間数（勤務時間法５条１項において休憩時間を除き１週間当たり４０時間と定められている。）の４分の３（勤務時間法の上記定めによれば３０時間）を超えるような態様の勤務に従事する職員は，社会通念に照らしても，当該勤務が当該職員及びその家族の生計を支えるいわゆる生活の糧を得るための主要な手段となっているのが通常であると考えられることを併せ考えると，地方公務員についても，１週間当たりの勤務時間数が常勤の職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えるような態様の勤務に従事する職員は，地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当するものと推定されるというべきである。そして，１週間当たりの勤務時間が常勤の職員の４分の３を超えるか否かについては，当該職員の任用に当たって勤務条件として提示された勤務時間のみではなく，当該職務の内容及び性質並びに職員の配置状況等にかんがみ当該職員の職務が客観的にみて当該普通地方公共団体における常勤の職員の所定の勤務時間の４分の３を超える勤務を要するものであるか否かという観点から社会通念に照らして判断すべきである。なお，週勤務時間数が常勤職員の所定の週勤務時間数の４分の３を超えるような態様の勤務に従事する職員が別途地公法３８条１項に基づく任命権者の許可を受けるなどしてその従事すべき地方公共団体の職務以外の事業又は事務に従事し報酬を得ている場合であっても，社会通念上そのような事業又は事務への従事（兼業）は当該職員にとって生計の維持及び生活の向上のための補充的なものにすぎないとみられるから，当該兼業の事実から直ちに当該職員の当該普通地方公共団体に対する勤務が当該職員の生計を維持する主要な手段としての性格を失うものではない。
(2)地公法２５条２項５号（制定時。現行法では同条３項５号）と地自法２
０４条等の関係
前記のとおり，地公法２５条２項５号（制定時）は，非常勤職員の職及び生活に必要な施設の全部又は一部を公給する職員の職その他勤務条件の特別な職については，一般の給料表はそのまま適用することができないとか，給与の一部を減給するといった給与の調整を行うことが予想されるので，その場合には，上記のような給与の調整に関する事項を給与に関する条例の中に規定するものとしたものであると解される。
しかるところ，前記６(1)ウのとおり，昭和２５年１２月に地公法が制定されて２５条２項５号の規定が設けられた後，同法の制定を受けて，昭和２６年法律第２０３号（地方公務員法の制定に伴う関係法律の整理に関する法律）により地自法１７２条４項の規定が改正されて，普通地方公共団体の職員に関する任用，職階制，給与，勤務時間その他の勤務条件，分限及び懲戒，服務，研修及び勤務成績の評定，福祉及び利益の保護その他身分取扱いに関しては，同法に定めるもののほか，地公法の定めるところによる旨の規定が置かれるとともに，上記昭和２６年法律第２０３号及びその後の地自法を改正する法律により地自法の給与に関する規定が整備される過程で同法に常勤の職員と非常勤の職員の区分が規定され，昭和３１年改正において常勤の職員の給与については同法２０４条，非常勤の職員の給与については同法２０３条の各規定により規律されるものとしてそれぞれの給与体系が最終的に整備され，現行地自法に引き継がれている経過が明らかである。このことに加えて，地自法がその制定当初からその職員について一般職と特別職の区分をしていないこと，昭和３１年改正が，地方公共団体ごとの給与体系が極めて区々となり，不明朗な給与の支給等が行われる例も少なくなかった実情にかんがみ，給与の種類を法定し，ある程度の給与の統一性を保たせる形で地方公共団体の職員の給与体系の整備を図ったものであることを併せ考えると，地方公共団体の職員の給与については，地公法にいう一般職に属すると特別職に属するとを問わず，地自法にいう常勤の職員については地自法２０４条，同法にいう非常勤の職員については同法２０３条が適用され，地公法２５条２項５号（制定時。現同条３項５号）にいう一般職の非常勤職員についても，地自法にいう非常勤の職員については，同法２０３条により報酬及び費用弁償しか支給することができないのであって，地公法２５条２項５号（制定時）を根拠に地自法２０４条２項所定の各種手当を支給することは許されないと解すべきである。
(3)給与条例主義


確かに，被告らも主張するように，前記６(1)イ及びウのとおり，国家公務員の一般職（同法にいう一般職は地公法にいう一般職とは異なるものであって，国家公務員法にいう一般職の職は地公法にいう一般職の職よりも相当広範囲に及んでいる
）に属する非常勤の職員に対する給与については，一般職職員給与法２２条２項において，同条１項に規定する職にある者以外の非常勤職員については，これらの非常勤職員の雇用及び勤務の実態が区々であり，実際問題としてあらかじめ法律等により具体的な基準までを詳細に定め難い事情にあることにかんがみ，一般職職員給与法においては「常勤の職員の給与との権衡を考慮し」という基本的基準のみが規定され，各庁の長が「常勤の職員の給与との権衡を考慮し」て予算の範囲内で給与を支給するものとされている
そして，被告らも主張するとおり，普通地方公共団体の非常勤の職員は，議会の議員その他の法定の一定範囲の者を除くと，一般職職員給与法２２条２項所定の常勤を要しない職員と同様に，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定され，一般には，性質上一律的な規律には必ずしもなじまないと考えられることに加えて，普通地方公共団体の非常勤の職員に関する地公法及び地自法その他関係法令の規定からすれば（前記６(1)参照），普通地方公共団体の非常勤の職員の制度は，一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完するものとして，その時々の行政需要に柔軟に対処するための制度として設けられている面がうかがわれないではない
また，地公法２２条２項又は５項の臨時的任用職員についても，これを行うことができるのは，原則として，緊急の場合，すなわち，地公法１７条所定の任用の手続をとるいとまがなく緊急に職員を任用する必要がある場合と，臨時の職に関する場合，すなわち，当該職自体の存続期間が暫定的なものである場合とに限定されているのであって，これらにかんがみても，被告らの主張するとおり，普通地方公共団体の臨時的任用職員の制度は，非常勤の職員の制度と並んで，一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完するものとしてその時々の行政需要に柔軟に対処するための制度として位置付けられている面がうかがわれるところである（以上は，臨時又は非常勤の職については条例で定数を定めることを要しないものとする地自法１７２条３項等の規定の趣旨からも裏付けられるところである
）
このように，普通地方公共団体の非常勤職員と常勤職員とには大きな差異が存する
のみならず，これらの非常勤の職員及び臨時的任用職員が地方公共団体のいわゆる補助的業務に従事することが想定されているのに対し，一般職の常勤の職員が従事することが想定されている業務（本格的な業務）であっても，一定の期間内に終了することが見込まれるもの，一定の期間内に限り業務量の増加が見込まれるもの，当該業務に係るサービスの提供時間を延長し又は繁忙時における提供体制を充実する必要があるもの等について，地公法２８条の５にいう短時間勤務の職に相当するような職を設けるなど，これらの行政需要に時宜に応じて柔軟に対処することができるための人的体制を設ける必要性がかねてから指摘されており，平成１６年法律第８５号による任期付職員採用法の改正による立法化をみたところであるが，それ以前においても，上記のような人的体制が上記の一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完するものとして設けられていた地方公共団体も少なくないと考えられるところ，そのような人的体制（職）に充てられる職員についても，当該職員が地自法にいう常勤の職員であると非常勤の職員であるとを問わず，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定され，一般には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられる点において，上記の補助的業務に従事すべきものとされる非常勤職員及び臨時的任用職員と異なるところがないということができる
しかし，前記６(1)ウに説示した国家公務員及び地方公務員の給与に関する法令の規定の沿革をみると，国家公務員の一般職に属する非常勤の職員に対する給与については，昭和２５年１２月制定の同年法律第２９９号による改正後の一般職職員給与法２２条２項において，これらの非常勤の職員に対する給与の支給について，法においては基本的基準を示すのみにとどめ，具体的な給与の決定は予算の範囲内で各庁の長の裁量にゆだねる仕組みが採用されたにもかかわらず，普通地方公共団体の非常勤の職員に対する給与について地自法及び地公法において上記改正後の一般職職員給与法の非常勤の職員に対する給与の規定に準じた規定は設けられず，昭和３１年法律第１４７号による地自法の一部改正（昭和３１年改正）において，地方公共団体の職員に対する給与について，国家公務員に対する給与の基本の体系と一致させる形で給与体系を整備する趣旨で関係条項の改正及び新設が行われたものの，地自法２０３条１項所定の普通地方公共団体の非常勤の職員の報酬，費用弁償及び期末手当についても同法２０４条１項所定の普通地方公共団体の常勤の職員の給料，手当及び旅費についても，その額及びその支給方法を条例で定めなければならないものとされた上（地自法２０３条５項，同法２０４条３項），いかなる給与その他の給付も法律又はこれに基づく条例に基づかずには上記非常勤の職員にも常勤の職員にも支給することができないものとされて（同法２０４条の２），これらがそのままの形で現行法（地自法にあっては平成２０年法律第６９号による改正前の規定
ただし，同改正後の地自法も同旨の規定を置いて給与条例主義を維持している
）に受け継がれている経過が明らかである
以上のような関係規定の沿革にかんがみると，昭和３１年改正においては，普通地方公共団体の非常勤の職員の給与の支給について，国家公務員の一般職に属する非常勤の職員に対する給与について一般職職員給与法（ただし，昭和２５年法律第２９９号による改正後のもの
）が採用した仕組みとは異なる立法政策が採られたものと理解せざるを得ない
このような国家公務員及び地方公務員の給与に関する関係規定の沿革等に加えて地自法及び地公法の給与に関する関係規定の文理に照らしても，普通地方公共団体の職員に対する給与その他の給付の支給についてのいわゆる給与条例主義を定めた関係規定（地自法２０３条５項，２０４条の２等）について，一般職職員給与法（ただし，昭和２５年法律第２９９号による改正後のもの
）２２条２項の規定の趣旨をしんしゃくして，同項所定の常勤を要しない職員と同様にその採用の形態，職務内容，勤務態様が多種多様で性質上一律的な規律になじまないと考えられる職員（地自法にいう常勤の職員であると非常勤の職員であるとを問わない


もっとも，普通地方公共団体は，その職員に対して法定の給付を支給する場合においても，地自法２０３条，２０４条及び２０４条の２の各規定並びに地公法２４条６項，２５条の各規定に適合した条例に基づかなければ当該支給は違法となる（いわゆる給与条例主義）。いわゆる給与条例主義の趣旨は，前記６(1)ウにおいて示した上記各規定の趣旨及び沿革等にかんがみると，普通地方公共団体の職員に対して法定の種類の給与を権利として保障するとともに，給与の額及びその支給方法の決定を普通地方公共団体の住民の直接選挙により構成される議事機関である議会が制定する条例にゆだねることにより，これに対する民主的統制を図ったものであると解される。そして，このようないわゆる給与条例主義を定めた法令の規定の趣旨に加えて，普通地方公共団体の職員に対する給与に関する上記各法令の規定の文言及びその沿革にもかんがみると，これら法令の規定は，普通地方公共団体の職員に対する給与について，常勤の職員の場合であると非常勤の職員の場合であるとを問わず，その支給要件及び支給額を条例において具体的に規定することを予定しており，事柄の性質上その決定を普通地方公共団体の長又はその制定する規則にゆだねることを一切許容しない趣旨のものとまでいうことはできないものの，これを規則等の定めにゆだねる場合においても，少なくとも当該種類の給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準が当該条例自体から読み取れる程度に条例においてこれを具体的に規定することを要するものと解すべきであり，条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて普通地方公共団体の長又は規則に委任するようなことは，長の恣意的な給与の支給を許すことにつながりかねず，職員に法定の給与を保障するという観点からも，給与の額及びその支給方法に対する民主的統制を図るという観点からも，給与条例主義の趣旨に反し，許されないものというべきである（前記昭和５４年８月３１日自治給発第３１号通知参照）。
なお，被告らは，職員の団結権及びそのための交渉権を認めた地公法５２条１項及び同法５５条１項と給与条例主義とを矛盾なく解釈するためには，給与についての議会の決定が上記各規定に基づく交渉の余地があるものであることを要する旨主張するところ，確かに，地公法は，地方公共団体の一般職の職員につき，その勤務条件の維持改善を図ることを目的として職員団体を結成することができるものとし（同法５２条），同法５３条の登録を受けた職員団体から職員の給与等に関して適法な交渉の申入れがあった場合においては，当該交渉事項について適法に管理し又は決定することのできる地方公共団体の当局は，その申入れに応ずべき地位に立つものとされている（同法５５条）が，職員団体と地方公共団体の当局との交渉は，団体協約を締結する権利を含まず（同条２項），職員団体は，法令，条例，地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に抵触しない限りにおいて，当該地方公共団体の当局と書面による協定を結ぶことができ，上記協定は，職員団体及び当該地方公共団体の当局の双方において，誠意と責任を持って履行しなければならないとされているにとどまる（同条９項，１０項）ことなどからすれば，地公法の職員団体に関する上記各規定を根拠に同法及び地自法の定める給与条例主義は条例における給与の額及びその支給方法についての定めが職員団体の給与に関する交渉の申入れに応ずべき地位に立つ地方公共団体の当局において当該交渉に基づく決定の余地を残した幅のあるものであることを許容する趣旨のものであると直ちに解することはできないというべきであり，被告らの上記主張は採用することができない。
(4)本件給与条例の規定
以上を前提に本件給与条例の規定について以下検討する。
ア本件特別報酬の法的性格
前記のとおり，平成１３年枚方市条例第３７号による改正（本件１３年改正）後の本件給与条例は，定期特別報酬につき，５６条２項１号イ及びロにおいて，それぞれ基準日（３月１日，６月１日又は１２月１日。後に６月１日及び１２月１日に改正される。）現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額に基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額の合計額を支給する旨規定するとともに，上記イの支給率につき期末手当における１の年度の支給率合計（３月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率，６月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率及び１２月に支給する場合における期末手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定し，上記ロの支給率につき年２回支給される勤勉手当における１の年度の支給率合計（再任用職員以外の職員に係る勤勉手当基礎額に乗じる率の合計）を１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限とする旨規定しているのであって，定期特別報酬に関する本件非常勤職員給与規則の規定内容及び前記認定の本件１３年改正により市の一般職非常勤職員に対する特別報酬に関する規定が整備された経緯等をも併せ考えると，本件給与条例は，定期特別報酬を同条例別表第２及び別表第３の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）についての期末手当及び勤勉手当に相当するものとしてこれにならって規定していることが明らかである（もっとも，本件給与条例は，勤勉手当については，基準日以前６月以内の期間におけるその者の勤務成績に応じて支給するものとし，その額は，勤勉手当基礎額に規則で定める基準に従って任命権者が定める割合を乗じて得た額とする旨規定しているのに対し，定期特別報酬の勤勉手当相当部分については，単に月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額を支給するとのみ規定するにとどまり，本件非常勤職員給与規則においても一定の支給率が規定されているにすぎない。）。そうであるとすれば，定期特別報酬は，期末手当相当部分のみならず勤勉手当相当部分をも含めて，その全体が地自法２０４条２項にいう期末手当に該当するものというべきである。


また，本件１３年改正後の本件給与条例は，退職時等特別報酬につき，５６条２項２号において，退職等の日において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に所定の比率（２６．０１５）を乗じて得た額を超えない範囲内において規則で定めるところにより算定した額を支給する旨規定するとともに，５８条２項において，退職手当の支給方法，支給制限及び返納等についての規定を準用しており，退職時等特別報酬に関する本件非常勤職員給与規則の規定内容及び前記認定の本件１３年改正により市の一般職非常勤職員に対する特別報酬に関する規定が整備された経緯等をも併せ考えると，本件給与条例は，退職時等特別報酬を同条例別表第２及び別表第３の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）についての退職手当に相当するものとしてこれにならって規定していることが明らかであるから，退職時等特別報酬は地自法２０４条２項にいう退職手当に該当するものというべきである（なお，６０歳到達時特別報酬は，退職により支給されるものではないが，その額の算定方法は退職時特別報酬と同じであり，６０歳という年齢が常勤職員の定年であり，かつ，市の一般職非常勤職員の原則的な更新停止年齢とされていることからすれば，退職時特別報酬と同じく地自法２０４条２項にいう退職手当に該当するものというべきである。）。
以上によれば，本件給与条例は，同条例にいう非常勤職員（市の一般職の職員で別表第２及び別表第３の適用を受ける職員以外の職員）について地自法２０４条２項にいう期末手当及び退職手当を支給する旨規定するものであるところ，前記のとおり，同法は，２０４条１項にいう常勤の職員に対してのみ同条２項所定の各種手当を支給することができるものとしており，２０３条１項にいう非常勤の職員に対しては条例をもってしても２０４条２項所定の各種手当を支給することはできないと解されるから，本件給与条例の特別報酬に関する規定が地自法の給与に関する規定に適合しているということができるためには，少なくとも，同条例の規定する特別報酬の支給の対象（相手方）が地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当しなければならないというべきである。
そこで，次に，本件条例にいう非常勤職員が地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当するか否かについて検討する。
イ本件給与条例にいう「非常勤職員」（同条例５４条１項）の意義本件給与条例１項，５４条１項によれば，本件給与条例において非常勤職員は，市の一般職の職員であって同条例別表第２（行政職給料表）及び別表第３（医療職給料表）の適用を受ける職員以外の職員と定義されており，その文言からすれば，同条例所定の給料表の適用を受ける職員以外の一般職の職員すべてを指すものと解されなくもない。


しかし，前記６(2)によれば，本件給与条例における特別報酬に関する規定は，本件１３年改正当時枚方市において地公法にいう一般職の非常勤職員として採用され勤務していた者を前提に，これらの一般職の非常勤職員（市の一般職非常勤職員）が本来常勤の職員が従事すべき業務に従事していることからこれに対する給与（報酬）は生活給としての性格を有していることにかんがみ，従前旧給与条例４１条の「常時勤務を要しない職員の給与については，任命権者が常時勤務を要する職員の給与との均衡を考慮し，予算の範囲内で支給するものとする」旨の規定のみに基づき一時金報奨金ないし退職報奨金を支給してきたのを改め，これらの一般職の非常勤職員に対し，一時金報奨金に代えて定期特別報酬を，退職報奨金に代えて退職時等特別報酬を支給することにするとともに，これらの支給についての条例上の明確な根拠を与える趣旨で規定されたものであり，本件１３年改正を受けて制定された本件非常勤職員給与規則においては，別表第１（本件給与条例にいう非常勤職員に支給する普通報酬のうちの月額報酬の額を規定するもの（同条例５５条２項））に同規則制定当時市の一般職非常勤職員が従事していた職種がそのまま規定されたものである。しかるところ，前記のとおり，平成１３年改正直前のころには，市の一般職非常勤職員が従事していた各職種の週勤務時間数は区々であり，市の常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えない職種も相当数存在していたが，その大部分は市の常勤職員の週勤務時間数の４分の３を超えており，平成１３年改正を受けて，市当局と市職員の組合との交渉等により，本件非常勤職員給与規則別表第１所定の各職種に係る週勤務時間数はいずれも勤務時間条例２条１項及び勤務時間条例施行規則（３条１項）の適用を受ける職員（市の一般職常勤職員）の週勤務時間数の４分の３を超えるように設定され，以後，平成１７年３月３１日をもって市の一般職非常勤職員の制度が廃止されて任期付短時間勤務職員の制度に移行するまでの間，上記の週勤務時間数の設定が市の一般職常勤職員の週勤務時間数の４分の３を下回ったことはなかった。そして，これらの市の一般職非常勤職員は，本件１３年改正の前後を通じて，特段の事情がない限り，非常勤嘱託等定年要綱ないし非常勤職員任期要綱により定められた定年ないし更新停止年齢に達するまで更新が重ねられ，継続して任用されていたというのである。以上認定説示した特別報酬に関する本件１３年改正の趣旨，目的，改正に至る経緯，改正後の経過，とりわけ，本件１３年改正当時の市の一般職非常勤職員の職務内容及び勤務実態が生活給の保障を必要とすると考えられるような状況にあったこと及び本件１３年改正後市の一般職非常勤職員の週勤務時間数が国家公務員の非常勤職員の勤務時間についての人規１５－１５第２条の規定に抵触しないように市の一般職常勤職員の４分の３を超えるものと設定されたことなどに加えて，前記のとおり１週間当たりの勤務時間が常勤の職員の１週間当たりの勤務時間の４分の３を超えるような態様の勤務に従事する職員は地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当するもの推定されることをも併せ考えると，本件給与条例にいう非常勤職員は，市の一般職の職員であって，本件給与条例別表第２及び別表第３の給料表の適用を受けない職員のうち，地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当するものをいうと合理的に解することができる（本件給与条例５６条１項ただし書は，１週間当たりの勤務時間が１１時間に満たない者には退職時等特別報酬を支給しない旨規定しているが，本件１３年改正当時市の一般職非常勤職員（その従事していた職種は前記のとおり本件非常勤職員給与規則別表第１所定の職種である。）のうちに１週間当たりの勤務時間が１１時間に満たない者は全く存在していなかった上，以上のような本件１３年改正の趣旨，目的，改正に至る経緯及び改正後の経過等を併せ考えると，上記ただし書の規定は，地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当しない者については退職時等特別報酬を支給しない旨を注意的に規定したにすぎないものと合理的に解される。）。
そうであるとすれば，本件条例の特別報酬に関する規定は，地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当する者に対して同条２項にいう期末手当及び退職手当を支給することを定めたものということができるから，その限りにおいては，同項の規定に違反するものということはできない。なお，原告は，市の一般職非常勤職員の勤務実態は常勤職員に準じたものでも，これと同等の勤務を提供しているものともいえない旨主張するが，以上認定説示したところによれば，採用することができない（市の一般職非常勤職員の各職種の職務についていわゆる外注等の方法により処理することができ，あるいは，当該職務が市の一般職常勤職員において通常従事するものとされている業務で勤務時間外のものであるなど，当該職種が市の一般職常勤職員の業務負担を軽減するために置かれている職種であるからといって，そのことから直ちに当該職務に従事する職員がその勤務実態等のいかんにかかわらず地自法２０４条１項にいう常勤の職員該当性を欠くということはできない。また，特定の業務のみに就くことが予定されていることとその業務に従事する職員が常勤の職員に該当するかどうかとは必ずしも連動するものではない）。
ウ本件給与条例の特別報酬についての規定
そこで，次に，本件給与条例の特別報酬に関する規定が（本件特別報酬の支給根拠とされたものをいう。以下同じ。）いわゆる給与条例主義を定めた地自法及び地公法の関係規定（地自法２０４条５項，同法２０４条の２，地公法２５条１項等）に適合するか否かについて検討する。給与の支給についての規定の中核を成すのは支給要件及び支給額についての定めであるところ，まず，特別報酬の支給要件について定めた本件給与条例５６条１項の規定は，そのただし書において退職時等特別報酬を支給しない者の範囲を規則の定めにゆだねている点を除けば，その内容（同項各号の内容）は一義的に明確である（なお，同項ただし書のうち１週間当たりの勤務時間が１１時間に満たない者には退職時等特別報酬を支給しない旨の規定が地自法２０４条１項にいう常勤の職員に該当しない者については退職時等特別報酬を支給しない旨を注意的に規定したものと合理的に解釈し得ることは前記のとおりである。）。


もっとも，特別報酬の額については，本件給与条例は，５６条２項１号イで定期特別報酬の期末手当相当部分の，同号ロで定期特別報酬の勤勉手当相当部分の各額について，それぞれ基準日現在において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に規則で定める基準日ごとの支給率を乗じて得た額に，基準日以前６月以内の期間におけるその者に係る規則で定める在職期間の区分に応じて規則で定める割合を乗じて得た額とすると規定するとともに，１の年度における基準日ごとの支給率の合計の上限値を定め，同項２号で退職時等特別報酬の支給額について退職の日（６０歳到達時特別報酬については満６０歳に達する日以後における最初の３月３１日）において当該非常勤職員が受けるべき月額報酬の額に一定の数（２６．０１５）を乗じて得た額を超えない範囲内において，規則で定めるところにより算定した額とすると規定している。
以上のとおり，本件給与条例の特別報酬に関する規定における報酬額の定めは，定期特別報酬についても退職時等特別報酬についても，非常勤職員が受けるべき月額報酬を算定の基礎とした上，定期特別報酬についてはこれに乗じるべき基準日ごとの支給率及び在職期間の区分に応じた割合の具体的定めを規則にゆだね，退職時等特別報酬については当該月額報酬に一定の数を乗じた額をその上限額として規定するのみでその範囲内における具体的な額の算定方法の定めを規則にゆだねている。のみならず，上記のとおり特別報酬の額の算定の基礎とされた月額報酬につき，本件給与条例は，５５条２項において，月額報酬の額は，一定額を超えない範囲内で規則で定めるとのみ規定して，その範囲内における具体的な月額報酬の額の決定を規則にゆだねており，少なくともその文言上は個々の非常勤職員に対する月額報酬の額を決定するための具体的基準が何ら規定されていない。
もっとも，本件給与条例は，市の一般職常勤職員の給料（月額）につき別表第２において行政職給料表を，別表第３において医療職給料表をそれぞれ規定しているところ，本件１３年改正当時市の一般職非常勤職員が従事していた職種は同改正を受けて制定された本件非常勤職員給与規則別表第１に規定する職種と同じであり，前掲各証拠によればこれらの職種は一般職の職員が従事すべきものとして市の一般職非常勤職員以外に市の一般職常勤職員が充てられていたものも少なくない事実が認められる上，前記認定の本件１３年改正の経緯によれば，本件給与条例５５条２項所定の月額報酬の上限額は上記改正当時の肢体不自由児介助員及び留守家庭児童会室指導員の最高月額報酬額（月額給付金）にほぼ見合うものであったというのである。
しかしながら，本件給与条例にいう非常勤職員に該当する市の一般職非常勤職員が従事している職種は本件非常勤職員給与規則別表第１規定のとおり多種多様であって，その中に本件給与条例別表第２又は別表第３の給料表の適用を受ける市の一般職職員が従事しているものが少なからず含まれているとしても，具体的にどの職種が上記給料表のどの号級に相当し又は類似するのかを読み取るのは困難であるといわざるを得ないから，上記のとおり本件給与条例５５条２項所定の月額報酬の上限額が肢体不自由児介助員及び留守家庭児童会室指導員の職種に係る最高月額報酬額にほぼ見合うものである点をしんしゃくしてもなお，本件給与条例の給料表（４条３項，別表第２，別表第３）その他の関係規定は同条例５５条２項所定の上限額の範囲内で個々の非常勤職員に対する月額報酬の額を決定するに当たっての具体的な基準となり得ると解することはできない。以上のとおり，本件給与条例の特別報酬に関する規定は，そもそも，その額の算定の基礎とされた月額報酬に関する規定が，その上限額のみを規定し，当該上限額の範囲内での具体的な金額の決定を任命権者にゆだねたものであり，本件給与条例の関係規定から個々の非常勤職員に対する月額報酬の額を決定するための具体的基準を読み取ることもできないから，いわゆる給与条例主義を定めた地自法２０４条３項，２０４条の２，地公法２５条１項等の各規定に抵触し，違法といわざるを得ない上，当該月額報酬額に乗じるべき基準日ごとの支給率及び在職期間の区分に応じた割合の具体的定めを規則にゆだね（定期特別報酬），又は当該月額報酬に一定の数を乗じた額をその上限額として規定するのみでその範囲内における具体的な額の算定方法の定めを規則にゆだねている（退職時等特別報酬）のであるから，およそ個々の非常勤職員に対する特別報酬（定期特別報酬及び退職時等特別報酬）の額を決定するに当たっての具体的な基準についての定めを欠くものというほかなく，給与の額及びその支給方法の決定に対する民主的統制を図るという観点のみならず，同条例の適用を受ける非常勤職員（市の一般職非常勤職員）に対して法定の給与を保障するという観点からも，給与条例主義の趣旨を没却するものであって，上記各法令の規定に違反し，違法といわざるを得ない。


この点，被告らは，普通地方公共団体の非常勤の職員については，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様で，性質上一律的な規律になじまず，これら多種多様な非常勤職員の報酬について，すべてを条例で定めるとすれば，条例改正の必要が頻繁となり，かえって些末な改正の審議のため議会の議事日程に支障をも生じることとなって，逆に弊害をもたらすこともあり得ないではないなどと主張する。確かに，前記のとおり，一般職の常勤の職員が従事することが想定されている業務についても，その時々の行政需要に応じて柔軟に対処することができるよう，いわゆる短時間勤務の職を設けるなど一般職に属する常勤の職員を中核とする人的体制を補完する人的体制を設け，当該職に常勤の職員とは異なった任用形式及び勤務条件の職員を充てている地方公共団体も少なくないと考えられるところ，そのような職員についても，非常勤の職員や臨時的任用職員と同様に，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定され，一般には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられる。しかしながら，前記認定事実によれば，本件給与条例の非常勤職員の給与等に関する規定は，市の一般職非常勤職員をその適用の対象とするものであるところ，市の一般職非常勤職員が従事するものとされている職種は，多種多様なものがあるとはいえ，本件１３年改正当時存在し本件非常勤職員給与規則の別表第１に規定された各職種は，いずれも遅くとも平成１０年には存在し，本件１３年改正の前後を通じて異動がなかったこと，本件給与条例の非常勤職員の給与等に関する規定を受けて非常勤職員の月額報酬の額，特別報酬に係る基準日ごとの支給率，在職期間の区分に応じた割合，退職時等特別報酬の算定方法につき具体的に定めた本件非常勤職員給与規則の関係規定は，期末手当及び勤勉手当の支給の仕組みや支給率の変更に伴う改正を除けば，市の一般職非常勤職員制度が廃止されることとなった本件給与条例の本件１７年改正に至るまでわずか２，３回の改正がされたにすぎないこと，上記市の一般職非常勤職員制度の廃止に伴って市の非常勤職員のほとんどが任期付短時間勤務職員として採用されたところ，任期付短時間勤務職員の給与について定めた現行給与条例においては，月額報酬に相当する給料月額については，同条例において規定された任期付職員の給料表（４号級に区分して給料月額を定めたもの）を基礎に市の一般職常勤職員の週勤務時間数に対する当該職員の週勤務時間数の割合を乗じた額とするものとされた上，期末手当及び勤勉手当については市の一般職常勤職員に対する期末手当及び勤勉手当についての規定を適用するものとして，市の一般職常勤職員の給与と同程度の具体的かつ詳細な規定がされていること，市の一般職常勤職員については，職員給与条例において，別表第２及び別表第３として給料表が定められ，各給料表においては職員を複数の級（最大６種）及び号（最大３４種）並びに再任用職員に区分した上，そのそれぞれにつき具体的な金額を規定しているほか，期末手当の基準日ごとの支給率及び在職期間に応じた割合についても具体的な数値を規定していること，以上のとおり認められる。これらによれば，市の一般職非常勤職員の月額報酬及び特別報酬についても，本件非常勤職員給与規則の関係規定と同様の規定を条例において設け，あるいは，現行給与条例の任期付短時間勤務職員に関する関係規定と同様の規定を条例において設けるなど，個々の市の一般職非常勤職員の月額報酬及び特別報酬の額を決定するための具体的な基準を規定することに特段の困難があったとは考え難い（市の一般職非常勤職員を配置すべき職種の設定及び当該職種への市の一般職非常勤職員の配置がその時々の枚方市の行政需要に応じて柔軟に行われるべき性質のものであることは一般的に肯認し得るとしても，上記認定のとおり，本件１３年改正の前後を通じて市の一般職非常勤職員が従事するものとされている職種に異動はなかったというのであるから，少なくとも枚方市においては，これらの職種についてその時々の行政需要に応じて市の一般職非常勤職員を採用，配置することで柔軟に対応し得たはずであり，したがって，少なくともこれらの職種ごとの月額報酬額の具体的な決定基準等を条例において規定することに何の支障もなかったというべきである。）。なお，被告らは，本件１３年改正に際しては，特別報酬等の支給要件及び支給金額の算定方法が具体的に示された上で条例に規定する事項と規則において規定する事項の区分に関して具体的な協議が行われており，その結果を踏まえて条例改正及び規則の制定が行われたのであるから，条例が規則に委任する範囲や程度についても議会の議員による実質的コントロールが及んでいるものと評価することができ，この点からも給与条例主義の趣旨は貫徹されているといえる旨主張する。確かに，上記協議会において被告らが主張するような協議がされたこと及び市議会においても規則に委任する事項及び制定することを予定している規則の規定の概要についての説明がされた事実は認められるが，条例の制定等に当たり議会が当該規則等に定められることが予定されている当該委任事項に関する規定の内容をあらかじめ了知した上で当該事項を規則等の定めに委任することを自ら議決した場合であっても，当該委任を定めた条例そのものが給与条例主義の要請を充足するものでなければならないことはいうまでもないから，上記被告らの主張は採用することができない。また，被告らは，本件非常勤職員給与規則は，地自法１５条の規則であって，議会の議員や住民にすべて公開され，その自由な批判にさらされており，十分に民主的統制が及んでいる旨主張するが，給与条例主義がその趣旨とする民主的統制は，普通地方公共団体の長等の執行機関がその権限に基づき規則の制定その他の方法によりその職員の給与を決定，支給することについてその住民の直接選挙により構成される議事機関である議会が条例によりその内容を統制することをいうものであって，被告らの主張する民主的統制とは次元が全く異なるのであるから，上記被告らの主張も採用することができない。以上によれば，定期特別報酬及び退職時等特別報酬についての本件給与条例の規定は，いわゆる給与条例主義の要請を満たさず，地自法２０４条３項，同法２０４条の２，地公法２４条６項，同法２５条１項等の規定に違反し，違法といわなければならない。
エ市長の条例執行義務について


被告らは，仮に本件給与条例が地自法２０３条，２０４条，２０４条の２及び地公法２４条６項等に反し，法律の範囲を超えるものとして違法であっても，普通地方公共団体の長は独自に条例を無効と判断して条例を無視した行為をすることは原則として許されず，当該条例の違法が重大かつ明白でない限りその執行の義務を負うから，市長が本件給与条例に基づいて特別報酬の支給の決定をしたことは違法でないところ，本件給与条例にいう非常勤職員の勤務実態からして特別報酬の条例上の支給根拠である本件給与条例５４条２項，５６条はその違法が重大かつ明白とはいえないから，市長は本件給与条例のこれらの規定を執行する義務を負う旨主張する。しかし，本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の規定に違反し違法であれば，当該条例の規定は当然に無効となり，したがって，市長が当該条例の規定に基づいてした個々の非常勤職員（本件給与条例にいう非常勤職員）に対する特別報酬の支給決定は，条例の根拠を欠くこととなって，これについての市長の過失の有無のいかんにかかわらず，違法となるから，被告らの上記主張を採用することはできない。
(5)小括
以上検討したところによれば，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行為）は，条例の根拠を欠き，違法である。
(6)不法行為法上の違法
以上のとおり，本件特別報酬の各支給の決定は，条例の根拠を欠き，違法である。しかるところ，前記のとおり，枚方市においては，市長部局所属の職員に係る特別報酬支給の決定については総務部長が，教育委員会所属の職員に係る特別報酬の支給の決定については教育委員会管理部長がそれぞれこれを専決処理する権限を有することとされており，本件特別報酬の支給の決定は，これらの専決権者がその権限に基づいて行ったものである。そうであるとすれば，これらの専決権者がその権限に基づいて行った本件特別報酬の支給の決定は，違法であって，これについて故意又は過失が認められれば，不法行為に基づく損害賠償責任を負うというべきである。また，市長は，条例の根拠を欠く本件特別報酬の支給決定を阻止すべき指揮監督上の義務に違反してこれを阻止しなかったものというべきであるから，市長の当該行為（不作為）は違法であって，これについて故意又は過失が認められれば，不法行為に基づく損害賠償責任を負うというべきである。なお，普通地方公共団体の長は，地自法１３８条の２の規定により，普通地方公共団体の執行機関として，当該普通地方公共団体の条例，予算その他の議会の議決に基づく事務及び法令，規則その他の規程に基づく当該普通地方公共団体の事務を自らの判断と責任において誠実に管理し及び執行する義務を負うものであるが，同規定は当該普通地方公共団体の条例又は規則が法令に違反し違法である場合にまで当該条例又は規則に基づく事務を管理し及び執行する義務を負わせる趣旨のものではなく，地自法上，長は，当該普通地方公共団体を統轄し，これを代表する地位にあり（１４７条），長には条例の制定又は改廃についての議案（条例案）を提出し（１４９条１号），普通地方公共団体の議会における条例の制定又は改廃について異議があるときはこれを再議に付することができる（１７６条１項）などの権限が付与されていることなどにかんがみても，当該条例又は規則が法令に違反し違法であれば，長は，これに基づく事務の管理及びその執行を阻止すべき指揮監督上の義務を負うものと解すべきである。
よって，甲事件につき，Ｐ３が本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，Ｐ１２が本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，及びＰ６市長がその指揮監督上の地位に基づきＰ３及びＰ１２の上記各支給の決定を阻止しなかったことはいずれも違法である。乙事件につき，Ｐ３が本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，Ｐ１２が本件１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと，及びＰ６がその指揮監督上の地位に基づきＰ３及びＰ１２の上記各支給の決定を阻止しなかったこともいずれも違法である。また，丙事件につき，Ｐ１３が本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を専決したこと及びＰ６がその指揮監督上の地位に基づきＰ１３の上記各支給の決定を阻止しなかったこともいずれも違法である。
(7)法律上の原因
以上のとおり，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行為）は，条例の根拠を欠き，違法であるから，本件特別報酬の各支給の決定に基づく各支出（狭義）も違法であって，その各受領は法律上の原因を欠くというべきである。
よって，甲事件につき，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠く。


乙事件につき，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠く。また，丁事件につき，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠き，同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠き，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人の，上記各番号に対応する同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領はいずれも法律上の原因を欠く。８損害並びに損失及び利得（本案の争点②）について
(1)枚方市の損害
前記７のとおり，本件１５年度退職時等特別報酬（甲事件），本件１５年度１２月期特別報酬（乙事件），本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るもの（丙事件）並びに本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの，本件１６年度１２月期特別報酬及び本件１６年度退職時等特別報酬（丁事件）の各支給の決定は違法であるから，枚方市は，上記違法な本件特別報酬の支給の決定（専決権者による各専決及びこれらの各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為）により支給額相当額の損害を被ったというべきである。
被告らは，本件特別報酬は，枚方市が本件非常勤職員から受領した勤務に対する相当ないし正当な対価であるから，同市には本件特別報酬の支出により損害ないし損失は生じていない旨主張する。
しかしながら，前記のとおり，本件給与条例の定める特別報酬は，同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）に対して月額報酬及び超過勤務報酬から成る普通報酬とは別に市の一般職非常勤職員に対する期末手当又は退職手当に相当する一時金として支給されるものであって，その法的性格は定期特別報酬については地自法２０４条２項にいう期末手当に，退職時等特別報酬については同項にいう退職手当にそれぞれ該当するものである。他方，以上認定説示したところによれば，月額報酬は同条１項にいう給料に，超過勤務報酬は同条２項の時間外勤務手当等に該当することがいずれも明らかである。しかるところ，そもそも，期末手当は，我が国の生活習慣上盛夏と年末に生活費が一時的に増嵩することを考慮して支給される生活給としての性格を有するものであり，また，退職手当は，職員として長期間勤務を続けてきたことに対する報償（勤続報償）ないし功労及び同期間中の勤務に対する対価の一部分の累積としての性格を持つとともに，職員の退職後の生活保障の機能を有するものであって，純然たる勤務に対する反対給付としての性格のみを有するいわゆる本給とは異なるものということができる。そして，本件給与条例が同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の給与について普通報酬として給料に相当する月額報酬及び時間外勤務手当等に相当する超過勤務報酬を支給するとともに特別報酬として期末手当に相当する定期特別報酬及び退職手当に相当する退職時等特別報酬を支給するものとする給与体系を規定している趣旨及びそのような給与体系が規定されるに至った前記認定の本件１３年改正の経過にかんがみると，当該非常勤職員の勤務に対する対価は，月額報酬等として支給される普通報酬（本給）によって評価し尽くされているというべきであり，退職時等特別報酬も定期特別報酬も，職員の勤務に対する対価であるとみることはできない。
被告らは，本件非常勤職員は，本来正規職員（市の一般職常勤職員）によって担われるべき職務を正規職員と同等の責任をもって行い，その勤務時間は通常の職員の４分の３以上であるなど，正規職員に準じる勤務実態を有しているにもかかわらず，その勤務に対して支給される対価は正規職員の２分の１あるいはそれ以下であり，普通報酬及び費用弁償に本件特別報酬を加えてもその提供する勤務に対する対価の範囲を超えないから，本件非常勤職員の勤務に対する反対給付としては，普通報酬に特別報酬を加えた額が相当ないし正当であり，本件特別報酬の支給により市に損害は生じていないといった趣旨の主張をする。


確かに，前記認定のとおり，平成１５年度に市の一般職非常勤職員について支給された普通報酬の額及び普通報酬に特別報酬（退職時等特別報酬を除く。）と費用弁償を加えた合計額は，１人当たりの平均で，同じ勤務時間勤務したと仮定して算出した市の一般職常勤職員に対する給料及び諸手当（退職手当を除く）の支給合計額のそれぞれ４０．２パーセント及び５３．５パーセントであり，退職時等特別報酬額は，１人当たりの平均で，市の一般職常勤職員に対して支給された退職手当額の１３．６パーセントであったというのである。また，一般に退職手当が勤続報償及び退職後の生活保障に加えて給与の後払いとしての性格をも有していることは前記のとおりである。しかしながら，以上説示したとおり，本件給与条例においては，同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の給与について普通報酬として給料に相当する月額報酬及び時間外勤務手当等に相当する超過勤務報酬を支給するとともに特別報酬として期末手当に相当する定期特別報酬及び退職手当に相当する退職時等特別報酬を支給するものとする給与体系を規定していることは，同条例の関係規定の内容及び本件１３年改正の経過から明らかであって，このような給与体系の下においては，当該非常勤職員の勤務に対する対価は，月額報酬等として支給される普通報酬（本給）によって評価し尽くされていると解さざるを得ないから，当該月額報酬が当該勤務の内容，態様等に照らしその対価としては著しく低額にすぎ勤務に対する反対給付と評価するに足りないものであることが明らかであるというような事情があるのであれば格別，そうでない限り，枚方市が当該非常勤職員の勤務によって月額報酬等（普通報酬）を超える利得を得ているということはできない。しかるところ，前記認定の市の一般職非常勤職員と市の一般職常勤職員との間の給与格差から直ちに本件非常勤職員の勤務に対して平成１５年度及び平成１６年度に支給された月額報酬が当該勤務の内容，態様等に照らしその対価として著しく低額にすぎ勤務に対する反対給付と評価するに足りないものであることが明らかであるということはできず，他にそのような事情を認めるに足りる的確な証拠はない。そうであるとすれば，本件非常勤職員を含む市の一般職非常勤職員に対する特別報酬の支給に市の一般職常勤職員と比べて低い水準に設定された月額報酬等（普通報酬）を補完する趣旨が含まれており，また，本件非常勤職員らがその旨の認識を有していたとしても，本件非常勤職員の勤務によって当然に枚方市に本件特別報酬の支給額相当の利得が生じていたということはできない。
以上のとおりであるから，被告らの主張はいずれも採用することができない。
よって，甲事件の請求アにつき，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為により枚方市に生じた損害は６０２７万０１３４円であり，甲事件の請求イにつき，Ｐ３の上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は２６１４万３０７９円であり，甲事件の請求ウにつき，Ｐ１２の上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は３４１２万７０５５円である。乙事件の請求アにつき，本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為により枚方市に生じた損害は１億３２７８万４７８８円であり，乙事件の請求イにつき，Ｐ３の上記特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は４７７０万５２９２円であり，乙事件の請求ウにつき，Ｐ１２の上記特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害は８５０７万９４９６円である。丙事件の請求につき，本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を阻止しなかったＰ６の行為により枚方市に生じた損害及びＰ１３の上記各支給の決定の専決により枚方市に生じた損害はいずれも８４５６万７３３４円である。
(2)枚方市の損失及び本件非常勤職員の利得
前記７において認定説示したところよりすれば，枚方市は，本件１５年度退職時等特別報酬（甲事件），本件１５年度１２月期特別報酬（乙事件）並びに本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るもの（丙事件），本件１６年度１２月期特別報酬及び本件１６年度退職時等特別報酬（丁事件）の各支給の決定に基づく公金の支出により，支給額相当額の損失を被り，上記各特別報酬の支給を受けた相手方は，各受領額相当額の利得をしたものというべきである（なお，上記各特別報酬が本件非常勤職員の勤務に対する反対給付であるとみることができないことは，前記(1)において説示したとおりである。）。


しかしながら，地自法２０３条，２０４条，２０４条の２の各規定の文理からすれば，普通地方公共団体の職員に対する給与については，常勤の職員の場合であると非常勤の職員の場合であるとを問わず，その支給要件及び支給額を条例において具体的に規定すべきであり，条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて普通地方公共団体の長又は規則に委任するようなことは，給与条例主義の趣旨に反し，許されないというのが，素直な解釈というべきであって，普通地方公共団体の常勤の職員と非常勤の職員とを区別し，非常勤の職員に対する給与については，条例において報酬等の額及び支給方法についての基本的基準のみを定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の長又は規則に委任することも，地自法２０３条，２０４条の２の各規定の許容するところであるという解釈には，かなりの無理があるというべきである
のみならず，前記のとおり，昭和５４年８月３１日自治給発第３１号各都道府県知事，各指定都市市長あて行政局公務員部長通知「違法な給与の支給等の是正について」は，常勤の職員と非常勤の職員とを区別することなく，「条例において単に給与の支給根拠のみを定め，具体的な額，支給要件等の基本的事項をすべて長又は規則に委任するようなことは給与条例主義の趣旨に反するものであり，その内容は条例に明確に定めること
」と記載している（なお，上記通知は，「なお，貴管下市町村にもこの旨示達されるとともに特に最近の事例に鑑み市町村において違法な給与の支給等が行われることのないよう適切なご指導をお願いする
」としている
）ところでもある
これらによれば，いわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定について上記のような柔軟な解釈をすることについて相応の根拠があるというためには，少なくとも，条例において個々の職員の給与の支給要件該当性及び支給額を決定するための具体的な基準を規定することが，当該普通地方公共団体をしてその時々の行政需要に応じて柔軟に対応することを困難にするような事情が存在し，かつ，条例においてそのような具体的な規定をすることが技術的にも著しく困難であることを要するものというべきである
しかるところ，前記のとおり，枚方市においては，遅くとも平成１０年ころ以降，本件１３年改正の前後を通じて，市の一般職非常勤職員が従事するものとされている職種に異動はなかったというのであり，少なくとも枚方市においては，これらの職種についてその時々の行政需要に応じて市の一般職非常勤職員を採用，配置することで柔軟に対応し得たというべきである
また，前記のとおり，本件給与条例の委任に基づき同条例にいう非常勤職員（市の一般職非常勤職員）の月額報酬及び特別報酬等について具体的に規定した本件非常勤職員給与規則は，市の一般職常勤職員の期末手当及び勤勉手当の支給の仕組みや支給率の変更に伴う改正を除けば，本件１７年改正に至るまでわずか２，３回の改正がされたにすぎず，また，同条例の適用を受ける市の一般職非常勤職員が当該制度の廃止に伴って移行するものとされた任期付短時間勤務職員の給与については，現行給与条例において，給料月額及び各種手当につき市の一般職常勤職員と同程度の具体的かつ詳細な規定をしていることなどからすれば，枚方市において，本件非常勤職員給与規則の関係規定と同程度の規定を条例において設け，あるいは，現行給与条例の任期付短時間勤務職員に関する関係規定と同様の規定を条例において設けるなど，個々の市の一般職非常勤職員の月額報酬及び特別報酬の額を決定するための具体的な基準を規定することに特段の困難があったとは考え難く，少なくとも，同規則別表第１に規定された職種ごとの月額報酬額の具体的な決定基準等を条例において規定することに何の支障もなかったというべきである
そうであるとすれば，本件給与条例の特別報酬の規定に関する限り，上記のような柔軟な解釈によりいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反しないと解することについて相応の根拠があるということはできない
のみならず，前記６(2)及び(3)において認定した事実によれば，枚方市においては，本件１３年改正に先立って，市議会において市議会議員により旧職員給与条例の下における非常勤職員の給与の支給について条例上の支給根拠を欠くといった指摘がされ，当時枚方市長の職にあったＰ６は，これを受けて，市の一般職非常勤職員の給与について条例上の支給根拠を設ける議案を市議会に提出することを決め，市職員の組合との交渉（本件交渉）を経た上で，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案を作成，提出し，市議会の審議に臨んだものであるところ，当該審議においては，市議会議員から，市の一般職非常勤職員の報酬額についてはできるだけ条例で決めることができる部分は条例の中で明確にしていくべきであり，報酬額（月額報酬額）の上限だけを条例に織り込んでいるのはなぜかといった，月額報酬の額に関する本件給与条例（案）の規定内容について給与条例主義からの疑義を指摘する質問が出されたというのであるから，Ｐ６市長については，本件１３年改正において特別報酬を含む一般職非常勤職員の給与を職員給与条例に規定し，又は本件給与条例に基づき特別報酬を支給するに当たり，法令の定める給与条例主義への適合性について特段の注意を払うべき十分な契機が存したというべきである
そして，同市長において上記の観点からの検討を尽くせば，前記昭和５４年８月３１日自治給発第３１号各都道府県知事，各指定都市市長あて行政局公務員部長通知等により，本件給与条例の特別報酬に関する規定が給与条例主義に違反するものであって，同条例に基づく特別報酬の支給が条例の根拠を欠く違法なものであることについて，容易に知り得たというべきである
また，地自法上，長は，当該普通地方公共団体を統轄し，これを代表する地位にあり，条例の制定又は改廃についての議案（条例案）を提出し（１４９条１号），普通地方公共団体の議会における条例の制定又は改廃について異議があるときはこれを再議に付することができるとされていることは，前記のとおりであって，Ｐ６市長はこれらの権限を行使するなどして違法な特別報酬の支給がされるような事態を容易に防止し得たものというべきである
しかるに，Ｐ６市長は，上記の態様で本件１３年改正にかかわった上，専決権限を有する職員（総務部長及び教育委員会管理部長）がその権限に基づいて特別報酬の支給決定を行い，これを支出するのを阻止することなく放置していたというのであるから，Ｐ６は，上記の専決権者がその権限に基づいて，平成１５年度及び平成１６年度の各特別報酬（本件特別報酬）の支給の決定を行うことを阻止すべき指揮監督上の義務に違反し，過失により当該違法行為を阻止しなかったものといわざるとを得ない


よって，甲事件の請求エ及び同オにつき，本件１５年度退職時等特別報酬の各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。乙事件の請求エ及び同オにつき，本件１５年度１２月期特別報酬の各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。丁事件の請求につき，本件１６年度６月期特別報酬のうち市長部局所属の者に係るものの各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９及び同３４２ないし３４９に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。また，同請求につき，本件１６年度１２月期特別報酬の各支給の決定に基づく各支出とその各受領により，同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。さらに，同請求につき，本件１６年度退職時等特別報酬の各支給の決定に基づく各支給とその各受領により，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の損失が枚方市に生じ，同額の利得が上記各番号に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人に生じた。
９故意過失及び悪意（本案の争点③）について
(1)当該職員の故意又は過失
アＰ６について
前記のとおり，本件特別報酬の各支給の決定（支出負担行為）は，条例の根拠を欠き，違法であるが，これらの支給の決定は，本件給与条例及びこれに基づき制定された本件非常勤職員給与規則に基づいて専決権限を有する者ら（総務部長又は教育委員会管理部長）により行われたものであり，これらの支給の根拠とされた本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反し無効とされる結果として，これらの支給の決定が違法とされるものである。しかるところ，以上認定説示したところによれば，特別報酬の額ないしその算定の基礎とされた月額報酬の額についての本件給与条例の関係規定の定めのように，非常勤の職員，臨時的任用職員はもとより，地自法にいう常勤の職員に該当するものであっても地公法２８条の５にいう短時間勤務の職に相当するような職に充てる職員として通常の一般職の常勤の職員（いわゆる正規の職員）とは異なる任用形式，勤務条件の下に採用される職員等について，これらの職員が一般職に属する常勤の職員（いわゆる正規の職員）を中核とする人的体制を補完するものとして採用されるものであって，その採用の形態，職務内容，勤務態様は多種多様なものが想定されることから，一般には性質上一律的な規律になじみ難いと考えられることにかんがみ，条例において一律に給与の額の上限のみを定めるなど給与の額及び支給方法についての基本的基準のみを定め，その具体的な決定を当該普通地方公共団体の規則又は長若しくは任命権者にゆだねることも，いわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定の許容するところであるという解釈も考えられるところであり，そのような解釈にも一応の根拠があるということができる。のみならず，全国の普通地方公共団体の大多数において，「非常勤の職員」ないし「非常勤の嘱託員」の給与について，せいぜいその最高限度額（上限）を定めるのみで，その決定を広く任命権者の裁量にゆだねる趣旨の条例の規定を設けることにより，これを支給している事実は，当裁判所に顕著であり，また，平成１３年当時，大阪府下において，２５の地方公共団体が非常勤職員に対して一時金を，１１の地方公共団体が退職金ないしこれに相当する給付を，いずれも条例上に規定を設けることなく支給していたことは，前記認定のとおりである。
イＰ３，Ｐ１２及びＰ１３について


前記認定事実によれば，Ｐ３は，平成１５年度当時，総務部長の職にあり，Ｐ１２は，平成１５年度当時，教育委員会管理部長の職にあり，Ｐ１３は，平成１６年度当時，教育委員会管理部長の職にあったところ，枚方市においては，平成１５年度及び平成１６年度当時，市長の訓令である事務決裁規程により，市長部局の職員に係る特別報酬の支給の決定（支出負担行為）については総務部長が専決することができる事項とされ，教育委員会に所属する職員の特別報酬の支給の決定（支出負担行為）については教育委員会管理部長が専決することができる事項とされており，Ｐ３は，その専決権限に基づいて本件１５年度退職時等特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定及び本件１５年度１２月期特別報酬のうち市長部局所属の職員に係るものの各支給の決定を行い，Ｐ１２は，その専決権限に基づいて本件１５年度退職時等特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定及び本件１５年度１２月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を行い，Ｐ１３は，その専決権限に基づいて本件１６年度６月期特別報酬のうち教育委員会所属の職員に係るものの各支給の決定を行ったものと認められる。事務決裁規程によれば，専決とは，常時市長に代わって決裁，すなわち，市長の権限に属する事務について最終的にその意思を決定することをいうものとされており，上記にいう専決は，対外的な法令上の権限を移譲することなく，その権限に属する特定の事項をその補助職員に内部的に処理させる内部委任的な補助執行の一態様であると解される。そして，事務決裁規程により市長の権限に属する事務についての専決権限を付与された総務部長及び教育委員会管理部長は，いずれも，枚方市の補助職員にすぎず，本来的な権限を有する市長はその上司に当たるから，地公法３２条により，その職務を遂行するに当たって，法令，条例，規則及び規程に従うのみならず，上司である市長の職務上の命令に忠実に従わなければならず，上司の職務命令に重大明白な瑕疵がない限り，これに従う義務を負う立場にあるということができる。そうであるとすれば，総務部長及び教育委員会管理部長は，市長から専決処理を任された事項については，市長がその本来的な権限に基づいてその処理を阻止しない限り，同規程により例外的に上司の決裁を受けなければならないとされているものを除いて当該事項を専決処理すべき職務上の義務を負うものというべきである。前記のとおり，総務部長及び教育委員会管理部長がその専決権限に基づいて行った本件特別報酬の支給の決定は，条例の根拠を欠き違法であるが，そのゆえんは，当該支給の根拠とされた本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反し無効とされることによるものであり，これらの支給の根拠とされた本件給与条例の特別報酬に関する規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の関係規定に違反し無効とされる結果として，これらの支給の決定が違法とされるものである。しかるところ，本件特別報酬の支給の決定（支出負担行為）につき本来的な権限を有する市長は，前記のとおり，条例の制定，改廃を提案することができ，また，市議会における条例の制定，改廃に関する議決について異議があるときは，これを再議に付すことができるものとされているのに対し，補助職員である総務部長及び教育委員会管理部長には上記のような権限はなく，かえって，上記のとおり，補助職員として上司である市長の職務上の命令に忠実に従わなければならず，市長から専決処理を任された事項については，市長がその本来的な権限に基づいてその処理を阻止しない限り，当該事項を専決処理すべき職務上の義務を負うものである。以上のような市長と補助職員である専決権者との地位及び権限の差異にかんがみると，法令に違反し無効な条例に基づく事務を補助職員が専決処理した場合であっても，本来的な権限者である市長がこれを阻止するなどしているにもかかわらずあえてこれを専決処理し，あるいは，当該事務の執行が違法であることが一見明白でこれを阻止しない市長の行為（不作為）に重大かつ明白な瑕疵があるといわざるを得ないような例外的な場合でない限り，当該事務を専決処理したことについて過失があるということはできないというべきである。前記のとおり，当時市長であったＰ６には，総務部長及び教育委員会管理部長がその専決権限に基づいて本件特別報酬の支給の決定をするのを阻止しなかったことについて過失があるというべきであるが，以上認定説示したところによれば，本件給与条例の特別報酬に関する規定が一見明白に違法無効であるとまでいうことはできず，また，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案の市議会審議において給与条例主義からの疑義を指摘する質疑がされていた等の事実をしんしゃくしても本件給与条例に基づく特別報酬の支給を阻止しなかったＰ６市長の行為に重大かつ明白な瑕疵があるということもできないのであって，以上認定の事実関係の下においては，前記各特別報酬の支給の決定を専決処理したＰ３，Ｐ１２及びＰ１３に過失があるということはできない。
(2)本件非常勤職員の悪意


本件において，原告が本件非常勤職員に対して行使することを被告に求めている請求権は悪意の不当利得者の不当利得返還請求権（民法７０４条）である。ところで民法７０４条の悪意の受益者とは法律上の原因のないことを知りながら利得した者をいうものであるが（最高裁昭和３４年（オ）第４７８号同３７年６月１９日第三小法廷判決・裁判集民事６１号２５１頁参照），法律上の原因の有無は法的な評価にかかわる問題であるから，単に法律上の原因のないことを基礎付ける事実を認識しているだけではその者が悪意の受益者に当たるということはできず，そのような事実の下では法律上の原因がないものと評価されることまで認識していることを要すると解される。しかるに，本件特別報酬の支給が法律上の原因を欠くとされるゆえんは，その支給根拠を定めた本件給与条例及び本件非常勤職員給与規則の関係規定がいわゆる給与条例主義を定めた法令の規定（地自法２０４条３項，２０４条の２，地公法２５条１項等）に違反し無効とされることにあるところ，本件特別報酬の支給を受けた職員においてその支給根拠とされた条例及び規則の関係規定を認識し得たとしても，以上説示したところからすれば，当該関係規定が法令の規定に違反し無効であるとの法的評価は必ずしも容易ではないというべきである。そうであるとすれば，本件非常勤職員らがいずれも一般職の地方公務員であって地公法３２条によりその職務を遂行するに当たって法令，条例，地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に従うべき義務を負っていることをしんしゃくしても，本件特別報酬の支給を受けた個々の職員について本件特別報酬が条例の根拠を欠き違法であることについての悪意を一般的に推定することはできないというべきである。もっとも，前記認定事実によれば，本件１３年改正前から，枚方市議会において市議会議員により特別報酬の前身である一時金等を含む市の一般職非常勤職員に対する給与の支給が条例上の支給根拠を欠く旨の指摘がされ，また，その旨記載した市議会議員の活動報告が一部地区に配布されるなどしていたほか，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案の市議会審議においても月額報酬の額に関する本件給与条例（案）の規定内容について給与条例主義からの疑義を指摘する質問が出された経過が認められるところ，本件１３年改正に係る職員給与条例の改正案は，市の一般職非常勤職員らを含む職員らにより組織された職員団体（市職員の組合）と市当局との交渉を重ねた上で作成，提出されたものであり，本件非常勤職員の中には上記の交渉に関与していた者もいた様子がうかがわれる。
しかしながら，職員が受領する給与の支給が違法であるとの指摘ないし批判が広く行われ，個々の職員においても容易にこれを認識し得たにもかかわらず，職員団体を通じるなどしてあえてその支給を要求し，これを受領したなどの事情があれば各別，上記のような事実関係の下においては，上記の交渉に関与した者をも含めて，本件特別報酬の支給を受けた個々の職員について本件特別報酬が条例の根拠を欠き違法であることについての悪意を推定することはできないというべきである。


よって，甲事件の請求エ及び同オにつき，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，上記各番号に対応する同表「１５年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできない。乙事件の請求エ及び同オにつき，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，上記各番号に対応する同表「１５年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできない（同表記載の番号１，同４２，同１８３及び同３１８に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人についてもいずれも同様である。）。丁事件の請求につき，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし１１４，同３３０ないし３３６，同３３９ないし３４９に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，上記各番号に対応する同表「１６年度６月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできず（同表記載の番号１及び同４１に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人についてもいずれも同様である。），同表記載の番号２ないし４０，同４２ないし５８，同６０ないし７９，同８１ないし２９４，同２９６ないし３３７，同３３９ないし３５６に対応する同表「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，同表「１６年度１２月期支給額（円）」欄記載の各金額の金員の各受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできず，同表記載の番号１１，同１２，同１９，同２４，同３４，同４２，同４４，同８１，同１７６，同１８４，同１８５，同２０４，同２１２，同２１３，同２１９，同２３０，同２４８，同２７５，同２９５，同２９７，同３１２及び同３１３に対応する「支出の相手方」欄記載の各人は，いずれも，同表「１６年度退職時等支給額（円）」欄記載の各金額の金員の受領に法律上の原因がないことにつき悪意であったとも，口頭弁論終結時に至るまでに悪意になるに至ったものとも認めることはできない。１０不当利得返還請求と権利濫用法理ないし信義則（本案の争点④）について被告らは，枚方市は，本件１３年改正条例の公布等をして本件非常勤職員に対し特別報酬の支給を約束して労務の提供を受け，一方，本件非常勤職員は，本件１３年改正に何ら関与しておらず，同条が違法無効との認識もなく，同条項の成立，存在を前提に条例を信頼し，特別報酬を受領して生活費の一部とすることを予定して枚方市から要求された労務を同市に提供し，本件給与条例５６条２項定める特別報酬を予定のとおり受領して生活費として家計に繰り入れて費消したにすぎず，このような本件非常勤職員らの行為は当然のものであるから，補助参加人らは法律上保護されるべきであって，市が上記約束を反故にして補助参加人らに対して不当利得返還請求を行うのは，責任の転嫁であって権利の濫用あるいは信義則に反するものとして許されない旨主張するが，以上認定した事実関係の下においては，特別報酬相当額が不法原因給付に当たるというような事情もうかがわれないのであって，枚方市が補助参加人らに対し，各人に支給した特別報酬相当額の不当利得返還請求をすることが権利の濫用あるいは信義則に反するということはできない。よって，被告らの上記主張は採用することができない。
１１小括（適法な請求のうち理由がある請求とない請求）
(1)甲事件
甲事件の請求アにつき，枚方市は，Ｐ６に対する６０２７万０１３４円の不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権を有し，同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の各不当利得返還請求権をそれぞれ有するので，原告の請求のうち，被告に対してこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに不当利得返還請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がある。
しかし，甲事件の請求イにつき，枚方市は，Ｐ３に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求ウにつき，枚方市は，Ｐ１２に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額に係る各利息支払請求権を有しないので，原告の請求のうち被告に対しこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに利息支払請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がない。
(2)乙事件
乙事件の請求アにつき，枚方市は，Ｐ６に対する１億３２７８万４７８８円の不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権を有し，同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対し，上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の各不当利得返還請求権をそれぞれ有するので，原告の請求のうち，被告に対してこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに不当利得返還請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がある。


しかし，乙事件の請求イにつき，枚方市は，Ｐ３に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求ウにつき，枚方市は，Ｐ１２に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有さず，同事件の請求エ及び同オにつき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし３５７及び３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額に係る各利息支払請求権を有しないので，原告の請求のうち被告に対しこれらの不法行為に基づく損害賠償請求権及び遅延損害金支払請求権並びに利息支払請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がない。
(3)丙事件
丙事件の請求につき，枚方市は，Ｐ６に対する８４５６万７３３４円の不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで民法所定の年５分の割合による遅延損害金支払請求権を有するので，原告の請求のうち，被告に対して上記各請求権の行使を求める請求は理由があるが，枚方市は，Ｐ１３に対する不法行為に基づく損害賠償請求権及びこれに対する遅延損害金支払請求権を有しないので，原告の請求のうち上記各請求権の各行使を求める請求は理由がない。
(4)丁事件
丁事件の請求につき，枚方市は，別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に対する上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の各不当利得返還請求権をそれぞれ有するので，原告の請求のうち，被告に対しこれらの不当利得返還請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がある。
しかし，同事件の請求につき，枚方市は，上記各金額に係る各利息支払請求権を有さないので，原告の請求のうち，被告に対しこれらの利息支払請求権の各行使を求める請求はいずれも理由がない。
第４結論
以上より，本件訴えについての結論は，次のとおりとなる。
１甲事件
(1)甲事件の訴えのうち被告に対しＰ１及びＰ２各自にそれぞれ不法行為に基づく損害賠償請求として６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分及びＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求として別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１０ないし１９の特別報酬の支給の決定に係る３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分並びにＰ４及びＰ５各自にそれぞれ不法行為に基づく損害賠償請求として３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分は，いずれも不適法であるから，これを却下すべきである。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として６０２７万０１３４円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること及び別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に不当利得返還請求として上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の各支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由があるから，これを認容すべきである。
(3)被告に対しＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求として別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし９の特別報酬の支給の決定に係る２６１４万３０７９円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること，Ｐ１２に不法行為に基づく損害賠償請求として３４１２万７０５５円及びこれに対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること並びに別紙「支給額等一覧表（甲事件）」記載の番号１ないし１９に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員に対する平成１６年４月１日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由がないから，これを棄却すべきである。
２乙事件
(1)乙事件の訴えのうち被告に対しＰ１，Ｐ２及びＰ７各自にそれぞれ不法行為に基づく損害賠償請求として４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分並びにＰ８，Ｐ９及びＰ１０各自にそれぞれ不法行為に基づく損害賠償請求として８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分は，いずれも不適法であるから，これを却下すべきである。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として１億３２７８万４７８８円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること及び別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に不当利得返還請求として上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の各支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由があるから，これを認容すべきである。


(3)被告に対しＰ３に不法行為に基づく損害賠償請求として４７７０万５２９２円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること，Ｐ１２に不法行為に基づく損害賠償請求として８５０７万９４９６円及びこれに対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすること並びに別紙「支給額等一覧表（乙事件）」記載の番号１ないし３５７及び同３６１ないし３７３に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員に対する平成１５年１２月１１日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由がないから，これを棄却すべきである。
３丙事件
(1)丙事件の訴えのうち被告に対しＰ５，Ｐ１１及びＰ１０各自に不法行為に基づく損害賠償請求としてそれぞれ８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める部分は，いずれも不適法であるから，これを却下すべきである。
(2)被告に対しＰ６に不法行為に基づく損害賠償請求として８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，理由があるから，これを認容すべきである。
(3)被告に対しＰ１３に不法行為に基づく損害賠償請求として８４５６万７３３４円及びこれに対する平成１６年７月１日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金の支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，理由がないから，これを棄却すべきである。
４丁事件
(1)被告に対し別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に不当利得返還請求として上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員の各支払を求める請求をすることを求める原告の請求は，いずれも理由があるから，これを認容すべきである。(2)被告に対し別紙「支給額等一覧表（丁事件）」記載の番号１ないし３３７及び同３３９ないし３５６に対応する同表「請求を求める相手方」欄記載の各人に上記各番号に対応する同表「請求を求める額（円）」欄記載の各金額の金員に対する平成１７年４月１日から支払済みまで年５分の割合による利息の支払を求める原告の請求は，いずれも理由がないから，これを棄却すべきである。
よって，主文のとおり判決する。
大阪地方裁判所第２民事部
裁判長裁判官西川   知一郎
裁判官石川   慧子
裁判官岡田幸人は，転補のため署名押印することができない。
裁判長裁判官西川   知一郎
（別紙）
法令等の呼称等について
１法令について
(1)地方自治法は「地自法」という。なお，同法の規定については特記しない限り平成２０年法律第６９号による改正前の規定による。(2)地方公務員法は「地公法」という。
(3)国家公務員法の規定については，特記しない限り，平成１９年法律第１０８号による改正前の規定による。
(4)一般職の職員の勤務時間，休暇等に関する法律は「勤務時間法」という。(5)一般職の職員の給与に関する法律は「一般職職員給与法」という。(6)民事訴訟費用等に関する法律は「民訴費用法」という。(7)行政事件訴訟法は「行訴法」という。
(8)民事訴訟法は「民訴法」という。
(9)地方教育行政の組織及び運営に関する法律は「地教行法」という。(10)地方公共団体の一般職の任期付職員の採用に関する法律は，「任期付職員採用法」という。
２人事院規則について
「非常勤職員の勤務時間及び休暇」（平成６年人事院規則１５―１５）は「人規１５－１５」といい，その余の人事院規則についても同様にいう。
３枚方市の例規，訓令等について
(1)原則として「枚方市」は略す。
(2)職員給与条例（昭和２３年条例第１０３号）は「職員給与条例」という。ただし，平成１３年条例第３７号による改正（平成１４年４月１日施行。「本件１３年改正」という。）の後，平成１７年条例第１８号による改正（同年４月１日施行。「本件１７年改正」という。）までのものについて特にいう場合には「本件給与条例」といい，本件給与条例より前の職員給与条例について特にいう場合には「旧給与条例」といい，本件給与条例より後の職員給与条例について特にいう場合には「現行給与条例」という。
また，一般職の非常勤職員の給与等に関する規則（平成１４年規則第３４号）は，「本件非常勤職員給与規則」といい，職員の期末手当及び勤勉手当に関する規則（昭和６１年規則第１号）は，「期末手当及び勤勉手当規則」という。）。
(3)職員の退職手当に関する条例（昭和３８年条例第１８号）は「退職手当条例」という。
(4)報酬及び費用弁償条例（昭和２３年条例第１０５号）は「報酬及び費用弁償条例」という。
(5)職員の勤務時間，休暇等に関する条例（平成７年枚方市条例第１号）は「勤務時間条例」という。
また，職員の勤務時間，休暇等に関する条例施行規則（平成７年枚方市規則第１５号）は「勤務時間条例施行規則」という。
(6)一般職の任期付職員の採用に関する条例（平成１６年条例第３５号）は，「任期付職員採用条例」という。
(7)事務決裁規程（平成２年訓令第３号）は「事務決裁規程」という。また，教育委員会事務局事務決裁規程（平成１０年教育委員会規程第２号。ただし平１６年教育委員会規程第１号による改正前のもの）は「教育委員会事務決裁規程」という。
(8)文書取扱規程（平成３年訓令第５号）は「文書取扱規程」という。
４枚方市の機関，職名等について
(1)原則として「枚方」又は「枚方市」を略す。
(2)総務部人事室長は「人事室長」という。
総務部人事室職員課長及び人事室廃止後の総務部職員課長は「職員課長」，総務部人事室職員課グループ統括リーダー及び人事室廃止後の総務部職員課グループ統括リーダーは「職員課グループ統括リーダー」という。(3)企画財政部財政課長は「財政課長」という。


刊行物１には，請求人の翻訳（刊行物１と同一内容の審判甲１の翻訳）によれば，図面とともに，「たとえばＮＡＶＳＴＡＲＧＰＳ・・・（図１）のような衛星を利用したシステムの導入により世界中で当たり前になるだろう
」（原文４５９頁左欄９～１２行
以下同様に原文について引用箇所を示す
），「本システム案においては，本システムを備えた各船舶は，その絶対位置を含み，識別，コース，速度といった衝突回避に役立ちそうなあらゆる情報を補完したメッセージを周期的に近隣の船舶に送信する
この基本情報は，どのメッセージにも常に含まれる
オペレータが命令を行う際に，オペレータが送信したいと思っているメッセージだけでなく，アドレス（オペレータが交信したいと思っている船舶の識別）も加えることができる
」（４５９左欄下から１４行～下から３行），「この方法では，以下の機能が与えられる
　－　擬似レーダ＊
全ての船舶の位置を従来のレーダの場合と同様に，ＰＰＩ・・・に表示することができるからである
　－　一般放送情報による自動置き換え
これは「擬似レーダ」の基本である
しかし，また，船舶の識別や速度ベクトルといった，いくつかの情報の要素で「ブリップ・・・を装飾」する
」（４５９頁右欄１２～２２行），「オペレータは，本システムを図２に示すようなスクリーンの形で目にする
ちなみに，以下のことに注意すべきである
　－　このスクリーンはオペレータの注意をそらすおそれのある補助的装置でないことが望ましい
このため，単一のスクリーン，つまりレーダのスクリーンを使えば，本システムを装備していない，あるいはその装備システムが役に立たない，動いている目標物のエコーを同時に表示するという利点が得られる
」（４５９頁右欄２７～３９行），「＊　擬似レーダ：移動体が自動的にその位置をラジオ（特に衛星）によって送信する航空概念
この情報は管制センターのパノラマ形スクリーンに送られ，通常のレーダの情報と置き換わる
」（４５９頁右欄脚注１～７行），「通行管制センターとして局所的に動作する陸上システムを考えることが可能である
それは管制可能範囲を増すために岬で，戦略上重要な地点（例えばＪｏｂｏｕｒｇのＧｒｉｓＮｅｚ）に設置してもよい
」（４６０頁左欄４～９行），「■　レーダで検知された本システム非装備船　灯台・海岸線：レーダおよび電子地図から得られたもの」（図２の説明），「３．本システムのスケーリング－　メッセージの構造　交換されるメッセージの内容には第２節で簡単にふれたが，本システムの特徴をもう少しよく決定するためには，交換されるメッセージを詳細に定義しなければならない
これらのメッセージの各々には，以下の情報が含まれる
－　例えば２２ビットで夫々符号化された，好適には緯度と経度による船舶の座標
これら座標は船舶無線航法により与えられる
（ワードの長さは地球での基準座標系において要求される精度によって決定される
）－　船の識別
これには約２０ビットを利用してもよい
この情報は入力装置（スイッチ，キーボード，予め配線されたパネル，メモリ）により永久的に与えられる
この船の識別情報は，あて先情報を後で交換することが必要になった場合に必要である
この情報はまたラジオによる交信を容易にする
２～３ビットの識別ワードを割り当てて，船の大きさと移動性を予測するのに有用な，例えばタンカーやフェリーといった船の種類を概略的に示してもよい
－　船舶の速度とコース
これは一般に船上で得られるものであり，夫々６ビットおよび８ビットで適正な精度をもって符号化できる
」（４６０頁左欄下から２２行～右欄１１行），「－　最後に，従来のデータ送信技術に従って，この情報は受信器のある回路を始動するためのヘッダによって先行される
同様にこの情報はエラー修正ビット（メッセージの持続的くり返しはこの技術が必要不可欠であるわけではないことを意味しているが）およびエンド・オブ・メッセージ記号で補完される
位置および速度情報はＮＡＶＳＴＡＲ受信器から本システムに必要な精度（緯度に２０ビットの２メッセージ，経度に２０ビットの２メッセージ，東西方向の速度成分に２０ビットの１メッセージ，南北方向の速度成分に２０ビットの１メッセージ）よりもずっと高い精度をもって得られることに注意しなければならない
」（４６１頁左欄１３～３２行），「本システムに割り当てられた通過帯域が２～３メガヘルツの範囲であれば，このメッセージは２０～３０マイクロ秒内に送信することができる
」（４６１頁左欄３８～４１行），「受信器は，受信信号を解読しディスプレイコンソールと互換性のある形に変換する受信データ処理回路に受信信号を与える
」（４６１頁右欄３７～４０行），「図２に示すように，オペレータは，スクリーン中央の自船（Ａ）にその速度を方向と大きさで表すベクトルが付随しているのを目視する
近隣の船舶は同じディスプレイ上にその座標によって表示され，これにもまたその速度を符号化するベクトルが与えられるが，この情報はこれら船舶から受信したメッセージから抽出したものである
」（４６１頁右欄４４～５３行），「あらゆる船舶の識別をスクリーン上に表示するのは恐らくは好ましくない
表示が過密になる恐れがあるからである
衝突回避システムによって与えられるこの識別情報が実際に必要なのは，当該船舶と交信するためにだけである
この場合，当該船舶の識別を自動的に読み取って送信メッセージのアドレスに組み込むために，マーカによってその船舶を選択するほうが簡単である
もし必要ならば，ラジオ交信の確立を容易にするために，マーカ選択されたブリップのみについてその識別情報をスクリーン上に表示することも可能である
識別に含まれる船舶の種類の情報（第３節参照）を利用して船舶の種類ごとに特定の符号を割り当ててもよい
レーダから得られるブリップは，オペレータが速度ベクトルのないことを速度ゼロと判断しないよう，また衝突回避システムにより対応船舶と協調操船に当たることができないことがわかるよう，完全に他とは区別できる符号を持っていなければならない
」（４６１頁右欄５７行～４６２頁左欄下から１３行）との記載がされている
イ　刊行物２（特開昭６２－２７７５８２号公報
本訴甲４
）刊行物２には，図面とともに，「この発明は，港湾内における事故防止，海上交通整理等のため，船舶の動きを陸上で集中監視する船舶監視装置に関する
」（１頁右下欄５～７行），「一般に，港湾内等を航行中の船舶の動きを陸上で集中監視するのに，レーダ装置が使用されていた
すなわち，レーダ装置からの信号を計算機等に入力し，水上移動物の捕捉，追尾等の処理をして，位置・速力・大きさ等をディスプレイに表示するようにしている


平成１７年（行ケ）第１０２９８号　審決取消請求事件
平成１７年４月２１日口頭弁論終結
判　　　　決
原　告　日本無線株式会社
訴訟代理人弁理士　吉田研二，石田純，志賀明夫，堀江哲弘
被　告　古野電気株式会社
訴訟代理人弁護士　内田敏彦，弁理士　小森久夫，村上辰一，小澤壯夫，井口和仁
主　　　　文
原告の請求を棄却する。
訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第１　原告の求めた裁判
「特許庁が無効２００３－３５００４号事件について平成１６年３月９日にした審決を取り消す。」との判決。
第２　事案の概要
本件は，特許を無効とする審決の取消しを求める事件であり，原告は無効とされた特許の特許権者，被告は無効審判の請求人である。
１　特許庁における手続の経緯
(1)　原告は，発明の名称を「港湾監視システム」とする特許第２８９６７０４号（平成２年１０月３１日出願，平成１１年３月１２日設定登録。以下「本件特許」という。）の特許権者である。
(2)　被告は，平成１５年１月１０日，本件特許について無効審判の請求をした（無効２００３－３５００４号事件として係属）。
(3)　特許庁は，平成１６年３月９日，「特許第２８９６７０４号の請求項１に係る特許を無効とする。」との審決をし，同月１９日，その謄本を原告に送達した。
２　請求項１に係る発明の要旨
「水上を移動する船舶に設けられ，ＧＰＳ信号を受信して該船舶の位置，移動方
向，及び移動速度を求めるＧＰＳ受信手段と，
該船舶に設けられ，該ＧＰＳ受信手段に接続され，該船舶の位置，移動方向，及び移動速度に船名，船種等の個別情報を合せた，船舶情報を合成し，これを陸上の
港湾監視局に向けて送信する送信手段と，
前記港湾監視局に設けられ，前記船舶情報を受信して各船舶の位置，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を得る船舶情報受信手段と，前記港湾監視局に設けられ，港湾内の船舶のレーダ映像を出力するレーダ装置
と，
前記港湾監視局に設けられた表示器と，
前記港湾監視局に設けられ，前記レーダ装置，前記船舶情報受信手段，及び前記表示器に接続されて，前記レーダ映像に，各船舶の位置に，船影，各船舶の移動方向，移動速度，及び前記個別情報を重ねて，前記レーダ映像と，各船舶の船影，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を前記表示器に表示させるレーダ映像処理手
段と
を有することを特徴とする港湾監視システム。」
３　審決の理由の概要
審決の理由は，以下のとおりであるが，要するに，請求項１に係る発明（以下「本件発明」という。）は，当業者が刊行物に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたものであり，本件特許は，特許法２９条２項の規定に違反してされたものであって，同法１２３条１項２号に該当し，無効にすべきものである，というものである。
(1)　刊行物に記載された発明
ア　刊行物１（「CONFERENCEPROCEEDINGSOCEANS'90」（１９９０年９月２４日～２６日，４５８～４６３頁。本訴甲３，乙１。）
刊行物３には，図面とともに，「本考案は，レーダと探照灯を用いて目標監視を行う目標監視装置に関するものである。」（明細書１頁１２～１３行），「従来，港湾監視等の所定海域の船舶等の目標を監視する場合，あるいは航行する船舶が周辺海域の船舶，陸地等の障害物を監視する場合には一般にレーダ装置が用いられている。」（同頁１５～１８行），「第２図は，レーダ装置１の表示画面の一例を示すものであり，６ａ，６ｂ，６ｃは自動追尾されている追尾目標，７ａ，７ｂ，７ｃは自動追尾されていない非追尾目標，８は探照灯を指向させる追尾目標を指定するためのカーソルである。」（明細書５頁２～６行）との記載がされている。
(2)　審決の判断
ア　刊行物１の公知性について
刊行物１は，１９９０年９月２４日から２６日までに米国において開催された「ＯＣＥＡＮＳ’９０」の会議の参加者に頒布された刊行物であって，本件特許の特許出願前に頒布された刊行物であるということができる。
イ　対比・判断
(ｱ)　対比
本件発明と刊行物１に記載された発明とを対比すると，刊行物１に記載された「位置」（「position」），「コース」（「heading」），「速度」（「speed」），「ＮＡＶＳＴＡＲ受信器」（「NAVSTARreceiver」），「識別」（「identity」），図２の記号「○」は，それぞれ本件発明の「位置」，「移動方向」，「移動速度」，「ＧＰＳ受信手段」，「個別情報」，「船影」に相当する。また，刊行物１に記載された「送信器」（「transmitter」）は，「陸上の港湾監視局に向けて送信する」点を除き，本件発明の「送信手段」に相当し，刊行物１に記載された「受信器」（「receiver」），「レーダ」（「radar」），「スクリーン」（「screen」）は，「港湾監視局に設けられ」る点を除き，それぞれ本件発明の「船舶情報受信手段」，「レーダ装置」，「表示器」に相当し，刊行物１に記載された「ディスプレイコントローラ」（「displaycontroller」）は，「港湾監視局に設けられ」る点及び「前記レーダ映像に，各船舶の位置に，船影，各船舶の移動方向，移動速度，及び前記個別情報を重ねて」表示をする点を除き，本件発明の「レーダ映像処理手段」に相当する。


そうすると，本件発明と刊行物１に記載された発明とは，「水上を移動する船舶に設けられ，ＧＰＳ信号を受信して該船舶の位置，移動方向，及び移動速度を求めるＧＰＳ受信手段」と，「該船舶に設けられ，該ＧＰＳ受信手段に接続され，該船舶の位置，移動方向，及び移動速度に船名，船種等の個別情報を合せた，船舶情報を合成」し，これを送信する「送信手段」と，「前記船舶情報を受信して各船舶の位置，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を得る船舶情報受信手段」と，「船舶のレーダ映像を出力するレーダ装置」と，「表示器」と，「前記レーダ装置，前記船舶情報受信手段，及び前記表示器に接続されて」，「前記レーダ映像と，各船舶の船影，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を前記表示器に表示させるレーダ映像処理手段」とを有する「システム」である点で一致し，次の点で一応相違する。
相違点１　本件発明は「港湾監視システム」に関するものであり，船舶情報が「陸上の港湾監視局に向けて送信」され，「船舶情報受信手段」，「レーダ装置」，「表示器」及び「レーダ映像処理手段」が「港湾監視局に設けられ」るものであるのに対し，刊行物１に記載された発明ではこれが明らかでない点。相違点２　本件発明は「前記レーダ映像に，各船舶の位置に，船影，各船舶の移動方向，移動速度，及び前記個別情報を重ねて」表示をするものであるのに対し，刊行物１に記載された発明ではこれが明らかでない点。
(ｲ)　判断
相違点１について検討すると，刊行物１には「通行管制センター」を陸上の岬等に設けることが示されており，また，港湾の船舶の監視を行うことは，刊行物２，３にも記載され，周知である。そうすると，刊行物１に記載された発明において，「通行管制センター」を陸上の港湾監視を行うものとし，相違点１のようにすることは当業者が適宜に行いうることである。
相違点２について検討すると，刊行物１には，「オペレータは，本システムを図２に示すようなスクリーンの形で目にする。・・・単一のスクリーン，つまりレーダのスクリーンを使えば，本システムを装備していない，あるいはその装備システムが役に立たない，動いている目標物のエコーを同時に表示するという利点が得られる。」（４５９頁右欄２７～３９行），「－　一般放送情報による自動置き換え。・・・船舶の識別や速度ベクトルといった，いくつかの情報の要素で「ブリップ・・・を装飾」する。」（４５９頁右欄１７～２２行），「あらゆる船舶の識別をスクリーン上に表示するのは恐らくは好ましくない。・・・この場合，当該船舶の識別を自動的に読み取って送信メッセージのアドレスに組み込むために，マーカによってその船舶を選択するほうが簡単である。もし必要ならば，ラジオ交信の確立を容易にするために，マーカ選択されたブリップのみについてその識別情報をスクリーン上に表示することも可能である。識別に含まれる船舶の種類の情報（第３節参照）を利用して船舶の種類ごとに特定の符号を割り当ててもよい。」（４６１頁右欄５７行～４６２頁左欄下から２０行）等の記載がされており，これによれば刊行物１には，レーダのスクリーンを使ってエコーを同時に表示すること，船舶の識別や速度ベクトル等の情報の要素でブリップを装飾すること，船舶の選択に際してブリップをマーカ選択すること等が示されている。ここで，「ブリップ」（「blip」）とは，「レーダーのスクリーン上で飛行機・潜水艦その他の物体の位置を示す発光輝点」（「＜パーソナル版＞小学館ランダムハウス英和大辞典」昭和５２年４月１０日株式会社小学館発行）である。そうすると，刊行物１に記載された発明では，船舶等のエコー，ブリップが表示され，これに重ねて船舶の識別や速度ベクトル等も表示されているということができるから，刊行物１に「レーダ映像に，各船舶の位置に，・・・重ねて・・・表示させる」との直接的な記載がないとしても，この点で実質的な相違があるということはできない。なお，被請求人は，刊行物１の「擬似レーダ：移動体が自動的にその位置をラジオ（特に衛星）によって送信する航空概念。この情報は管制センターのパノラマ形スクリーンに送られ，通常のレーダの情報と置き換わる。」（４５９頁脚注１～７行），「一般放送情報による自動置き換え。これは「擬似レーダ」の基本である。」（４５９頁右欄１７～１９行）との記載を挙げ，刊行物１に記載された発明は，レーダ映像の表示を消すことができるものであり，置き換えて表示するという，本件発明の重ね表示を排除した内容しか開示されていないと主張する。しかしながら，上記のように，刊行物１には「オペレータは，本システムを図２に示すようなスクリーンの形で目にする。・・・単一のスクリーン，つまりレーダのスクリーンを使えば，本システムを装備していない，あるいはその装備システムが役に立たない，動いている目標物のエコーを同時に表示するという利点が得られる。」（４５９頁右欄２７～３９行），「■　レーダで検知された本システム非装備船　灯台・海岸線：レーダおよび電子地図から得られたもの」（図２の説明）等の記載がされており，刊行物１に記載された発明では，レーダーで検知を行い，レーダのスクリーンを使って，エコーを同時に表示しており，位置情報，一般放送情報等による置き換えはレーダのスクリーンの映像の一部についてされ，他の部分ではエコーが同時に表示されるのであり，位置情報，一般放送情報等がレーダーのスクリーンの映像に重ねて表示されているということができる。本件請求項１には「重ね」方についての具体的な記載はされていないのであり，刊行物１に記載された発明では「重ね」表示がされていないということはできない。（本件特許明細書の発明の詳細な説明では，「重ね」方について，「レーダ映像処理機５は，・・・レーダ映像に，・・・重ねて，前記レーダ映像と，各船舶の船影，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を表示器７に表示させる。」（本件特許掲載公報４欄１６～２１行）と本件請求項１と同様の記載がされている他は，その「（作用）」の項に「レーダ映像と合成し表示する」（本件特許掲載公報３欄４１行）と記載されているに過ぎない。そして，「合成し表示する」ことは刊行物１に記載された発明も同様である。）したがって，被請求人のこの主張は根拠のあるものということができない。


被請求人は，また，刊行物１の「レーダから得られるブリップは，オペレータが速度ベクトルのないことを速度ゼロと判断しないよう，また衝突回避システムにより対応船舶と協調操船に当たることができないことがわかるよう，完全に他とは区別できる符号を持っていなければならない。」（４６２頁左欄下から２０行～下から１３行），「この場合，・・・マーカによってその船舶を選択するほうが簡単である。もし必要ならば，ラジオ交信の確立を容易にするために，マーカ選択されたブリップのみについてその識別情報をスクリーン上に表示することも可能である。」（４６１頁右欄６３行～４６２頁左欄下から２３行）との記載を挙げ，刊行物１に記載された発明においてはレーダ映像の表示が行われていないと主張する。しかしながら，刊行物１に記載された発明において船舶に対して符号を用いて表示を行っているとしても，このことは刊行物１に記載された発明において他のものに対してレーダ映像が表示されていないことにはならない。刊行物１に記載された発明においてレーダーのスクリーンを使ってエコーを表示しており，レーダー映像を表示していることは上記のとおりである。したがって，被請求人のこの主張も根拠のあるものということができない。
したがって，本件発明は，当業者が刊行物１に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたものである。
(3)　審決のむすび
以上のとおりであるから，本件発明は，当業者が刊行物１に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたものであり，本件特許は，特許法２９条２項の規定に違反してされたものであって，同法１２３条１項２号に該当し，無効にすべきものである。
第３　当事者の主張の要点
１　原告主張の審決取消事由
審決は，本件発明と刊行物１に記載された発明との相違点２の判断を誤り，本件発明が刊行物１に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたとの誤った判断をしたものであるから，違法として取り消されるべきものである。
(1)　レーダ映像について
ア　本件発明の港湾監視システムは，「港湾監視レーダマイクロ波帯の電波を送信し，船舶からの反射信号を受け，表示器に船舶の映像として表示させるレーダ装置を有している。」（本件特許公報２欄１３行ないし３欄１行）ものであり，「前記表示器の映像に，雨や雪及び波などの雑音も表示され，管制官が船舶の映像を雑音と区別して見分けることが難しい。」（同３欄３行ないし６行）との課題を解決しようとするのであるから，本件発明のレーダ映像とは，受信エコーをそのままスクリーン上に表示する生レーダ映像を意味する。
イ　審決は，「刊行物１に記載された「ディスプレイコントローラ」は，・・・本件発明の「レーダ映像処理手段」に相当する。」，「本件発明と刊行物１に記載された発明とは，・・・「船舶のレーダ映像を出力するレーダ装置」と，「表示器」と，「前記レーダ装置，前記船舶情報受信手段，及び前記表示器に接続されて」，「前記レーダ映像と，各船舶の船影，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を前記表示器に表示させるレーダ映像処理手段」とを有する「システム」である点で一致し，」と認定し，「刊行物１に記載された発明では，レーダで検知を行い，レーダのスクリーンを使って，エコーを同時に表示しており，位置情報，一般放送情報等による置き換えはレーダのスクリーンの映像の一部についてされ，他の部分ではエコーが同時に表示されるのであり，位置情報，一般放送情報等がレーダのスクリーンの映像に重ねて表示されているということができる。」と判断したが，このような審決の認定判断に照らすと，審決は，本件発明のレーダ映像が，生レーダ映像だけでなく，デジタル的にノイズを除去し，シンボル化の処理をされた位置情報（位置シンボル）等を含むと解釈していると考えられる。ウ　本件発明のレーダ映像は，極めて原理的に，単にレーダ装置から出力された生レーダ映像を意味するのであって，シンボル化の処理をされた位置情報（位置シンボル）を含むものではないから，審決は，対比の判断の前提となる本件発明のレーダ映像の解釈において，そもそも誤っている。
(2)　「重ねて・・・表示させる」について
ア　本件発明は，「前記レーダ映像に，各船舶の位置に，船影，・・・を重ねて，前記レーダ映像と，各船舶の船影，・・・に表示させる」というものであり，「船影等が重ねられる位置は生レーダ映像そのものの各船舶の位置である」ことが本件発明の特徴的事項であって，本件発明は，生レーダ映像をそのままスクリーン上に表示しながら，対応する各船舶の位置に，船舶から送られた情報に基づいた船影等を重ね表示するのである。
イ　審決は，「刊行物１に記載された発明では，船舶等のエコー，ブリップが表示され，これに重ねて船舶の識別や速度ベクトル等も表示されているということができるから，刊行物１に「レーダ映像に，各船舶の位置に，・・・重ねて‥・表示させる」との直接的な記載がないとしても，この点で実質的な相違があるということはできない。」と判断した。確かに，刊行物１には，図２に，単一のスクリーン上にＧＰＳ受信器を装備した装備船とこれのない非装備船との両者を同時に表示しているものが記載されているが，ＧＰＳ受信器装備船においては，ＧＰＳ情報に基づく船舶の識別や速度ベクトル等を表示しているのに対し，非装備船においては，そもそもＧＰＳ情報が存在しないから，生レーダ映像をシンボル化した位置シンボルをそのまま表示しているにすぎない。
ウ　本件発明は，生レーダ映像をそのままスクリーン上に表示しながら，対応する各船舶の位置に，船舶から送られた情報に基づいた船影等を重ね表示するものであるが，刊行物１には，このような２つの映像の重ね表示については，開示も示唆もされていないから，審決が，「レーダ映像に，各船舶に位置に，・・・重ねて・・・表示させる」点で「実質的な相違があるということはできない。」と判断したことは誤りである。
(3)　したがって，審決は，「レーダ映像」の解釈を誤り，また，「重ねて・・・表示させる」との点の判断を誤り，その結果，本件発明は，当業者が刊行物１に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたとの誤った判断をした。
２　被告の反論
「レーダ映像」及び「重ねて・・・表示させる」についての審決の認定判断に誤りはなく，本件発明は，当業者が刊行物１に記載された発明，周知・慣用の技術手段に基づいて容易に発明をすることができたとの判断に誤りはない。
(1)　レーダ映像について


刊行物１のレーダスクリーン上には，既存のレーダから得られる灯台，海岸線等を含むレーダ映像を少なくとも含んでいるから，その部分では本件発明のレーダ映像と同一のものが表示されているのであり，また，刊行物１の図２の記号「■」はエコーを意味するが，このような表示は，説明上又は見やすさを優先させるために単純な図形により図面化して紙面上に表記したということができるから，刊行物１の実際のレーダ画像と本件発明のレーダ画像とは全く同一である。したがって，刊行物１のレーダスクリーン上には，本件発明のレーダ映像と同じものが表示されているから，審決が，本件発明のレーダ映像について誤った解釈をしたということはできない。
(2)　「重ねて・・・表示させる」について
本件発明の「重ねて・・・表示させる」とは，請求項１に記載されているように，「レーダ映像に，各船舶の位置に，船影（記号「○」）等を重ねて表示させる」ことであり，その一態様が「レーダ映像と合成し表示する」（本件公報３欄４１行）ことである。
刊行物１には，ディスプレイコントローラにおいて，灯台等を含むレーダ画像と装備船の位置情報等（図２では記号「○」とベクトル）とが合成されてレーダスクリーン上に表示されているが，装備船の位置においては，そのエコーと位置情報等とが合成されて表示され，結果として，その位置には位置情報等（記号「○」とベクトル）が表示されているのであって，この場合，装備船の位置においては，そのエコーが記号「○」に置き換えられていようと，エコーがそのまま表示されていようと，合成されていることに変わりはなく，また，スクリーン上，装備船の位置には位置情報等（記号「○」とベクトル）が重ねて表示されているから，レーダスクリーン上では，「レーダ映像に，各装備船の位置に，位置情報等が重ねて表示されている」ということができるのである。
したがって，審決が，「刊行物１に記載された発明では，船舶等のエコー，ブリップが表示され，これに重ねて船舶の識別や速度ベクトル等も表示されているということができるから，刊行物１に「レーダ映像に，各船舶の位置に，・・・重ねて・・・表示させる」との直接的な記載がないとしても，この点で実質的な相違があるということはできない。」と判断したことに誤りはない。
第４　当裁判所の判断
１　レーダ映像について
(1)　本件明細書（甲２）の特許請求の範囲には，前記第２の２のとおりの記載があり，これによれば，本件発明のレーダ映像は，レーダ装置から出力されて，港湾内の船舶を対象とするものであり，また，レーダ映像処理手段から表示器に表示され，各船舶の位置に，船影，各船舶の移動方向，移動速度及び個別情報を重ねるものであるということができるが，これ以外の構成を要件とはしていないから，特許請求の範囲の記載からは，本件発明のレーダ映像が生レーダ映像に限定されると認めることはできない。
(2)　以上のように，特許請求の範囲の記載からは，本件発明のレーダ映像が生レーダ映像に限定されると認めることはできないものであるが，念のために，発明の詳細な説明の記載についてみるのに，本件明細書の発明の詳細な説明には，「（従来の技術）従来，この種の港湾監視システムは，港湾監視レーダマイクロ波帯の電波を送信し，船舶からの反射信号を受け，表示器に船舶の映像として表示させるレーダ装置を有している。（発明が解決しようとする課題）しかし，上述の従来の港湾監視システムでは，前記表示器の映像に，雨や雪及び波などの雑音も表示され，管制官が船舶の映像を雑音と区別して見分けることが難しい。従って，この従来の港湾監視システムでは，港湾内を航行する船舶の運航状態を安全に正確に管制できるものとは言い難い。本発明の課題は，表示器の映像に，雨や雪及び波などの雑音が表示されても，該表示器上で船舶の映像をそれ等の雑音と区別して見分けることができるようにした港湾監視システムを提供することにある。本発明のもう一つの課題は，表示器に，各船舶の移動方向，移動速度，及び船名，船種等の個別情報を表示させるようにした，港湾内を航行する船舶同士の衝突の防止に適した港湾監視システムを提供することにある。」（２欄１２行ないし３欄１６行），「レーダ装置４は，港湾監視局Ｂに設けられ，港湾内の船舶Ａのレーダ映像を出力する。」（４欄１２，１３行），「レーダ装置４によって受信された船舶Ａのレーダ映像データは，レーダ映像処理機５に供給される。そして，レーダ映像処理機５に供給された，船舶Ａのレーダ映像データは，先ほどレーダ映像処理機５に供給された船舶Ａの船舶情報（移動速度，移動方向，船名，船の種類）と合成される。」（４欄３１行ないし３６行），などの記載があるが，これらの記載からは，レーダ映像が「生レーダ映像」に限定されると認めることはできず，他にレーダ映像を「生レーダ映像」に限定して解釈しなければならないような記載はない。そうすると，本件明細書の発明の詳細な説明の記載を参酌しても，本件発明のレーダ映像が生レーダ映像に限定されると認めることはできない。(3)　したがって，本件発明のレーダ映像は，生レーダ映像に限定されるというものではないから，本件発明のレーダ映像についての審決の解釈に誤りはない。
２　「重ねて・・・表示させる」について
(1)　本件発明の特許請求の範囲には，「ＧＰＳ信号を受信して該船舶の位置，移動方向，及び移動速度を求めるＧＰＳ受信手段」，「該ＧＰＳ受信手段に接続され，該船舶の位置，移動方向，及び移動速度に船名，船種等の個別情報を合せた，船舶情報を合成し，これを陸上の港湾監視局に向けて送信する送信手段」，「前記船舶情報を受信して各船舶の位置，移動方向，移動速度，及び前記個別情報を得る船舶情報受信手段」との記載があり，また，「港湾内の船舶のレーダ映像を出力するレーダ装置」との記載があるものの，レーダ映像から各船舶の位置を求める旨の記載はないから，「前記レーダ映像に，各船舶の位置に，船影，各船舶の移動方向，移動速度，及び前記個別情報を重ねて」との構成における「各船舶の位置」とは，上記船舶情報受信手段が船舶情報を受信して得た「各船舶の位置」を意味するものと認められる。確かに，ＧＰＳ受信手段の精度が極めて高く，レーダ映像との位置合わせができていれば，その結果として，船影等が重ねられる位置がレーダ映像そのものの船舶の位置になるであろうとは推測に難くないが，この点は，特許請求の範囲で特定された構成となっていないのであって，船影等が重ねられる位置は，あくまでも，船舶情報を受信して得た各船舶の位置，すなわちＧＰＳ信号を受信して求めた各船舶の位置である。


そうすると，本件発明が，生レーダ映像をそのままスクリーン上に表示しながら，対応する各船舶の位置に船舶から送られた情報に基づいた船影等を重ね表示するとの構成にまで限定しているものということはできない。(2)　次に，刊行物１（甲３，乙１）に記載された発明についてみる。ア　刊行物１には以下の記載がある。
「この方法では，以下の機能が与えられる：
－　擬似レーダ＊。全ての船舶の位置を，従来のレーダの場合と同様に，PPl（PlanPositionIndicator＝平面位置表示器）上に表示することができるからである。－　一般放送情報による自動置き換え。これは「擬似レーダ」の基本である。しかし，また，船舶の識別や速度ベクトルといった，いくつかの情報の要素で「ブリップ（レーダの信号映像）を装飾」する。
－　送信情報の交換。これにより，２隻以上の船舶がラジオ電話によって交信を行わなくとも協調して操船を行うことができる。
オペレータは，本システムを図２に示すようなスクリーンの形で目にする。ちなみに，以下のことに注意すべきである。
－　このスクリーンはオペレータの注意をそらすおそれのある補助的装置でないことが望ましい。このため，単一のスクリーン，つまりレーダのスクリーンを使えば，本システムを装備していない，あるいはその装備システムが役に立たない，動いている目標物のエコーを同時に表示するという利点が得られる。－　この同じスクリーンと装置全体は，単一の基準座標系において動作することによって，電子地図＊＊と完全に共用できる。それゆえに，海岸線や，ブイ，灯台などの表示が可能である。
－通行管制センターとして局所的に動作する陸上システムを考えることが可能である。それは管制可能範囲を増すために岬で，戦略上重要な地点（例えばＪｏｂｏｕｒｇのＧｒｉｓＮｅｚ）に設置してもよい。
図２－表示例
○　本システム装備船＋速度ベクトル
Ａ　前方視認性を高めるために中央からずらした自船
■　レーダで検知された本システム非装備船
灯台・海岸線：レーダおよび電子地図から得られたもの」（４５９頁右欄１３行ないし４６０頁左欄１０行，図２の説明）
「受信器は，受信信号を解読しディスプレイコンソールと互換性のある形に変換する受信データ処理回路に受信信号を与える。先述のように，ディスプレイコンソールはレーダと衝突回避システムに共用されるその船のレーダ・スコープであってもよい。図２に示すように，オペレータは，スクリーン中央の自船（A）にその速度を方向と大きさで表すベクトルが付随しているのを目視する。近隣の船舶は同じディスプレイ上にその座標によって表示され，これにもまたその速度を符号化するベクトルが与えられるが，この情報はこれら船舶から受信したメッセージから抽出したものである。」（４６１頁右欄），
「ここで提案したシステムは実際には，低性能データ送信システムであり，既存の諸システム（無線航法，レーダ，電子地図）を最大限に利用する，その仲介として動作しうるものである。
このシステムは衝突回避においてかなりの補助を与えるはずである。その導入コストはあまり大きくない。各船舶に以下を装備することに限られるからである。
－　短レンジ単一周波数トランシーバ，
－　全方向性アンテナ，
－　既存のレーダおよび無線航行システムと接続するための回路，－　送信データ入力回路および受信データ処理回路。」（４６３頁左欄）イ　上記の記載によれば，刊行物１に記載された発明は，単一のスクリーン，つまりレーダのスクリーンを使えば，本システムを装備していない，あるいはその装備システムが役に立たない，動いている目標物のエコーを同時に表示するという利点が得られること，図２は表示例であり，記号「■」がレーダで検知された本システム非装備船を表すこと，刊行物１に記載された発明は，既存のレーダシステムを最大限利用することが認められ，そうであれば，刊行物１に記載された発明は，レーダで検知されたシステム非装備船をスクリーン上に表示しながら，船舶から受信したメッセージから抽出した各船舶の位置に船影等を重ねて表示しているということができる。
(3)　本件発明は，上記(1)のとおり，生レーダ映像をそのままスクリーン上に表示しながら，対応する各船舶の位置に船舶から送られた情報に基づいた船影等を重ね表示するとまでの構成に限定するものではなく，より一般的に，レーダ映像をスクリーン上に表示しながら，船舶情報を受信して得た各船舶の位置に船影等を重ねて表示する構成までも含むものである。そして，刊行物１に記載された発明は，上記(2)のとおり，レーダで検知されたシステム非装備船をスクリーン上に表示しながら，船舶から受信したメッセージから抽出した各船舶の位置に船影等を重ねて表示しているものである。そうすると，本件発明と刊行物１に記載された発明とは，「レーダ映像に，各船舶の位置に，・・・重ねて・・・表示させる」点において，実質的な相違があるとはいえないから，審決の判断に誤りはない。３　したがって，審決に，原告の主張するような認定判断の誤りはないから，原告の主張する審決取消事由は，理由がない。
第５　結論
以上のとおりであって，原告の主張する審決取消事由は理由がないから，原告の請求は棄却されるべきである。
知的財産高等裁判所第４部
裁判長裁判官　　　　　　塩　　月　　秀　　平
裁判官　　　　　　田　　中　　昌　　利
裁判官　　　　　　髙　　野　　輝　　久


主　　　文
一　原告の請求を棄却する。
二　訴訟費用は原告の負担とする。
事実及び理由
第一　請求
被告が平成元年八月二八日原告に対してした労働者災害補償保険法に基づく遺族補償費の支給をしないとの決定を取り消す。
第二　事案の概要
本件は、映画撮影技師（カメラマン）であるＡ（以下「亡Ａ」という。）が映画撮影に従事中、宿泊していた旅館で脳梗塞を発症して死亡したことについて、その子である原告が、亡Ａの死亡は業務に起因したものであるとして、被告に対し、労働者災害補償保険法（以下「労災保険法」という。）に基づいて遺族補償費の給付を請求したところ、亡Ａは労働基準法（以下「労基法」という。）九条に規定する「労働者」ではないとの理由で不支給処分を受けたため、その取消しを求める事案である。
一　争いのない事実
１　亡Ａ（大正一五年八月二八日生）は、映画撮影技師であり、昭和六〇年一〇月一五日、株式会社青銅プロダクション（以下「青銅プロ」という。）との間で、映画・仮題「古代東北の仏達」（なお、完成後は「北の仏」と題されている。以下「本件映画」という。）を撮影するための撮影技師として撮影業務に従事する契約（以下「本件契約」という。）を締結した。本件映画の撮影期間は昭和六〇年一〇月から昭和六一年五月までの間であり、その間に東北地方のロケーション（以下、単に「ロケ」ともいう。）三回、延べ五〇日間が予定されており、本件契約における亡Ａの報酬（以下「本件報酬」という。）は一二〇万円であった（なお、右が労働日数に応じて支払われる賃金であるかどうかについては争いがある。）。亡Ａは、本件映画撮影のため、東北地方の寺院でのロケーションの期間中である昭和六一年二月一九日早朝、宿泊していた秋田県湯沢市所在の旅館「由利館」で倒れ、同市内の雄勝中央病院に入院して治療を受けたが、同月二三日、脳梗塞（以下「本件疾病」という。）により死亡した。
２　原告は、昭和六〇年一月二四日、亡Ａと親権者母Ｂとの間に生まれた子であり、亡Ａは、同年二月二〇日、原告を認知した。したがって、原告は、亡Ａの相続人である。
３（一）　原告は、昭和六三年二月一七日、亡Ａの本件疾病による死亡は業務に起因したものであるとして、飯田橋労働基準監督署長（なお、平成元年四月一日、同基準監督署長の管轄区域であった青銅プロの事業所所在地である東京都新宿区は、被告の管轄区域に統合され、以後被告がその事務を承継した。）に対し、労災保険法に基づいて遺族補償給付の請求をしたが、被告は、平成元年八月二八日、亡Ａは労基法九条に規定する「労働者」とは認められないとして、これを支給しない旨の決定（以下「本件処分」という。）をした。（二）　原告は、本件処分を不服とし、平成元年一〇月二六日、東京労働者災害補償保険審査官に対し、審査請求をしたが、同審査官は、平成六年一一月二四日、右審査請求を棄却する旨の決定をした。
（三）　原告は、さらに右（二）の決定を不服とし、平成七年一月二〇日、労働保険審査会に対し、再審査請求をしたが、同審査会は、平成一〇年六月一七日、右再審査請求を棄却する旨の裁決をし、同月二六日、同裁決書の謄本は原告に送達された。
二　労基法にいう労働者の定義及び労基法研究会報告について１　労災保険法上、「労働者」の定義規定は置かれていないが、労基法は「労働者」の定義として、「この法律で『労働者』とは、職業の種類を問わず、事業又は事務所（以下『事業』という。）に使用される者で、賃金を支払われる者」と規定している（同法九条）。
なお、労基法上「賃金」とは、「賃金、給料、手当、賞与その他名称の如何を問わず、労働の対償として使用者が労働者に支払うすべてのもの」をいう（同法一一条）。
２（一）　労働大臣の私的諮問機関である労基法研究会は、昭和六〇年一二月一九日付けで「労働基準法の『労働者』の判断基準について」と題する報告を行い（以下「昭和六〇年労基研報告」という。）、右の判断基準について、従来の裁判例及び解釈例規に現われた事例をもとに次のように整理している（乙六、弁論の全趣旨）。
「１　『使用従属性』に関する判断基準
（１）　『指揮監督下の労働』に関する判断基準
イ　仕事の依頼、業務従事の指示等に対する諾否の自由の有無『使用者』の具体的な仕事の依頼、業務従事の指示に対して諾否の自由を有していれば、指揮監督関係を否定する重要な要素となる。
これを拒否する自由を有しない場合は、一応指揮監督関係を推認させる重要な要素となる。ただし、その場合には、事実関係だけでなく、契約内容等も勘案する必要がある。
ロ　業務遂行上の指揮監督の有無
（イ）　業務の内容及び遂行方法に対する指揮命令の有無業務の内容及び遂行方法について『使用者』の具体的な指揮命令を受けていることは、指揮監督関係の基本的かつ重要な要素である。しかし、通常注文者が行う程度の指示等にとどまる場合には、指揮監督を受けているとはいえない。
（ロ）　その他
『使用者』の命令、依頼等により通常予定されている業務以外の業務に従事することがある場合には、『使用者』の一般的な指揮監督を受けているとの判断を補強する重要な要素となる。
ハ　拘束性の有無
勤務場所及び勤務時間が指定され、管理されていることは、一般的には、指揮監督関係の基本的な要素である。しかし、業務の性質、安全を確保する必要等から必然的に勤務場所及び勤務時間が指定される場合があり、当該指定が業務の性質等によるものか、業務の遂行を指揮命令する必要によるものか見極める必要がある。ニ　代替性の有無―指揮監督関係の判断を補強する要素―本人に代わって他の者が労務を提供することが認められていること、また、本人が自らの判断によって補助者を使うことが認められていることなど、労務提供の代替性が認められている場合には、指揮監督関係を否定する要素のひとつとなる。
（２）　報酬の労務対償性に関する判断基準
報酬が『賃金』であるか否かによって、『使用従属性』を判断することはできないが、報酬が時間給を基礎として計算される等労働の結果による較差が少ない、欠勤した場合には応分の報酬が控除され、いわゆる残業をした場合には通常の報酬とは別の手当が支給される等報酬の性格が使用者の指揮監督のもとに一定時間労務を提供していることに対する対価と判断される場合には、『使用従属性』を補強することとなる。


２　『労働者性』の判断を補強する要素
（１）　事業者性の有無
イ　機械、器具の負担関係
本人が所有する機械、器具が著しく高価な場合には自らの計算と危険負担に基づいて事業経営を行う『事業者』としての性格が強く、『労働者性』を弱める要素となる。
ロ　報酬の額
報酬の額が当該企業において同様の業務に従事している正規従業員に比して著しく高額である場合には、当該報酬は、自らの計算と危険負担に基づいて事業経営を行う『事業者』に対する代金の支払いと認められ、その結果、『労働者性』を弱める要素となる。
ハ　その他
裁判例においては、業務遂行上の損害に対する責任を負う、独自の商号使用が認められている等の点を『事業者』としての性格を補強する要素としているものがある。
（２）　専属性の程度
イ　他社の業務に従事することが制度上制約され、また、時間的余裕がなく事実上困難である場合には、専属性の程度が高く、いわゆる経済的に当該企業に属していると考えられ、『労働者性』を補強する必要のひとつと考えて差し支えない。ロ　報酬に固定部分がある、業務の配分等により事実上固定給となっている、その額も生計を維持し得る程度のものである等報酬に生活保障的な要素が強いと認められる場合には、『労働者性』を補強するものと考えて差し支えない。
（３）　その他
裁判例においては、①採用、委託等の際の選考過程が正規従業員の採用の場合とほとんど同様であること、②報酬について給与所得としての源泉徴収を行っていること、③労働保険の適用対象としていること、④服務規律を適用していること、⑤退職金制度、福利厚生を適用していること等『使用者』がその者を自らの労働者と認識していると推認される点を『労働者性』を肯定する判断の補強事由とするものがある。」
（二）　また、労基法研究会労働契約等法制部会労働者性検討専門部会は、平成八年三月、俳優及び技術スタッフ（撮影、照明、録音等）について、映画やテレビ番組の製作会社との関係において労働者に該当するか否かの判断基準を次のとおり示している（乙七、以下「平成八年専門部会報告」という。）。
「１　使用従属性に関する判断基準
（１）　指揮監督下の労働
イ　仕事の依頼、業務に従事すべき旨の指示等に関する諾否の自由の有無例えば、特定の日時、場所を指定したロケ撮影参加の依頼のような、『使用者』の具体的な仕事の依頼、業務に従事すべき旨の指示等に対して諾否の自由を有していることは、指揮監督関係の存在を否定する重要な要素となる。他方、このような諾否の自由がないことは、一応、指揮監督関係を肯定する一要素となる。ただし、当事者間の契約によっては、一定の包括的な仕事の依頼を受託した以上、当該包括的な仕事の内容をなす個々具体的な仕事の依頼については拒否する自由が当然制限される場合がある。また、専属下請のように事実上、仕事の依頼を拒否することができないという場合もある。このような諾否の自由の制約は直ちに指揮監督関係を肯定する要素とはならず、契約内容や仕事の依頼を拒否する自由が制限される程度等を勘案する必要がある。
ロ　業務遂行上の指揮監督の有無
（イ）　業務の内容及び遂行方法に対する指揮命令の有無俳優やスタッフが実際に演技・作業を行うに当たり、演技・作業の細部に至るまで指示がある場合には、指揮監督関係の存在を肯定する重要な要素となる。他方、俳優やスタッフなど、芸術的・創造的な業務に従事する者については、業務の性質上、その遂行方法についてある程度本人の裁量に委ねざるを得ないことから、必ずしも演技・作業の細部に至るまでの指示を行わず、大まかな指示にとどまる場合があるが、このことは直ちに指揮監督関係を否定する要素となるものではない。
（ロ）　その他
『使用者』の命令、依頼等により通常予定されている業務以外の業務に従事することを拒否できない場合には、『使用者』の一般的な指揮監督を受けているとの判断を補強する重要な要素となる。例えば、スタッフが本来自分の担当するパートのほか、監督の命令、依頼等により他のパートの業務に従事することを拒否できない場合には、一般的な指揮監督を受けているとの判断を補強する重要な要素となる。
ハ　拘束性の有無
勤務場所がスタジオ、ロケーション現場に指定されていることは、業務の性格上当然であるので、このことは直ちに指揮監督関係を肯定する要素とはならない。映画やテレビ番組の撮影に当たっては、勤務時間が指定・管理されていることが通常である。この場合であっても、例えば場面設定との関係上、特定の時間にしか撮影ができないなどの事業の特殊性によるものである場合には、かかる指定は指揮監督関係を肯定する要素とはいえない。他方、『使用者』が業務の遂行を指揮命令する必要によるものであれば、指揮監督関係を肯定する一要素と考えられる。例えば、一日の撮影の中で、監督等が行う具体的な撮影時間、休憩、移動時間等の決定や指示に従わなければならないこと、監督の指示によって一旦決まっていた撮影の時間帯が変動した場合に、これに応じなければならないことは、指揮監督関係を肯定する要素の一つとなる。
ニ　代替性の有無
『使用者』の了解を得ずに自らの判断によって他の者に労務を提供させ、あるいは、補助者を使うことが認められている等労務提供に代替性が認められている場合には、指揮監督関係を否定する要素の一つとなる。
（２）　報酬の労務対償性に関する判断基準
映画やテレビ番組の撮影についての労務提供に関する契約においては、撮影に要する予定日数を考慮に入れながら作品一本あたりいくらと報酬が決められているのが一般的であるが、拘束時間、日数が当初の予定よりも延びた場合に、報酬がそれに応じて増える場合には、使用従属性を補強する要素となる。
２　労働者性の判断を補強する要素
（１）　事業者性の有無
イ　機械、器具、衣裳等の負担関係
例えば、俳優が自ら所有する衣裳を用いて演技を行う場合、それが安価な場合には問題とならないが、著しく高価な場合には、事業者としての性格が強く、労働者性を弱める要素となる。
ロ　報酬の額
報酬の額が当該企業において同様の業務に従事している正規従業員に比して著しく高額である場合には、一般的には、事業者に対する代金の支払と認められ、労働者性を弱める要素となるが、俳優やスタッフの場合には、比較すべき正規従業員がほとんどいないので、労働者性の判断の要素とはなりにくい。ただし、同種の業務に従事する他の者と比べて報酬の額が著しく高額である場合、例えば、ノーランクといわれるような著しく報酬の高い俳優の場合には、事業者としての性格が強く、労働者性を弱める要素となる。
ハ　その他


俳優やスタッフが業務を行うについて第三者に損害を与えた場合に、当該俳優やスタッフが専ら責任を負うべきときは、事業者性を補強する要素となる。
（２）　専属性の程度
特定の企業に対する専属性の有無は、直接に使用従属性の有無を左右するものではなく、特に専属性がないことをもって労働者性を弱めることとはならないが、労働者性の有無に関する判断を補強する要素の一つと考えられる。具体的には、他社の業務に従事することが契約上制約され、または、時間的余裕がない等事実上困難である場合には、専属性の程度が高く、経済的に当該企業に従属していると考えられ、労働者性を補強する要素の一つと考えられる。
（３）　その他
報酬について給与所得としての源泉徴収を行っていることは、労働者性を補強する要素の一つとなる。」
三　主たる争点
亡Ａは労基法九条に規定する「労働者」かどうか、ひいて、労災保険法上の「労働者」であるかどうか。
１　原告の主張
（一）労災保険法上の労働者は、労基法上の労働者と同一概念である。労基法九条は、労働者を「事業に使用される者で、賃金を支払われる者」と定め、また、改正前の労基法八条一〇号は、同法の適用事業の一つとして、「映画の製作又は映写、演劇その他の興行の事業」を定めており、映画の制作事業に使用される者で賃金を
支払われる者は
労基法の適用対象者に他ならない。そして、「使用される者」とは、使用者の指揮命令に服して労務を提供する者を意味するから、労働者とは、使用従属関係の下におかれている者である（「従属労働」の法理）。したがって、契約の形式如何によらず、実質的に使用従属関係にあれば労働者であることになるが、右の使用従属性は、労働者が使用者の指揮命令に対して拘束されるという、労務遂行過程における従属性（人的従属性）と、契約締結に際して契約内容が使用者によって一方的に決定されるという従属性（経済的従属性）を総合的に検討して判断されなければならない。
現在では、労働者は工場労働者だけではなく、産業の発展と現代社会の高度化に伴い、サービス業、専門的知識や技術を要するホワイトカラー労働者が激増している実態があり、これらホワイトカラー労働者においては、過去の工場労働者のように生産ラインで画一的・定型的な業務を反復するという労働には従事しておらず、多かれ少なかれ裁量性を有した業務に従事している。また、現代社会では、労働の中にも様々な強弱の使用従属関係が存在し、使用従属関係の有無を分ける境界は単純なものではなくなっている。さらに近年、使用者は、経営の合理化の一環として、人件費の節約や使用者の責任を回避するため、業務の外注化や下請化によるスリム化、フリー化を図っている。そのために従来の労働者を「非労働者化」する労務政策を強めており、このような傾向はあらゆる分野の産業、業種に導入されつつある。
そこで、使用従属関係にあるかどうかは、こうした現実を踏まえ、法制度の目的を考慮し、特に労災保険法の労働者性を判断する際には、右使用従属関係の有無を基本に置きつつ、労働過程において被災した者の救済という法の目的を踏まえた解釈をしなければならない。
（二）　昭和六〇年労基研報告は、使用従属関係にあるかどうかのメルクマールを整理したものにすぎないし、平成八年専門部会報告も、俳優やスタッフの労働の提供の仕方は一様でなく、その労働実態を十分に調査しているとはいえないから、これらを形式的に当てはめて労働者性を機械的に判断するのは誤りであり、従属労働を保護しようとする労働者保護法の目的と理念を尊重し、指揮命令の下で労働している実態があるかどうかを重要な基準とし、使用従属関係の徴表と考えられる諸
点、すなわち、①仕事の依頼、業務従事に対する
諾否の自由の有無、②時間的場所的拘束性の有無―勤務時間（始業終業の定め）、勤務場所の指定、③業務内容が使用者において定められ、業務遂行過程における使用者の一般的な指揮監督関係の有無、服務規律の適用、④労務提供の代替性、⑤業務用器具の負担関係、⑥報酬が労働自体の対償的性格を有するか否か―生活保障給的要素、労働の質に対する較差、欠勤控除、超勤手当等の有無、付随的に給与所得税等の源泉徴収の有無、さらに退職金制度の存否等を総合的に判断して使用従属関係の有無を判断すべきである。
（三）　撮影技師（カメラマン）であった亡Ａが労働者性を有していたかどうかは、現実に同人が従事していた本件映画製作における労働実態を下に判断すべきであるが、その前提として、映画は様々な職種や職能の技術者の集団的・組織的作業を必要不可欠とする産業であるという特質を踏まえる必要がある。映画の製作・流通全体の流れは、①企画、②製作、③配給、④興行の四つの段階に分けられ、さらに②の映画製作の工程は、製作準備、（イ）撮影、（ウ）編集・仕上げの三段階に区分される。映画製作に関与するスタッフは、通常、プロデューサー（企画者）、監督、助監督、制作進行、撮影技師、照明技師、記録（スクリプター）、編集、美術等の職種に分かれる。映画は、映画製作者の意図を体現したプロデューサー（映画製作会社において、映画全体の制作管理運営上の責任者であり、企画立案や脚本家・監督などの人選、キャスティングなどの交渉・決定、予算案の作成など映画全体を統括する。）の指揮監督の下、創作面では、監督（映画の企画決定の段階から、演出、撮影、編集などに至るすべての段階で必要な指示を行う映画創作面の統括責任者である。）の全体的な指揮監督の下で、多数の映画製作スタッフが協力協働して製作される。このように、映画製作とは、映画製作者の意図を実現する制作進行過程、すなわちプロデューサーを統括者とする業務遂行上の指揮命令の流れと、映画の内容面についての創作過程、すなわち監督を統括者とする芸術的・創造的な業務遂行上の指揮命令の流れが渾然一体となっているのである。
（四）　こうした流れを本件映画について具体的にみると、概ね以下に述べるようなものであった。
昭和六〇年九月ころ、青銅プロは、東北映画制作株式会社から本件映画を受注し、青銅プロの代表取締役であるＣ（以下「Ｃ社長」という。）がプロデューサーとなり、本件映画の監督と脚本を青銅プロの非常勤取締役でもあるＤ（以下「Ｄ監督」という。）に依頼した。Ｃ社長とＤ監督は企画を検討して、昭和六〇年一〇月八日に企画書を完成させた。その後、Ｄ監督は、同月二九日に仕上げた脚本（第一稿）を順次手直しして、昭和六一年二月三日、一人で脚本（決定稿）を完成させた。この間昭和六〇年一一月一八日の本検討、昭和六一年一月三一日のシナリオ検討会に、亡Ａが参加したこともあったが、それは撮影する際の技術的な問題に関する話し合いと問題提起のためであり、シナリオ自体の検討のためではなかった。


本件映画の予算決定及びその管理は、Ｃ社長の指示を受けた制作進行係（兼務助監督）のＥが行っており、亡Ａの報酬は、青銅プロの場合、撮影技師の日当が二万三〇〇〇円であることから、それに撮影延べ日数五〇日を乗じ、これに二日間の打ち合わせを考慮して一二〇万円と決定したもので、報酬額決定の基礎となるのは日当であった。
また、スタッフを決定する権限はプロデューサーにあり、Ｄ監督は、本件映画の撮影技師としてＣ社長に亡Ａを推薦はしたが、採用を決定し、契約をしたのはＣ社長であった。同様に亡Ａは撮影助手と照明技師を推薦したが、その決定をしたのはＣ社長であり、これら撮影助手及び照明技師は青銅プロと契約している。本件映画の撮影スケジュールについては、撮影対象である寺社寺院の祭りの日時が決まっているため、Ｃ社長とＤ監督が、それに合わせて、昭和六〇年一〇月初め、六ないし七割方のロケの時期・日程の大枠を決め、亡Ａを含めたスタッフが従事すべき期間、日数を決定し、具体的なスケジュールは、Ｅが予算などを勘案して同年一〇月中旬に決定した。Ｅは、決定したロケやロケーションハンティング（ロケ地決定やロケの下見のための準備作業をいう。以下「ロケハン」という。）の詳細を予定表として作成してスタッフに配布し、同月三一日にロケ及びロケハンが開始されたが、その開始にあたっては、映画製作においては各スタッフが協力協働することが必要不可欠であることから、現地で集合するのではなく、全員が青銅プロに集合して出発し、以後ロケ及びロケハンが終了するまで、Ｅが決定したスケジュールに従って集団行動しており、原則として、亡Ａを含め、スタッフの都合で予定が変更されることはなかった。
亡Ａは、映画撮影において
高度な専門的力量を有するカメラマンとして、カメラアングルやカメラワークで創造的な技能を発揮し、確かにそこには裁量性があるが、亡Ａが従事する撮影業務は、亡Ａ独自の判断で行われるものではなく、脚本、監督の演出や意図の枠内での裁量である。映画は、カメラマンが撮影したフィルムを単純につなぎあわせるものではなく、カメラマンは、監督の創作的・芸術的な指揮監督の下で撮影作業を行うのである。
（五）　亡Ａは、次の諸点からして労働者である。
（１）　仕事の依頼等に対しての諾否の自由について
平成八年専門部会報告が指摘するとおり、「仕事の依頼等の諾否の自由」とは、映画の撮影という仕事それ自体に関する諾否ではなく、一たんその仕事を承諾した上で個々の具体的なロケ撮影等への参加依頼に対する諾否の自由を有しているかどうかという問題なのである。前記（三）で述べたとおり、亡Ａは、本件映画の撮影を引き受けた以上、プロデューサーであるＣ社長の指示に基づいて制作進行のＥが決定したスケジュールに従わなければならなかったのであり、仕事の諾否の自由など有していなかった。
（２）　業務遂行上の指揮監督について
前記（四）で述べたとおり、撮影作業について、カメラマンは、その高度な技術的専門性と芸術性により一定の裁量を有しているが、それは監督の指示から独立して発揮されるものではなく、監督の指示と違う撮影をすることは許されない。これは「通常注文主が行う指示」にとどまらない業務遂行上の指揮命令に従っているものであり、平成八年専門部会報告も、「芸術的・創造的な業務に従事する者が有する裁量性が指揮監督関係を否定する要素となるものではない。」と指摘している。また、カメラマンが撮影したフィルムは、編集作業を経て作品となるが、この編集作業にカメラマンは全く関与しておらず、この点からもカメラマンが撮影業務について監督の指示を受けていることは明らかである。
なお、前記（四）で述べたとおり、亡Ａはシナリオ検討会に参加しているが、それは撮影のための技術的な打ち合わせ等であり、脚本はＤ監督が一人で完成させたのであり、亡Ａは一切関与していない。
（３）　拘束性について
前記（四）で述べたとおり、映画の撮影は集団的かつ組織的に行われ、ロケ及びロケハンの際には、出発から終了まで制作進行係に管理され、拘束されており、亡
Ａは本件映画の撮影作業に従事している
間時間的場所的に拘束され、組織的な業務遂行に組み込まれていた。平成八年専門部会報告のように「業務の性格上当然」とすることは実態にそぐわないし、同報告も、「使用者が業務の遂行を指揮命令する必要によるものであれば、指揮監督関係を肯定する一要素と考えられる。例えば、一日の撮影の中で、監督等が行う具体的な撮影時間、休憩、移動時間等の決定や指示に従わなければならないこと、監督の指示によって一旦決まっていた撮影の時間帯が変動した場合に、これに応じなければならないことは指揮監督関係を肯定する一つとなる。」としているから、亡Ａに対する指揮監督関係は肯定されるべきである。
（４）　代替性について
前記（四）で述べたとおり、亡Ａは、撮影助手をＣ社長に推薦したにとどまり、実際に採用を決定したのは青銅プロのＣ社長なのであって、亡Ａには、Ｃ社長に代わって助手等を採用する権限もなく、また、Ｃ社長に無断で自分の代わりに誰かを撮影業務に従事させることもできない立場であった。
代替性の有無に関する平成八年専門部会報告からしても、亡Ａが指揮命令関係を受けていたことは肯定される。
（５）　報酬の労務対償性について
本件報酬は、前記（四）に述べたとおり、日当を基礎に算定されているから、労務の提供に対する対価である。本件映画は後に追加撮影が行われているが、その際、昭和六一年五月までの間本件映画の撮影に参加し、報酬を一本九〇万円とされていた照明技師のＩに対し、撮影日数に応じた追加報酬が支払われていることからも、そのことは明らかである。本件映画の追加撮影は、青銅プロが撮影した映画「北の仏」に一部を追加する形で行われ、注文主も同じであり、作品としては同一性を有しているし、青銅プロが、本件映画は未だ完成せず、注文主の要望に応じて手直しすべきと決定している以上、同一映画の契約の延長に他ならない。亡Ａは、本件映画の撮影期間（約八か月間、延べ五〇日間）は他の映画撮影に従事することは事実上不可能であったし、亡Ａの昭和六〇年の所得をみると、本件報酬を加算しても約六二六万円でしかないから、本件報酬額一二〇万円は決して高収入ではない。Ｅの月額賃金一四万円は低額にすぎる上、Ｅは助監督兼務制作進行係であり、撮影技師の亡Ａと比較するのは適切ではないし、青銅プロには専属の社員カメラマンがいない以上、亡Ａの報酬額は労働者性を否定する根拠とはならない。
（６）　機械、器具等の負担関係について
本件映画の撮影機材や車両などはすべて青銅プロが準備しており、スタッフの持込みではない。本件映画の撮影は青銅プロのカメラで行うことになっており、亡Ａは、例外的に中尊寺金色堂の撮影についてのみ、自己の所有するカメラを使用したにすぎない。
（７）　専属性について


本件映画の撮影のように、撮影期間が長期でその間にロケ及びロケハンが入っている場合には、実際には他の仕事はほとんどできず、亡Ａは事実上他の仕事をすることに大きな制約を受けていた。
（８）　所得の申告方法について
本件報酬は、給与所得ではなく事業所得として確定申告されている。青銅プロは、亡Ａの本件報酬について、所得税法二〇四条一項五号の「映画、演劇その他政令で定める芸能又はラジオ放送若しくはテレビジョン放送に係る出演若しくは演出又は企画の報酬又は料金その他政令で定める芸能人の役務の提供を内容とする事業に係る当該役務の提供に関する報酬又は料金」として源泉徴収している（以下「芸能人報酬に関する源泉徴収」という。）。
「給与所得に係る源泉徴収」（所得税法一八三条以下）をするか「芸能人報酬に関する源泉徴収」をするか否かは、使用者の一方的な決定によって決められており、芸能労働者側には選択の自由はなく、まさに従属的地位にいる。使用者が「芸能人報酬に関する源泉徴収」をした場合には、労働者側は、所得税の確定申告にあたって、当該報酬が給与所得に該当するとして申告しようとしても制度上はそのような申告は不可能であり、事業所得として申告するしかないのである。したがって、亡Ａの報酬が事業所得として申告されていることや、給与所得として源泉徴収されていないことを労働者性の否定の根拠とはできないというべきであり、平成八年専門部会報告も報酬について給与所得として源泉徴収を行っていないことを労働者性を否定する根拠とはしていない。
（９）　労災保険料の支払について
青銅プロは、昭和六〇年四月から昭和六一年三月まで、社員労働者だけでなく、その期間中に報酬・賃金を支払ったフリーの労働者をも労災保険に加入させて労災保険料を支払っており、亡Ａに関しても労災保険料を支払っている。このことは、亡Ａが労働者であったことを示すものであるが、そうでないとしても、被告は右労災保険料を異議なく収受していたのであるから、禁反言の法理により無条件で労災補償を支給すべきである。
（六）　右のとおり、亡Ａは、プロデューサー及び監督の指揮命令下で本件映画の撮影作業に従事し、ほぼ撮影日数に応じた報酬を支給され、労災保険にも加入していたものであり、労災保険法上の労働者に該当するのであって、これを否定した本件処分には、事実の認定、法令の解釈・適用を誤った違法がある。
２　被告の主張
（一）　労災保険法の保険給付の対象となる労働者は、労基法九条の「労働者」と同一のものと解されるから、労働者であるかどうかは「使用される者」であるか否か、その対償として「賃金」が支払われるか否かによって判断される。しかし、現実には、指揮監督の程度及び態様の多様性、報酬の性格の不明確さ等からこの判断が困難な場合があり、その場合には、労働者性の判断に当たっては、労務提供の形態や報酬の労務対償性及びこれらに関連する諸要素をも勘案して総合的に判断することになる。そして、その具体的判断基準を示したものが昭和六〇年労基研報告及び平成八年専門部会報告であるから、亡Ａの労働者性についてもこれらを踏まえて総合的に判断すべきである。
（二）　亡Ａは、次の諸点からして、労働者に当たらない。
（１）　仕事の依頼等に対する諾否の自由について
亡Ａは、スケジュールのやりくりができさえすれば、青銅プロが依頼した仕事を引き受けており、本件映画の撮影の仕事についても諾否の自由を有していた。また、製作スケジュールの編成に当たっては、寺院側の事情を昀優先に決めるものの、青銅プロの方で亡Ａのスケジュールに合わせることもあった。さらに、本件映画の追加撮影に関して、亡Ａは存命していればこれを拒否していたことが推認できるのであって、亡Ａは青銅プロからの仕事の依頼に対する諾否の事由を有していたというべきである。
（２）　業務遂行上の指揮監督について
亡Ａは、本件映画の撮影に当たり、従来の仏像撮影のパターンを打ち破り、撮影技術の集大成ともいえる表現を目指し、脚本づくりの段階から積極的に参加し、撮影設計をたて、その表現のためにロケ先では深夜まで討論が続いた。そして、Ｄ監督と亡Ａの関係は、Ｄ監督がカメラのポジションや対象の撮り方など基本的なイメージを亡Ａに伝え、亡Ａはそれを表現するため、何十種類もあるレンズの中から一〇種類位のレンズを選択し、それを組み合わせ、ライティング（照明の照らし方）
を決
定して映像を作ったり、亡Ａがカメラのポジション、サイズ、アングル、被写体の写り方及び撮影方法等について工夫してＤ監督に提案するというもので、亡Ａは知識・経験があったことから、監督と撮影技師という仕事の違いはあるものの、芸術性を追求する点では同格であったし、撮影に関する指示もＤ監督と亡Ａが同等でしていた。
また、一般的にも監督と撮影技師との関係は、監督が演出意図に基づく映像イメージを撮影技師に伝え、それを受けた撮影技師が自らの芸術的創造性とレンズやフィルターの選択、組み合わせ等の撮影技術を駆使して監督の求めるイメージに沿った映像を作り上げ、それを監督に提供するというものである。そして、この撮影技師の仕事は監督から独立したもので、その提供された映像の採否の決定権は監督にあるものの、撮影技師の仕事自体に対しては、監督は細部に至るまでの指示ができる立場にはないものである。
映画製作という事業目的を遂行するため、プロデューサー等から映画製作に従事するスタッフに対して映画製作上の指示がなされることは当然であり、それが通常注文者が行う程度の指示にとどまる場合には、これを業務遂行上の指揮監督に当たると解することはできないから、右指示の存在の故に直ちに業務遂行上の指揮監督を肯定することはできない。業務遂行上の指揮監督に当たるというためには少なくともプロデューサー等から作業の細部に至るまで指示がなされていたことが必要である。
また、撮影された映像の編集作業等についての昀終的責任と権限を有するのは監督又はプロデューサーであるから、撮影されたフィルム・映像の採否を決定するのが監督又はプロデューサーであることは、映画製作という業務の性質又は映画製作における各スタッフの役割から来る当然の帰結であり、これをもって撮影技師に対する業務遂行上の指揮監督関係があるということにもならない。このように、亡Ａは、本件映画撮影の仕事において、シナリオ作成から現場での撮影作業に至るまで、Ｄ監督と同等ないしはこれに近い立場で作業に従事し、その撮影業務には極めて広い裁量が認められていたもので、亡Ａに対する業務遂行上の指揮監督があったということはできない。
さらに、亡Ａは、本件契約上、本件映画製作に関し撮影技師以外の仕事に従事させられることはないという約定であったから、青銅プロの一般的な指揮監督を受け
ていたというこ
ともできない。
（３）　拘束性について
亡Ａには、青銅プロの従業員に適用される就業規則は適用されず、始業時刻、終業時刻、休憩時間、休日等の基本的労働条件の定めもなく、青銅プロは、製作日報によりこれら従業員以外のスタッフの状況を把握するだけで、時間的管理は行っていなかった。


なお、本件映画の撮影に当たって撮影時間、撮影場所が特定されているが、これは、場面設定と撮影場所である寺院側の都合によるもので、業務の性格上やむを得ないものである。また、映画の撮影は、監督、撮影技師、照明技師等のスタッフが一体となって行わなければならないという業務の特殊性に照らし、場所的・時間的拘束は、労働者でなくとも当該仕事に従事する者であれば、当然受けるものということができるから、これをもって業務遂行上の指揮監督関係を肯定する要素とはならない。
（４）　報酬の労務対償性について
亡Ａの本件映画の撮影に対する報酬は一本一二〇万円と高額である上、いわゆる一本契約として本件映画の撮影・製作に対して支払うというもので、撮影期間に多少の変更があっても報酬額は変わりがないものであった。そして、亡Ａに対し三回にわたって支払われた報酬の額も、本件映画の撮影の仕事に従事した日数にそれぞれ対応していない上、その支払日も、青銅プロの従業員の賃金支給日である毎月二五日とは異なっていた。
したがって、右の報酬は亡Ａの提供した労務の対償ではなく、本件映画の撮影・製作という仕事に対して支払われたものである。
なお、本件映画の追加撮影は、本件映画の撮影に係る契約とは別途締結された新たな契約に基づくものにすぎないから、追加撮影に対する報酬の支払をもって労務対償性の根拠とすることはできない。
（５）　機械・器具の負担関係について
映画製作においては、プロダクション所有の撮影機材を使用するのが一般であるところ、金色堂の撮影一回のみではあるが、亡Ａは自ら持参したカメラを使用している。このことは、亡Ａが労働者性を有しないことを基礎づける一要素となるものである。
（６）　専属性について
亡Ａは、フリーのカメラマンで、青銅プロの仕事も本件映画の撮影以前に一回あっただけである。本件映画の撮影作業に従事していた状況にしても、契約期間である昭和六〇年一〇月から昭和六一年五月までの七か月間のうちの延べ五〇日間にす
ぎず、右契約期間中、青銅プロと亡Ａとの間では
、本件映画の撮影作業のスケジュール以外の日に亡Ａが他の仕事をするのは自由であり、青銅プロの承諾も必要ではなく、実際にも、亡Ａは別の仕事も行っていた可能性がある。また、亡Ａは、国民健康保健に加入していた。これらのことからみても、亡Ａが青銅プロに専属していたということはできない。
（７）　所得の申告方法について
亡Ａの報酬につき、青銅プロは「給与所得に係る源泉徴収」ではなく、「芸能人報酬に関する源泉徴収」を行っており、亡Ａも、昭和六一年四月七日、給与所得ではなく事業所得として確定申告している。
原告は、青銅プロが「芸能人報酬に関する源泉徴収」を行った以上、亡Ａが給与所得として申告することは不可能であると主張する。しかし、確定申告は、納税者の一方的意思表示に基づいてされるもので、事業報酬として源泉徴収された所得を、受領者において給与所得として申告することは法律上可能であり、ただ、支払者の所得税法の申告内容と受領者のそれとが齟齬することから、申告を受けた税務署において、実態を検討して更正等を行うにすぎないから、亡Ａが給与所得として申告することが不可能であったとはいえない。
（８）　労災保険料の支払について
本件報酬が本件映画の撮影という仕事に対して支払われたものであることや、青銅プロが「芸能人報酬に関する源泉徴収」を行っていること、原告も事業所得として申告していることからすれば、青銅プロが支払った労災保険料の算定基礎に亡Ａに対する本件報酬が含まれているからといって、当該報酬が労務対償性を有するということはできない。
労災保険料の申告・納付段階では、青銅プロが支払った報酬・賃金の内訳、すなわち右報酬・賃金を支払った労働者の氏名等の添付は要求されておらず、亡Ａに対する本件報酬がその算定基礎に含まれているか否かは被告には判明しないものであること、労災保険の給付は労基法九条の「労働者」に対してなされるものであって、右要件を充足しない限り、たとえ労災保険料が納付されていたとしても、給付はできないことからすれば、本件処分が原告主張の禁反言の法理に反したものとはいえない。
（三）　前記（二）の諸事実に鑑みれば、結局亡Ａは労基法九条の労働者には該当しないというべきであるから、亡Ａが労基法九条に規定する労働者とは認められないことを理由としてなされた本件処分は適法である。
第三　当裁判所の判断
一　第
二の一１の事実及び証拠（甲一、三、六の１ないし８、七ないし一〇、二一ないし二八、三二ないし三六、四五の１ないし５、乙八ないし一三、一四の１、２、一五、一六の１ないし３、一七、一八、証人Ｅ、同Ｄ、同Ｆ）並びに弁論の全趣旨によれば、次の事実が認められる。
１　亡Ａの撮影技師（カメラマン）としての経歴について亡Ａ（大正一五年八月二八日生）は、昭和二五年郷里の岩手県から上京し、昭和二六年からカメラマン助手として映画製作に従事するようになり、昭和三〇年カメラマンとして独立し、以後、フリーのカメラマンとして、劇映画、記録映画、企業のＰＲ映画及びテレビ・コマーシャル等の多くの撮影に従事した。亡Ａは、この間昭和三七年に映画「おとし穴」（監督・Ｇ）で、それまではニュース撮影などでやむを得ない場合を除いてはタブーとされていた手持撮影を大胆に創造表現に持ち込むことによって日本映画界に衝撃を与え、昭和三九年には、カンヌ映画祭審査員特別賞（グランプリ）を受賞した映画「砂の女」（監督・Ｇ）の撮影を担当した。また、亡Ａは、昭和五〇年ころから、その新しい映像感覚が多くのコマーシャルフィルム演出家によって注目され、数多くのコマーシャルフィルムを撮影したほか、昭和六〇年度日本映画技術賞の審査委員を務め、昭和六一年には、映画テレビ技術協会の記録映画部門の審査委員にも選ばれている。
２　亡Ａと青銅プロとの契約内容等について
青銅プロは、東北電力株式会社がスポンサーとなっている「東北の人と文化シリーズ」の作品の一つとして、昭和六〇年九月ころ、東北映画制作株式会社から本件映画を受注した。青銅プロは、本件映画を企画、製作し、青銅プロのＣ社長がプロデューサー、非常勤取締役のＤ監督が監督及び脚本作成を担当した。Ｄ監督は、亡Ａと旧知の間柄であること、亡Ａの撮影技術が高い評価を得ていること、亡Ａが東北出身でもあり、かねてから「何か東北でやろうよ。」と話していたことから、Ｃ社長に本件映画の撮影技師として亡Ａを推薦した。


そして、亡Ａは、昭和六〇年一〇月一五日、青銅プロとの間で、本件映画の撮影技師として、昭和六〇年一〇月から昭和六一年五月まで（この間に東北地方のロケ三回、延べ五〇日間）撮影業務に従事する契約（本件契約）を締結した。報酬は、一本すなわち本件映画撮影業務について一二〇万円で、月末又はロケの後に支払う
という約定にな
っていた。
本件契約は、亡ＡとＣ社長の間で口頭でなされた。亡Ａの報酬は、青銅プロにおける撮影技師の日当が二万三〇〇〇円とされており、撮影延べ日数が五〇日であることから、これを乗じた一一五万円に、出発前の打ち合わせ、撮影終了後の出社を考慮して五万円を加算し、右のとおり一二〇万円と決定された。また、青銅プロの従業員に対する賃金支給日は毎月二五日であったが、本件報酬の支払方法が右のとおりとされたのは、亡Ａの要望によるものであった。しかし、契約締結の際に定められた期間はおおよそのもので、映画の撮影期間は、通常、予定した期間より延びることはあっても、それより早期に終了することはほとんどないが、期間に多少の変動があっても、報酬額は変更されないものとされた。亡Ａは、ロケの期間中であった昭和六一年二月一九日朝に倒れ、同月二三日に脳梗塞で死亡したため、途中まで本件映画の撮影に従事したことになるが、本件映画の撮影の約三分の二を消化したということで、八四万円（昭和六〇年一二月九日に三〇万円、同月二六日に二〇万円、亡Ａの死亡後の昭和六一年三月二五日に三四万円）が支払われた。また、本件契約においては、亡Ａは、本件映画の撮影について撮影技師以外の仕事に従事させられることはないし、本件映画の撮影期間中であってもスケジュールが入っていないときに他の仕事をするのは全くの自由とされ、亡Ａが他の仕事をするについてＣ社長の承諾を得る必要もなかった。ただ、本件映画の撮影期間中、亡Ａが他の映画の撮影に参加するといったまとまった仕事を並行して行うことは、時間的な余裕がなく、できないことであった。なお、原告の母であるＢは、亡Ａは本件映画の撮影期間中、「旧知のＧさんの依頼でお花の展示会の撮影を二日か三日していたかもしれない。」と述べている。
青銅プロは従業員に適用される就業規則を備えており、それには就業時間、休憩時間、休日、服務規律等が規定されているが、亡Ａには右の就業規則は適用されなかった。
亡Ａは、青銅プロの仕事には過去二〇年間に五、六回従事した程度で、昭和六〇年もＧプロダクションでの仕事に昀も多く従事し、収入は合計八社の仕事から約六〇〇万円を得ており、これらの収入について事業所得として確定申告をしていた。青銅プロでは、スタッフの報酬については「芸能人報酬に関する源泉徴収」行って
いたが、同プロが昭和六〇年四月
から昭和六一年三月まで所轄労働基準局に支払った労災保険料の算定基礎には亡Ａに対する報酬も含めていた。しかし、労災保険料の納付段階では、対象労働者の氏名やその者に対する報酬・賃金額といった内訳を添付することは義務づけられていないことから、青銅プロが支払った労災保険料の算定基礎に亡Ａに対する報酬が含まれていることは被告には分からなかった。また、亡Ａは、社会保険として東京芸能人国民健康保険に加入していた。
３　映画製作一般について
映画の製作・流通全体の流れは、企画、製作、配給、興行の四つの段階に分けられ、このうち映画製作の工程は、①製作準備、②撮影、③編集・仕上げの三段階に分けられる。
まず、企画の段階では、社内で映画の内容等が検討され、映画化が決定されると製作予算が組まれ、プロデューサーと監督が決められ、プロデューサーは、脚本の依頼、現地調査、主演俳優の出演交渉などを行う。製作準備に入ると、脚本の第一稿をもとにプロデューサーや監督などが検討を行う「本読み」と呼ばれる作業を行い、検討の結果決定稿が完成すると、プロデューサーは、監督と相談しながら、撮影技師（カメラマン）、照明、録音、美術、編集などの各技師と助監督、制作進行主任等を決定する。そして、具体的プランがまとまった段階で、ロケがある場合には、プロデューサー、監督、カメラマンなどがロケハンを行う。撮影を開始するに当たっては、撮影期間や予算に応じてスケジュールを決定することになるが、この作業は助監督や制作進行主任が行う。撮影スケジュールは、ロケの場合には、出発時の集合場所、時刻、宿泊場所、撮影機材の管理やバスの手配など詳細にわたるもので、スケジュールの管理も製作進行主任が行う。実際に撮影が行われ、それが終了すると、編集係が撮影した各カットをつなぎ合わせ、俳優が台詞を入れるアフレコを行う。編集技師が粗編集したものを監督が見て、必要な指示をし、不必要な場面をカットしたり、撮り増しを決定したりするが、この段階ではプロデューサーの意向も反映される。なお、記録映画の場合、編集の際、実際に撮影したフィルムのうち、作品として使用されるのは一五ないし二五パーセント程度である。
その後、台詞、効果音、音楽などの音をミックスする作業（フィルムダビング）を経て、完成に至る。
映画は、撮影、録音、演出、俳優の演技力等色々な技術が集合したものであり、各スタッフにはそれぞれ独立した職能があって、専門的に分かれているため、各スタッフが契約以外の仕事をするということはあり得ない。映画製作は、こうした各スタッフがそれぞれの職能に応じて協力協働して行うものであり、その関係の密接さから、当該映画製作に関わるスタッフらを、監督の名前を冠して「○○組」と呼称することがある。
４　本件映画製作
（一）　青銅プロが本件映画を受注した後、Ｃ社長が本件映画のプロデューサーとなり、本件映画の監督と脚本をＤ監督に依頼した。Ｃ社長とＤ監督は企画を検討して、昭和六〇年一〇月八日に企画書（甲二四）を完成させた。Ｃ社長とＤ監督は、シナリオハンティング（脚本を書く前に現地に下見調査に行くこと）のために東北各地の仏像を見て回り、Ｄ監督は、同月二九日に脚本の第一稿にあたる「『みちのくの仏は語る』構成案」（甲二五）を完成させた。この時点では、亡Ａは本件映画の製作に関与していない。
Ｄ監督は、同月三一日から同年一一月六日に中尊寺藤原祭のロケを実施した後、同月一二日から一六日までに第二稿となる「みちのくの古代仏」（甲二六）を、さらにこれに手を加えて同月二一日に第三稿（甲二七）をそれぞれ書き上げ、昭和六一年二月三日に第四稿として決定稿（甲二九）を完成させた。本件映画の脚本はすべてＤ監督が一人で書き上げたものである。