引用発明１でも、操作レバー５による解除操作によって、一対のコロ２０（現像間隔維持手段）を像坦持体の両端部から離間させた状態で、現像装置に対する現像ユニットの着脱を可能とするものであり、また、引用発明１の支持手段に代えて引用発明２の支持手段を採用した際には、現像ユニットは現像剤搬送一方向の回転軸方向に離間した複数箇所で付加されるバネの付勢力によって滑動移動されて、一対のコロ２０（現像間隔維持手段）の各々が確実に像坦持体の両端部に各々接触されるので、本願発明と同様に、簡易な構造で、高精度に現像間隔を現像剤搬送手段の回転軸方向にわたって一様に維持することが可能となるものである。したがって、原告が主張する本願発明の効果は、引用例１に記載された現像ユニットの支持手段に代えて引用例２に記載された支持手段を採用することによって奏される当然の効果にすぎないものである。
第５　当裁判所の判断
１　取消事由１（一致点の認定の誤り）について
(1)　本願発明にいう「支持手段」について
本願発明の特許請求の範囲中には、「・・・前記現像ユニットを支持する支持手段と・・・を備え、前記現像剤搬送手段の回転軸方向の複数箇所で付加されるバネの付勢力によって、前記現像ユニットは前記支持手段に支持されながら前記像担持体方向に滑動移動され、前記一対の現像間隔維持手段の各々が前記像担持体の両端部に各々接触するように構成されており、かつ、前記現像ユニットは前記解除手段によって前記像担持体から離間する方向に滑動移動され、前記一対の現像間隔維持手段の各々が前記像担持体の両端部から各々離間した状態で静電記録装置に対して着脱可能である」という記載がある。同記載によれば、本願発明の「支持手段」は、像担持体方向又は像担持体から離間する方向に滑動移動する現像ユニットを支持するものであることが認められる。
(2)　引用発明１の「支持手段」について
(イ)　引用例１に、次の記載があることは、当事者間に争いがない。「現像器を感光ドラムの軸線と平行に出し入れする形式のものにおいて、現像器２は、案内レール兼現像器傾動軸９を中心に現像位置（第１図の位置）と出し入れ可能位置（第２図の位置）との間を操作レバー５を回動操作することによって回動移動可能に構成されており、操作レバー５を第１図の位置へ回動することにより、軸１２に設けた押板２４が、押子２１を介してばね２２を押圧することにより、現像スリーブ３の軸１９上の両端のコロ（保隔子）２０が感光ドラム１に当接し、現像スリーブ３と感光ドラム１の間隔を一定に保持した現像位置に現像器２を回動移動する。また、操作レバー５を第２図の位置へ回動することにより、軸１２に設けた押板２４による押子２１の押圧を解除するとともに、支え部材１４が下部案内１０を載置した状態で出し入れ可能位置へ現像器２を回動移動する。さらに、間隔保持用コロ２０と感光ドラム１に若干の偏心や微細な凹凸があっても、現像器２は回動軸９を中心に感光ドラム側にばね２２で常に押されドラム１と現像スリーブ３の間隔を一定に保つことができるが、現像器２の手前側と奥側との重心位置に対する不均衡、手前・奥の押子２１の押圧力の不均等によって感光ドラム１に対する押圧度に誤差を生じるおそれがあるので、現像器２の出入案内兼傾動軸９と案内レール６とをその懸架軸線に対して現像器２の水平捩れを許容する構造とする。」
（審決書３頁１８行～５頁４行参照）
また、甲第１号証（引用例１）によれば、第１図には、傾動軸９を中心に回転運動できるようにされた現像器２が、感光ドラム１に、コロ（保隔子）２０（第４図参照）により一定の微小間隔を保って当接している状態が記載されており、第２図には、上記現像器２が、感光ドラム１から離間している状態が記載されていることが認められる。
(ロ)　上記事実によれば、引用発明１の「傾動軸９」（「案内レール兼現像器傾動軸」、「回動軸」、「出入案内兼傾動軸」とも称する。）は、感光ドラム方向又は感光ドラムから離間する方向に回転移動する現像器２を支持するものであることが認められる。
(3)　本願発明の「支持手段」と、引用発明１の「傾動軸９」とを対比すると、いずれも、像担持体（感光ドラム）方向又は像担持体（感光ドラム）から離間する方向に移動する現像ユニットを支持するものである点で共通し、他方、前者が、直線運動をする現像ユニットを支持するのに対し、後者が、回転運動をする現像器２を支持する点で相違しているものであることが認められる。したがって、「本願発明では、現像ユニットを像担持体方向或いは像担持体から離間する方向に滑動移動されるものであるのに対して、引用例１に記載された発明では、現像ユニット（現像器２）を像担持体（感光ドラム１）方向或いは像担持体から離間する方向に回動軸９を中心に回動移動されるものである点。」（審決書８頁３行～９行）を相違点として明確にしたうえで、その余の点では一致しているとした審決の認定には、「支持手段」に関しても誤りはないものというべきである。
(4)　原告は、引用発明１の「傾動軸９」は、現像ユニットの出し入れ時に案内軸となると同時に、現像ユニットが感光ドラム方向に押圧されるときには傾動軸となるものであり、傾動軸９、押し板２４、バネ２２及びコロ２０が一体となって、現像ユニットの出入れ時の感光ドラムの損傷回避及び現像位置への正確な位置決めという目的を達成しているのであるから、引用発明１の「傾動軸９」を本願発明の「支持手段」という上位概念に一般化することはできない旨主張する。しかしながら、本願発明の「支持手段」は、前記認定のとおり、像担持体方向又は像担持体から離間する方向に滑動移動する現像ユニットを支持するものであり、それ以上のものではなく、また、仮に、引用発明１が、傾動軸９、押し板２４、バネ２２及びコロ２０が一体となって、現像ユニットの出し入れ時の感光ドラムの損傷回避及び現像位置への正確な位置決めという目的を達成しているものであるとしても、同発明の「傾動軸９」が像担持体方向又は像担持体から離間する方向に移動する現像ユニットを支持するものであることに変わりはないから、審決が、上記相違点を明確にしたうえで、引用発明１の「傾動軸９」を本願発明の「支持手段」という上位概念でとらえたことには何らの誤りもなく、これを論難する原告の主張は、失当というほかない。
２　取消事由２（推考困難性についての判断の誤り）について(1)　引用例２（特開昭５６－１５５９５２号公報）に、次の記載があることは、当事者間に争いがない。


「ユニットの引出し動作に連動して感光体に近接配置される装置を感光体表面から離隔せしめ、ユニットの装着動作に連動して該装置を感光体表面に近接した正規の作動位置に移動せしめるに際し、現像装置３０は、第４図に示すように、現像剤槽３２の突起３３を取付板９２に固定した受け部材９３に載置するとともに受け部材１０６に退避部材１０７を載置し、受け部材９３、１０６上で第４図中左右方向に移動自在とし、退避部材１０７に設けたコイルばね１０８にて常時左方向すなわち感光体ドラム１０から離隔するように付勢されている。この現像装置３０は支軸１１１に設けたセットレバー１０９のカム部１１０が現像剤槽３２の左側に当接することにより、コイルばね１０８に抗して感光体ドラム１０に対する近接位置に位置決めされる。そして、セットレバー１０９を起立せしめることによってカム部１１０による押圧力が解除され、現像装置３０はコイルばね１０８の付勢力によって左方に移動し、感光体ドラム１０から離隔することとなる。」（審決書５頁８行～６頁７行。なお、甲第２号証４頁右上欄１５行目～左下欄１１行目及び別紙図面(三)第４図参照）
(2)　上記記載及び別紙図面(三)第４図によれば、引用発明２の「受け部材」は、感光体ドラム方向へ又はそれから離隔する方向へ左右移動する現像装置を支持するものであることが認められる。
(3)　また、甲第１号証（引用例１）には、従来技術について、「現像器２は内部に微細な現像液（トナー）を有し、周囲が汚れ易く清掃のため、その他保守点検のために複写機本体から容易に着脱できることが必要である。その着脱に当り、感光ドラム１から現像器２を離す必要があるので、従来現像器を感光ドラムの放射方向に移動させるものが知られているが、隣接他機器との関係上大型化し、各機器の構成・配置にも制約を受ける。そこで現像器を感光ドラムの軸線と平行に出し入れするものもあるが、感光ドラム近傍に沿って出入りする関係上傷付け易く、位置決めが不正確になり易い。位置決めの不正確により、現像機能の低下、他の隣接機器との接触・破損も生じ易い等の問題が多い。本発明は上記後者の形式に於てその問題点を解消した現像器着脱装置を提供することを目的とする。」（１頁右下欄１５行～２頁左上欄１３行）との記載があることが認めらる。(4)　以上によれば、引用発明１の「傾動軸９」を用いた回動移動手段に代えて、引用発明２の上記「受け部材」を用いた滑動移動手段を採用し、本願発明とすることは、当業者が、ごく容易に想到し得るものであることが明らかである。(5)　原告は、引用発明１及び同２は、いずれも、特定の要素の一体不可分の組合せによって、現像ユニットの着脱及び現像位置への位置決めという所期の目的を達成しており、その目的達成に当たって互いに切り離すことのできないものであるから、一体不可分の組合せ一部の要素（引用発明２の滑動移動手段）だけを取り出して他の一体不可分の組合せの要素（引用発明１の回動移動手段）と入れ替えることはできない旨主張する。
原告の主張でまず問題なのは、「一体不可分の組合せ」とはいかなる意味かということが明確でないことである。
原告のいう「一体不可分の組合せ」によって、所期の目的を達成しているということが、その中のどの要素にせよ、それを除きそのままにしておいたのでは所期の目的を達成し得ないということであるならば、そのこと自体は正しいものの、いわば当然のことを述べたまでであり、そのことから、直ちに、引用発明２の一体不可分の組合せの一部の要素（滑動移動手段）だけを取り出して同１の一体不可分の組合せの一部の要素（回動移動手段）と入れ替えることができないと決めてしまうのは、はなはだしい論理の飛躍というべきである。この場合、このような代替が不可能であると決めてしまえるのは、引用発明１の上記要素以外の要素が、上記要素との結び付きによってのみ、その機能を発揮でき、それ以外のものとの結び付きによってはその機能を発揮し得ない場合、あるいは、引用発明２の上記要素が、同発明の他の要素との結び付きによってのみその機能を発揮でき、それ以外のものとの結び付きによってはその機能を発揮できない場合に限られ、それ以外の場合には、代替が検討の対象になり得ることは、論ずるまでもないことだからである。
次に、原告のいう「一体不可分」の意味が、引用発明１における上記回動移動手段以外の要素（例えば、間隔保持手段としての「コロ」や押圧手段としての「バネ」）が、同手段との結び付きによってのみその機能を発揮するものであること、あるいは、引用発明２の上記滑動移動手段が同発明の他の要素（例えば、「カム」）との結び付きによってのみその機能を発揮するものであるということであるならば、「一体不可分」であるか否かこそが問題であるのに、原告は、その主張を「一体不可分」という表現によってするだけで、それ以上のことは何ら明らかにしようとしていないのである。
もちろん、上記置換えに伴い付随的な問題が発生し、その問題の解決自体が新たな課題となって、これが解決されない限り実用に供し得ないということもあり得ようが、本願発明は、「現像剤搬送手段の回転軸方向の複数箇所で付加されるバネの付勢力によって、前記現像ユニットは前記支持手段に支持されながら前記像担持体方向に滑動移動され、前記一対の現像間隔維持手段の各々が前記像担持体の両端部に各々接触するように構成されており、かつ、前記現像ユニットは前記解除手段によって前記像担持体から離間する方向に滑動移動され、前記一対の現像間隔維持手段の各々が前記像担持体の両端部から各々離間した状態で静電記録装置に対して着脱可能であることを特徴とする」ものにすぎず、それ以上のものではないのであるから、推考困難性についての判断において、上記の点を考慮する余地がないことは明らかである。
原告の上記主張は、失当である。
原告のその余の主張も、審決の認定判断の適否に関係しないものというほかなく、採用の限りでない。
３　取消事由３（顕著な作用効果）について


主　　　　　文
１　平成１５年１１月９日施行の第４３回衆議院議員総選挙に際して行われた衆議院（小選挙区選出）議員の選挙における被告の当選は，これを無効とする。２　被告は，本判決確定の時から５年間，宮城県第１区において行われる衆議院（小選挙区選出）議員の選挙において，候補者となり，又は候補者であることができない。
３　訴訟費用は被告の負担とする。
事　　　　　実
第１　請求の趣旨
主文同旨
第２　当事者の主張
１　請求原因
(1)被告の当選
被告は，平成１５年１１月９日施行の第４３回衆議院議員総選挙に際して行われた宮城県第１区の衆議院（小選挙区選出）議員選挙（以下「本件選挙」という。）に民主党公認候補として立候補して当選し，同月１２日，宮城県選挙管理委員会からその旨告示され，現在，衆議院議員として在職中の者である。
(2)組織的選挙運動
情報産業労働組合連合会（以下「情報労連」という。）は，エヌ・ティ・ティ労働組合（以下「ＮＴＴ労組」という。）等の加盟労働組合により構成される産業別労働組合であり，その地方組織である情報労連宮城県協議会（以下「情報労連宮城県協」という。）は，Ａが議長，Ｂが事務局長を務め，その構成員の約９割がＮＴＴ労組東北総支部の構成員で占められている。また，ＮＴＴ労組中央本部は，いわゆるエヌ・ティ・ティグループの各企業ごとに組織されるＮＴＴ労組東日本本部，同西日本本部等により構成され，ＮＴＴ労組東日本本部の下部組織であるＮＴＴ労組東北総支部は，東北６県を統括する総支部であって，宮城県内５分会及び宮城県外８分会から構成されている。ＮＴＴ労組東北総支部は，Ａが執行委員長，Ｃが副執行委員長，Ｄが事務局長を務め，その他の執行機関として，これら三役を含む常任執行委員８名から構成される常任執行委員会がある。そして，本件選挙において，情報労連宮城県協，ＮＴＴ労組東北総支部及び同総支部が加盟するＮＴＴ労組宮城県グループ連絡協議会（以下「ＮＴＴ労組宮城県グル連」という。）は，Ａがこれらの各選挙対策本部すべての本部長に，ＤがＮＴＴ労組東北総支部の選挙対策本部の事務局長に，Ｂが情報労連宮城県協選挙対策本部の事務局長に，ＣがＮＴＴ労組東北総支部の選挙対策本部の副本部長及びＮＴＴ労組宮城県グル連の選挙対策本部の事務局長にそれぞれ就任した上，被告のために連携して組織的な選挙運動を行った（以下，情報労連宮城県協，ＮＴＴ労組東北総支部及びＮＴＴ労組宮城県グル連を中心として連携した選挙運動組織を「本件組織」という。）。
(3)被告と本件組織総括者Ａとの意思の連絡
被告は，平成１２年６月に施行された衆議院議員総選挙に民主党公認候補として宮城県第１区から立候補して当選し，来るべき総選挙においても同党から立候補して再選を果たす決意をしていたところ，同党は，平成１５年８月１２日，次期総選挙において，被告を同区の公認候補者とすることを発表した。そして，被告は，平成１５年８月１８日開催の民主党国会議員とこれを支持する労働組合との意見交換会において，Ａらに対し本件選挙の応援を要請し，同月２７日及び２８日開催のＮＴＴ労組東北総支部宮城県内分会の定期総会において，Ａらに対し本件選挙の応援を要請し，同月２９日開催の情報労連宮城県協定期大会において出席者に本件選挙の応援を依頼し，同年１０月３日，情報労連及びＮＴＴ労組中央本部と政策協定を交わし本件選挙の推薦候補となり，同月６日，Ａに対し情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組東北総支部による本件選挙の応援を要請し，その応諾を受け，同月１２日の被告の選挙事務所開きにおいて，ＡからＮＴＴ労組として応援する旨の挨拶を受け，同月１４日の情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組宮城県グル連の合同会議において，Ａに対し本件選挙の応援を要請し，その応諾を受けた。
また，Ａは，被告の選挙対策本部の副本部長に就任したが，このほか，Ｂが同本部の事務局次長に就任した。
(4)Ｄの組織的選挙運動管理者等該当性
Ｄは，本件選挙において，ＮＴＴ労組東北総支部の常任執行委員会を母体とする選挙対策本部の事務局長として，同本部の体制策定及び各常任執行委員の役割分担を計画立案し，本件組織の関係労働組合を統括した上，被告の選挙対策本部に派遣されたＢらと連絡を取りながら，被告の選挙事務所開き（平成１５年１０月１２日），総決起大会（同月２６日）及び選挙演説会（同月２８日）への組合員の動員を同総支部宮城県内各分会等の役員に指示し，被告の選挙事務所ないし被告の選挙対策本部遊説部へ組合員計３名を派遣したほか，同総支部の常任執行委員・企画部長であるＥを責任者として，同総支部Ｆ分会に電話で有権者に対し被告への投票を依頼する選挙運動（以下「本件電話戦術」という。）を担当させるなど，各常任執行委員が役割を分担して本件選挙に取り組むこととし，宮城県第１区の選挙運動方針等を決定した。
(5)Ｄの処罰


Ｄは，平成１６年３月３１日，仙台地方裁判所において，被告に本件選挙で当選を得させる目的で，ほか２名と共謀の上，まだ立候補届出及び衆議院名簿の届出のない平成１５年１０月１７日ころ，情報労連東北会館内ＮＴＴ労組東北総支部等において，被告の選挙運動者である株式会社エヌ・ティ・ティ・ソルコ（以下「ＮＴＴソルコ」という。）東北支店長Ｇらに対し，被告及び民主党への投票を電話により依頼する要員（本件電話戦術の架電担当者）を確保して派遣する選挙運動を依頼し，その報酬として，Ｇらが勤務する同支店に現金８１万４０００円を支払う旨の意思表示をし，もって，選挙運動者に対し，特殊の直接の利害関係を利用して誘導して，公職選挙法（以下単に「法」という。）２２１条１項２号の罪を犯したとして，懲役２年執行猶予４年の刑に処せられ，その後，控訴（仙台高等裁判所平成１６年７月２６日判決）及び上告（最高裁判所平成１６年１２月２１日第３小法廷決定）がいずれも棄却されたため，仙台地方裁判所の判決（以下「本件刑事判決」という。）は，平成１６年１２月２８日，確定した。
(6)要約
よって，被告は，本件選挙につき，法２５１条の３第１項所定の組織的選挙運動管理者等が法２２１条１項２号所定の罪を犯し刑に処せられたものであるから，検察官である原告は，被告に対し，法２１１条１項に基づき，本件選挙における当選の無効及び宮城県第１区の衆議院（小選挙区選出）議員選挙における５年間の立候補禁止を求める。
２　請求原因に対する認否
(1)請求原因(1)の事実は認める。
(2)請求原因(2)の第１段の事実及び第２段のうち，Ａが情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組宮城県グル連の各選挙対策本部の本部長に，Ｂが情報労連宮城県協の選挙対策本部の事務局長に，ＣがＮＴＴ労組宮城県グル連選挙対策本部の事務局長にそれぞれ就任した事実は認め，その余の事実は知らない。また，後記３(2)アのとおり，本件組織が法２５１条の３第１項所定の「組織」に該当する旨の主張は争う。
(3)請求原因(3)の事実は認める。ただし，後記３(2)イのとおり，請求原因(3)の事実が法２５１条の３第１項所定の「意思を通じ」に該当する旨の主張は争う。(4)請求原因(4)のうち，被告の選挙事務所開き（平成１５年１０月１２日），総決起大会（同月２６日）及び選挙演説会（同月２８日）にＮＴＴ労組東北総支部の組合員が参加し，被告の選挙事務所ないし被告の選挙対策本部遊説部へ同総支部の組合員計３名が応援に来た事実は認め，その余の事実は否認する。また，後記３(2)ウのとおり，Ｄが法２５１条の３第１項所定の「組織的選挙運動管理者等」に該当する旨の主張は争う。
(5)請求原因(5)の事実は認める。ただし，後記３(3)のとおり，本件刑事判決並びにこれを是認した仙台高等裁判所判決及び最高裁判所決定は法２２１条１項２号の解釈を誤っており，これらを前提に被告の当選無効等につき判断することは許されない。
３　被告の主張
(1)法２５１条の３の違憲無効
法２５１条の３（いわゆる新連座制）は，国民が自ら国家意思の形成に参与するという国民主権（憲法前文，１条）の要請に基づいて保障された公務員の選定罷免権及び立侯補の自由（憲法１５条１項）並びに議員の地位（憲法４５条，４６条，５０条，５１条）という議会制民主主義の根幹に関わる憲法秩序において最重要の権利を制約するものであるから，違憲審査基準としては厳格な基準によるべきであり，立法目的が正当であり，その規制手段が立法目的を達成するために必要かつ最小限度のものでなければならない。仮に，違憲審査基準として合理性の基準によるとしても，厳格な合理性の基準によるべきである。また，法２５１条の３の科す制裁は，候補者本人は，他人の犯罪行為によって同人の刑事手続に一切関与することなく議員としての身分を失うばかりか，その後５年間にわたって立侯補も禁止されるものであって，近代法の大原則である個人責任の原則を否定しかねない過酷なものであるから，憲法３１条により刑罰法規と同様に規定の明確性が求められるべきであり（明確性の原則），具体的には，通常の判断力を有する一般人の理解において，具体的場合に当該行為がその適用を受けるものか否かの判断を可能ならしめるような基準が読みとれるかとの判断基準によるべきである。
これを本件についてみると，法２５１条の３は，公明かつ適正な公職選挙を実現するため，侯補者等に選挙浄化義務を課し，これを怠ったときは，侯補者等個人を制裁し，選挙の公明及び適正を回復するとの趣旨で設けられたものであり，その立法目的は一応正当かつ合理的であるが，その規制手段を定める法２５１条の３所定の「組織的選挙運動管理者等」，「組織」，「意思を通じ」及び「相当の注意」の各要件は極めて暖昧かつ抽象的である。すなわち，そこにいう「組織」は，選挙運動のために組織されたものである必要があるか，ある程度の規模や組織としての継続性が必要か，既存の組織の一部で足りるか，指揮命令系統が存在していることが必要か等の点において不明確であり，「意思を通じ」は，選挙運動が組織により行われることについて相互に了解し合うことで足りるのか，侯補者等が組織の具体的な名称や範囲，組織の構成，構成員，その組織により行われる選挙運動の在り方，指揮命令系統等について認識を有していることを要するか等の点において不明確である。また，「組織的選挙運動管理者等」は，組織として行われる選挙運動において，どのような役割を果たした人間がこれに該当するのか不明確であり，組織の上層部から末端の責任者まで幅広く適用されるおそれがある。
さらに，「相当の注意」については，侯補者等がどこまでの注意義務を果たせば相当の注意を怠らなかったことになるのかにつき，一般の国民の予測可能性を担保し得ない広汎かつ漠然とした規定であるといわざるを得ない。このように法２５１条の３所定の各要件が曖昧かつ抽象的であることは，捜査当局の恣意的な運用を許すことにもなる。
以上のとおり，法２５１条の３の規制対象及び免責事由は暖昧かつ漠然としており，立法目的を達成するための手段として必要かつ最小限度のものとは到底いえず，必要かつ合理的なものともいえない。


したがって，法２５１条の３は，国民主権（憲法前文，１条）の要請に基づき公務員の選定罷免権及び立侯補の自由を保障した憲法１５条１項並びに議員の地位を保障した憲法４５条，４６条，５０条，５１条に反し，また，通常の判断力を有する一般人の理解において，具体的な行為がその適用を受けるか否かの判断が困難であって，憲法３１条にも反するから，違憲である。
(2)法２５１条の３の合憲限定解釈
仮に，法２５１条の３自体が違憲でないとしても，同条は，憲法の趣旨と調和するように限定的に解釈されなければならない。すなわち，上記(1)のとおり，法２５１条の３が主権者たる国民の公務員選定罷免権及び立侯補の自由（憲法１５条１項）及び議員の地位（憲法４５条，４６条，５０条，５１条）に対する重大な規制であり，かつ，個人責任の原則の重大な例外であることにかんがみ，その適用は，侯補者本人に帰責することが，公職選挙の公明及び適正の保持の観点から妥当な範囲に限定されるべきであるし，また，選挙犯罪は，自然犯的な犯罪類型と異なり，規定が存するゆえに違法となるとの側面が強いのであるから，法の適用が，国民の視点から考えてより予測可能性が高い範囲に限定されなければならない。
ア「組織」について
法２５１条の３の立法趣旨は，選挙運動を組織的に行い，その結果，当選という成果を得ているのであれば，侯補者等に対し，組織を使って選挙運動をするに当たっては，組織が法に違反することのないよう侯補者等に選挙浄化の責任を負わせようというところにあるから，同条１項所定の「組織」は，単に「特定の公職の侯補者等を当選させる目的をもって，複数の人が役割を分担し，相互の力を利用し合い，協力し合って活動する実態をもった人の集合体及びその連合体」では足りず，特定の侯補者の当選を得せしめる目的の下にその選挙運動について指揮命令監督系統があり，選挙運動のために相互に役割分担がされ，侯補者等が選挙犯罪を防止するために相当な注意をすることが可能な統一的人的結合集団であることが必要である。換言すれば，法２５１条の３第１項所定の「組織により行われる選挙運動」といい得るためには，特定の候補者等に当選を得せしめる目的の下に，相当多数の選挙運動員が一定の指揮命令監督に従い，その役割分担に応じて一定規模の選挙運動が行われることが必要である。これを本件についてみると，本件選挙において，被告の選挙対策本部が行った選挙運動は，公設第一秘書であるＨが企画運営の責任者となり，トークライブをその柱に据えたボランティアグループ等によるイベント型選挙であって，法定葉書，政党ポスター，掲示板用ポスター及び法定ビラの作成は，Ｈが中心となりボランティアグループが行い，その配布等も，その大半をボランティアグループが行い，情報労連宮城県協が行ったのはわずか５，６パーセント程度であるし，ＮＴＴ労組東北総支部が被告の選挙関係イベントに動員した組合員も，各分会に４００名弱ないし１１００名が所属していたにもかかわらず，数名の役員のみであった。また，被告が立候補した宮城県第１区の労働組合側窓口は情報労連宮城県協のＢであり，被告の選挙対策本部とＤが所属するＮＴＴ労組東北総支部とは直接の繋がりがなく，ＮＴＴ労組東北総支部は，いかなる選挙運動を行うかにつき被告の選挙対策本部と相談せず，あくまでも独自に必要と判断する選挙運動を行いつつ，動員要請等に可能な範囲で協力するとの方針をとっていたにすぎない。このように，本件組織の中心となった情報労連宮城県協又はＮＴＴ労組東北総支部が行った選挙運動は，到底，組織的な選挙運動とはいえず，また，情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組東北総支部は，被告又はその選挙対策本部の指揮監督等を受け入れる態勢にはなっていなかった。
したがって，本件組織を法２５１条の３第１項所定の「組織」ということはできない。
イ「意思を通じ」について
法２５１条の３は，侯補者等に選挙浄化義務を課す侯補者本人帰責型の連座制であるから，同条１項所定の「意思を通じ」は，候補者等が選挙犯罪の防止策をとることの前提として，侯補者等において，組織の具体的な構成，それにより行われる選挙運動の内容，指揮命令系統等について認識及び了解していることが必要不可欠である。
これを本件についてみると，後記(4)のとおり，被告は，ＮＴＴ労組中央本部副委員長Ｉ等から，労働組合ではコンプライアンスを徹底している旨の説明は受けていたが，本件電話戦術が有償で人員派遣を受けて実施されていることを知るよしもなく，ＮＴＴ労組東北総支部においてどのような構成で電話戦術を行うか，その指揮命令系統はどのようなものか等については全く報告を受けておらず，認識も了解もしていなかった。
したがって，被告がＡと「意思を通じ」ていたということはできない。
ウ「組織的選挙運動管理者等」について


法２５１条の３は，侯補者等に選挙浄化義務を課す侯補者本人帰責型の連座制であるから，同条１項所定の「組織的選挙運動管理者等」は，単に「①選挙運動組織の一員として選挙運動全体の計画の立案又は調整を行う者を始め，ビラ配り，ポスター貼り，個人演説会，街頭演説等の計画を立てる者，その調整を行う者等で，いわば司令塔の役割を担う者，②選挙運動組織の一員としてビラ配り，ポスター貼り，個人演説会，街頭演説等への動員，電話作戦等に当たる者の指揮監督をする者等で，いわば前線のリーダーの役割を担う者，③選挙運動組織の一員として，選挙運動の分野を間わず，①②以外の方法により選挙運動の管理を行う者，例えば，選挙運動従事者への弁当の手配，車の手配，個人演説会場の確保を取り仕切る等選挙運動の中で後方支援活動の管理を行う者」に該当するだけでは足りず，少なくとも組織の根幹に関わり，その在り方を決定し，多数人を指揮する立場にあり，かつ，選挙運動において一定の重要な地位を占めるものでなければならない。そもそも，被告は，本件選挙において，１０万６８２１票を得て，次点に２万２２５６票もの大差をつけて，主権者である国民の圧倒的な支持を得て当選したものであり，組織内の重要な地位になく，被告の指揮監督が事実上機能し得ない位置にある者の選挙犯罪により，その議員としての地位を失わせることは，立侯補の自由のみならず，これと表裏の関係にある国民の公務員選定罷免権及び議員の地位に対する重大な侵害である。いかに公職選挙の公明及び適正の保持が必要であったとしても，法２５１条の３の趣旨が侯補者の選挙浄化に向けた努力義務違反に対する制裁であるとすれば，これが事実上及び得ない末端の関係者あるいは実質的に組織外にある者については規制の対象外というべきであり，「組織的選挙運動管理者等」たりえない。また，このような末端の関係者の選挙犯罪については，法２５１条の３の究極の目的とされる選挙の公明及び適正を害することは通常考えられず，特別予防の見地からも，侯補者本人が指揮監督ができず違反が予測不可能である以上，抑制は期待できないことから，連座制を適用する必要性は乏しく，他方で，民意の忠実な反映及び客観的秩序維持の観点からは，むしろ連座制の適用対象とせず選挙結果を維持することが必要というべきである。立法者が想定した「組織的選挙運動管理者等」も，選挙運動に重要な立場で，具体的かつ積極的に運動に取り組んでいる者である。
なお，法２５１条の３第２項３号に免責事由として侯補者等が選挙犯罪防止のため相当の注意を怠らなかった場合が規定されているが，仮に，これを高度の注意義務の遵守と解するのであれば，「組織的選挙運動管理者等」は，少なくとも，侯補者等にこれを怠ったとき重大な結果を引き受けさせることが妥当な範囲の関係者にとどめなければならない。
これを本件についてみると，被告の選挙対策本部の組織体制及び役割分担は，被告及びＨが中心となって決定されたもので，情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組東北総支部は支援団体の１つに位置づけられるにすぎず，また，前記アのとおり，被告の選挙対策本部の選挙運動はボランティアグループを中心に行われ，情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組東北総支部の果たした役割は小さかった。そして，Ｄは，ＮＴＴ労組東北総支部の事務局長であり，その選挙対策本部事務局長であるが，宮城県第１区の労働組合側窓口又は被告の選挙対策本部の役職を担当していないことはもちろん，被告の選挙事務所へ来たのも４階の遊説部へ２回各１５ないし２０分程度で，Ｈとも会話をしたことがないなど，被告の選挙対策本部が行う選挙運動において一定の重要な地位を占めていないし，ＮＴＴ労組東北総支部内部における具体的な分会への指揮要請はＥが行っていたのであるから，「組織的選挙運動管理者等」には該当しない。
(3)本件刑事判決の法解釈の誤り
本件刑事判決は，Ｄが，ＮＴＴソルコ東北支店に対し，有償で電話戦術の人員の派遣を依頼したとして，法２２１条１項２号の利害誘導罪に該当するというものであるが，Ｄに対する同条の適用自体，罪刑法定主義及び明確性の原則（憲法３１条）に照らして違法である。本件刑事判決の上告審は，職権で，①有償による本件電話戦術の人員の派遣行為自体が「選挙運動」に該当し，それに従事する支店長らも「選挙運動者」に該当する，②ＮＴＴ労組役員らがＮＴＴソルコ東北支店長らに対し本件電話戦術の人員の派遣行為の報酬として金員を支払う旨の意思を表示したことが，労働組合と支店との金員支払関係という「特殊の直接利害関係」を利用して選挙運動者に対し誘導をしたということができる旨判示したが，これは「選挙運動」及び「特殊の直接利害関係」の拡張解釈であり，許されない。まず，「選挙運動」とは，「①特定の選挙において，②特定の侯補者の当選を得又は得しめるために，③選挙人に働きかける行為（選挙運動の３要素）」をいい，選挙運動員となることの内交渉等は「選挙運動」の準備行為であり，「選挙運動」そのものではないから，電話戦術の人員を確保し派遣するという極めて労務的かつ準備的な行為は「選挙運動」に該当しない。また，利害誘導罪は，利害関係を相手方である選挙人，選挙運動者又はこれと関係のある第三者のために利益に発生，変更，消滅させることを好餌としてその投票又は選挙運動に対する作為，不作為を誘引しようとする行為を罰することにより選挙の自由公正を保護しようというものであり，事前買収罪と同じく広義の買収罪に属するとともに，選挙の事前にされることを要件とするが，事前買収罪が金銭物品等の利益供与，職務供与，供応接待を手段とするのに対し，利害誘導罪は選挙人又は選挙運動者に関する特殊かつ直接の利害関係を利用する点においてこれと異なるのであって，電話戦術の人員派遣を有償で依頼する行為は，「特殊の直接利害関係」を利用して誘導する行為には該当しない。
したがって，このような意味において，本件刑事判決を前提として被告に対し連座制を適用することは許されない。
(4)法２５１条の３第２項３号の主張


法２５１条の３第２項３号所定の「相当の注意」は，社会通念上それだけの注意があれば，組織的選挙運動管理者等が買収行為等の選挙犯罪を犯すことはないだろうと期待し得る程度の注意義務をいい，その内容は，組織的選挙運動管理者等が買収等をしようとしても容易にできないだけの選挙組織上の仕組みを作り，維持することであり，具体的には，①組織的選挙運動管理者等に役割ないし権限が過度に集中しないように留意し，②選挙資金の管理及び出納が適正明確に行われるように十分に心掛け，その上で，③対象罰則違反の芽となるような事項についても，この防止を図るために候補者等を中心として常時相互に報告，連絡及び相談し合えるだけの態勢をとっていた場合等とされるのである。また，侯補者等がこの注意義務を怠らなかったと評価されるために必要な措置の内容は具体的な事情の下での結果発生の予測可能性及び結果回避可能性の程度によって決せられるもので，選挙運動の実際に照らして考えると，選挙運動組織は，侯補者等を中心として同心円的な広がりをもつものであるから，侯補者等がとるべき措置の内容は，組織的選挙運動管理者等の①選挙運動体の中における地位，役割，②侯補者等との具体的な関わり方，侯補者等との距離等の具体的な事情により，侯補者等の側による直接的な措置を要する場合から組織の総括者等を介した間接的な措置でよい場合までの間で，相対的に決せられることになる。これを本件についてみると，被告は，自らの選挙対策本部について，①複数の事務局次長を置くとともに，実働部隊のトップにＨを据え，ボランティアグループ及び後援会を中心に役割分担をし，地元の地方議会議員及び労働組合関係者にも協力を仰ぐなど権限分散を図り，②選挙資金の出納責任者にボランティアグループ代表者であるＪを据え，細かな入出金はＨ及び被告の子で私設秘書を務めるＫに管理させて，不正な収入及び支出がないよう指示をし，報告を受けるようにし（ちなみに，本件電話戦術に係る人員派遣の費用はＮＴＴ労組東北総支部の裏口座から支出予定であったものであり，被告として知りようのないものである。），③具体的な選挙運動の内容，方法等につき，選挙管理委員会への問合せも含めてＨに指示をし，報告を受けながら，これを進めるとともに，Ｈ，ボランティアグループ等と法に違反しない選挙運動を行うことの共通認識を確認し，情報を共有できるよう要請するなどしていた。このほか，被告は，④普段から，政治資金集めのパーティーを催さず，企業献金を受けず，前回（平成１２年６月）の総選挙以降，懇談会の開催等を通じて支援者の輪を広げてボランティアグループの組織を充実させ，選挙期間中は，ウグイス嬢及び運転手にのみ報酬を支払い，告示前の選挙活動も含めアルバイトを一切利用せず，ボランティアには交通費すら支払わず，懇談会も会費制で実施し，来訪者に自らの負担で飲食をしてもらうため被告事務所に自動販売機等を設置するなど，金権とは無縁な姿勢を徹底し，⑤平成１５年１月１６日開催の民主党主催の講演会及び同年６月６日開催の民主党一期の会主催の研修に公設第二秘書であるＬを，同年５月２３日開催の民主党主催の候補者研修会にＨ及びＫをそれぞれ参加させるとともに，その後，被告も含め勉強会を開きその結果を共有するとともに，Ｈらに法に関する書物を買い与えて勉強させた。
ところで，前記(2)ア及びウのとおり，本件選挙において被告の選挙対策本部が行った選挙運動はボランティアグループを中心としたイベント型選挙であり，いわゆる労組丸抱えの選挙ではなく，Ｄも，選挙運動において一定の重要な地位は占めていない。しかも，被告がＤと連絡を取り合ったり，電話戦術につき相談等をしたこともない。特に，被告にとっては，ＮＴＴ労組東北総支部は，支援を受けている組織の１つにすぎず，その組織の内部に介入して選挙運動の方針を決定したり，その内容を逐次チェックしたりすることは事実上不可能である。したがって，ＮＴＴ労組東北総支部から支援を受けるに当たって，コンプライアンスを徹底しているか，専門家による勉強会を開くなど選挙犯罪を犯さないように努力を講じているかにつき確認することで，相当の注意を尽くしたというべきである。そして，被告は，平成１５年９月２６日，ＮＴＴ労組から支援を取り付けるに当たり，ＮＴＴ労組中央副委員長Ｉから「組合としては，弁護士などの専門家を招いた勉強会をするなどコンプライアンスを徹底している。」との説明を受け，同年１０月３日の政策協定の際にも，Ａも同様の姿勢であることを確認し，同月６日に情報労連宮城県協を訪ねた際にも，本件選挙において適正な選挙運動を行うことを関係者に確認した。現に，ＮＴＴ労組東日本本部は，平成１４年１０月２８日，東京會舘において，専門家を招いた法の勉強会を開催しているが，その中で配布されたレジュメにもボランティアによらない電話戦術の危険性につき指摘があり，Ｄもこの勉強会に参加していたし，前回の総選挙では，ＮＴＴ労組東北総支部の組合員が被告の選挙対策本部で実施していたボランティアによる電話戦術を指導したり，自らボランティアとして架電を担当したりし，本件選挙においても，Ｂが，被告の選挙対策本部内でボランティアが買収等の選挙犯罪をしないよう注意を徹底し，電話戦術についてもスクリプトに従って法に違反しないように文言等を細かく注意していた。それにもかかわらず，ＮＴＴ労組東北総支部では，組合員の政治離れと他の組織内候補者の応援のため，本件電話戦術にボランティア要員を確保できず，法に違反し連座制により被告が失職の危険にさらされる可能性があることを十分認識しながら，急きょ，有償で人員派遣を受けてこれを実施し，Ｄ及びこのことを知ったＢは，その違法性を認識しつつ，被告，Ｈ等にこれを隠していた。そのほか，被告が平成１５年１０月２９日に本件電話戦術を展開する現場に立ち寄った際も，架電担当者が被告に激励の声を掛けるなどボランティア支援者が候補者を喜んで迎え入れるという雰囲気に満ちあふれ，本件電話戦術の通話料金等も被告宛てに請求されていたので，被告及びその選挙対策本部の構成員は，本件電話戦術が有償で人員派遣を受けて実施されていることを知るよしもなかった。
以上のような，本件選挙において被告が講じた措置，被告の選挙対策本部とＮＴＴ労組東北支部等との関係，被告とＤとの距離，Ｄ，Ｂ等の労働組合関係者の背信性等にかんがみると，被告は，選挙犯罪が行われないようにできる限りの相当の注意を尽くしたというべきである。
したがって，被告は，法２５１条の３第２項３号により免責されるというべきである。


(5)法２５１条の３第２項１号又は２号類推適用の主張法２５１条の３第２項は，連座対象者による所定の選挙犯罪が，「おとり行為」（１号）又は「寝返り行為」（２号）によって行われた場合を免責事由として規定するが，これは，そのような場合にまで当選無効等の効果を生じさせるのは，候補者等にとって酷に過ぎ，また，対立候補者等を利することになって正義に反すると考えられることによる。そうであれば，仮に「おとり行為」又は「寝返り行為」に直接該当しない場合であっても，それと同視できるだけの事情があり，それによって当選無効等の効果を生じさせることが候補者等にとって酷に過ぎると認めるに足る相当な理由があるときには，法２５１条の３第２項１号又は２号の類推適用がされるべきである。
これを本件についてみると，上記(4)のとおり，被告は，ＮＴＴ労組中央本部副委員長Ｉ等からＮＴＴ労組等におけるコンプライアンス徹底の方針の説明を受け，Ｂから法令遵守の姿勢を見せられていたが，Ｄ及びＢが敢えて隠していたため，被告及びその選挙対策本部の構成員は，本件電話戦術が有償で人員派遣を受けて実施されていることを知るよしもなかった。また，ＮＴＴソルコ東北支店長Ｇは，被告の対立候補であったＭが所属する自由民主党の党員であり，違法性を認識しつつ本件電話戦術に係る人員派遣の依頼を承諾した。上記事実によれば，被告はＤ及びＢに寝返られ，また，違法な本件電話戦術はＧのおとり行為により誘発されたといって差し支えないので，被告には，「おとり行為」又は「寝返り行為」と同視できる事情があるというべきであり，被告に当選無効等の効果を生じさせることが酷に過ぎると認めるに足る相当な理由があることは明らかである。
したがって，被告は，法２５１条の３第２項１号又は２号の類推適用により免責されるというべきである。
４　被告の主張に対する原告の反論
被告の憲法解釈及び法解釈に関する主張は争う。
被告の法２５１条の３第２項３号に関する主張は，具体性を欠き，それ自体として失当である。かえって，被告は，Ａらとともに，本件電話戦術を展開する現場を激励に訪れたにもかかわらず，架電担当者の身分，報酬支払の有無等に関心を払って確認せず，また，本件電話戦術は被告の選挙対策本部が公示前から実施していた電話戦術の一部を本件組織に分担させたものであるにもかかわらず，事務局次長として同本部を事実上取り仕切っていたＨにおいて，架電担当者に対する報酬支払の有無等を確認せず，さらに，情報労連宮城県協の選挙対策本部の事務局長であり，被告の選挙対策本部の事務局次長として同本部を事実上取り仕切っていたＢにおいても，遅くとも本件電話戦術開始の数日前には，これがＮＴＴソルコ東北支店から有償で人員派遣を受けて違法に実施されることを知りながら，その指揮者であるＤ等にその中止を働き掛けなかったものであるから，被告が相当の注意を怠らなかったとは到底いうことができない。また，被告の法２５１条の３第２項１号又は２号類推適用に関する主張は，Ｇが自由民主党員であるとしても，ＮＴＴ労組東北総支部では，従前から電話戦術につきＮＴＴソルコ東北支店から有償で人員派遣を受けることを繰り返しており，本件電話戦術における人員派遣も，ＮＴＴ労組東北総支部側の事情により発注されたもので，ＮＴＴソルコ東北支店から勧誘等があったわけではないので，失当である。
理　　　　　由
１　請求原因について
請求原因(1)の事実，同(2)の第１段の事実及び第２段のうち，Ａが情報労連宮城県協及びＮＴＴ労組宮城県グル連の各選挙対策本部の本部長に，Ｂが情報労連宮城県協の選挙対策本部の事務局長に，ＣがＮＴＴ労組宮城県グル連選挙対策本部の事務局長にそれぞれ就任した事実，同(3)の事実，同(4)のうち，被告の選挙事務所開き（平成１５年１０月１２日），総決起大会（同月２６日）及び選挙演説会（同月２８日）にＮＴＴ労組東北総支部の組合員が参加し，被告の選挙事務所ないし被告の選挙対策本部遊説部へ同総支部の組合員計３名が応援に来た事実並びに同(5)の事実は当事者間に争いがなく，証拠（甲１，２，８～１２，１５～１７，１９，２０，２３，２５，２６，２８～３３，３６，３８～４４，４６，４８，４９，５３～５７，５９，６０，６２，６５，６６，６８，７０～７３，８４，乙７２，７３，証人Ｄ，同Ｂ，被告本人）及び弁論の全趣旨によれば，同(2)のその余の事実（なお，被告のための選挙運動組織としては，他に，情報労連宮城県協が加盟する日本労働組合総連合会宮城県連合会が中心となって立ち上げ，Ａが委員長，Ｂが事務局長をそれぞれ務める衆議院宮城１区選挙対策委員会があり，Ｂが，被告を支援する情報労連宮城県協その他の労働組合の窓口責任者を務めた。）及び同(4)のその余の事実が認められる（以上につき，法２５１条の３第１項の解釈に関する点を除く。）。
なお，被告の主張には，原告が提出した書証のうちＤ，Ａ，Ｂ，Ｅ等の検察官に対する供述調書の信用性に疑問があるとするかのような部分もあるが，証人Ｄは，細かな表現振りはともかく，事実関係については捜査段階の供述に誤りはない旨，証人Ｂは，捜査段階において，繰り返し聞かれても記憶に反する供述はしなかった旨それぞれ証言するし，現に，これら調書は，録取後に供述者に読み聞かせ，不正確なものは訂正の措置がとられている（甲１０，１２，３９）など，その信用性を疑わせる点はない。かえって，証拠（甲８４）によれば，特に，Ａ及びＤは，本件電話戦術が法に違反するとして捜査が開始されたと知り，三役以上が関係すると被告に連座制が適用になるおそれがあるとして，Ｇに対し虚偽の供述をするよう働き掛けた事実が認められ，この事実からすると，Ａ及びＤは，むしろ，検察官に対し被告に有利な方向で供述していた可能性すらないとはいえないのである。
２　被告の主張(1)について


被告は，法２５１条の３が，憲法前文，１条の要請に基づき公務員の選定罷免権及び立侯補の自由を保障した憲法１５条１項並びに議員の地位を保障した憲法４５条，４６条，５０条，５１条に反し，また，通常の判断力を有する一般人の理解において，具体的な行為がその適用を受けるか否かの判断が困難であって，憲法３１条に反するので，違憲無効である旨主張する。しかしながら，まず，被告が憲法前文，１条の要請に基づく憲法１５条１項，３１条違反を主張する点については，法２５１条の３の規定する新連座制は，連座の対象者を選挙運動の総括主宰者等重要な地位の者に限っていた従来の連座制ではその効果が乏しく選挙犯罪を十分抑制することができなかったという我が国における選挙の実態にかんがみ，公明かつ適正な公職選挙を実現するため，候補者等に組織的選挙運動管理者等が選挙犯罪を犯すことを防止するための選挙浄化の義務を課し，候補者等がこれを防止するための注意を尽くさず選挙浄化の努力を怠ったときは，候補者等個人を制裁し，選挙の公明及び適正を回復するという趣旨で設けられたものと解するのが相当である。法２５１条の３は，このように，民主主義の根幹をなす公職選挙の公明及び適正を厳粛に保持するという極めて重要な法益を実現するために定められたものであって，その立法目的は合理的である。また，上記規定は，組織的選挙運動管理者等が買収等の悪質な選挙犯罪を犯し禁錮以上の刑に処せられたときに限って連座の効果を生じさせることとして，連座制の適用範囲に相応の限定を加え，立候補禁止の期間及びその対象となる選挙の範囲も限定し，さらに，選挙犯罪がいわゆるおとり行為又は寝返り行為によってされた場合には免責することとしているほか，候補者等が選挙犯罪行為の発生を防止するため相当の注意を尽くすことにより連座を免れることのできるみちも新たに設けているのである。そうすると，このような規制は，これを全体としてみれば，前記立法目的を達成するための手段として必要かつ合理的なものというべきであり（被告主張の立候補の自由等も非常に重要な権利であるが，その前提となる法２５１条の３の保護法益が憲法に根差す極めて重要なものであることに照らし，被告主張のような違憲審査基準は採用しない。），また，法２５１条の３所定の「組織的選挙運動管理者等」，「組織」，「意思を通じ」及び「相当の注意」の各文言は，後記３のとおり，その定義ないし字義及び上記の立法目的に照らし，不明確ないし抽象的とはいい難いから，法２５１条の３は，被告主張の憲法の条項に違反するものではない（最高裁昭和３０年２月９日大法廷判決刑集９巻２号２１７頁，最高裁昭和３７年３月１４日大法廷判決民集１６巻３号５３０頁，最高裁昭和３７年３月１４日大法廷判決民集１６巻３号５３７頁，最高裁平成８年７月１８日第１小法廷判決集民１７９号７３９頁，最高裁平成９年３月１３日第１小法廷判決民集５１巻３号１４５３頁，最高裁平成９年７月１５日第３小法廷判決集民１８３号８２３頁参照）。
このほか，被告は憲法４５条，４６条，５０条，５１条違反も主張するが，これら規定は，国会が国権の最高機関として十全に機能するよう，国会議員の任期及び議員活動に関する特権を定めたものであって，国会議員の地位取得自体に関する権利を直接保障するものではないから，法２５１条の３がこれら憲法の規定の定めるなんらかの権利を規制するものということはできず，また，そのような規定にあらわれた国会議員の地位の重要性については，憲法前文，１条，１５条１項，３１条に関する上記判断において法２５１条の３の立法目的及びその手段の合理性に関して当然に考慮されているところである。以上のとおり，被告の法２５１条の３が違憲無効である旨の主張は採用できない。
３　被告の主張(2)について
被告は，法２５１条の３第１項所定の各要件につき合憲限定解釈をすべき旨主張するが，上記２のとおり，同条は憲法に違反するものではないから，これにつき合憲限定解釈をする必要はない。
もっとも，被告は，法２５１条の３第１項所定の各要件の解釈を争うので，以下，その解釈につき検討した上で，前記１で認定した事実が法２５１条の３第１項所定の各要件を充足しているか否かにつき判断する。
(1)「組織」について
被告は，法２５１条の３第１項所定の「組織」は，特定の侯補者の当選を得せしめる目的の下にその選挙運動について指揮命令監督系統等があり，選挙運動のために相互に役割分担がされ，侯補者等が選挙犯罪を防止するために相当な注意をすることが可能な統一的人的結合集団であることが必要である旨主張する。しかしながら，法２５１条の３の字義及び前記立法目的にかんがみれば，同条１項所定の「組織」とは「特定の公職の侯補者等を当選させる目的をもって，複数の人が役割を分担し，相互の力を利用し合い，協力し合って活動する実態をもった人の集合体及びその連合体」をもって足り，必ずしも指揮命令監督系統等の存在は必要にならないと解される。


この点，被告は，指揮命令監督系統等がなければ，候補者等は法２５１条の３に課せられた選挙浄化の責任を果たすことは期待できない旨主張するが，そもそも小規模な選挙運動組織（選挙運動を行う構成員がさほど多くない組織）であれば，明確な指揮命令監督系統等が存在しないことも少なくないと思われるが，同条がこのような組織を規制の対象外としているとは到底考えられず（したがって，被告主張のように組織内に選挙運動員が相当多数存在する必要はない。なお，前掲最高裁平成９年３月１３日第１小法廷判決参照），また，指揮命令監督系統等の利用は，選挙運動の適正確保のための１つの手段にすぎないのであって，これがなければ，およそ適正確保が期待できないものではない。また，この点はさておくとしても，法２５１条の３は，組織に指揮命令監督系統等がなければ選挙運動の適正を確保できないというのであれば，選挙運動のため指揮命令監督系統等を欠く組織の支援を取り付けようとする候補者等は，まずは，その組織に対し指揮命令監督系統等の確立を要請すべきであって，それができないのであれば，そのような組織の支援を取り付けること，すなわち，「意思を通じ」ることは差し控えることも想定していると解される。結局，被告の主張は，法２５１条の３の立法目的を正確に理解せず，同条２項所定の「相当の注意」をいわば通り一遍の注意で足りるとする独自の見解を前提とする議論といわざるを得ない。以上を前提に，上記認定の請求原因(2)の事実をみると，後記５のとおり，被告の選挙対策本部自体が行う選挙運動はボランティアグループが中心となっているなどの被告主張の事実が認められるとしても，本件組織が法２５１条の３第１項所定の「組織」に該当することは明らかであるし，さらに，付言するならば，本件組織がＮＴＴ労組東北総支部を主体とする既存の労働組合を母体とするものであることのほか，前記１に認定の請求原因(4)の事実にあらわれた指揮命令の実態にもかんがみれば，現実に監督機能が効果を挙げていたか否かはともかく，被告が主張する指揮命令監督系統等も存する組織といって差し支えないというべきである。
(2)「意思を通じ」について
被告は，法２５１条の３第１項所定の「意思を通じ」は，その前提として，侯補者等において，組織の具体的な構成，それにより行われる選挙運動の内容，指揮命令系統等について認識及び了解していることが必要不可欠である旨主張する。しかしながら，法２５１条の３の前記立法目的にかんがみれば，同条１項所定の「意思を通じ」の前提としては，候補者等は，選挙運動のため支援を取り付けようとする組織が，上記(1)に定義した同項所定の「組織」に該当するものであることを認識及び了解していることで足りるのであって，組織の具体的な構成，それにより行われる選挙運動の内容，指揮命令系統等を認識及び了解している必要はないと解される（前掲最高裁平成９年３月１３日第１小法廷判決参照）。この点，被告は，候補者等が選挙犯罪の防止策をとる前提として，上記事項を認識及び了解していることが不可欠である旨主張するが，法２５１条の３は，選挙運動の適正確保のため上記事項を認識及び了解しておく必要があるというのであれば，選挙運動のため組織の支援を取り付けようとする候補者等は，まずは，その組織につき上記事項の実態を確認した上で，それに応じた選挙犯罪の防止策をとるべきことも想定していると解される。逆に，そのような認識及び了解がない場合に候補者等が法２５１条の３の責任を免れると解するとすれば，組織の実態を具体的に確認した上で，その実態を踏まえて選挙運動の適正化に取り組んだ候補者等が，組織の総括者等の抽象的な言辞を軽信してその実態確認を怠り，選挙運動の適正確保を総括者等に任せ切りにしていた候補者等に比して，連座制の適用において不利益を被りかねないという極めて不合理な結果を招くことになる。結局，被告の主張は，やはり，法２５１条の３の立法目的を正確に理解せず，同条２項所定の「相当の注意」をいわば通り一遍の注意で足りるとする独自の見解を前提とする議論といわざるを得ない。
以上を前提に，上記１に認定の請求原因(3)の事実をみると，被告が，選挙運動につき，本件組織が，上記(1)に定義した法２５１条の３第１項所定の「組織」に該当するものであることを認識及び了解した上で，これを構成する３つの組織すべての選挙対策本部長を務める総括者であるＡと「意思を通じ」ていたことは明らかである。
(3)「組織的選挙運動管理者等」について
被告は，法２５１条の３第１項所定の「組織的選挙運動管理者等」は，少なくとも組織の根幹に関わり，その在り方を決定し，多数人を指揮する立場にあり，かつ，選挙運動において一定の重要な地位を占めるものでなければならない旨主張する。また，被告は，候補者等自身が直轄する選挙対策本部との窓口となったり，その役職を務めるなど，これに直接的な関与をしていなければ，「組織的選挙運動管理者等」に当たらないかのような主張もする。しかしながら，法２５１条の３の定義及び前記立法目的にかんがみれば，同条１項所定の「組織的選挙運動管理者等」は，「①選挙運動組織の一員として選挙運動全体の計画の立案又は調整を行う者を始め，ビラ配り，ポスター貼り，個人演説会，街頭演説等の計画を立てる者，その調整を行う者等で，いわば司令塔の役割を担う者，②選挙運動組織の一員としてビラ配り，ポスター貼り，個人演説会，街頭演説等への動員，電話作戦等に当たる者の指揮監督をする者等で，いわば前線のリーダーの役割を担う者，③選挙運動組織の一員として，選挙運動の分野を問わず，①②以外の方法により選挙運動の管理を行う者，例えば，選挙運動従事者への弁当の手配，車の手配，個人演説会場の確保を取り仕切る等選挙運動の中で後方支援活動の管理を行う者」をいい，被告が主張するほど重要な立場ないし地位にある必要はないし，候補者等が直轄する選挙対策本部に直接的に関与している必要もないと解される（前掲最高裁平成９年３月１３日第１小法廷判決参照）。


この点，被告は，候補者等の選挙浄化に向けた努力義務が事実上及び得ない末端の関係者又は実質的に組織外にある者は，「組織的選挙運動管理者等」たりえない旨主張するが，上記定義に係る「組織的選挙運動管理者等」を，法２５１条の３の適用外の末端の関係者であるとか，実質的に組織外にある者と解するのは，やはり，上記(1)及び(2)において説示したのと同様の理由で，同条の立法目的を正確に理解せず，同条２項所定の「相当の注意」をいわば通り一遍の注意で足りるとする独自の見解を前提とする議論といわざるを得ない。また，被告は，本件組織が，被告を支援する多数の団体の１つにすぎず，その役割はさほど重要でないかのように主張するが，上記と同様の理由により，そのような事情は法２５１条の３の適用を妨げるものではなく，付言すれば，本件組織の宮城県第１区に対応する組合員数は２０００名程度に上ること（証人Ｄの証言により認める。なお，本件組織の支援を取り付ける効果は，単に，被告が主張するようなその構成員が被告が直轄する選挙対策本部が行う選挙運動の業務に物理的に従事することにとどまるものではない。）のほか，当事者間に争いのない請求原因(2)第１段の事実及び同(3)の事実，殊に，被告が，本件組織の上部団体というべき全国規模組織である情報労連及びＮＴＴ労組中央本部と政策協定を交わした上，自らの選挙対策本部に，事務局次長以上の２つのポストを含む責任者等として，本件組織から複数の役員級を含む組合員の派遣を受けていた点に照らせば，本件組織が多数の被告支援団体の１つであったとしても，その役割が重要でないともいい難い。
このほか，被告は，被告が本件選挙において大量得票により当選しており，本件電話戦術がなくても当選していることを前提に，当選に影響を及ぼさないような役割を分担したＤを「組織的選挙運動管理者等」に該当するとするのは許されない旨主張するようでもあるが，本件電話戦術が被告の得票にどの程度影響したかはともかく，前記２のとおり，法２５１条の３は，組織的選挙運動管理者等がした法２２１条等所定の罪となる行為が候補者等の得票に及ぼした影響の大小にかかわらず，選挙の浄化を怠った責任として，候補者等を連座させる趣旨であるから，被告の主張は採用できない。
以上を前提に，前記１に認定の請求原因(2)及び同(4)の各事実にあらわれたＤの本件組織における地位及び具体的に果たした役割，さらには，Ｄの本件組織の主体たるＮＴＴ労組東北総支部における地位に照らせば，Ｄと被告の選挙対策本部との関係は，その窓口になったり，その役職を務めたり等の直接的なものではない（証人Ｈ，同Ｄ，同Ｂ，被告本人）としても，Ｄが法２５１条の３第１項所定の「組織的選挙運動管理者等」に該当することは明らかである。
４　被告の主張(3)について
被告は，本件刑事判決に法解釈の誤りがあるから，これを前提として，被告に法２５１条の３を適用することはできない旨主張するが，同条１項は，受訴裁判所が，組織的選挙運動管理者等について，法２２１条等所定の罪を犯したことを理由として禁錮以上の刑に処せられたか否かを審理判断すれば足り，事実上及び法律上，そのような犯罪が成立するか否かを改めて審理判断する必要はないとするものと解される。そして，このように解しても，本件は，憲法３１条が第１次的に想定する刑事事件とは異なる行政事件であって，法２５１条の３が目的とする公益の重大性と早期確定の必要性のほか，一般に，刑事事件においては，被告人は判決手続という厳格な手続保障の下で最大限の防御をしているはずであること（現に，証拠（甲１～３）によれば，Ｄは，自らが被告人となった刑事事件において，無罪を主張して争った事実が認められる。）にも照らせば，そのことが憲法３１条に違反するものではない（最高裁昭和４１年６月２３日第１小法廷判決民集２０巻５号１１３４頁，前掲最高裁平成９年７月１５日第３小法廷判決）から，被告の主張はそれ自体として採用できない。
５　被告の主張(4)について
被告は，自らの選挙対策本部において，①組織的選挙運動管理者等に役割ないし権限が過度に集中しないように留意し，②選挙資金の管理及び出納が適正明確に行われるように十分に心掛け，③対象罰則違反の芽となるような事項についても，この防止を図るために候補者等を中心として常時相互に報告，連絡及び相談し合えるだけの態勢をとり，④前回の総選挙以降，ボランティアグループ等を中心とした選挙態勢等を確立し，⑤コンプライアンスに関する勉強会等を何度も開催して法令遵守の態勢を固めているし，さらに，ＮＴＴ労組東北総支部等から支援を取り付けるに当たり，コンプライアンスを徹底しているか，専門家による勉強会を開き選挙犯罪を犯さないように努力を講じているか等を慎重に確認するなどしたので，被告の選挙対策本部とＮＴＴ労組東北支部等との関係，被告とＤとの距離，Ｄ，Ｂ等の労働組合関係者の背信性等にかんがみ，「相当の注意」を怠っていない旨主張する。


しかしながら，法２５１条の３第２項所定の「相当の注意」とは，抽象的には，被告が主張するとおり，社会通念上それだけの注意があれば，組織的選挙運動管理者等が買収行為等の選挙犯罪を犯すことはないだろうと期待し得る程度の注意義務をいい，侯補者等がとるべき措置の内容は，組織的選挙運動管理者等の①選挙運動体の中における地位，役割，②侯補者等との具体的な関わり方，侯補者等との距離等の具体的な事情により，侯補者等の側による直接的な措置を要する場合から組織の総括者等を介した間接的な措置でよい場合までの間で，相対的に決せられることとなる（ただし，候補者等が直轄する選挙対策本部内部における措置で足りるとするかのような部分は採用できない。）が，より具体的には，前記立法目的に照らせば，いわば通り一遍の注意では足りず，①組織の規模，指揮命令系統を含む構造等，②組織的選挙運動管理者等の組織における地位及び役割，③候補者等と組織的選挙運動管理者等との具体的な関係等の個々具体的な事情に応じて，例えば，候補者等自ら（補助者を含む。）又は選挙運動組織総括者をして，選挙前及び選挙中に随時，組織的運動管理者等の関係者に対し書面，研修等を通じて遵法精神を覚せいさせるといった直接的な方法をとることのほか，候補者等（補助者を含む。）において，選挙運動組織総括者に対し，報告，監査等の指揮命令系統を通じた垂直方向の監督態勢，複数の組織的選挙運動管理者等相互の水平方向の牽制態勢，逆垂直方向の検証態勢等の不正の抑止的効果を有する組織構造上の仕組みを確立させ，選挙前及び選挙中に随時，その実情を再確認するといった間接的な方法をとることも視野に入れた具体的な措置を講ずべきことを求める高度の注意義務を意味すると解され，もとより，当該選挙運動組織に従前問題が生じていなかったからといって，そのような具体的措置を講じることを要しないというものではない。そして，前記立法目的からすると，選挙運動組織の規模が大きいとか，候補者等と組織的選挙運動管理者等の距離が遠いとかの事情があるとしても，講ずべき具体的な措置に違いはあれ，注意義務の程度が軽減されるものではなく，かつ，上記のような具体的な措置を講ずべきことを不可能を強いるものとはいえない（なお，近時，官庁ないし大企業が，国民の注目を集めた不祥事の発生を契機として，改めて，適正な職務執行ないし業務執行の確保のため，組織の規模が大きいことを口実にせず，単に構成員に対し抽象的に法令遵守を求めるだけではない具体的な方策に取り組む方向にあることは周知のとおりである。）。逆に，選挙運動組織等の実情に応じた具体的な措置を講ずることがおよそできないというのであれば，候補者等としては，そのような組織の支援を取り付けること，すなわち，「意思を通じ」ることを差し控えることも考慮すべきと解される。このように，法２５１条の３は，候補者等が必ず自ら直接的に選挙運動組織の末端までの詳細な構造等を認識した上で組織的選挙運動管理者等の一挙手一投足を把握して監督しなければならないとするものではないが，候補者等に対し，選挙浄化のため，可能な限りで積極的かつ能動的に，自ら又は選挙運動組織総括者をして，関係者に対する直接又は間接の具体的な措置を講じることを求めていると解されるのである。
以上を本件についてみるに，当事者間に争いのない請求原因(3)の事実に証拠（甲６，７，１８，１９，２３，２５，６２，７０，８５，８６，乙２～１２，１４の１及び２，１５～２３，３１，３２，３５，４１，５４の１，５７～５９，６９～７１，証人Ｈ，同Ｄ，同Ｂ，被告本人）及び弁論の全趣旨を併せれば，(1)被告は，フリーアナウンサーとして仙台を中心に活躍し，平成１２年６月，金権とは無縁のクリーンな選挙を標榜して，衆議院選挙に立候補して当選し，決算行政監視委員会，外務委員会，憲法調査会等に所属し，議員として熱心に活動してきたところ，本件選挙においても，再選を目指して，前回同様にクリーンな選挙を標榜して立候補したものであるが，本件選挙に際し，自らの選挙対策本部につき，平成１５年５月から公設第一秘書を務めていたＨに命じて，権限集中による不正発生防止を念頭においた組織づくりをし，また，本件選挙に先立ち，あるいは，本件選挙中，自らの選挙対策本部の構成員である秘書６名に対し，アルバイトの利用，票の買収等のない公明正大な選挙運動の実施，そのための勉強会への参加，疑問点の選挙管理委員会への問い合わせ，選挙資金の収支管理等を指示するとともに，被告を支援するボランティアグループの代表者にもそのような要請をし（そのほか，被告は，普段から，金権とは無縁なクリーンな政治を標榜して，被告の主張(4)第２段④に記載の各種措置をとっていた。），このような被告の方針を受けて，被告の選挙対策本部では，事務局次長に就任したＨが実質的な責任者となって，概ね民主党の公認料のみを選挙資金とし，ボランティアグル
ープを中心とした選挙運動を展開したこと，
(2)被告は，①平成１５年１月１６日開催の「民主党・衆参合同秘書研修会」における弁護士を講師とする「政治とお金」と題する講演に，公設第二秘書であり，被告の選挙対策本部の構成員となったＬを派遣したが，そこでは，連座制に関する法解釈の実情等の説明とともに，電話戦術については，アルバイトに投票依頼の電話をさせる必要性に理解を示しつつも，それは法に違反するもので危険であるから，極端な方法として，選挙の前後にアルバイトとして雇い，人間関係を構築した上で，選挙期間中にボランティアで投票依頼の電話をさせる方法を提案する旨の講演があり，②同年５月２３日及び２４日開催の民主党候補者研修会にＨ及び私設秘書であり被告の選挙対策本部の構成員となるＫを派遣したが，そこでは，「お金をかけない選挙実務」，「公職選挙法実務研修」等の研修があり，③同年６月６日開催の民主党一期の会（任期１期目の議員の会）の議員・秘書研修にＬを派遣したが，そこでは，弁護士を講師として，「選挙運動における運動買収と連座制」と題し，連座制につき説明した上で，アルバイトによる電話戦術等
は違法である旨の講演があったこと，


(3)Ｈ，Ｌ及びＫは，本件選挙に先立ち，あるいは，本件選挙中，被告の選挙対策本部の内部において，被告も交えて上記研修等により得た知識ないし情報を相互に交換するなどの法に関する学習会を開催し，必要に応じて，選挙運動の適法性に関して生じた疑問点につき選挙管理委員会に問い合わせるなどしたこと，(4)被告は，ＮＴＴ労組から推薦を受けるに先立つ平成１５年９月２６日，ＮＴＴ労組中央本部副委員長であったＩから，ＮＴＴ労組は，選挙運動を行うに当たって，選挙犯罪を未然に防ぐため，コンプライアンスを徹底し，法律の専門家を講師として招いて勉強会をしている旨説明を受け，さらに，同年１０月３日に情報労連等と政策協定を交わす際，Ａから法を遵守した選挙運動に取り組む旨の話を聞かされるなどしたため，これら労働組合が適正な選挙運動を行うものと信頼し
たこと，
(5)ＮＴＴ労組東日本本部では，平成１４年１０月２８日，東京會舘において，弁護士を講師，全国の選挙運動担当者を受講生として，「政治資金規正法，公職選挙法，および税法にいたる各種法律と政治闘争基金との関わり」と題する政治学習会を開催し，それにはＤも受講生として参加したが，そこでは，連座制に関する法改正の経緯を説明し，法２５１条の３第１項所定の「組織」，「意思を通じ」等の要件が緩やかに解され，そのため，それが民主主義にとって極めて優れた制度になっていると評価した上で，連座制の適用を受け自分たちの大切な代表の当選を無効としないためには，有償の電話戦術等の買収等の行為をしないことであって，選対関係者は，選挙運動に際し，そのようなことのないよう繰り返し要請し，注意を払い，少しでも疑問があれば専門家に相談すべきであり，また，この講演の内容について更に個別に学習会等をしてほしい旨の講演があったこと，(6)Ｈは，本件組織から被告の選挙対策本部に派遣されたＢらについて，いわば選挙のプロと認識するとともに，Ｂが電話戦術に関する注意事項等を記載した書面を作成したり，ボランティアグループが違法行為に走らないよう注視すべき旨発言したりしていたこともあり，本件組織が適正な選挙運動を行うものと考え，被告の選挙対策本部として，Ｂらが提案した電話戦術を受け入れ，これを本件組織と分担して実施することとしたが，電話戦術のうち本件組織の割当部分は組合員を中心とするボランティアが担当する旨のＢの説明を信じ，具体的な電話戦術の実施態勢等につき確認せず，また，電話戦術を展開する現場に赴き実情を確認す
ることもなかったこと，
(7)本件組織の主体であるＮＴＴ労組東北総支部では，以前から選挙運動における電話戦術を常套とし，これを組合員を中心とするボランティアにより実施してきたところ，昨今の組合員の政治離れを反映し，近時の選挙運動ではボランティアによらない電話戦術を実施する事態も生じ，さらに，本件選挙においては，ＮＴＴ労組東日本本部の指示により，本件電話戦術と並行して，他の選挙区で立候補したＮＴＴ労組の組織内候補者の選挙運動としての電話戦術も分担する必要があったこともあり，Ｄは，組織内候補者のための電話戦術に役員たる組合員をボランティアとして充て，他方，本件電話戦術についても，厳しい選挙戦の中でやれるだけのことはやっておくとの判断から，これをＮＴＴソルコ東北支店に有償で人員派遣を依頼して実施することとしたが，Ｄは，このこと及びその背景事情を被告，Ｈ等に伝えず，また，そのことを事前に知ったＢも，Ｄの権限事項であると考え，これをやめさせたり，被告，Ｈ等にそのことを伝えたりはしなかったこ
と，
(8)被告は，平成１５年１０月２９日，Ａらとともに，２０歳代ないし３０歳代の女性が主体となって本件電話戦術を展開する現場へ激励に赴いたが，以前にＨに対し電話戦術をするならボランティアによるよう指示しており，近時若い女性が労働組合に加入しない傾向がある実情を知らず，また，その場にＡもいたことから，これをボランティアによるものと考え，特段の対応はとらず，そのほか，被告の選挙対策本部に本件組織からＡ及びＢが派遣されるなど，本件選挙中にＡらの本件組織の関係者と度々接する機会があったが，その際，法に違反しない選挙運動をすべき旨の会話をするにとどまり，本件組織による選挙運動の実情につき
改めて確認することはなかったこと，
(9)被告及びＨは，本件選挙当時，本件組織について，その規模，構造等につき承知しておらず，Ｄについては，被告は，前回の総選挙においてＮＴＴ労組東北総支部に支援を依頼したころから知っていたものの，その役職は専従の組合員にすぎないと認識しており，Ｈに至っては，風体は認識していたものの，その氏名す
ら承知していなかったこと，
以上の各事実が認められる。
上記認定事実によれば，被告は，クリーンな選挙を標榜して本件選挙に立候補したものの，選挙運動の適正を確保するため本件組織に対し講じた措置は，単に，支援を取り付ける際にＮＴＴ労組中央本部役員等から勉強会を開催するなどしてコンプライアンスを徹底している旨を口頭で抽象的に確認したり（なお，Ｄは法に関する政治学習会に参加しているが，それは，本件選挙のほぼ１年前に開催されたもので，その内容も，基本的には，法２５１条の３の説明とそれに違反しないよう求めるにとどまっている。），補助者たるＨにおいて，Ｂの表面的な言動を信頼して，Ｂから電話戦術はボランティアにより実施する旨を口頭で抽象的に確認したりしたという通り一遍のものにとどまり，本件組織に関して具体的に講ずべき措置を検討する前提となる本件組織の規模，構造等の概要すら確認せず，本件選挙中も，自らＡとともに本件電話戦術の現場を訪れた際など，本件組織の関係者と直接的に接する機会が度々あったにもかかわらず，本件組織による選挙運動の具体的な実情を確認していない。さらに，被告は，普段からクリーンな政治活動を心掛けていた上，本件選挙に際しても，自らの選挙対策本部の組織づくりに意を用いるとともに，その構成員である秘書らに対し適法な選挙運動に徹するよう求め，これらの者を法に関する研修会等（ただし，その内容は，やはり，基本的には，法２５１条の３の説明とそれに違反しないよう求めるにとどまっている。）に派遣したりするなど，標榜するクリーンな選挙へ向けて積極的姿勢を示しているものの，それらは被告の選挙対策本部内部の措置にとどまっており，それが具体的な本件組織による選挙運動の適正確保のための措置に反映されていないのである。


平成１４年１０月２８日判決言渡
平成６年(行ウ)第６号　土地改良事業計画決定等取消請求事件
口頭弁論終結日　平成１４年３月１１日
主　　　　文
１　原告らの被告が平成６年１月２４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定の取消しを求める訴えをいずれも却下する。
２　別紙原告目録１記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対する異議申立てを棄却及び却下する決定の取消しを求める訴えをいずれも却下する。３　別紙原告目録２記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める訴えをいずれも却下する。４　別紙原告目録２記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対する異議申立てを却下する決定の取消しを求める請求をいずれも棄却する。５　別紙原告目録３記載の原告らの被告が平成６年７月１４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定に対する異議申立てを棄却する決定の取消しを求める請求をいずれも棄却する。６　訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第１　当事者の求めた裁判
Ⅰ　原告ら
１　被告が平成６年１月２４日付けで行った国営新愛知川土地改良事業計画の決定及び被告が原告らに対し平成６年７月１４日付けでなした上記計画決定に対する土地改良法８７条７項による原告らの異議申立てに関する決定をいずれも取り消す。
２　訴訟費用は被告の負担とする。
Ⅱ　被告
１　本案前の申立て
(1)原告らの訴えをいずれも却下する。
(2)訴訟費用は原告らの負担とする。
２　本案に対する答弁
(1)原告らの請求をいずれも棄却する。
(2)訴訟費用は原告らの負担とする。
第２　事案の概要
本件は，滋賀県内の愛知川扇状地に形成された１市８町にまたがる一定の地域を施行地域とし，農業用用排水施設として永源寺第２ダムを新設することを主な内容とする国営新愛知川土地改良事業（以下「本件事業」という。）につき，被告が平成６年１月２４日付けで計画の決定を行ったところ，これに対し，異議申立てがあったが，被告が同年７月１４日付けで，これを却下ないし棄却する決定をしたことについて，本件事業の施行地域に居住するなどする原告らが，本件事業の計画の決定は，土地改良法上の必要性，技術的可能性，経済性等の実体的要件を欠き，また，環境影響評価を行っていないなど手続的要件も欠くものであると主張して，上記計画の決定及びこれに対する異議申立てについての決定の取消しを求めた事案である。
Ⅰ　基礎となる事実（争いのない事実か証拠により認定した事実。なお，証拠により認定した事実については，認定の用に供した証拠を括弧内に掲記する。）
１　国営新愛知川土地改良事業計画（乙８）
本件事業は，土地改良法（平成１３年法律第８２号による改正前のもの。以下単に「法」という。）８５条，８６条，８７条等の規定に基づき国が事業主体となって行う土地改良事業であり，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川の扇状地に形成された八日市市，安土町，永源寺町，五個荘町，愛東町，湖東町，秦荘町，愛知川町，豊郷町の１市８町にまたがる約７６００ヘクタールの水田地帯を事業施行地域とし（以下「本件事業施行地域」という。），愛知川に第２ダムを建設して水源の転換とかんがい用水の安定供給により同地域における農業経営の安定と所得向上を図ることを目的とするものである。本件事業の計画（以下「本件事業計画」という。）によれば，本件事業の内容は，本件事業施行地域のうち水田７５００ヘクタールを受益面積として，その面積への用水補給のために，愛知川上流の茶屋川（滋賀県神崎郡永源寺町大字Γ地先）の地点にダム（以下「永源寺第２ダム」という。）を築造するとともに，本件事業施行地域内に調整池等を設置するというものである。なお，本件事業施行地域のかんがい用水の供給は，既存の永源寺ダム，愛知川頭首工，中小河川水，集水渠（地下水取水），湧水，ため池及び地下水揚水井戸によって行われている。本件事業計画の概要は，次のとおりである。
(1)永源寺第２ダム工事計画
ア　位置
滋賀県神崎郡永源寺町大字Γ地先
イ　形式
重力式コンクリートダム
ウ　規模
直接流域面積　　２９．４平方キロメートル
間接流域面積　　１６．６平方キロメートル
堤高　　　　　　９０．０メートル
堤長　　　　　　２０５．０メートル
堤体積　　　　　３４万７０００立方メートル
エ　貯水量
総貯水量　　　　２５７０万立方メートル
有効貯水量　　　２４８０万立方メートル
洪水吐の型式　　直線越流型
洪水量　毎秒７３０立方メートル
オ　付帯施設
流域変更頭首工（御池頭首工）
流域変更水路（御池導水路）
(2)その他かんがい施設の工事計画
幹線水路付帯工－調整池及び連絡水路，分水工整備，取水施設整備（大幹線，愛知幹線，愛知第一幹線，愛知第二幹線，愛知西幹線，宇曽川幹線，神崎幹線，蒲生幹線）
(3)事業費
ア　主要工事
４７６億円（平成３年度単価）
イ　関連事業（都道府県営）
３億円（平成３年度単価）
(4)工事の着手及び完了の予定時期
着手　　平成５年度
完了　　平成１６年度
２　本件事業計画の策定過程
(1)国営土地改良事業計画の策定過程


国営土地改良事業計画を策定する場合，通常は法に基づく手続の前に，土地改良事業計画直轄調査実施要領（昭和２７年地局第６８６号）に基づき，都道府県知事から国営事業を前提とした調査を希望する旨の申請が行われる。当該土地改良事業が，農業用用排水施設の整備を内容とする国営かんがい排水事業である場合は，上記申請を受けて，農林水産省地方農政局長が，国営かんがい排水事業実施要綱（乙５９）に基づき，調査（事業の実施の必要性，技術的可能性，経済的妥当性について検討を行い，土地改良事業計画の案を作成するもの）及び全体実施設計（土地改良事業計画の案における工事計画に係る詳細な設計）を行う。なお，全体実施設計は，全体実施設計要綱（乙６０）に基づき行うものとされている。
（以上，乙３１，５９，６０）
(2)本件事業計画の策定過程
本件事業計画の策定過程における調査及び全体実施設計は，昭和６３年度から平成４年度までの間，近畿農政局淀川水系土地改良調査管理事務所（以下「淀川調査事務所」という。）及び近畿農政局計画部事業計画課が行い，国営新愛知川土地改良事業計画書（案）及び全体実施計画書（乙１６の１ないし７）を作成した（乙３１）。
３　本件事業計画決定等の経緯
(1)本件事業の申請
ア　本件事業施行地域について法３条に規定する資格を有する者（以下「３条資格者」という。）であるαほか２３名（以下「本件申請人」という。）は，八日市市，安土町，永源寺町，五個荘町，愛東町，湖東町，秦荘町，愛知川町，豊郷町（以下「本件関係市町」という。）にわたる一定の地域を本件事業施行地域と定め，同地域にかかる土地改良事業計画の概要（農業用用排水）を定めた（法８５条１項，２項。乙１の１，２の１）。イ　本件申請人は，平成４年１１月２４日付けで上記アの計画概要について，本件関係市町長の意見聴取を行った（法８５条５項，５条３項）ところ，本件関係市町長のうち，永源寺町長を除く長は，平成４年１１月２５日から平成５年１月７日までの間に上記アの計画概要について異存がない旨の書面による回答をしたが，永源寺町長は，平成５年１月８日付けで７項目の事項の実現が図られることを条件とする旨を記載した書面を提出した（乙１の４の１ないし１０）。そこで，本件申請人は，国及び滋賀県に対して上記７項目への対応について照会し，永源寺町長とも再度協議したところ，平成５年１月１３日付けで永源寺町長から手続を進めることについて了承する旨の回答を得た（乙３の１ないし６）ことから，本件申請人は，同年１月１８日から同月２２日までの間，計画概要・予定管理方法等を関係市町の事務所の掲示場に掲示することにより公告した（法８５条２項，法施行規則５５条，８条。乙１の２，乙２の１ないし３）。ウ　また，本件事業にかかる３条資格者の同意徴集が行われ（法８５条２項），３条資格者９２７３名のうち，３分の２以上に当たる８８２０名の同意が得られた（乙１の３）。エ　そこで，本件申請人は，平成５年３月８日，上記イにおいて公告した事項及び同意があったことを証する書面並びに関係市町長の意見を記載した書面を添付し，滋賀県知事を経由して，被告に本件事業の施行の申請を行った（法８５条１項，６項，法施行規則５７条の３。乙１及び４の各１，２）。
(2)本件事業の適否の決定
被告は，上記申請にかかる計画概要・予定管理方法等の書面に記載された事項について滋賀県知事と協議を行い，滋賀県知事から協議内容について異存がない旨の回答を得た上で，平成６年１月２１日付けで，本件事業を国営土地改良事業として実施することが適当である旨の決定を行い，その旨を本件申請人に通知した（法８６条１項，２項。乙５の１ないし４，乙６の１及び２）。
(3)国営新愛知川土地改良事業計画の決定
被告は，本件事業計画を策定するため，専門技術者から本件事業について「国営新愛知川土地改良事業（農業用用排水）計画に対する専門技術者の調査報告書」（乙７。以下「調査報告書」という。）による調査報告を受けた（法８７条２項，８条２項，３項）上で，平成６年１月２４日付けで，法８条４項１号，施行令２条の各適法要件を具備しているとして，本件事業計画を決定した（法８７条１項。乙８，９。以下「本件事業計画決定」という。）。そして，被告は，上記事項を同月２５日付けで官報に公告する（乙１０）とともに，同月２６日から同年２月２３日までの間，「国営新愛知川土地改良事業計画書（農業用用排水）」の写し（乙８）を本件関係市町の各事務所において縦覧に供した（法８７条５項，法施行規則５９条，１６条。乙１１及び１２の各１ないし９）。
(4)異議申立て及びそれについての決定
ア　平成６年２月２３日から同年３月１０日までの間，βらは，被告に対し，２８９件の本件事業計画決定に対する異議申立てを行った（弁論の全趣旨。以下「本件異議申立て」という。）。イ　被告は，技術的，経済的事項について専門技術者の意見を求め（法８７条７項），専門技術者から，「国営新愛知川土地改良事業計画に関する異議申立てに対する土地改良法第８７条第７項の規定において準用する同法第８条第２項の規定に基づく報告書」（乙１３）による報告を受けるとともに，異議申立内容等の確認等に関する補正命令を行った上で異議申立ての内容についての審査を行い，平成６年７月１４日付けで，本件異議申立てのうち不適法な申立てと認めた２６８件については異議申立てを却下する旨の決定を，申立ての理由がないものと認めた２１件については異議申立てを棄却する旨の決定を行い，同年８月４日にこれらの決定書の送付を完了した（弁論の全趣旨）。なお，原告らのうち，別紙原告目録２記載の原告らについては異議申立てを却下する旨の決定（以下「本件却下決定」という。）がなされ，別紙原告目録３記載の原告らについては異議申立てを棄却する旨の決定（以下「本件棄却決定」という。）がなされた。
４　国営愛知川土地改良事業計画


本件事業施行地域付近においては，昭和２７年から昭和５８年にかけて，同地域の用水不足を解消するとともにほ場整備事業等を実施することにより，農業経営の安定と農業生産性の向上を図るため，国営愛知川土地改良事業（以下「旧事業」という。）が実施された（ただし，昭和４３年度及び昭和５４年度に計画変更が行われた。）。旧事業においては，愛知川の永源寺第２ダムより下流に位置する部分（滋賀県神崎郡永源寺町相谷・高野）に永源寺ダムが建設され，その他幹線用水路等の水利施設が建設された。
（以上，甲１６５，弁論の全趣旨）
Ⅱ　争点
１　本案前の争点
(1)本件事業計画決定の取消しを求める訴えについて本件事業計画決定に対する取消訴訟を提起できるか否か。(2)本件異議申立てについての決定の取消しを求める訴えについて異議申立てを経ていない原告らの訴えは適法か否か。
２　本案の争点
(1)本件却下決定の取消しを求める訴えについて
本件却下決定が違法であるか否か。
(2)本件棄却決定の取消しを求める訴えについて
ア　本件事業計画が実体的要件を充足しているか否か。(ｱ)必要性の要件（土地改良法施行令（平成１３年政令第３４１号による改正前のもの。以下「施行令」という。）２条１号）を充足しているか。
(ｲ)技術的可能性の要件（施行令２条２号）を充足しているか。(ｳ)経済性の要件（施行令２条３号）を充足しているか。(ｴ)その他の実体的要件（①環境配慮義務を尽くすこと，②周辺住民等の生命，身体，財産に対する配慮義務を尽くすこと，③その他の産業と調和すること）があり，それを充足しているか。イ　本件事業計画が手続的要件を充足しているか否か。(ｱ)事前に環境影響評価をする必要があるか。
(ｲ)法８５条２項の公告手続及び同意徴集手続に違法があるか。(ｳ)専門家の調査報告（法８７条２項，８条２項，３項）は十分なものであったか。ウ　被告の法８６条に基づく適否の決定自体が違法か否か。エ　３条資格者以外の原告らの訴えが適法であった場合，行政事件訴訟法１０条１項の主張制限が適用されるか否か。
Ⅲ　争点に関する当事者の主張
１　本案前の争点について
(1)本案前の争点(1)（本件事業計画決定取消訴訟提起の可否）について
（被告の主張）
法８７条１０項は，裁決主義を定めていることから，本件事業計画に不服のある者は，本件異議申立てについての決定に対してのみ取消しの訴えができるのであり，本件事業計画決定の取消しを求める訴えは不適法である。
（原告らの主張）
法８７条１０項は，土地改良事業計画決定が取消訴訟の対象であることを当然の前提とする。このように解さなければ，国民の裁判を受ける権利（憲法３２条）が害され，また，異議申立てについての決定に対する取消しの訴えで勝訴しても，土地改良事業計画がそのまま残るという問題が起こり，不当である。(2)本案前の争点(2)（異議申立てを経ていない原告らの訴えの適法性）について
（被告の主張）
ア　裁決主義が採用される結果，取消しの対象は裁決以外にはあり得ないのであるから，裁決取消訴訟を提起するためには，少なくとも裁決を受けたことを要するところ，別紙原告目録１記載の原告らについては，異議申立てがないのであるから，これらの原告らの訴えは不適法である。
イ　仮に，上記原告らが他人を名宛人とする裁決の取消しを求めていたとしても，そのような訴えができるのは，当該裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限られる（行政事件訴訟法９条）ところ，上記原告らが本件異議申立てに対する決定について法律上の利益を有しているとは考えられず，これらの原告らの訴えは不適法である。
（原告らの主張）
ア　別紙原告目録１記載の原告らのうち次の者は，所属団体の名義で異議申立てをしているが，その際，個人としても異議申立てをしたものである。すなわち，
(ｱ)原告番号１７，１８，２２，２５，２９，３７の原告らは，ダム建設とまちづくりを考える町民の集い実行委員会の会員であるが，同委員会が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。(ｲ)原告番号１９，２７，３１，４２の原告らは，永源寺町観光協会の会員であるが，同協会が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。
(ｳ)原告番号２４，２７，３０，３１，３４ないし３６，３８ないし４１，４４の原告らは，愛知川上流漁業協同組合の組合員であるが，同組合が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。(ｴ)原告番号２２，２４，２７，２９，３６ないし４１の原告らは滋賀県神崎郡永源寺町大字Λの住民，原告番号２５の原告は同町大字Σの住民，原告番号３４，３５の原告らは同町大字Φの住民，原告番号３１の原告は同町大字Γの住民であるが，これらの各集落の区長らで構成される同町東部区長連絡協議会が異議申立てをしたことにより，個人としても異議申立てをしたものである。
(ｵ)原告番号２８の原告（ただし，被承継人亡γ）は，愛知川漁業協同組合の組合長として組合を代表して異議申立てをするとともに，個人としての資格でも異議申立てをしたものである。イ　仮に異議申立てを経ていない原告らがいたとしても，それらの原告らと主張を同じくする他の原告らが異議申立てを経由している場合には，異議申立てを経ていない原告らについても，異議申立てを経たものとみなすべきである。
２　本案の争点について
(1)本案の争点(1)（本件却下決定の違法性の有無）について
（被告の主張）
ア　異議申立適格について
裁決主義がとられている場合の異議却下決定の取消しを求める訴えにおける審理対象は，異議申立ての適法要件が欠けるとした裁決の判断であるから，本件では，異議申立適格がないとした本件却下決定の当否が審理対象となる。


ところで，法８７条１０項により異議申立てについての決定に対する取消しの訴えを提起できる「土地改良事業計画に不服がある者」とは，取消訴訟を提起できる者として行政事件訴訟法９条が規定する「法律上の利益を有する者」と同義であって，行政処分の根拠となる行政法規が特定の範囲の個人の権利利益を保護することを目的として行政権の行使に制約を課している場合には当該権利利益の帰属主体である者が，上記行政法規が不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には，そのような利益を有する者がこれに該当すると解するべきである。これを法についてみると，法には，３条資格者以外の施行地域の近隣住民や隣接地で事業を営む者については，これらの者の個別の権利利益を直接保護する旨定めた規定はなく，法の趣旨を達成するため，３条資格者以外の者についての環境，生命，身体，財産等の個別的利益が配慮されることがあったとしても，それらは事業計画上配慮される公益の中に吸収，解消されるべきものであって，個別的権利利益として直接保護すべきものとするものではない。したがって，３条資格者でない者は，異議申立適格を有しない。
イ　３条資格者該当性について
本件異議申立てを行った別紙原告目録２及び３記載の原告らのうち，３条資格者は，同目録３記載の原告らだけである。
原告番号４８，５０の各原告らは，いずれも関連すると思われる事業地区内の受益農用地の所有名義人ではなく，３条資格者ではない。
したがって，同目録２記載の原告らの本件異議申立てを却下した裁決は適法である。
（原告らの主張）
ア　異議申立適格について（原告らは，「原告適格」として主張しているが，異議申立適格がないとした本件却下決定の当否を判断するにあたっては，異議申立適格の有無を判断する必要があるところ，原告らが「原告適格」の有無として主張するところは，本件事業計画決定に対する「異議申立適格」の有無の主張としてもほぼ同内容になると考えられることから，ここでは「異議申立適格」の有無として記載することとする。）(ｱ)３条資格者には異議申立適格がある。
(ｲ)愛知川上流上流漁業協同組合の組合員である原告らの異議申立適格原告番号３，７，９，１２，１４，１５，２０，２２ないし２５，２７，３０ないし３６，３８ないし４１，４４の各原告は，いずれも愛知川上流漁業協同組合の組合員であり，漁業者であって，永源寺ダムの上，下流で漁業を営む者であるところ，永源寺第２ダムが建設されると，富栄養化，濁水，河川の掘削等による河川環境の悪化のために，漁業が営めなくなり，自己の営業上の利益を侵害されるから，上記原告らには異議申立適格がある。(ｳ)永源寺ダム，永源寺第２ダム下流の愛知川沿岸に居住する原告らの異議申立適格原告番号４４，５１，５２の原告らを除く４９名の原告らは，いずれも永源寺ダムの下流の愛知川沿岸または同ダムの後背地で永源寺第２ダムの下流に当たる愛知川沿岸に宅地・建物，農地などを所有し，生活している者である。そして，永源寺第２ダムの建設は，過去に愛知川流域で起こった洪水等による流域住民の生命，財産等の被害と同様の被害を発生する可能性を増大させるものであり，愛知川沿岸に居住する原告らは，その生命，身体，財産その他生活上の利益を侵害されるおそれがあるから，これらの原告らには異議申立適格がある。
イ　３条資格者該当性について
原告らのうち，３条資格者は原告番号１，２，４ないし６，１６ないし１８，４８，５０の原告ら１０名である。これらの者のうち，原告番号１８，４８，５０の原告らについて，被告は，土地の所有名義人が異なるなどとして３条資格者該当性を否認する。しかし，本件事業計画に関する３条資格者の同意徴集にあたって，本件申請人及び愛知川沿岸土地改良区（以下「改良区」という。）は，３条資格者の認定について，「地主とは，同一家族内で全ての所有者を同一地主とみなす。同一家族で，祖父，父，子名義で，改良区賦課は子であれば，地主は子とみなす。」としているのであるから，土地所有者名義人が誰であっても，土地改良区の賦課名義人であれば３条資格者に該当すると解すべきである。したがって，原告番号１８，４８，５０の原告らも３条資格者である。(2)本案の争点(2)ア（本件事業計画の実体的要件充足の有無）について
ア　必要性の要件（施行令２条１号）について
（被告の主張）
施行令２条１号は，土地改良事業の基本的要件の１つとして，事業の必要性を定めているところ，本件事業計画策定時点における本件事業施行地域の現況についてみると，自然的条件としては，愛知川が用水として利用困難な状況にあること，営農形態の変化などから，農業用水の必要量が増大しており，多くのほ場において，極めて深刻な用水不足が生じていて，このため，かんがい用水の安定確保のために多大な労力と費用を要している実情にあった。また，社会経済的条件としては，かんがい用水の安定確保のために極めて多大な労力と費用を要していることが，水稲作の規模拡大を妨げ，田畑輪換による水田の高度利用及び大型機械の導入等による農業の生産性の向上等を阻害していた。以上のような条件からみて，水不足を解消するため，永源寺ダムの上流に永源寺第２ダムを新設し，また，調整池を設けるなどして安定した水源を確保することは，農業用水の安定確保のために必要としていた多大な労力と費用を大幅に軽減し，農業の生産性，特に労働生産性の向上に大きく資することは明らかであり，また，ほ場の条件が良くなることにより農業経営の規模拡大による農業構造の改善に資するほか，干ばつ時における米の品質低下を防いで農業総生産の増大に資することも明白で，本件事業の施行の必要性は極めて高い。したがって，本件事業計画は，必要性の要件に適合している。
（原告らの主張）
(ｱ)必要性判定の原則と基準について


施行令２条１号によって事業の必要性という厳格な要件が要求されているのは，土地改良事業は，通常の公的事業と異なり，受益者が特定の地域の一部の人々に限定されているためであり，ことにダムの建設を含む土地改良事業の場合は，多額の公費を投入し，一部の受益者のために大規模な自然環境の破壊を伴う事業を行うことになることから，通常の公共事業に比べて特に高い必要性が要求される。そして，必要性判断にあたって考慮すべき項目要素の取捨選択や判断は，その対象地域の農業実態に即したものであり，計画実施によって期待される効果を発生させ，目的を実現できるものであるかという観点から適正かつ合理的に実施されなければならない。また，取消訴訟の役割は，現在まで継続している処分の効力を維持すべき理由があるか否かを判断することにあるから，違法性判断の基準時は，口頭弁論終結時とすべきである。
(ｲ)本件事業計画の必要性の有無
ａ　必要水量の増大について
調査報告書は，旧事業実施後も，ほ場整備の進展，営農形態等の変化により必要水量が増大していると結論づけている。しかし，必要水量の変化を裏付ける資料がない。なお，旧事業終了後である平成元年から同１１年までの旧事業計画による計画水源からの取水実績は年平均１億４２２７万７０００トンにすぎず，旧事業における水源施設の利用可能水量で，旧事業の計画変更時における計画必要用水量である１億７７５０万トンを下回っている。特に，旧事業に基づく水利計画は，永源寺ダム以外に地下水や小河川，ため池などの補助水源からも取水して受益地の農業用水を賄うことのできる水利構造として計画されているところ，補助水源からの利用可能水量は５４３０万トンであるのに対し，平均取水実績は約半分の２８３７万６０００トンにすぎない。このことは，旧事業の計画及び変更の時点から必要水量が増大していないことを示すもので，この点からも本件事業計画は必要性を欠くことは明らかである。
さらに，減反政策や農地転用によって水田面積が減少しているのだから，必要水量は減少していく可能性が高い。
ｂ　水不足の有無について
調査報告書には，「その他水源である井戸，湧水等が地下水位低下による取水量の減少から水不足が発生しており」とあるが，水不足を検証し得るに足りる合理的な資料が存在せず，また，水需要予測の前提となった水の使い方自体に疑問がある。
また，上記ａのとおり，旧事業終了後の用水使用実績は旧事業の計画必要用水量（利用可能量，水需要予測水量）を下回っているのであり，そのような現況下においては，旧事業の水源施設に利用可能量の余裕があるのであるから，水不足があるとは認められず，本件事業計画は必要性を欠く。
ｃ　揚水機の維持管理の労力及び費用について
調査報告書には，「揚水機等の維持管理に多大の労力と費用を要している」とあるが，計画基準年における資料及びその過去からの推移や将来に関する資料がなく，これを裏付けるものはない。
ｄ　受益面積について
(a)現在の受益面積について
調査報告書によれば，受益面積は約７５００ヘクタールとなっているところ，平成２年度の農業センサスによれば受益地域の経営耕地面積は７０３３ヘクタールにすぎず，受益面積の評価は過大である。また，法２条２項２号に規定されている土地の区画形質の変更を内容とする土地改良事業（以下「ほ場整備事業」という。）が完了している地域については，ほ場整備事業実施済み面積と受益面積が一致するはずであるところ，本件事業施行地域のうち，ほ場整備事業が完了し，その全部が受益地となる愛東町，湖東町，秦荘町においては，ほ場整備事業実施済み面積より受益面積の方が大きく，被告主張の受益面積は過大である。さらに，受益面積と改良区の経営賦課金徴収面積も一致するはずであるところ，前者の方が大きく，この点からも被告主張の受益面積は過大である。
(b)将来の受益面積について
本件事業計画における受益面積の計算は，受益地すなわち農地が年々減少している現実を全く無視したもので，合理性を欠く。
（被告の反論）
(ｱ)必要性判定の原則と基準について
土地改良事業の内容がダムの建設を含むからといって，殊更に特に高い必要性が要求されてはいない。また，行政処分取消訴訟において裁判所が行政処分を取り消すのは，当該処分が処分当時に違法であったことを事後的に審査してその効力を失わせるのがその本質であるから，違法性判断基準時は処分時である。
(ｲ)本件事業計画の必要性の有無
ａ　必要水量の増大について
本件事業施行地域においては，ほ場整備の進展，営農形態の変化，高品質米需要の増加により，必要水量が増大した。
ｂ　水不足の有無について
本件事業施行地域は，地下水位の低下等により，必要水量が確保し難い状況となっていた。そして，用水不足量は，諸調査に基づいた諸元により計算し，時期別必要用水量を控除して算出したものであり，本件事業施行地域内における用水不足や厳しい用水管理状況の実態は明らかである。また，水の使い方に問題があり，水を節約すべきとする原告らの主張は，本件事業計画が，農家が負担している多大な労力と費用を節減し，もって農業の生産性の向上による農家経営の安定と所得向上を図ろうとするものであることを全く理解していないものである。
ｃ　揚水機の維持管理の労力及び費用について
本件事業施行地域では，水不足に対応するため，愛知川沿岸土地改良区による用水の対応・管理及び各末端ほ場における節水管理を行っていたが，各農家では揚水量が不安定で維持管理に多大な労力及び恒常的な出費を要する揚水機付き井戸に依存せざるを得ない状況にあったのであり，その実態は現在も基本的には変わっていない。また，土地改良事業計画は，あくまでも地域の土じょう，水利その他の自然的，社会的及び経済的環境についての計画策定時点における現況を基にして策定されるものであり，過去から現在に至るまでの諸条件の推移や将来予測は必要でない。
ｄ　受益面積について
(a)現在の受益面積について


本件事業の受益面積の算定は，ほ場整備事業実施済み地域等についての確定測量面積等とほ場整備事業未実施地域における図測面積を集計したものから，将来建設される道路・水路敷面積を減ずる方法により行い，その結果算定された面積７５００ヘクタールを受益面積としたものである。農業センサスは，すべての農家を対象としたものではないし，調査員の聞き取り等の方法により，属人的な経営面積を集計したものであるから，上記受益面積と算定方法が異なり，これを前提とした原告らの主張は当たらない。また，本件事業の受益面積には，原告らがほ場整備事業が完了した地域と主張する町（愛東町，湖東町，秦荘町）におけるほ場整備事業の予定されていない地域が含まれるから，ほ場整備実施済み面積と本件事業の受益面積とは一致するものではない。
さらに，改良区の経常賦課金徴収面積は，ほ場未整備地区にあっては土地登記簿上の面積で算定されており，賦課金保留区域や本件事業により加入予定の新規受益地があることなどから，同面積と本件事業の受益面積とは一致するものではない。
(b)将来の受益面積について
農用地の転用は，予測することが極めて困難であり，また，土地改良事業計画を策定するためには，極力客観的な資料に基づき検討する必要があることから，受益面積の算定は，農用地の転用などの将来予測できない変動要因は含まず，計画策定時点における現況での面積を集計すべきものであり，仮に計画策定後に変動が生じた場合には計画変更の手続により対応すべきものである。
イ　技術的可能性の要件（施行令２条２号）について
（被告の主張）
(ｱ)施行令２条２号は，土地改良事業の基本的要件の１つとして，技術的可能性の要件を定めている。本件事業は，土地改良事業のうちいわゆるかんがい排水事業（農業用用排水施設の新設変更を行うもの）であるところ，そのような場合，技術的可能性の要件は，施設を築造する候補地があるだけでなく，その貯水量，ダムの位置，地盤，水路の路線等の技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されることを要求している。(ｲ)そして，本件事業は，法，施行令及び法施行規則その他の法令の定めに従って，計画，実施の細則を定めるものである「国営かんがい排水事業実施要綱の制定について」（乙５９）に基づき行われるところ，この要綱において，事業の採択に先立ち，原則として全体実施設計要綱（乙６０）に基づく全体実施設計を行うものとされており，全体実施設計要綱には，全体実施設計は，土地改良事業計画設計基準及び関係法令等に準拠して行うものと定められている。この土地改良事業計画設計基準には，国営土地改良事業によって造成する施設の設計に必要な事項を施設の種類ごとに定めた土地改良事業計画設計基準（設計）（以下，ダムについての設計基準である昭和５６年４月１日付け通達を「ダム設計基準」という。）と，事業計画策定に必要な技術的基礎諸元，判断基準について定めた土地改良事業計画設計基準（計画）があり，これらは，専門的知識を有する学識経験者からなる委員及び幹事によって基準原案が作成され，この基準原案について，かんがい排水審議会に諮問し，その詳細な検討審議会を経て制定されたものである。したがって，施設の築造の場合，上記各設計基準を満たす計画は，その貯水量，ダムの位置，地盤，水路の路線等の技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されたものというべきである。(ｳ)本件事業計画は，新たに永源寺第２ダムを築造するとともに本件事業施行地域内に調整池を配置し，これらの施設によって確保した用水を永源寺ダム及び幹線水路等を経由して本件事業施行地域に配水するものであるところ，本件事業計画における施設は，以下のとおり，上記(ｲ)の土地改良事業計画設計基準の要件を満足したものであり，また，専門家の報告書においても適当と認められたものであって，技術的可能性の要件を満足していることは明らかである。
ａ　永源寺第２ダム
ダムの設置位置の選定については，淀川調査事務所が，ダム設計基準に従い，地質調査を実施したところ，愛知川支流古語録谷川合流部下流地点がダム基礎として良好な基盤が得られると確認された。ダム本体の構造については，ダム設計基準に基づいて設計しており，ダムの強度，滑動及び転倒について所定の安全率を満たしている。
ダム設計洪水流量は，ダム設計基準に従い，毎秒７３０立法メートルとし，また，洪水吐についても，ダム設計基準に従い，重力式コンクリートダムで通常採用されるのと同様に，流入部は直線越流型，導流部は堤体流下式とし，副ダム式の減勢工を設けることとしている。なお，永源寺第２ダムは流域面積が小さいことから，ダム設計基準に従い，ゲートレスダムとしている。
そして，現地調査を実施した専門技術者は，ダムの形式等の基本的な構造及び形状については適切と考えられるとの意見を述べた。
ｂ　その他の施設
調整池等についても，土地改良事業計画設計基準の要件を満たしている。なお，これらの施設は一部完成しており，技術的可能性が問題にならないことはいうまでもない。
（原告らの主張）
(ｱ)技術的可能性の要件の判定における原則
法施行令２条２号の規定する技術的可能性の要件は，永源寺第２ダムの築造や構造に限らず，本件事業計画全体が計画どおりに実現可能であるかを，社会的環境，経済的環境，自然環境の各側面にわたって自然科学的な観点から検討すべきことを要求したものと理解すべきものである。そして，本件事業計画は，以下のとおり，技術的可能性の要件を充足しないもので，違法なものである。
(ｲ)治水上の安全性について
永源寺第２ダムは，利水専用ダムであり，治水ダムではないところ，堤頂に洪水吐が設置され，これが自然越流式となっているから，洪水に備えて予備放流することは不可能である。すなわち，堤体満杯に近い状態で洪水を迎えた場合，洪水初期の小流量の段階では洪水を貯め込み，洪水が大きくなった段階で貯水池は満杯となり，越流量も増加して，その結果，大量放水が下流域を襲うことになる。また，御池頭首工が洪水調節機能を果たすこともあり得ない。さらに，永源寺第２ダムにおいては，堆砂の進行や茶屋川・愛知川の河道貯留機能の低下により，洪水による災害を引き起こす危険性が高い。
したがって，永源寺第２ダムは治水上の安全性を欠くものである。
(ｳ)貯水可能性について
永源寺第２ダムは，集水流域面積が４６平方キロメートルと小さく流入量が少量しか期待できない（計画基準年である昭和３９年の年間総流水量は４２０９万トンしかない。）のに，下流の発電所の既得水利権が大きい（年間総量は３４７４万８０００トン）ことから，多量に放流しなければならない条件下にあり，極めて貯水効率が悪く，計画どおりの取水（計画用水量２４５０万トン）を実現できない可能性が高い。
(ｴ)濁水対策・富栄養化対策について


永源寺第２ダムは，茶屋川と御池川の流域の地形，地質，林相などから，濁水発生の可能性が高く，また，湖水交換率が異常に低いことから，深刻な富栄養化問題が生じる可能性が高いのであるから，濁水対策，富栄養化対策が必要である。ところが，被告が検討している対策であるバイパス水路建設は，河川環境に致命的な影響を与えたりダム湖の富栄養化を促進したりするなどの新たな問題を生じさせるもので，濁水及び富栄養化をいずれも解決できるような対策は見出されていない。
仮に何らかの対策を講じるとしても，その費用等は全く計上されていないから，計画の変更手続が必要となる。(ｵ)河川流水の収奪による河川環境の破壊について永源寺第２ダム建設後は，茶屋川は河川維持流量を確保できないことになり，また，集水が予定されている御池川も河川維持流量を確保できない可能性が高く，両河川の河川環境が悪影響を受けることになる。したがって，河川環境保全の必要からすれば，本件事業計画は自然科学的に見て実現不可能である。
（被告の反論）
(ｱ)技術的可能性の要件の意義
施行令２条２号の要件は，土地改良事業が目的とする農業上の利益を保護する観点から要請される限度で技術的問題が解決され得ることを意味するものであるところ，本件事業計画のようにダムの建設を伴う土地改良事業計画においては，地質・地形等の自然的条件を基礎とした工学的な見地から見て当該ダムの建設予定位置が適切か，当該地域の気象条件や流域の地形条件等から見て当該土地改良事業計画で要求される農業用水の水量が当該ダムに安定的に貯留することができるのか，当該ダムに貯留される水が農業用水として適切な水質基準を満足するものとして確保できるのか，当該ダムに貯留した水が既往のあるいは当該事業で新設または改良される農業用水路等を通じて農用地に適切に配水されるのか等の農業用用排水施設としての技術的問題が解決され得ることが科学的に立証されることを要求しているものであるにとどまる。
(ｲ)治水上の安全性について
ａ　技術的可能性の要件に，下流における治水上の安全性を備えていることまでは含まれない。ｂ　永源寺第２ダムは，利水ダムであり，治水ダムと異なり，洪水調節を目的としたものではないが，洪水流量の予測も相当で，直線越流型の洪水吐，副ダム式の減勢工を予定しており，法令に規定されている一般的な技術水準に適合していて，ダムの構造上の安全性に欠けるところはない。また，利水ダムであってもダムに空容量（昀大貯留可能量と当該時点の貯水量との差）がある場合，洪水の貯留が可能となるため，結果的に洪水調整機能を発揮する場合がある。したがって，永源寺第２ダムの建設により洪水等の危険性が増大するものではない。
(ｳ)貯水可能性について
土地改良事業計画設計基準においては，水源計画は計画地区における昀適な取水が継続して確保できるように合理的に計画することとされているところ，永源寺第２ダムの貯水可能量は，実測流量等を基礎に計算しており，ほとんどの年において，ダムの有効貯水量を十分上回る水量が確保されている。したがって，貯水可能性に欠けることはない。
(ｴ)濁水対策・富栄養化対策について
ａ　濁水や富栄養化の有無は，技術的可能性の要件に含まれるものではない。ｂ　仮に水質の点が問題になるとしても，土地改良事業においては，農業用水としての技術的利用可能性が問題となり得るにすぎないところ，永源寺第２ダムについては，その建設予定位置や，その構造，さらに河川への放流水をれき等のフィルターを通して浄化する施設や多段式取水ゲートといった施設が予定されていることなどからすれば，農業用水として必要な水質は確保されている。
また，永源寺第２ダム付近の状況に照らせば，その建設によって著しい濁水，富栄養化が生じることは考え難い。
なお，被告は，永源寺第２ダムから放流される水の水質保全に一層配慮していくことを今後の検討課題としているが，そのことと，本件事業計画の適法性の判断とは関係がない。(ｵ)河川流水の収奪による河川環境の破壊について河川流量は河川法上の許可の要件であるが，技術的可能性の概念に含まれるものではないし，原告らが問題としている環境保護も本件事業計画の要件でない。
なお，年間を通じて考えれば，永源寺第２ダムがある場合とない場合では河川の流量はほとんど変わらないのであって，河川流量により環境が損なわれるということにはならない。また，河川維持流量は，御池頭首工建設予定地点及び永源寺第２ダム建設予定地の双方とも，適切に設定している。
ウ　経済性の要件（施行令２条３号）について
（被告の主張）
施行令２条３号は，土地改良事業計画の基本的要件の１つとして経済性の要件を定めているところ，これは，事業に要するすべての費用が，その結果生ずる直接効果（増産効果，労働力の節減等）及び波及効果（土地改良事業の施行によって雇用機会が増大し，建設事業の需要を促す等の国民経済的効果を含む。）によってつぐなわれなければならないことをいうのであって，投資効率が当該事業全体で１．００以上となれば，当該事業が経済的に見て適正かつ妥当であると認められるというべきである。
本件事業計画策定にあたっては，「土地改良事業における経済効果の測定方法について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８８号農林水産省構造改善局長通達。乙１４。）に従って，概略以下の方法で投資効率を算定したところ，１．０４となったものである。したがって，直接効果のみにおいても事業費投資を上回る効果の発現が見込まれるのであって，本件事業計画は，経済性の要件に適合するように定められていることは明らかである。
(ｱ)投資効率
投資効率は，その事業及び関連事業実施に必要な費用（事業費）の総額と妥当投資額（事業により生ずる年効果額をその事業の耐用年数間に生ずる総効果額に換算した額）を対比することにより測定する。
(ｲ)妥当投資額
妥当投資額は，年総効果額を資本還元（将来収益を生むと予想される資産の価値を評価すること）するため，現在の価値価格を算定したものであり，次の算式により算定する。
年総効果額
妥当投資額＝──────────────－　廃用損失額
還元率×（１＋建設利息率）
(ｳ)年総効果額


年総効果額は，各効果項目ごとの年効果額を合算して算定するもので，「経済効果の測定における年効果額等の算定方法及び算定表の様式について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８９号農林水産省構造改善局長通達。乙１９。）に従い，「土地改良事業における経済効果の測定に必要な諸係数について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６９０号農林水産省構造改善局長通達。乙１５。）に定められた諸係数を適用して算定するものである。所定効果項目は，作物生産効果，営農経費節減効果，維持管理費節減効果及び更新効果であり，これらそれぞれについて，計画策定時点において，本件事業及び関連事業の実施後に発生することが見込まれる各年効果額を合算したものが年総効果額であり，本件事業でこれを算定すると，２９億７９３１万１０００円である。
ａ　作物生産効果
作物生産効果は，事業により水利が開発又は改良されること等に伴って発生する作物の量的増減等に関する効果である。
本件事業の年効果額は，水管理改良効果，作付増減効果及び稲作転換効果の和である３億５０３３万７０００円と算定された。
ｂ　営農経費節減効果
営農経費節減効果は，事業の実施に伴って営農技術体系，経営規模等が変化することにより作物生産に要する費用が節減される効果である。
本件事業の年効果額は，ほ場条件の改善に伴う作業効率改善により営農に要する年経費が節減される額と，用水改良に伴って個々の農家における営農レベルの水管理に要する年経費が節減される額とを合算した８６４０万２０００円と算定された。
ｃ　維持管理費節減効果
維持管理費節減効果は，事業により水利施設等が新設又は改良されることに伴って水利施設の維持管理に要する費用が増減する効果である。
本件事業の年効果額は，①新たに造成する諸施設，②旧事業により設置された施設を改良する用水管理施設，③調整池として改修するため池及び④補助水源として依存していた揚水機付き井戸について，それぞれ計画策定時点における年経費と本件事業実施後に想定される年経費との差額であり，６億２６６６万２０００円となる（なお，計画策定時点では，算定に誤りがあり，１４５万７０００円高く算定されていた。）。
ｄ　更新効果
更新効果とは，事業により廃用する施設の機能を代替する施設を新たに建設する場合において，廃用施設の下で行われていた農業生産が廃用施設の機能喪失予定期に喪失せずに新たに建設される施設の下で引き継がれる効果である。
本件事業では，揚水機付き井戸が永源寺第２ダム及び調整池に水源転換され，ため池が調整池に改修されるが，これらの井戸及びため池について，計画策定時点における現況の施設機能を有する施設を再建設するために必要な昀経済的事業費を算定し，各施設ごとに耐用年数に応じた還元率を乗じて得た額を合算して年効果額を算定したところ，１９億１５９１万円となった。
(ｴ)廃用損失額
廃用損失額は，土地改良事業により廃用する施設のうち，耐用年数の残存する施設等が廃用されることによる損失額であり，本件事業では，廃止される揚水機付き井戸のうち耐用年数が尽きていない施設の未償却資産額を合算して１億４８５５万１０００円と算定した。
(ｵ)投資効率の算定
前記(ｳ)の通達にしたがい，還元率０．０５６１，建設利息率０．０６５０を用いて本件事業の妥当投資額を算定すると，４９７億５６００万円となる。
また，本件事業の総事業費は，本件事業の事業費４７６億円と関連事業のほ場整備事業費３億円を合算した総額４７９億円である。
これらにより投資効率を算定すると１．０４となる。
（原告らの主張）
(ｱ)経済性の判断基準について
施行令２条３号の要件を充足するための経済性の判断は，行政機関の自由裁量に委ねられるべきものではなく，少なくとも費用便益分析（便益の現在価値と費用の現在価値の比率に基づく分析）が行われ，その結果として投資効率が少なくとも１．００を上回ることが必要であり，その前提として効果と費用は社会的実態に即した現実的なものである必要があり，さらに，経済性の観点から代替案との比較検討がなされ，当該事業が昀経済的であることが検証されている必要がある。
ところが，被告による経済性判断は以下のような問題点を有しており，その判断は裁量権を逸脱した違法なものである。
(ｲ)被告による経済効果の算定について
被告による経済効果の算定は，以下のとおり，過大に見積もられている一方，事業費の算定が過小であるから，投資効率が過大に算定されているもので，正確に算定すれば投資効率は１．００を大きく下回るものである。
ａ　作物生産効果について
作物生産効果の計算の基礎となった生産計画によれば，水稲が減少し，野菜など水稲以外の生産物が増加することになっているが，農業人口が減少し，兼業農家が増加しつつある本件受益地内の農業実態を前提にすれば，水稲より多くの労力を要する水稲以外の作物が増加することを前提とした計画は，実状と矛盾する。このことは，旧事業完了後，米の作付け面積はもちろん，畑の面積も減少していることからも明らかである。また，被告による作物生産効果の算定は，本件事業計画により裏作が増加することはあり得ないのにこれが増加することを前提としている点，さらに，減反政策による耕地面積全体が減少することを考慮していない点でも不合理である。
ｂ　営農経費節減効果について
被告は，本件事業計画において，水管理労働の節減効果とほ場整備による労働・機械経費等の節減効果を算定しているというが，その８１．９パーセントを占める前者については，本件事業計画によって節減されることの合理的な説明がされていない。
ｃ　維持管理費節減効果について
維持管理費節減効果の算定は，事業の実施前における既往年経費から事業の実施後における計画年経費を控除して算出することとされているところ，被告によるそれぞれの年経費の算出方法は，以下のとおり合理性がない。
(a)廃用予定の揚水機付き井戸について
①　廃用予定とされる９０３か所の揚水機付き井戸が実際に存在するのか不明である。②　９０３台の揚水機の廃止が前提とされているが，受益地内の農家の実状に鑑みれば揚水機の多くが廃止されるとは考えられず，このことは，揚水機の廃止が計画された旧事業完了後も揚水機を使い続けざるを得なかった地域があったことからも明らかである。


③　昭和５８年以前に設置されていた末端揚水機については，既に旧事業計画で廃止することとされていたものであり，そこで維持管理費節減効果として効果算定されていたから，本件事業計画において算入してはならないものである。
(b)年経費について
①　既往年経費の調査がいつどのような方法によってなされたのか明らかでなく，特に揚水機の管理所要時間及び末端揚水機の賦役は聞き取り調査によるものと思われるが，聴取者や聴取時期が不明であるし，これに対してどのような検証を経たかも明らかでないから，調査の信用性は確保されていないといわざるを得ない。②　揚水機にかかる賦役のうち，末端用水路の排水状況の確認や番水などは維持管理費に含まれないか，含まれたとしても軽減されこそすれなくなることはないし，末端用水路の清掃，草刈り等にかかる賦役は，揚水機が廃止されてもほとんど影響を受けないのであって，これらも節減されるというのは過大評価である。③　揚水機にかかる賦役時間は，被告によれば年間４６０時間から年間７６０時間とされているが，その内訳や作業内容が不明であり，原告らによる聞き取り調査の結果が平均３９時間４２分であることと比較しても過大である。④　被告が主張する維持管理費は主として電気代であるが，高額すぎる。
ｄ　更新効果について
被告による本件事業計画における経済効果算定においては，揚水機廃用に伴う更新効果が経済効果の大半を占める。しかし，
(a)前記ｃ(a)のとおり，廃用予定とされる９０３台の揚水機が実際に存在するのか不明であるし，現在利用されている揚水機の利用・管理状況や地域の農業水利のあり方から見て，その多くが廃止されることはない。(b)廃用される施設である揚水機，ため池に関する昀経済的事業費の根拠が不明である。特に被告が廃用するとしている９０３台の揚水機のうち，昭和６２年までに耐用年数が到来しているはずの８１５台の揚水機については，遅くとも昭和６２年度以前に補修，再設置等が行われているはずであり，更新された揚水機の事業費を計算するためには事業計画年における残存価格が控除されなければならないのであって，これを計算に入れていないとすれば，事業費が過大に計上されていることになる。
(c)９０３台の揚水機のほとんどが旧事業計画の経済効果の算定（昭和５５年３月５日に確定した第２回変更計画における算定）において更新効果として算定されていたものである。被告の算定によれば，旧計画において永源寺ダムが代用するものとされていた揚水機の機能を再度永源寺第２ダムでも代用することになり，二重評価となって不当である。
(d)そもそも，全国的な類似の土地改良事業計画を見ると，年総効果額に占める更新効果額の割合が６６．４４パーセントであることは，高額に過ぎる。
ｅ　廃用損失額について
被告による廃用損失額の算定において，廃用される予定の揚水機の廃用時における残存耐用年数は，０から３年とされているが，上記揚水機の中には平成元年度以降に設置されたものや，事業完了予定年である平成１６年度までの間に耐用年数が到来して補修や再設置がされるものも含まれるのであるから，被告による算定は，残存耐用年数を著しく短いものとして計算していて，不合理である。
ｆ　総事業費について
本件事業の事業費には，将来の調査の結果生じる，安全対策費用，環境影響防止費用，濁水防止対策費用も計上すべきで，被告が算定した総事業費は過小である。
(ｳ)投資効率の数値について
仮に被告による経済効果の算定が適正になされていたとしても，投資効率は１．０４と極めて低く，妥当な投資効率を下回るものである。
(ｴ)代替案との比較による昀経済性検証の欠如
経済性の評価にあたっては，計画の各部分が同じ目的を達成するために考慮し得る計画の中で昀経済的なものになっているかどうかを検討する必要がある。
この点，被告は，本件事業計画策定における複数計画案の内容，その具体的な経済効果を明らかにしていないが，淀川調査事務所が，平成４年２月ころ，本件事業計画対象地域の関係自治体に配布した「国営土地改良事業『新愛知川地区』について」と題する書面（甲９）によれば，被告は，新規水源確保対策の検討として本件事業計画対象地域の農業用水源確保という必要性を満たすために比較検討した上流域での新規ダム（第２ダム案），永源寺ダムの嵩上げ（嵩上げ案），琵琶湖からの揚水（琵琶湖逆水案）及びこれらの複合案の４案のうち，第２ダム案が優れているとしている。しかし，第２ダム案より琵琶湖逆水案の方がはるかに投資効率が高い。被告は，第２ダム案は，受益者の負担額が軽減されるという理由でこれを採用したとするが，法施行令２条４号の要件（当該土地改良事業に要する費用について負担することとなる金額が，これらの者の農業経営の状況からみて相当と認められる負担の限度をこえることとならないこと）は，経済性とは別個のものである。被告は，琵琶湖逆水案との経済性の比較を看過して本件事業計画決定をしており，本件事業計画は，昀経済性に関する検証が行われていないもので，著しく合理性に欠けるものである（なお，琵琶湖逆水案は，供給の安定性にも優れ，環境への影響も遙かに少ない。）
（被告の反論）
(ｱ)経済性の判断基準について
施行令２条３号は，当該事業に要する総経費がその結果生ずる直接効果及び波及効果によってつぐなわれるものでなければならないことを要件として定めているものであり，投資効率が当該事業全体で１．００以上となれば，当該事業が経済的に見て適正かつ妥当であると認められるというべきであって，それ以上にあらゆる面において昀も経済的であることまで要求するものではない。
(ｲ)被告による経済効果の算定について
ａ　作物生産効果について
作物生産効果は営農計画を基礎に算定するものであるところ，本件事業計画についても，滋賀県及び関係市町が農家を含めた農業関係機関の参画を得て策定した関係各市町の「農業生産総合振興計画」を基礎として，転作実績，作付け動向を把握した上で，地元普及所などの意見を参考に決められたものであり，地域の実情に即した計画というべきである。なお，本件事業の営農計画においては，大豆については兼業農家であっても十分に実現可能な集落営農によることとなっており，野菜その他についても，農業用水の安定確保が図られ水管理労力が軽減されれば高齢者などによる栽培も可能であって，兼業農家が多くても実現可能な計画である。なお，作物生産効果の算定において，裏作による効果は見込んでいない。
ｂ　営農経費節減効果について


本件事業施行地域においては，毎年のように用水不足が発生するため，隔日給水などの厳しい配水管理やかんがい地域を分けて順番にかんがいする「番水」が実施されるが，これらと連動して個々の農家が行うほ場ごとの煩雑な水管理が多くの労働力を要するものとなっているところ，本件事業によって用水不足が解消されることでこれらの水管理労働力が節減されることになる。そこで，代表的なほ場を抽出して，計画策定時点における現況と計画における個々の農家のほ場の水管理に要する労働力等を調査し，これを集計する方法で効果算定の基礎を割り出したものである。なお，ほ場整備に伴う労働力節減についても，区画形状の整形及び拡大，乾田化等の実施に伴い，作業効率が向上して労働力，機械力等が節減されることになることから，地域の公的な農業指導機関の資料等を基に各作業ごとの計画策定時点における現況と計画における労働力や機械力等を把握し，その結果を集計する方法で効果算定の基礎を割り出している。
ｃ　維持管理費節減効果について
維持管理費節減効果の算定にあたっては，諸通達に従って適切かつ合理的に経済効果を測定している。
(a)廃止予定の揚水機付き井戸について
①　本件事業計画において廃止する揚水機付き井戸と引き続き利用する揚水機付き井戸の調査は，改良区の資料を基に，聞き取り，現地調査等から本件事業施行地域に存する揚水機付き井戸の状況を把握し，地域内の水利用計画との関係，井戸相互の距離，井戸の規模，井戸の使用年数，県営事業及び団体営事業で設置予定の井戸なども含めて総合的に検討して，本件事業実施後も引き続き利用するもの１２６か所と廃止が見込まれるもの９０３か所を特定したものである。
②　農家の所有する揚水機付き井戸の廃止見込みについては，農家の合理的判断を前提として判断するほかないところ，農家の合理的意思としては，本件事業計画が実施され，ダムからの水が十分配水されているのに，さらに費用をかけて揚水機を更新したり，その電気代を負担することは通常考えられない。③　そもそも土地改良事業は，その地域の現況における農業性の向上などを目的とするものであることから，経済性の測定はその目的を達成するために必要な総事業費と効果を比較すべきものであり，既に同一地域において事業が実施完了していたとしても，当該旧事業の事業費と効果を考慮する必要はない。また，旧事業と本件事業は，計画時点を大きく異にし，その間に現況は大きく変化しているし，その目的も全く異なるものであるから，本件事業と旧事業が重複するものでもない。
したがって，旧事業で廃止予定であった揚水機が実際には廃止されず，本件事業で廃止されるものとして経済効果を算定しても，二重算定にはならない。
(b)年経費について
①　維持管理費節減効果の算定の基礎となった揚水機の維持管理費の額は，改良区の資料及び水利組合からの聞き取り結果等をとりまとめた資料（乙５４）に基づくものであり，算定根拠及びその合理性は明らかである。②　本件事業施行地域においては限られた用水の公平な配水を行う必要性から，揚水機にかかる各作業及び用水路への排水状況確認や番水（用水配分）等の末端水路の水管理と，揚水機操作とは一元的に集落共同で行われている場合が多く，いずれも維持管理費に含まれるものであり，揚水機が廃止されれば必要なくなる賦役である。また，番水は用水不足のない地域では干ばつ時のみに行われる用水管理形態であり，永源寺第２ダム建設後も継続して行うとは考えられない。
③　原告らが行った賦役時間の調査は，調査時点に問題がある上，調査対象が恣意的で，現地における揚水機の維持管理に要する賦役の状況を把握するための資料としては不適切である。④　揚水機の維持管理費には，電気料などの年々の経常的な経費のほかに，周期的に必要となる経費，人件費及びこれと一体的に行われる賦役その他に係る経費等がすべて含まれており，地域の用水状況から，電気料金以外の経費が無視できない部分を占めていることは明らかである。
ｄ　更新効果について
(a)廃用予定の揚水機付き井戸が存在すること及びこれらが廃用される可能性があることは，前記ｃ(a)①及び②のとおりである。
(b)更新施設の昀経済的事業費は，各種の工事費目を積み上げて算定したものであるが，そのうち今後契約事務の適正な執行に支障を及ぼす恐れがあるため明示することができないものを除き，既に明らかにしている。なお，廃止予定の揚水機付き井戸のうち，再設置されているものについてはその年度を確認しているし，その結果廃用時以降の使用可能年数が残存している場合，すなわち未償却資産額がある場合には，それを廃用損失額として妥当投資額の算定の際に別途控除しているのであり，更新効果算定においてこれを控除するとすれば二重控除した不当な結論となる。
(c)前記ｃ(a)③のとおり，旧事業と本件事業とは別個のものであり，二重評価とはならない。(d)土地改良事業の経済効果の発現は，事業計画の内容，それぞれの地域の営農の実態，施設の状況等によって異なるものであり，全国と比較することはできない。本件事業は水源を転換することで用水供給を安定化することを目的としているのであるから，更新効果がその他の効果に比して卓越して発現するのは当然である。なお，他の用水改良を目的とした土地改良事業における更新効果の割合をみても，本件事業における割合が異常に高いとはいえない。
ｅ　廃用損失額について
揚水機は耐用年数を超えても使用できる可能性があるところ，農家の合理的判断から考えても，ダムの計画があるにもかかわらず，耐用年数が経過したからといって，引き続き使用に耐え得る揚水機を更新するとは到底考えられない。また，廃用損失額の算定に当たっては，当該廃用施設の耐用年数経過時ではなく，予定廃止年が基準となるが，予定廃止年が未定の場合は，これを確定することが困難であるため，事業の完了予定年度を予定廃止年として廃用損失額を算出している。
ｆ　総事業費について
総事業費は，本件事業及び関連事業において計画された工事を実施するのに必要な費用を計画策定時点において実施できる費用として積み上げた総額とされており，工事施工に必要な安全対策費や，濁水処理費等は見込んでいるが，本件事業計画に含まれない施設等の費用は加算すべきでない。
(ｳ)投資効率の数値について
投資効率は１．００を上回っており，直接効果のみで事業費投資を上回る効果の発生が見込まれ，施行令２条３号の要件を満たしている。さらに，本件事業による波及効果や計測不能な効用も考えられるから，本件事業は国家投資の面から見ても妥当なものである。
(ｴ)代替案との比較について


土地改良事業計画は，申請人からの申請の内容，計画内容の持続性や安定性，技術的課題の多寡，維持管理の容易性，従前の水利慣行等の要素を総合的に勘案し，国の施策及び国家的見地に照らして，昀適な整備水準となるように策定されたものであり，施行計画の各部分が昀も経済的であることまでも要求されるものではない。そして，土地改良事業において，一つの目的を達成する複数の方法が考えられ，そのいずれもが経済性の要件を満たす場合に，どれを選択するかは合理的な政策判断に委ねられている。また，本件事業計画は，既存施設の有効利用・整合性，供給の安定性，管理の利便性及び技術的可能性の観点から，琵琶湖逆水案より優れているとともに，経済性の点においても，維持管理費を加味して試算した投資指標は第２ダム案が優れており，琵琶湖逆水案を選択することは不合理である。
エ　その他の要件について
（原告らの主張）
(ｱ)環境配慮義務
ａ　自然環境は，農地及び農業生産活動の基盤であり，これらのあり方を規定する基本的要素であり，地域住民の存続基盤である。そして，農業基盤の整備に関する土地改良事業計画づくりや実施に当たっては，その生産基盤をなす自然環境に配慮することなくしては計画内容を定めることはできない。よって，被告には土地改良事業計画の決定及び実施にあたり環境に配慮する義務が課されているのであり，このことは，法１条２項，８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項，９条，環境基本法１条，６条，１４条等に照らし明らかである。仮に上記各規定が訓示規定であり具体的な環境配慮義務を規定したものではないとしても，土地改良事業計画の適法要件を充足するか否かを判断するにあたっては，上記各規定により具体化された環境保全の施策の指針や基準を考慮してこれらを遵守すべきで，これらに違反した場合は，被告の判断は違法となる。また，仮に被告の判断に一定の裁量権が認められるとしても，これらを無視，軽視，誤認し，それにより判断結果に影響が生じるなどした場合には，その判断は裁量権の逸脱，濫用があるものとして違法となるというべきである。ｂ　永源寺第２ダム及び頭首工・導水路など関連施設の建設は，湛水地域の自然環境を消滅させ，ダム上下流の河川を物理的にも機能的にも大きく変化させるのみならず，冷水，濁水，富栄養化現象，工事用道路の建設等による捨土等の問題を引き起こし，河川の水質，動植物の生育環境にも重大な悪影響を及ぼすことが必至であり，河川と人間との関わりを恒久的・不可逆的に破壊するものである。
ところが，被告による本件事業計画対象地の自然環境等についての現況把握は極めて不十分であるし，本件事業計画による環境への影響をどのように予測し，評価したのか，それをふまえてどのような対策をとるのかについては具体的に示されていない。
ｃ　したがって，被告は，本件事業計画決定の適法要件の判定にあたって当然に調査，考慮し，対策を講じるべき自然環境項目や要素に対する考慮検討を欠落ないし軽視したもので，前記ａの義務に違反し，または裁量権を逸脱し，違法である。
(ｲ)周辺住民等の生命，身体，財産に配慮する義務法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，土地改良事業計画の決定にあたり周辺住民等の生命，身体，財産その他人格上の価値に配慮する義務を課したものであるが，被告は，実体的にも手続的にも，これに違反した。
すなわち，永源寺ダムは，異常放流，冷水・濁水，富栄養化，水質悪化，河床低下，堤防の崩落・橋脚の深掘れ，地下水位の低下，河口である琵琶湖岸の砂浜のやせ現象，これらに伴う死亡事故，自然生態系の破壊，住民生活や産業への悪影響を引き起こしているところ，永源寺第２ダムの建設は，このような悪影響を増幅し，また，洪水等の災害発生の危険性を高めるものである。ダムに起因する災害が起こった場合，関係住民の生命，身体，財産等に対する影響，被害は深刻なものとなる。ところが，被告は，このような危険性について調査や調査結果を踏まえた対策の検討等を行っていない。
(ｳ)その他の産業との調和
法８７条３項，８条４項１号，施行令２条６号，農業基本法前文，１条，２条２項等の規定は，土地改良事業が他産業と調和することを当該事業の適法要件としたものであり，当該事業が競合する他産業と調和しない場合は当然に，またその判断過程においてこれを考慮しなかった場合には裁量権を逸脱しあるいは合理性を欠くものとして，当該事業計画決定は違法となるところ，被告はこれに反したものである。すなわち，本件事業は，本件事業施行地域の林業との整合性を著しく欠くものであるし，自然環境に大きく依存している漁業や観光業に壊滅的影響と被害を与えるものである。ところが，被告は，これらの産業の現況，それが果たしている経済的，社会的機能や効果等について調査せず，これらに関連する項目，要素についての検討を行っていないか，軽視した。
（被告の主張）
(ｱ)環境配慮義務について
ａ　農業基本法は，地域の自然的経済的諸条件を考慮して，総合的な農業諸政策を策定し，実施する責務を抽象的に規定するものであり，環境基本法は，環境保全について適正に配慮する措置を講ずる責務を定めた総則規定であるにとどまるから，これらの規定により直ちに個別具体的な環境配慮義務を課する趣旨ではない。法８７条３項，８条４項１号，施行令２条は，環境配慮を直接に規定したものではなく，また，その運用・解釈にあたっても，環境配慮は事業計画決定の要件ではなかった。なお，平成１３年６月２９日に公布された土地改良法の一部を改正する法律において，法１条２項に「環境との調和に配慮しつつ」と規定され，これを受けて施行令２条において環境との調和に配慮したものであることが要件と位置づけられた。ｂ　もっとも，本件事業計画は，環境に十分配慮した内容として計画され，環境基本法の趣旨を踏まえて実施されることとなっている。
すなわち，本件事業においては，永源寺第２ダムへの濁水対策として河川への放流水をれき等のフィルターを通して浄化する施設等を計画し，周辺の緑化，工事中の濁水対策など自然環境に配慮した設計を行うなど，事業計画中に既に環境への配慮がされており，また，調査計画時から滋賀県の環境影響評価を予定して現況調査を進めている。
(ｲ)周辺住民等の生命，身体，財産に配慮する義務について原告ら主張の関係法規には，ダム災害の防止等を沿岸住民個々人の個別的な利益として保護する趣旨は含まれていない。もとより，周辺住民の生命，身体，財産に配慮すべきことは当然であるが，それは，公益的な配慮の性質にとどまる。
なお，永源寺第２ダムは，一般的技術基準等に基づき計画された結果，その安全性は確保されており，さらに，事業の実施に当たってもダム災害により周辺住民の生命，身体，財産に危害が及ばないよう，十分な配慮を行うこととしている。
(ｳ)その他の産業との調和について


土地改良事業は，漁業や観光などの他の産業と調和することを当該事業の適法要件としたものではなく，この点に関する原告らの主張は失当である。
(3)本案の争点(2)イ（本件事業計画の手続的要件充足の有無）について
ア　事前の環境影響評価の必要性の有無
（原告らの主張）
法８７条１項・３項，８条４項１号，施行令２条，農業基本法１条，２条２項等は，土地改良事業計画の決定前に環境影響評価をする義務を課したものである。特に施行令２条１号は，検討すべき項目として「自然的環境上」の検討を要求しており，これらの規定が事前の環境影響評価を予定していることは明らかである。また，法８７条６項が事業計画決定に対する異議申立手続を規定していること，土地改良事業計画による工事着工ができる場合を規定した法８７条８項によれば，異議申立手続を経由すれば直ちに工事に着手できると解されることからすれば，計画決定手続により，その内容である個々の事業実施についても昀終的な意思決定をしたことになるはずであるから，計画決定前に環境影響評価がされることを前提としていると解される。さらに，決定後に環境影響評価がされた場合，事業計画の修正変更を伴うことが明らかであるのに，そのために事業計画の費用や効果が変化しても事業計画の適法要件判定のための経済効果分析には何ら反映されないという著しく不合理な結果となる。
ところが，被告は，本件事業計画決定に先立ち，環境影響評価を行っていないから，本件事業計画決定は，手続的要件を欠き違法である。
（被告の主張）
法８７条１項・３項等の関係法規には，環境配慮義務を沿岸住民個々人の個別的な権利・利益として保護する趣旨は含まれておらず，また，環境基本法２０条，法８条４項１号，施行令２条等は，環境影響評価を法的に義務付けた規定ではない。したがって，事前に環境影響評価をする必要はない。もっとも，本件事業計画の実施にあたっては，他の法令等に基づいて環境影響評価が実施される予定になっている。なお，計画策定時点では，滋賀県環境評価に関する要綱及びその実施要領に基づき，河川管理者である滋賀県との協議までに環境影響評価準備書を提出すれば足りることとなっていたが，環境影響評価法が施行され，永源寺第２ダムが対象事業となった現時点では，同法に基づく環境影響評価を実施することとしており，その時期は工事実施に必要なダム諸元の調査終了後工事着手までに行うことが必要であり，かつそれで足りると解すべきである。
イ　法８５条の公告手続の違法性の有無
（原告らの主張）
本件事業計画決定に先立つ法８５条に定める同意徴集及び公告手続は，以下の理由により違法であるから，本件事業計画決定は，手続的要件を欠き違法である。
(ｱ)公告の前に同意徴集を行っており，しかも同意徴集の期間が長期にわたっている。法８５条２項が土地改良事業の計画の概要を公告をする旨を規定しているのは，それによって当該地域の住民が当該事業計画の概要を周知したものと擬制するためであり，土地改良事業の円滑な実施に不可欠な同意徴集という重要な手続を担保するものであるから，公告は同意徴集に先立って行われるべきものであり，これに違反した場合その瑕疵は重大であって，そのような場合には，当該事業計画決定自体が違法となると解すべきである。この点，被告は，実質的に計画概要書が示されていることや説明会が開催されていることにより，瑕疵は治癒されると主張するが，これらの行為は利害関係者全員に対して行われたものではなく，公告と同視することはできない。また，同意の期間が長期にわたると同意の同一性が損なわれることになることから，そのような場合にも同意徴集手続は違法となる。
(ｲ)同意率が３分の２に極端に満たない集落が４か字存在する。法は，土地改良事業が強制主義であること，私人による申請事業であること，集落ぐるみの水管理慣行が存在すること，水利状況は対象地域の水利状況や農業実態を反映すべきことから，対象地域の各大字ごとに３分の２以上の同意があることを要求していると解すべきである。
ところが，本件事業計画において，同意率が３分の２を下回る集落が４か字もあるのであって，手続的に違法であり，これらの４か字については，本件事業計画の対象地に組み入れる合理的な理由がないのであるから，これらの４か字の３条資格者に事業費等の負担を強いる本件事業計画は無効となるというべきである。
（被告の主張）
(ｱ)同意徴集手続及び概要公告は，申請人により担われる申請までの手続きとして位置づけられており，事業計画決定からみると，その前提行為であって，国として国営土地改良事業を施行するか否かの意思形成過程の意味を有するにとどまる。また，事業計画の概要の公告が必要とされる趣旨は，３条資格者の同意を得るため及び事業参加者の確定のための補足的手続であって，これに瑕疵があっても，同意に影響がない限り，計画の適法性には影響がないと解すべきである。さらに，法８５条２項は，公告と同意徴集との前後関係についての規定を置いておらず，公告と同意の間に利害関係人の手続等をも何ら予定していない。そして，上記のような公告の趣旨に照らし，公告前に同意を徴集しても，事業参加者の確定には何ら影響はないし，計画内容を十分理解して同意がなされていれば，同意に瑕疵はない。したがって，誤った説明などによって公告内容と同意の対象となる事業計画内容との間に齟齬があったような場合を除いては，同意が公告に先行したとしても，事業計画決定の適法性に影響を及ぼすことはない。本件事業にかかる同意徴集手続は，地元説明会において，公告内容を簡潔にまとめた資料を配付してその内容を説明した上で行われたものであり，３条資格者の同意は十分かつ正確な説明を受けてなされたものであるから，その手続に本件事業計画決定の適法性に影響を及ぼすような瑕疵はない。同意徴集期間については法及び施行令に何ら規定がないから，長期にわたったからといって直ちに違法となるものではない。また，本件事業は広大な地域を対象とするもので，対象者も９２７３名に及ぶため，同意徴集期間に８か月を要したことはやむを得ないと言うべきであるし，本件においては錯誤等によって同意の効力が争われてもいないから，その同一性に問題はなく，同意徴集手続に違法はない。
(ｲ)国は，同意は市町村別及び大字別においても３分の２以上になるように指導しているが，これは，事業実施の円滑を図るためであり，法及び施行令の解釈上そのような要件が必要と解しているわけではない。また，土地改良事業の事業施行地域とは，土地及び用水系統によるつながりを有する一定の地域を対象として実施される事業であって，特定の施行地域内の同意率が低いからといって，その者らの土地のみを排除することは物理的に困難であり，排除することは適当でない。
ウ　専門家の報告の適法性の有無
（原告らの主張）


専門技術者の調査報告書（乙７）は，環境影響に触れていないばかりか，その結論の合理性を検証する根拠付けが明示されておらず，法の要求するものでない。
（被告の主張）
専門技術者の調査報告書は，法８７条２項，８条２項及び３項に規定され，法施行規則１５条に掲げられた事項について，包括的に要約してとりまとめられたものであり，法に基づくものである。(4)本案の争点(2)ウ（法８６条に基づく適否の決定の違法性の有無）について
（原告らの主張）
前記のとおり，被告による本件事業計画の適否の決定は，環境配慮義務に違反して，施行令２条の基本的要件を充足していないのにこれを充たすものとして適当との決定をしたもので，法８条４項２号に違反し，また，同意徴集手続等において手続的な違法があったのにこれを看過して適当と判断したもので，違法である。
（被告の主張）
法８条４項２号の規定は，国営土地改良事業の適否の決定にあたり準用されていないし，法８６条の適否決定は同一行政庁による事業計画決定の前提行為に過ぎず，事業計画決定の違法性とは別にその違法性が問題となる余地はない。
(5)本案の争点(2)エ（行訴法１０条１項の主張制限適用の可否）について
（被告の主張）
３条資格者以外の原告らの訴訟要件が満たされるとしても，これらの者は，本件事業計画に不服を申し立てる利益を有することの根拠として，専ら自己の環境，生命，身体，財産に対する利益が侵害されることを主張するものであるから，これらの原告らについては，本案の争点(2)ア(ｱ)ないし(ｳ)並びに同(2)イ(ｲ)及び(ｳ)については，行訴法１０条１項により，これらを本件事業計画の違法事由として主張することは許されない。
（原告らの主張）
争う。
法には，３条資格者以外の者の個別の権利・利益・人間的価値を保護したと解される規定が存するのであるから，原告らの主張する違法事由は，いずれも原告らの法律上の利益に関係するものであって，行訴法１０条１項に反しない。
第３　当裁判所の判断
Ⅰ　本案前の争点(1)（本件事業計画決定取消訴訟提起の可否）について１　法は，８７条６項において，国営又は都道府県営の土地改良事業につき，農林水産大臣又は都道府県知事が決定した事業計画についての異議申立てに関する行政不服審査法４５条の期間について特則を定めるとともに，同条７項において，農林水産大臣又は都道府県知事がこれに対する決定をするまでの期間を規定している。そして，同条１０項は，「土地改良事業計画に不服がある者は，第７項の規定による決定に対してのみ，取消しの訴えを提起することができる」と規定している。
上記各規定の文言によれば，法は，土地改良事業計画に対する不服申立ての方法について，行政事件訴訟法８条１項の定めるいわゆる選択主義の例外として，土地改良事業計画決定に不服のある者は，まず審査請求である同決定に対する異議申立てをする必要があるとしているのみならず，同法１０条２項の定めるいわゆる原処分主義の例外として，裁決主義，すなわち原処分である土地改良事業計画決定の取消しの訴えの提起を許さず，裁決である異議申立てについての決定に対する取消しの訴えのみの提起を認めることを規定していると解するのが相当である（昀高裁昭和６１年２月１３日第一小法廷判決・民集４０巻１号１頁参照）。
したがって，土地改良事業計画に不服がある者が，原処分である土地改良事業計画決定そのものに対して取消しの訴えを提起することはできない。
よって，原告らの本件事業計画決定の取消しを求める訴えはいずれも不適法であり，却下を免れない。２　なお，この点について，原告らは，土地改良事業計画決定そのものが取消訴訟の対象となると解さないと，国民の裁判を受ける権利が害されることになるし，そうしないと異議申立てについての決定に対する取消しの訴えで勝訴しても土地改良事業計画自体が残ることになり不当であると主張する。しかし，法８７条１０項が，土地改良事業計画に不服がある者は，土地改良事業計画決定に対する異議申立てについての決定に対してのみ訴えを提起できると規定したのは，土地改良事業計画において定める事項が専門的技術的事項にわたるため，行政庁の判断による異議の決定を経ずして直ちに出訴し得ることとすることは妥当でないと考えられることから，当該土地改良事業計画に不服がある者は，まず異議申立てをし，異議申立てを棄却する旨の決定を受けた後に，棄却決定の取消訴訟を提起して当該土地改良事業計画の適否を争うべきものとした趣旨であると解される。そして，このような裁決主義が採られている場合には，裁決取消訴訟においても，原処分自体の違法事由を主張することは何ら妨げられない（行政事件訴訟法１０条２項，昀高裁昭和５０年１１月２８日第三小法廷判決・民集２９巻１０号１７９７頁参照。）。したがって，土地改良事業計画に対する異議申立てについての決定の取消しを求める訴えを提起した者は，その中で同計画の違法を主張できるのであるから，同計画決定自体の取消しの訴えが認められないからといって，裁判を受ける権利が妨げられることにはならない。
また，上記裁決主義の趣旨からすれば，異議申立てについての決定に対する取消訴訟において，土地改良事業計画決定自体が違法であることを理由として異議申立てについての決定を取り消す旨の判決がされ，同判決が確定した場合は，異議申立てについての決定に対する取消訴訟が，実質的には土地改良事業計画決定の違法を確定してこれを取り消し，違法状態を排除して，これにより権利を侵害されている者を救済することをその趣旨としていると解することができること，上記判決において，原処分である土地改良事業計画決定の違法性が判断されており，その判断内容は，土地改良事業計画決定全体の効力を失わせるもので，同決定自体の取消しの当否を判断する場合と同一であると考えられることからすれば，同時に原処分である土地改良事業計画自体も取り消されることになると解するのが相当であるから，原告らが主張するような原処分である土地改良事業計画が残るという不都合が生じることもない。したがって，原告らの主張は採用できない。


Ⅱ　本案前の争点(2)（異議申立てを経ていない原告らの訴えの適法性）について１　裁決の取消しの訴えは，当該裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に限り，提起することができる（行政事件訴訟法９条）ところ，法８７条１０項に基づく訴えは，直接的には同条７項による決定（土地改良事業計画決定についての異議申立てに対する決定）の取消しを求めるものであるから，原則として，訴訟提起者自身が異議申立ての手続を経ていることが予定されているものと解するのが相当であり，異議申立てを経ておらず，自己を名宛人とする決定がない者については，たまたま他の者が当該処分について同一の理由に基づいて異議申立てを経ていても，両者が当該処分に対して一体的な利害関係を有し，実質的にみれば，その異議申立てがその者のための異議申立てでもあるといえるような特段の事情が存しない限り，これらの者は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に該当するということはできず，これらの者が提起した異議申立てについての決定の取消しを求める訴えは，適法な訴えと解することはできないというべきである（昀高裁昭和６１年６月１０日第三小法廷判決・判例時報１２１０号５１頁参照）。２　そこで，各原告が，本件異議申立てについての決定の名宛人となっているか否かについて検討する。(1)別紙原告目録２及び３記載の各原告が本件異議申立てについての決定の名宛人となっていることは，当事者間に争いがない（ただし，原告番号１の原告δは，異議申立てを行った亡ηの妻である。）。(2)別紙原告目録１記載の原告らが本件異議申立てについての決定の名宛人となっていることを認めるに足りる証拠はない。
なお，別紙原告目録１記載の原告らには，原告らにおいて，その所属団体等が異議申立てをしたことにより個人としても異議申立てをしたと主張する者がおり（原告番号１７ないし１９，２２，２４，２５，２７ないし３１，３４ないし４２，４４の各原告），甲１８３，１８４，１８７の３の１及び２，１８７の１１の１及び２，１８７の１２の１，１８７の１７，１８７の１８によれば，上記原告らがそれぞれ所属しているとする法人格のない団体である「ダム建設とまちづくりを考える町民のつどい実行委員会」（甲１８７の３の１，２），「永源寺町観光協会」（甲１８７の１２の１）及び「滋賀県神崎郡永源寺町東部区長連絡協議会」（甲１８７の１８）並びに水産業協同組合法上の法人である「愛知川漁業協同組合」（甲１８７の１１の１，２）及び「愛知川上流漁業協同組合」（甲１８７の１７）がそれぞれ本件事業計画決定に対する異議申立てをしたことが認められるが，上記証拠（申立書ないし異議申立てについての決定書）の記載等によれば，これらの異議申立ては，各団体が団体として行ったものであると解されるところであって，申立人として名を連ねていないそれぞれの団体の構成員や代表者あるいは発起人等として申立書等に記載されている者が団体を離れた個人として異議申立てを行ったものと解することは，いずれの異議申立てにおいてもできないというべきである。このことは，別紙原告目録２及び３記載の原告らの中に，上記団体の構成員である者もおり，これらの者は，団体と個人を区別して，個人としても異議申立てをしていることからも明らかである。したがって，これらの団体の構成員である上記原告らが個人としても異議申立てを行っていて，これらの者が異議申立てについての決定の直接の名宛人であるとする原告らの主張は採用できない。３　なお，原告らは，異議申立てを経ておらず，異議申立てについての決定の名宛人となっていない者でも，その者と主張を同じくする者が異議申立てを経由している場合には，異議申立てを経たものとみなすべきであると主張し，他人を名宛人とする異議申立てについての決定の取消しを求める訴えも一定の場合には適法となると主張する。しかし，前記１のとおり，たまたま他の者が当該処分について同一の理由に基づいて異議申立てを経ていても，両者が当該処分に対して一体的な利害関係を有し，実質的にみれば，その異議申立てがその者のための異議申立てでもあるといえるような特段の事情が存しない限り，これらの者は裁決の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者に該当するということはできないところ，自己が所属する団体が異議申立てを経ている場合に，その構成員について上記の特段の事情があると一般的にいうことはできない上，別紙原告目録１記載の原告らそれぞれについて，上記の特段の事情があると認めるに足りる証拠はない。
したがって，原告らの上記主張は理由がない。
４　以上によれば，別紙原告目録１記載の原告らは，本件事業計画決定に対する異議申立てについての決定の名宛人となっておらず，また，同決定の取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者にも当たらないから，これらの者のした本件異議申立てについての決定（本件却下決定及び本件棄却決定）の取消しを求める訴えはいずれも不適法であり，却下を免れない。
なお，原告番号１の原告δは，本件事業計画の決定に対する異議申立てを自ら行ってはおらず，異議申立てについての決定の直接の名宛人ではないが，弁論の全趣旨によれば，同人は，本件事業計画決定に対して異議申立てを行いこれについて棄却決定を受けた亡ηの妻であり，亡ηが所有していた本件事業施行地域内の農用地を相続したものと認められるから，法１１３条により，亡ηについての上記行為及び処分の効力は，原告δに対しても生じるものと認められ，また，前記１の特段の事情もあるというのが相当であるから，原告δの訴えは適法である。Ⅲ　本案の争点(1)（本件却下決定の違法性の有無）について１　証拠（甲１８７の４の１，１８７の５，１８７の６の２，１８７の７，１８７の８，１８７の１３，１８７の１４の２）及び弁論の全趣旨によれば，被告による本件却下決定の理由とするところは，当該異議申立てを行った者らは，その主張する理由からは，単なる反射的利益を受けることはあっても，本件事業計画決定処分により自己の権利もしくは法律上保護するに値する利益を侵害されたか又は必然的に侵害されるおそれがある者には当たらないから，本件異議申立ての異議申立人たり得ず，その異議申立ては不適法であるというものである。


そこで，被告が上記のような理由で行った本件却下決定が違法なものであるか否かについて検討する。２　法８７条１項に基づく被告による本件事業計画決定に対して行政不服審査法４条に基づく異議申立てをすることができることは，法８７条６項ないし１０項の文言から明らかである。ところで，行政不服審査法４条に基づいて異議申立てをすることができるのは，行政庁の処分に「不服がある者」であり，これは，当該処分について不服申立てをする法律上の利益がある者，すなわち，当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者をいい（昀高裁昭和５３年３月１４日第三小法廷判決・民集３２巻２号２１１頁参照），当該処分を定めた行政法規が，不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収させるにとどめず，それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には，このような利益も上記にいう法律上保護された利益に当たり，当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は，同法４条に基づく異議申立適格を有するものというべきである。そして，当該行政法規が，不特定多数者の具体的利益をそれが帰属する個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むか否かは，当該行政法規の趣旨・目的，当該行政法規が当該処分を通じて保護しようとしている利益の内容・性質等を考慮して判断すべきである（昀高裁平成４年９月２２日第三小法廷判決・民集４６巻６号５７１頁，昀高裁平成９年１月２８日第三小法廷判決・民集５１巻１号２５０頁参照）。３　そこで，上記２の観点から，本件事業計画決定について異議申立てをすることができる者について検討する。(1)法は，１条において，「この法律は，農用地の改良，開発，保全及び集団化に関する事業を適正かつ円滑に実施するために必要な事項を定めて，農業生産の基盤の整備及び開発を図り，もって農業の生産性の向上，農業総生産の増大，農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資することを目的とする。」（１項），「土地改良事業の施行に当っては，その事業は，国土資源の総合的な開発及び保全に資するとともに国民経済の発展に適合するものでなければならない。」（２項）と規定しており，これらの規定によれば，法の目的とするところは，耕作の目的等に供される土地である農用地の改良等の土地改良事業を円滑に実施することで農業生産の基盤の整備や開発を図り，農業の発展，効率化を促すことにあるということができる。
(2)ところで，土地改良事業は，一般に土地の環境条件を整備し，あるいはその利用状況を変えて，農業上の利用度を増進するものであることから，法は，原則として，事業の受益地について利害関係を有する者の意思に基づき，かつ，その者が費用を負担することによって土地改良事業を施行するものとし，そのような者を３条資格者として規定している。そして，３条資格者は，土地改良事業の開始，変更等について賛否を表明し（法５条，４８条，８５条等），土地改良区の組合員となり（法１１条），事業の申請人となり（法８５条，８５条の４），その費用の一部を負担し（法９０条，９１条等），事業の施行者ともなる（法９５条）のであるから，法は，３条資格者の土地の農業上の利用権をこれらの者の個別的利益として保護すべきものとする趣旨を含むものと解せられる。
したがって，３条資格者は，土地改良事業計画の決定に対する異議申立適格を有すると解するのが相当である。(3)一方，原告らは，３条資格者以外でも，愛知川上流漁業協同組合の組合員については，本件事業計画決定により漁業の営業上の利益を侵害され，また，愛知川沿岸に宅地・建物，農地などを所有して生活している者については，本件事業計画決定によりその生命，身体，財産その他生活上の利益を侵害されるおそれがあることから，これらの者についても本件事業計画決定についての異議申立適格があると主張する。しかし，法や関係法規にはそのような利益を保護する規定が見当たらず，また，前記(1)のような法の規定等に照らせば，法が周辺河川での漁業従事者の漁業上の営業の利益や周辺地域に居住する者の生活上の利益というような個々人の個別的利益を保護すべきものとする趣旨を含むものと解することはできない。
したがって，上記のような利益を有するにすぎない者は，土地改良事業計画決定に対する異議申立適格を有しないものといわざるを得ない。
４　そこで，本件却下決定を受けた原告ら（別紙原告目録２記載の原告ら）が，異議申立適格を有するか否かについて検討する。
(1)前記３(3)のとおり，漁業上の権利及び周辺地域住民としての生活上の利益を有するにすぎない者は異議申立適格を有しないのであるから，別紙原告目録２記載の原告らのうち，本件事業計画決定によって侵害される利益としてこれらの利益だけを主張する原告番号３，９ないし１５，２０，２１，２３，３３，４３，４５ないし４７，４９の各原告らは，異議申立適格を有しない。また，原告番号５１及び５２の各原告については，本件事業計画決定によって侵害される利益が具体的に主張立証されていないから，これらの者も，異議申立適格がないものといわざるを得ない。(2)次に，３条資格者に該当するとして異議申立適格を主張する原告らについて検討する。
ア　原告番号４８の原告θについて


(ｱ)原告θは，本件土地改良事業に関する３条資格者の同意徴集手続において，同一家族内では同一地主とみなし，改良区賦課の名義人が地主とみなすとされていたところ，同人及びその父κの所有地の土地改良区賦課の名義人は原告θであること，また，同人は換地処分の名義人でもあることから，３条資格者に該当すると主張する。しかし，乙６６及び６７によれば，原告θらが所有する土地について同人が土地改良区の賦課名義人となったのは，κから原告θに対する相続があった平成９年１０月３１日以降であることが認められ，本件異議申立当時は，同人は賦課名義人でなかったのであるから，この点に関する原告θの主張は理由がない。また，換地処分の通知は，法５条７項に規定する者に対してなされるものであるところ（法５４条１項），法５条７項に規定する者が全て３条資格者であるわけではないことは法文上明らかであるから，換地処分の名義人であること（甲１４５の２）を理由として３条資格者であるとする原告θの主張は採用できない。そして，前記３(1)(2)のような法の趣旨に照らせば，法は，土地改良事業による農業の発展，効率化という目的実現に必要な農用地等の農業上の利用権を保護するものと解されるから，法３条１項１号に基づいて３条資格者とされる，農用地であって所有権に基づき耕作の目的に供されるものの所有者とは，その農用地について所有権に基づいて耕作の業務を営む者，すなわち，耕作業務による損益が自己に帰属する者をいうと解するのが相当であるところ，原告θが本件異議申立当時において，その所有する農用地について耕作の業務を営む者に該当していたことを認めるに足りる証拠はない。
したがって，原告θが３条資格者であるということはできない。(ｲ)さらに，原告θは，本件土地改良事業計画決定によりその生活上の利益を侵害されるおそれがあるとも主張するが，そのような利益を有するにすぎない者が，異議申立適格を有しないことは，前記３(3)のとおりである。(ｳ)よって，原告θは異議申立適格を有しないものといわざるを得ない。
イ　原告番号５０の原告λについて
(ｱ)原告λは，自らが３条資格者であると主張する。しかし，同人が３条資格者であることを認めるに足りる証拠はなく，同原告の主張は理由がない。
(ｲ)また，原告λは，本件土地改良事業計画決定によりその生活上の利益を侵害されるおそれがあるとも主張するが，そのような利益を有するにすぎない者が，異議申立適格を有しないことは，前記３(3)のとおりである。(ｳ)よって，原告λは異議申立適格を有しないものといわざるを得ない。(3)以上によれば，本件却下決定の名宛人となった原告らはいずれも本件事業計画決定に対する異議申立適格を有しないものというべきである。
５　したがって，異議申立人らには異議申立適格がないという理由で本件事業計画決定に対する異議申立てを却下した被告の本件却下決定は，いずれも適法なものであったと認められる。よって，このような決定を受けた原告ら（別紙原告目録２記載の原告ら）による本件却下決定の取消しを求める請求は，いずれも理由がないから，棄却されるべきものである。
６　なお，本件却下決定の名宛人となった上記原告らは，本件棄却決定の取消しをも求めているものと解されるから，これらの者が本件棄却決定の取消訴訟において原告適格を有しているといえるか否かについて検討すると，これらの原告らは，本件棄却決定の名宛人となっていないばかりか，上記５のとおり，これらの原告らの異議申立てが適法になされたのに被告が誤ってこれを却下したという事情もないのであるから，これらの原告らは，本件事業計画決定に対する異議申立適格を有しないものであり，本件棄却決定の取消しを求める法律上の利益もないというべきであって，これらの原告が本件棄却決定の取消しを求める訴えは，いずれも不適法であり，却下を免れないというべきである。７　以上に述べたところによれば，本件棄却決定の取消しを求める訴えのうち，別紙原告目録３記載の原告らである原告番号１の原告δ，同２の原告μ及び同１６のπによるものは，いずれも適法になされたものであるということになるから，以下，これらの原告らの請求について検討する。
Ⅳ　本案の争点(2)ア（本件事業計画の実体的要件充足の有無）について
１　土地改良事業計画の実体的適法要件
(1)本件棄却決定の取消しを求める訴えにおいては，本件事業計画決定自体の違法を主張することができることは，前記Ⅰ２のとおりであるところ，法８７条３項は，被告が土地改良事業計画決定を行う場合には，当該計画に基づいて施行される土地改良事業が法８条４項１号の政令で定める基本的な要件に適合するものとなるように定めなければならないと規定し，上記政令である施行令（昭和２４年８月４日政令第２９５号）２条には，土地改良事業の施行に関する基本的な要件として，次のとおりの規定がある。
①　当該土地改良事業の施行に係る地域の土じょう，水利その他の自然的，社会的及び経済的環境上，農業の生産性の向上，農業総生産の増大，農業生産の選択的拡大及び農業構造の改善に資するためその事業を必要とすること。
（１号）
②　当該土地改良事業の施行が技術的に可能であること。（２号）③　当該土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと。（３号）④　当該土地改良事業の施行に係る地域内にある土地につき法第３条に規定する資格を有する者･･････が当該土地改良事業に要する費用について負担することとなる金額が，これらの者の農業経営の状況からみて相当と認められる負担能力の限度をこえることとならないこと。（４号）
したがって，土地改良事業計画決定が適法であるというためには，以上の各要件を満たすことが必要である。また，施行令の規定する上記の要件のほかに，土地改良事業計画が適法となるための要件があると解される場合，これらの要件を満たすことも必要である。
(2)もっとも，国営の土地改良事業計画は，申請人が作成した計画の概要を，広く国民経済的見地からさまざまな利益を比較衡量した上で国営の事業計画として定めるものであり，その内容は，高度に技術的専門的な事項にわたり，政策的判断をも要するものであるから，上記適法要件を満たすか否かの判断は，被告の広範な裁量に委ねられているというべきである。したがって，土地改良事業計画決定は，その決定を行う際に考慮した事実及びそれを前提とした判断過程に，著しい過誤や欠落があるなど，被告において，その決定について委ねられた裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したと認められる場合に限り違法となるものと解される。


(3)なお，原告らは，前記(1)の適法要件のうち特に必要性の要件（施行令２条１号）を充足しているか否かの判断は，口頭弁論終結時を基準として行うべきであると主張する。しかし，裁決取消訴訟において，裁決の基礎となった行政処分が違法か否かを判断するに際して，当該行政処分の後に事実状態や法令に変化があった場合は，まずは行政庁が自ら当該行政処分に変更を加える必要があるか否かを判断すべきであって，裁判所がこれを待たずに処分後の法令や事実状態に照らして処分の違法性を判断することは，行政庁の第１次判断権を侵すものであり，行政処分に対する事後審査という取消訴訟の本質に反すると考えられるから，行政処分の違法判断は，当該処分がされた当時を基準とすべきである（昀高裁昭和２７年１月２５日第二小法廷判決・民集６巻１号２２頁，昀高裁昭和２８年１０月３０日第二小法廷判決・行裁集４巻１０号２３１６頁，昀高裁昭和３４年７月１５日第二小法廷判決・民集１３巻７号１０６２頁参照）。
したがって，土地改良事業計画決定に対する異議申立棄却決定に対する取消訴訟における当該土地改良事業計画決定の違法判断の基準時は，行政庁のした当該土地改良事業計画決定の時というべきである。(4)そこで，以下，本件事業計画が，その決定の時において，上記(1)の各要件を満たすとした被告の判断に，その裁量権の範囲の逸脱や濫用があったか否かについて検討する。
２　本件事業の必要性（施行令２条１号）
(1)施行令２条１号は，土地改良事業がその施行地域において必要であることを基本的な要件として規定しているところ，この規定及び前記Ⅲ３(1)のような法の趣旨等に照らせば，国営土地改良事業において，当該事業の必要性があるかどうかの判断は，当該事業の施行にかかる地域の自然的，社会的及び経済的諸条件を基礎として，当該事業が農業生産の基盤の整備及び開発を図るという土地改良事業の目的実現にどの程度資するかという観点から，総合的に行うべきものであるということができる。
(2)ところで，本件事業計画決定にあたって，被告が本件事業の必要性について行った判断の内容は，以下のとおりである。
ア　被告が本件事業計画決定をするに先立って提出を受けた法８７条２項，８条２項に規定する専門的知識を有する技術者の調査報告書（乙７）のうち，本件事業の必要性に関する記述部分は，概要次のとおりである。
(ｱ)自然的条件
本件事業施行地域は，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川により形成された扇状地で八日市市他８町にまたがる約７６００ヘクタールの水田地帯である。
気象は全般に温暖で年平均気温１４．１度，降水量は年平均１５６０ミリメートルである。標高は東端で約２５０メートル，西端で約９０メートルで，全体的に概ね東から西に緩やかに傾斜しており，傾斜１００分の１以下が全体の約７０パーセントを占めている。地質は丹波帯の中古生層とこれを貫く花崗岩類や流紋岩類を基盤とし，その上位の主として第四紀層からなり，土壌は黄褐色土壌，黒色土壌及び灰褐色土壌が多く分布している。本件事業施行地域の中央を流れる愛知川は天井川で洪水時は一気に流下し，また渇水期には伏流するという極めて利用し難い河川であったため，古くから干ばつに悩み，多くの取水施設や井戸などの複雑かつ不安定な用水で凌いできた。
このような状況のもとで昭和２７年に着工し５８年に完了した国営愛知川土地改良事業により，主水源である永源寺ダム及び幹線用水路の新設と併せて，付帯県営事業によって愛知川頭首工，支線用水路等の農業用用排水施設が新設された。
しかし，その後のほ場整備の進展，営農形態等の変化による必要水量が増大する一方，その他水源である井戸，湧水等が地下水位低下による取水量の減少から水不足が発生しており，この揚水機等の維持管理に多大な労力と費用を要している。
このような現状を改善するため，既設永源寺ダムの上流に第二ダム等を新設し，また，地区内に調整池を設け安定した水源を確保することによって農業経営の安定と所得向上を図るものであり，当地域発展のため重要であると認められる。
(ｲ)社会経済的条件
農林業センサス（１９９０）によると，本件事業施行地域の１戸当たり平均耕地面積は１．０ヘクタールであり，滋賀県の平均（０．８５ヘクタール）を上まわっており，県内の主要な農業地域となっている。地域ではほ場整備事業の推進とともに，農地の流動化及び農作業の受委託が進んでおり，大型機械化体系による水稲作を中心とした規模拡大の傾向が強い。また，野菜指定産地等の各種指定による野菜・畜産等を組み合わせた複合経営も育成されている。
しかしながら，農業用水の安定確保に多大な労力と費用を要していることが，農業経営の安定と所得向上を阻害している。
これらに対処するため，本件事業により農業用水の安定供給が図られることから，水田の高度利用，大型機械の導入等による農業生産性を更に高めることが可能となり，農業経営の合理化が図られることから，この事業は社会経済的にも必要性が十分あると認められる。
イ　そして，上記アの調査報告書に基づき被告が決定した本件事業計画の計画書である「国営新愛知川土地改良事業計画書（農業用用排水）」（乙８）には，本件事業の必要性に関して，次のような記載がある。(ｱ)本件事業施行地域は，滋賀県の琵琶湖東部に位置し，愛知川の扇状地に形成された八日市市外８町にまたがる約７６００ヘクタールの水田地帯である。
かんがい用水は，愛知川及び永源寺ダムと小河川，溜池，地下水に依存している。地下水利用の大部分は揚水機に依存しており，維持管理に多大な労力と費用を要し生産性向上の阻害要因となっている。
(ｲ)本件事業施行地域のかんがい用水は，国営愛知川土地改良事業によって造成された主水源としての永源寺ダムと付帯県営事業による県営愛知川頭首工及び補助水源としての中小河川水，集水渠（地下水取水）の他既存の湧水，溜池，地下水揚水井戸に依存した用水管理が行われてきた。その後のほ場整備の進展・営農形態の変化による必要水量が増大する一方，地下水位低下等による水源取水量の減少から毎年水不足が発生しており，土地改良区は愛知川左右岸で「隔日給水」の対応と併せて，廃止予定の井戸（揚水機）約１０００台に依存するという厳しい配水管理の状況にある。


(ｳ)本件事業は，滋賀県八日市市外８町に広がる水田７５００ヘクタールに対し，用水補給を行うため第２ダム等の水源施設を建設することにより農業経営の安定と農業の生産性の向上を図るものである。ウ　上記ア及びイ並びに証拠（乙１６の７，乙３１，証人ρ）によれば，被告は，上記アの調査報告を踏まえ，上記イの計画書に記載されているような事情等を考慮した上で，本件事業施行地域において，旧事業完了後のほ場整備の進展・営農形態の変化，農業経営の合理化や技術革新の進行による必要水量の増大及びこれらによる地下水位の低下等の水源環境の変化等のため，必要水量の確保が困難な状況にあると認識した上で，本件事業施行地域が滋賀県下有数の穀倉地帯としてさらに発展していくためには，不足する用水を安定した水源により確保し，用水供給の安定と配水管理のために要する労力及び揚水機等の運転経費の節減を図り，農業経営の安定を図るために，本件事業の必要性があると判断して，本件事業計画を決定したものと認められる。
(3)上記(2)の判断について，原告らは，以下の各点において被告には事実誤認があり，本件事業の必要性はないと主張するので，それらの点について検討する。
ア　「必要水量が増大している」との判断について
(ｱ)括弧内に掲記する証拠によれば，本件事業施行地域内における必要水量の変化等について以下のような事実が認められる。
ａ　本件事業施行地域の自然的環境及び旧事業
本件事業施行地域は，その中央を流れる愛知川が天井川であることなどから，普段は水量が少なく，日照りが続けば干ばつに襲われる反面，台風などによって豪雨が発生すると洪水の被害を受けてきていて，流水の利用が難しく，多数の堰や井戸などに頼る複雑かつ不安定な用水による農業経営を余儀なくされてきた。そこで，昭和２７年から昭和５８年にかけて，旧事業が実施され，主水源である永源寺ダム及び幹線用水路が新設されるとともに，付帯県営事業により農業用用排水施設が整備され，洪水の発生が減少するとともに，かんがい用水の供給が旧事業実施前に比べ，格段に改善された。
（以上，乙７，３２ないし３４，証人τ）
ｂ　農業用水の需要増大
しかし，旧事業の完了後も，本件事業施行地域においては，次の事情により農業用水の需要が増大していった。
(a)ほ場整備が進んだこと等により，用排水路が改良されるなどして用排水調整が可能になったため，使用水量が増大した。
(b)転作による水田の畑利用が増大したところ，一旦畑利用した土地は乾燥状態が進行し，水持ちが悪くなっているため，水田に戻す際に大量の水量が必要で，時には通常の田に比べて２倍以上の水量を要することもあることから，必要水量が増大した。
(c)高品質米の作付けが増加したところ，コシヒカリ等の高品質米は，かんがい期間が長くなるため，必要水量が増大した。
（以上，乙１６の７，乙３１ないし３４，証人ρ，証人τ）そして，水田における１日当たりの葉面蒸散量と水面蒸発量を合わせた蒸発散量，地下浸透量，畦畔浸透量の合計である水田浸透量の和を水深単位（ミリ／日）で表したものである減水深についてみると，平均減水深は１９．７であって，これは，旧事業計画作成にあたって測定された平均減水深１９．２より０．５ミリメートル増加していること，０．５ミリメートルの減水深の差は，ヘクタールあたりに換算すると，１日５立方メートルに相当するものであること（乙８，３１，証人ρ）からして，農業用水の需要増大が数値としても裏付けられているものと認められる。
ｃ　水源環境の変化
他方で，旧事業実施後の必要水量への対応として，河川の還元水や地下水を利用するための補助水源の追加施工を行ってきたが，①ほ場整備等による受水流域の開発整備に伴い流況が変化したことによる水源取水地点での利用可能量低下，②地下水位の低下等による湧水取水や地下水揚水量の減少，③老朽化等のため利用可能なため池が減少したことによる利用量の減少及びピークカットとしての機能の低下など，補助水源を取り巻く環境が変化したことにより，必要水量の確保が困難な状況となった（乙１６の７）。(ｲ)以上によれば，被告が本件事業施行地域において「必要水量が増大している」と判断したことに不適切なものがあったということはできない。


(ｳ)ａこの点について，原告らは，旧事業に基づく水利計画は，永源寺ダムの水だけではなく，地下水や愛知川以外の河川水，ため池などの補助水源から取水し，これらを一体的に運用して初めて受益地の農業用水を賄うことのできる水利構造として計画されており，上記水利構造は，本件事業計画においても前提条件となっているところ，旧事業完了後の用水使用実績が旧事業の計画必要用水量を下回っており，取水容量，特に補助水源からの取水容量には余裕があるのであって，必要水量が増大しているとはいえないと主張する。しかし，前記(ｱ)に認定しているとおり，旧事業実施後に補助水源における取水機能が低下し，その結果利用水量が減少しているのであって，とりわけ河川水や揚水等の補助水源の取水実績が減少している（甲８１）こと，乙３１ないし３４及び証人τの証言によれば，旧事業終了後も現実問題として水不足の状態があると実感している農家が存在し，その数は少なくないと認められることからすれば，旧事業で計画されていた取水量を本件事業計画策定の時点においてすべて確保することは困難になっていたものと推測されるのであって，取水実績が旧事業における計画必要量を下回っていることから，直ちに「恒常的な水不足はない」と断定することは適切でない。また，本件事業計画は，本件事業施行地域において，農業用水の取水を揚水機に依存しており，その維持管理に多大な労力と費用を要し，それが生産性向上を阻害していることから，そのような状況を改善することを目的として実施計画されたものである（乙８）ことからすれば，原告らが主張するように，補助水源の計画必要用水量が使用実績を上回っていて十分な余裕があり，補助水源の利用が可能であるとして，農業用水が不足していないから必要性がないと断定することは，上記の本件事業計画の目的の正鵠を得ないものである。ｂ　原告らは，減反政策の結果米の作付け面積が毎年急激に減少していることや，農地転用によって水田面積が減少していることからすれば，将来にわたって必要水量が減少していく可能性が高いのであって，このことを看過して必要水量が増大しているというのは不適切であると主張する。確かに，本件事業は，その完成予定年が平成１６年度であり，将来にわたる本件事業施行地域の農業用水の安定確保を目的とするものであるから，将来における必要水量の見通しを立てた上で本件事業の必要性を判断すべきであって，将来の予測は不確定要素によるものであるから考慮しなくてよいということにはならないことはいうまでもない。しかし，本件事業の計画書（乙８）によれば，生産計画において，水稲の作付面積は約１９パーセント（６２８０ヘクタールから５１００ヘクタールへ），生産量は約１７パーセント（３万１４７０トンから２万６０７０トンへ）減少するものとされており，この数値が当時の諸事情に照らし，著しく不相当であると認めるに足りる証拠はないこと，上記計画書によれば，水稲の作付面積減少分は，水田の畑利用により畑作へ転換するものと扱われており，全体としての作付面積は増大するものとされていて，耕作放棄すること等は想定されていないこと，乙２７によれば，本件事業施行地域周辺の耕作放棄率（経営耕地面積に占める耕作放棄地面積の割合）は，年間０．２ないし０．４パーセント程度で推移していると認められること，原告ら提出の甲１１０号証によっても本件関係市町の米の作付面積は，平成３年から平成１０年までの間にわずか５パーセント程しか減少していないこと，本件事業計画策定時において耕作放棄等により農用地そのものが減少していくことが相当程度の蓋然性をもって予測できたことを示す的確な証拠がないこと，本件事業計画が予定している水田の畑利用により前記(ア)の事情による必要水量の増大を上回るような必要水量の減少があると認めるに足りる証拠はないこと，以上の事情に照らせば，本件事業計画策定にあたって，上記のような水田の畑利用があることを想定した生産計画を策定し，これを前提に必要水量が増大すると判断したことが，被告の裁量権の範囲を逸脱しまたはこれを濫用したものとはいえない。
イ　「水不足が発生」しているとの判断について
(ｱ)証拠（乙３１ないし３４，証人τ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業計画決定がされた当時の本件事業施行地域における水利用の実態について，以下の事実が認められる。
ａ　隔日送水等による節水かんがい
本件事業施行地域においては，改良区が，送水範囲を愛知川左岸ブロックと同右岸ブロックに分けて１日おきに送水する隔日送水を行ったり，永源寺ダムの貯水量が大きく減少した場合には，夜間節水，数日おき送水及び全面止水等も行うなどして，送水制限を行っていた。
上記のような送水制限を行った日数は，旧事業完了後の昭和５８年から平成１２年までの間で述べ９８５日（１年あたり約５５日）に及び，年間かんがい期間１５０日の３分の１以上となっている。このような送水制限を行う場合，改良区の職員による送水の管理や巡視等が必要となるほか，これに要する人件費等の水管理費用が増大し，改良区組合員の経費負担も増加する。
ｂ　各末端ほ場における節水
個々の農家は，節水対策として，通常の代かき前に荒かきをしたり，漏水を防ぐためのシートを設置するなどの作業を行っていた。
また，分水工以下の末端水路は，各ほ場ごとに管理していたところ，集落ごとに当番で巡視や送水作業等を行う番水を強いられ，農家にとって相当な負担となっていた。このような節水を強いられていた農家の間では，用水をめぐる諍いも起こり，その処理に改良区職員が苦慮することもあった。
(ｲ)以上のように，改良区及び末端のほ場においては，厳しい節水対策を強いられている状況にあり，そのような状況の下では，客観的に見ても水不足の状態にあったものと認められる。(ｳ)この点について，原告らは，水不足は現実になく，改良区において節水が必要となったのは，水の使い方に問題があったからであるなどと主張し，これに沿う原告μの供述がある。しかし，証拠（甲８０，原告μ）によれば，原告μの所有する農用地は，本件事業施行地域のうち愛知川の比較的上流部分の沿岸にあって，永源寺ダムからの放水後水が供給されるまでに１時間程度しかかからないこと，同人は本件事業施行地域全体の実態を把握していたわけではないことが認められることに加え，同人の供述によっても，夜間放流等が水の無駄遣いであったと認めることはできないことに照らせば，水の使い方に問題があったとの原告μの供述は採用できず，他に水の無駄遣いがあったと認めるに足りる的確な証拠はない。なお，旧事業終了後の用水使用実績と旧事業の計画必要用水量の比較から水不足の有無を論じることができないことは，前記ア(ｳ)ａのとおりである。


ウ　「揚水機の維持管理に多大の労力と費用を要している」との判断について(ｱ)証拠（乙３２，３３，４８ないし５０，５４の２，４及び７，証人τ，証人φ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業施行地域における本件事業計画決定当時の揚水機の使用状況等について，以下の事実が認められる。前記イのとおり，本件事業施行地域においては，水不足が深刻で，厳しい用水管理が必要とされており，不足する水については，揚水機付き井戸に頼らざるを得ない状況であった。そこで，淀川調査事務所が，平成３年ころに農家への聞き取り調査を行い，その当時の揚水機に関する賦役経費（寄り合い，水番操作手当，草刈，井戸掃除に要する時間を経費計算したもの）を井戸の口径別に算定したところ，改良区全体で年間経費は４億９２３９万円，揚水機場１か所あたりの経費は６０万２０００円から８５万３０００円，賦役時間は４６０時間ないし７２０時間であった。
また，揚水機の管理等に要する時間は，水路と土地の位置関係により大幅に異なり，１日１，２時間程度のところから，１０時間程度を要するところまでさまざまであり，基幹水路から離れている土地などでは，水番に当たっている日は，ほぼ１日水番作業を行わなければならないこともあった。なお，本件事業施行地域において，平成３年当時は渦巻きポンプが全体の約６０パーセントを占めていたところ，渦巻きポンプは水中ポンプに比べ，吸水管への充水，ベルトや井戸の水位等の確認及び機械室の排水など，ポンプの管理，運転，操作に多くの時間を要するものであった。さらに，揚水機のための農家負担金として，平成２年から平成１１年までの間は，１０アールあたり年間５６００円を要していた。
(ｲ)以上によれば，本件事業施行地域においては，揚水機の維持管理に相当程度の労力と費用を費やしていたことが認められ，それらは，揚水機の位置等により異なるものの，平均すると，その負担は決して少なくなかったものというべきである。
(ｳ)これに対し，原告らは，被告主張の揚水機の維持管理に要する労力や時間は信用できず，独自の調査（甲１４８，１４９）の結果によれば，実際には年間賦役平均時間は３９時間４２分にすぎないなどと主張する。しかし，上記の原告らの調査は，平成１３年から平成１４年にかけて行われたもので，本件事業計画策定時とは時期を異にするばかりか，非かんがい期である平成１３年１１月または平成１４年１月に聞き取り調査していること，調査地点が１２か所で管理者は５者にすぎず，本件事業施行地域の全体を代表するような地点が選択されているか疑問であること，揚水機の維持管理費として扱われる番水等にかかる賦役等が含まれていないこと等によれば，上記調査が本件事業施行地域における揚水機の維持管理に要する労力や時間を的確に示すものと認めることはできず，これを採用することはできない。
エ　受益面積について
(ｱ)証拠（乙８，１６の７，乙３１，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，本件事業計画において受益面積を７５００ヘクタールと算出した方法について，以下の事実が認められる。ａ　ほ場整備事業の実施地域のうち，換地処分登記手続済みまたは手続中の地区については，確定測量結果に基づく農地面積を集計した。その結果は，４７５８．４ヘクタールである。ほ場整備事業の実施地域のうち，一時利用地の指定が行われる区域について，指定済みの地域についてはその指定のために用いた測量結果に基づく面積を，未指定の地域については当該ほ場整備事業計画に基づく計画農地面積を集計した。その結果は９０４．８ヘクタールである。ｂ　ほ場整備事業の実施が計画されている農地については，当該計画に基づく計画農地面積を集計した。その結果は，２８３ヘクタールである。
ほ場整備事業が予定されているが，実施時期が未定の地域については，縮尺５０００分の１の地形図を基にして計測した面積を集計した。その結果は，９７０．１ヘクタールである。ほ場整備事業の予定がない農地についても，同様に，地形図を基にして計測した面積を集計した。その結果は，６８８．６ヘクタールである。
ｃ　そして，上記ｂのうち，ほ場整備事業の実施時期が未定の地域の面積から，将来ほ場整備事業が実施されることにより建設される道路・水路敷面積１００ヘクタールを減じた上で，これらを合計して，受益面積を約７５００ヘクタールとした。
(ｲ)上記(ｱ)の受益面積の算出方法は合理的なものであり，本件事業計画における受益面積は適切に算出されていたというのが相当である。
(ｳ)これに対し，原告らは，①平成２年度の農業センサス（１９９０年世界農林業センサス）における受益地区の経営耕地面積との齟齬，②ほ場整備実施済み面積との齟齬，③改良区の経営賦課金徴収面積との不一致を根拠に受益面積が過大であると主張する。
ａ　しかし，乙２２，証人ρによれば，農業センサスにおける経営耕地面積は，その算入対象となる農家について経営耕地面積や農産物販売金額の下限が設けられていてすべての農家を対象とするものではないこと，調査員による対象農家からの聞き取りによる面積であって実測でない面積が集計されていること，耕地の経営農家の居住地ごとの集計であること等により，実際の面積より過小となる場合もあることが認められ，これらに照らせば，農業センサスによる経営耕地面積を根拠として，本件事業計画の受益面積が不相当であるという原告の主張は採用できない。ｂ　また，証拠（甲１８，原告μ）及び弁論の全趣旨によれば，平成１１年の時点では愛東町，湖東町，秦荘町においてはほ場整備が実施済みであることが認められるものの，本件事業計画策定時点における整備済地区，未整備地区及び非整備地区の合計面積を集計して算出した受益面積と平成１１年時点でのほ場整備完了面積とを単純に比較することはできないこと，乙７７によれば平成４年当時の上記３町の要ほ場整備面積はいずれも平成１１年時点での要ほ場整備面積を上回っていることが認められること，上記(ｱ)ａの本件事業計画策定時の上記地域におけるほ場整備実施済み面積算出方法が不相当であることを示す証拠はないことに照らせば，ほ場整備実施済み面積との齟齬を理由とする原告らの主張も理由がない。
ｃ　さらに，甲１１７によれば，平成３年度の改良区の賦課金徴収面積は約７２００ヘクタールで，本件事業計画における受益面積より少ないものの，乙３２によれば，改良区の組合員でも水が利用できないために賦課金徴収を保留している保留地があると認められることに照らせば，賦課金徴収面積との不一致をもって受益面積が過大であるということはできない。


(ｴ)原告らは，受益面積の算定は，将来の受益地減少を無視したものであるとも主張する。本件事業計画はその完了までに１０年以上を要するものであるから，将来確実に受益地が減少することが予想されるのであれば，そのことを考慮に入れた計画を策定すべきであって，計画策定時の現状だけを前提とした計画にすることは適切とはいえない。しかし，全国的に減反政策が遂行されていたという状況の下にあっても，本件事業計画策定時において，本件事業施行地域で水田の畑化が進むだけでなく，農地そのものが減少していくことを相当程度の確実性があるものとして予測するに足りる資料があったことを示す的確な証拠はなく，乙２７によれば，平成２年の本件事業施行地域における耕作放棄率は０．４パーセントにすぎず，平成７年のそれも結局０．３パーセントにすぎなかったことが認められ，実際にも農地の減少はわずかであることに照らしても，受益面積について受益地が減少することを考慮しなかったことをもって，本件事業計画が不合理であるということはできない。
(4)以上のとおりであるから，前記(2)の被告による本件事業の必要性の判断は，その基礎事実や判断過程において著しい過誤や欠落等を有するものとは認められず，その判断において被告の裁量権の逸脱ないし濫用があったとはいえない。
３　本件事業の技術的可能性（施行令２条２号）
(1)施行令２条２号は，土地改良事業の施行が技術的に可能であることを基本的な要件として規定しているところ，前記Ⅲ３(1)のような法の趣旨に照らせば，この要件は，当該事業によって農業生産の基盤の整備及び開発を図るという土地改良事業の目的を実現することが，当該土地改良事業によって新設される施設等の技術的側面に照らして可能であることが，科学的に証明されることを要求したものと解される。そして，永源寺第２ダムを中心とした農業用用排水施設の新設を主たる内容とする本件事業においては，永源寺第２ダムの建設位置，構造，貯留水量や，農業用水路などによる配水方法等が，農業用用排水施設として十分な機能を発揮することが可能なものであるか否かについて，科学的に証明されることが必要であると解すべきである。(2)ところで，土地改良事業計画における工事計画にかかる設計である全体実施設計のあり方について規定した農林水産省構造改善局長，同省畜産局長名義の全体実施設計要綱（昭和５４年３月２０日付け構改Ｄ第１３１号。乙６０。）は，全体実施設計は，土地改良事業計画設計基準及び関係法令等に準拠して行うものと定めているところ，その基準を定めた国営土地改良事業の工事の設計及び施行の基準に関する訓令（昭和４４年９月１日付け農林省訓令第２６号。乙６１。）によれば，国営土地改良事業によって造成する施設の設計について，構造物の位置，形式，規模及び構造は，地形，地質，水分，気象，現場の状況等の設計条件を考慮したものであることとされ，ダムの設計について，必要な機能を確保するものであって，全体として必要な強度及び水密性を有し，滑動，転倒及び沈下が生じない構造とすることとされている。さらに，上記訓令に基づき，農林水産省において，ダムの設計及び施行に当たって遵守すべき事項については，土地改良事業計画設計基準（設計ダム）（ダム設計基準。乙６２。）を定めている。この基準は，土地改良事業で新築又は改築するダムの設計及び施工に当たって遵守すべき一般的な事項を定めたものであり，河川法１３条２項に基づく河川管理施設等構造令及び河川管理施設等構造令施行規則の規定に照らして定められたものであって，土地改良法の側面からだけでなく，ダムを新築する際には河川法上の許可が必要な場合がほとんどであることから，同法の側面からも適切なダムの設計及び施工がされるように設けられたものと解される。
したがって，本件事業計画において設置が予定されている永源寺第２ダムを中心とした農業用用排水施設について，上記の各要綱，訓令，基準等に適合するように調査及び全体実施設計がされているのであれば，土地改良事業の要請にも河川法上の要請にも適うものであって，原則として施行令２条２号が規定する技術的可能性の要件を備えているものというのが相当である。
(3)そこで，本件事業計画策定に先立って行われた調査及び全体実施設計についてみると，証拠（乙１６の１，乙３１，６２，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
ア　永源寺第２ダムの設置位置の決定
淀川調査事務所は，専門技術者の指導の下に地質調査等を行い，地形調査，地表地質踏査，ダム貯水容量，水没地域の問題等から総合的に検討した結果，永源寺第２ダムの設置位置を，堅固な岩盤で，左右岸とも急峻な地形を呈し，かつ近くにダム建設に問題となるような活断層のない愛知川支流古語録谷川合流部下流地点と決定した。
イ　ダム設計洪水流量の決定
ダム設計基準によれば，ダム洪水流量は気象及び水象の調査等により適切に定めるものとされ，河川管理施設等構造令によれば，確率的に２００年に１回の割合で発生するものと推定される２００年確率洪水流量，当該地点において観測あるいは洪水痕跡等から推定される既往昀大洪水流量，当該ダムに係る地域と水象・気象が類似する近傍流域における観測結果から推定される昀大洪水流量のうち，いずれか大きい流量とされているところ，淀川調査事務所は，これらについての検討を行った結果，昀大値を示した洪水流量に御池川からの間接流入量（毎秒１０立方メートル）を加えて，ダム設計洪水流量を毎秒７３０立方メートルと決定した。
ウ　ダム本体の構造の決定
淀川調査事務所は，永源寺第２ダムの堤高については，有効貯水量及び計画堆砂量を計算した上で，ダムサイトの地質や岩盤の調査を行って決定した。また，提体の設計は，ダムの堤体自重，静水圧，泥圧，堤体の地震時慣性力，動水圧等予想される荷重に対する安定性を考慮して決定した。
エ　洪水吐の設計
ダム設計基準によれば，洪水吐は，ダム設計洪水流量以下の流水を安全に流下させる構造とし，流下する流水の水勢を緩和する必要がある場合には適当な減勢工を設けるものとすると規定されている。洪水吐は，流入部，導流部及び減勢工から構成されているところ，永源寺第２ダムにおいては，ダムの形式や構造を考慮し，安全性，経済性等の観点から，流入部をゲートのない直線越流型，導流部を提体流下式，減勢工を副ダム式とすることとした。
オ　その他の施設の設計
頭首工等の付帯施設，幹線水路や調整池等の付帯工等についても，永源寺第２ダムと同様に，土地改良事業計画設計基準に基づいて設計が行われた。


(4)上記(3)のとおり，本件事業計画に先立って行われた調査及び全体実施設計は，前記(2)の各要綱，訓令，基準等に準拠して適切に行われたものと認められるのであり，乙７によれば，専門技術者も，ダムの形式，座取り及び減勢工等のその基本的な構造や形状については，地形条件等から適切と考えられるとの意見を述べていることも考慮すれば，本件事業計画については，農業用用排水施設としての機能を発揮することが科学的に証明されたものと認めるのが相当である。(5)アこれに対し，原告らは，永源寺第２ダムは，洪水調節機能を有せず治水上の安全性を欠くことから本件事業計画は技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，甲１８，甲１４４，証人χの証言がある。しかし，証拠（乙３１，３５，５３，証人ρ）によれば，①永源寺第２ダムは，かんがい用水専用ダム（利水専用ダム）であること，②日本全国にはかんがい目的のダムが約１６００あり，全国のダムの約半分を占めていて，かんがい用水専用ダムは全国でも一般的なダムであること，③前記(3)のとおり，永源寺第２ダムは，ダム設計基準等に適合するように設計が行われているところ，そのように設計されたダムについて安全上の問題が生じた例は過去にないこと，④永源寺第２ダムは，ゲートのないダムであるから，永源寺第２ダムから放流される水量は，流域から同ダムに流入してくる水量を上回ることはないこと，⑤永源寺第２ダムには，洪水に対応して，ダムに来た洪水を安全に流下させる施設である洪水吐が設けられることになっていること，⑥永源寺第２ダムについては，秋口にかんがいが終わり，ダムに水がなくなった状態で台風が来て洪水が発生した場合，洪水が空いたダムの貯水池内に貯まり，その貯留効果により洪水時の昀大流量がカットされ，下流に放流される昀大流量が小さくなって，洪水調節機能が発揮されることもあること（なお，甲１７によれば，永源寺第２ダムと同じ利水専用ダムである永源寺ダムが，昭和４６年と昭和４７年の各台風時において洪水の調節の機能を果たしたことが窺われる。），⑦永源寺第２ダムには，他の流域である御池川からも茶屋川を介して導水する計画であるところ，御池川からの導水路はトンネル構造になっていて，毎秒１０立方メートルに流量が制限され，洪水時には上記トンネルのゲートを閉め切って茶屋川に水が流れ込まないようにされていること，⑧永源寺第２ダムが初期洪水を貯留し，貯水量がいっぱいになったときに，ダムから下流への放流量が突然増えることは否定できないものの，ダム直下流から２キロメートル以上の区間は人家もなく渓谷となっていることから，永源寺第２ダム付近では，人家に与える影響も少ないと考えられること，⑨永源寺第２ダムの建設前でも，既に洪水時には下流部において御池川等から愛知川に永源寺第２ダムからの洪水量を超える洪水量が流出していること，⑩永源寺第２ダム建設に伴い，洪水観測態勢が整備されることとなり，永源寺ダムがない場合よりも，洪水の状況をより迅速かつ的確に下流の市町村や集落に警報することが可能になることが認められ，以上①ないし⑩に照らせば，永源寺第２ダムの新設により，洪水災害を惹起する危険性を増大させるものということはできない。原告ら主張に沿う上記各証拠は，その内容等に鑑み，ダム一般の安全性に対する懸念を示すものであって，上記認定事実に照らしても，これにより，永源寺第２ダム固有の安全上の問題点を的確に指摘するものとは認められない。したがって，この点に関する原告らの主張は理由がない。イ　次に，原告らは，永源寺第２ダムは，集水流域面積が少なく，また，下流の発電所の既得水利権が大きいことから，貯水効率が悪く，貯水可能性がないとして，技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，１４４，証人χの証言がある。
基礎となる事実１(1)のとおり，永源寺第２ダムの有効貯水量は，２４８０万立方メートルであるところ，乙５３によれば，永源寺第２ダム近傍地点の実測流量等を基に，水源の利用可能水量から下流流下量（下流の発電所の取水量を含む。）を差し引いて算出した貯水可能量は，昭和５７年から同６１年までの間，いずれの年においても有効貯水量を上回っていると認められ，貯水可能量の算出方法に格別不合理な点は認められない。なお，乙１６の７，乙３９の１，２，乙５３によれば，被告の計算によっても，昭和３９年及び同６２年の貯水可能量は，有効貯水量に満たないことが認められるが，乙５３によれば，これらの年は異常渇水年であった（昭和３０年から昭和６２年までの３３か年間のうち，河川流量が昭和６２年は２番目に，昭和３９年は４番目に小さかった。）ことが認められる。以上の事情によれば，永源寺第２ダムは，２０年から３０年に１度あるような深刻な渇水年を除いては，１年単位でも有効貯水量を超える貯水を確保できるものと認められる。そして，永源寺第２ダムは，長期間にわたって存在することが予定されている施設であるから，水収支を年単位で合わせなければならない理由はなく，渇水年の翌年に水量が満たされるなどすれば十分であること，乙１６の７及び乙３９の１，２によれば，有効貯水量全てを満たすことのできなかった昭和３９年の降水量の下においても，かんがい期には，永源寺第２ダムから農業用水の補給がある程度可能であると認められ，有効貯水量をその年のうちに回復できない年が存在することだけをもって，永源寺第２ダムには貯水可能性がないということはできず，他に農業用用排水施設としての機能を発揮するに足りるだけの貯水可能性がないことを認めるに足りる的確な証拠はない。よって，この点に関する原告らの主張は理由がない。
ウ　原告らは，永源寺第２ダムによる濁水発生及び富栄養化の危険が高いから，これらに対する対策が必要であるのに，本件事業計画ではその対策が不十分であって技術的可能性の要件を欠くと主張し，これに沿う甲１６，１４４，証人χの証言がある。


ところで，前記(1)のとおり，施行令２条２号にいう技術的可能性の要件は，農業用用排水施設としての機能を発揮するか否かという観点から考察されるべきものであるから，永源寺第２ダムの建設に伴う水質の変化についても，第１次的には，農業用水としての利用の可能性という点からその適否を判断すべきものである。そこで，永源寺第２ダム建設による濁水発生や富栄養化の危険についてみると，甲１０，１１の１，２，甲１２ないし１４，１３０，１３１，１３３の１ないし３及び弁論の全趣旨によれば，現に永源寺ダム周辺において濁水問題が発生しており，これに対する対策が検討されていること，永源寺第２ダムによる濁水発生の可能性等については，正確な解明がされていないものの，洪水や水質の変化等により，ある程度の濁水発生の危険があることが認められ，富栄養化の危険もないとは言い切れない（なお，甲１３によれば，近畿農政局において，永源寺第２ダムによる濁水への対策も検討中であることが認められる。）。しかし，上流に人家のある永源寺ダムについて，農業用水としての利用の可能性を否定するような水質汚染が生じているとは認められず（甲１２８，乙４５），富栄養化による水質悪化は平成１０年においても顕著には生じていないのであり（甲１４），上流に人家のない永源寺第２ダムについて，永源寺ダムの場合以上に農業用水としての利用可能性を否定するような水質汚染があるとは考え難いこと，上記のとおり，現在検討中の濁水対策が，農業用水としての利用を不可能とするような濁水を想定したものであると認めるに足りる証拠はないこと，以上に照らせば，濁水や富栄養化等による農業用水としての利用可能性の点から，本件事業計画の要件としての技術的可能性を欠くということはできない。よって，この点に関する原告らの主張も理由がない。
エ　原告らは，永源寺第２ダムの建設により，茶屋川や御池川が河川維持流量を維持できなくなり，両河川の河川環境が悪影響を受けることになるから，本件事業計画は技術的可能性を欠くとも主張する。しかし，ダム建設等を内容とする土地改良事業を実施するにあたって，周辺環境への配慮が必要とされることは当然であるとしても，施行令２条２号にいう技術的可能性の要件は，農業用用排水施設としての機能の発揮の可否という観点から検討されるべきものであることは前記(1)のとおりであり，河川維持流量（河川の適正な利用及び河川の流水の正常な機能を維持できる昀低限の流量）の確保の可否及び河川環境への影響の有無は同要件の有無を判断するに当たって，直接考慮対象となるものではないといわざるを得ない。よって，原告らの主張は，その前提において当を得ないものである。
４　本件事業の経済性（施行令２条３号）
(1)施行令２条３号は，「土地改良事業のすべての効用がそのすべての費用をつぐなうこと」を基本的な要件として規定しているところ，これは，国営土地改良事業が，国及び県からの高額の財政支出を必要とするものであるとともに，農家にも一定の負担を課するものであること等を考慮すると，当該事業に要する総経費がその結果生ずる直接効果（増産効果，労働力の節減等）及び間接効果（土地改良事業の施行によって雇用機会が増大し，建設事業の需要を促す等の国民経済的な効果を含む。）によって償われるものでなければならいこと（以下「経済性」という。）をいうものと解される。本件事業は，永源寺第２ダム等の水源施設を新設して水源を転換し，かんがい用水を安定的に供給することにより農業経営の安定と農業の生産性の向上という経済効果を得ることを目的とするものであるから，本件事業の施行によって生じる上記経済効果がその実施費用を上回る場合に施行令２条３号の経済性の要件を充足するものというべきである。もっとも，経済効果の測定は，本件事業の目的を達成するべく，専門的技術と知識を駆使して行うものであり，また，その測定方法等について法は何らの規定も置いていないことに鑑みれば，経済性の要件充足の有無の判断は行政庁の裁量に委ねられているものといわざるを得ない。したがって，行政庁の行った経済効果の測定が社会通念上又は計算上著しく妥当性を欠いていて，行政庁に裁量権を付与した目的を逸脱したもので，行政庁の要件充足についての判断がその裁量権を濫用してなされたと認められる事情が存しない限り，その判断裁量の範囲内にあるものとして，当該土地改良事業は経済性の要件を充足するものと解すべきである。(2)そこで，本件事業計画策定に先立って行われた経済効果の測定方法について検討する。ア　証拠（乙８，１４，１５，１６の３，１９，２０，３１，６３，証人ρ）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。
本件事業の経済効果の測定は，平成４年度に，「土地改良事業における経済効果の測定方法について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８８号農林水産省構造改善局通達。乙１４。以下「測定方法通達」という。）に従い，投資効率方式によって行われた。
投資効率方式とは，土地改良事業を経済的な投資事業とみなして擬制的に経済的側面から評価するもので，その事業及び関連事業実施に必要な費用（事業費）の総額と妥当投資額（事業により生ずる年効果額をその事業の耐用年数間に生ずる総効果額に換算した額）を対比することにより，投資効率を測定して行うものである。そして，妥当投資額は，年総効果額を資本還元（将来収益を生むと予想される資産の価値を評価するため，出資元本に対する配当や利子など予想収益を利子率で除して現在の価値価格を算定すること）したものであり，具体的には次の算式により算出される。
妥当投資額
投資効率　＝────────────────
総事業費
年総効果額
妥当投資額＝────────────────－廃用損失額
還元率×（１＋建設利息率）
それぞれの項目の内容及び本件事業における数値は，以下のとおりである。
(ｱ)年総効果額


年総効果額は，本件事業及びその関連事業の実施後に発生することが見込まれる作物生産効果，営農経費節減効果，維持管理費節減効果及び更新効果のそれぞれについて算出した年効果額を合算して算出する。その算定は，「経済効果の測定における年効果額等の算定方法及び算定表の様式について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６８９号農林水産省構造改善局長通達。乙１９。以下「算定方法等通達」という。）に従い，「土地改良事業における経済効果の測定に必要な諸係数について」（昭和６０年７月１日付け６０構改Ｃ第６９０号農林水産省構造改善局長通達。乙１５。以下「諸係数通達」という。）に定められた諸係数を適用して行った。後記のとおりの各年効果額を合算すると，本件事業の年総効果額は，２９億７９３１万１０００円である。
(ｲ)還元率・建設利息率
還元率及び建設利息率は，諸係数通達により算定されるところ，本件事業においては，還元率は０．０５６１，建設利息率は０．０６５０と算定される。
(ｳ)廃用損失額
土地改良事業により廃用する施設のうち，耐用年数の残存する施設等が廃用されることによる損失額をいい，本件事業においては，廃止される揚水機のうち耐用年数が尽きていない施設の未償却資産額を合算すると，後記(3)オのとおり，１億４８５５万１０００円である。
(ｴ)妥当投資額
上記(ｱ)ないし(ｳ)を基に，本件事業の妥当投資額を算定すると，４９７億４１７０万円となる。
(ｵ)総事業費
本件事業における総事業費は，後記カのとおり，本件事業の事業費４７６億円と関連事業であるほ場整備事業費３億円を合算した４７９億円である。
(ｶ)投資効率
上記(ｴ)及び(ｵ)を基に，本件事業の投資効率を算定すると約１．０４となる。イ　上記アの投資効率の算定方法は明解かつ合理的なものと認められ，その過程において，行政庁の裁量権の範囲を逸脱し，これを濫用したと認めるに足りる事情はない。そして，上記アの算定結果によれば，本件事業の投資効率は１．０４であって，経済効果が実施費用を上回っているものと認められるのであるから，本件事業計画は経済性の要件を充足するものと認められる。
(3)これに対し，原告らは，上記(2)アの算定過程で用いた各数値には不合理なものがあり，合理的な数値により算定すれば，本件事業の投資効率は１．００を下回るものであると主張するから，原告らが不合理であると主張する項目について検討する。
ア　作物生産効果について
(ｱ)作物生産効果とは，事業により農地若しくは水利が開発され，又はこれらの条件が改良されることに伴って発生する作物の量的増減及び質的向上に関する効果であり，その年効果額は，事業による単位面積当たり収量の増加，作付面積の増減，品質の向上等に伴う純益の年増減額として算定されるものである。本件事業計画策定にあたっては，①用水の安定供給により，水稲単収が増加する効果（水管理改良効果），②作物の作付面積の増減により生産量が増減する効果（作付増減効果）及び③水稲の生産調整のため，転作作物を作付けた場合に転作助成補助金が交付される効果（稲作転換効果）の和として算定したところ，年効果額は３億５０３３万７０００円とされた。
（以上，乙１４，２０，３１，証人ρ）
(ｲ)この作物生産効果について，原告らは，その算定の基礎となった生産計画において，水稲が減少し，その他の生産物が増加することとなっているのは，実状と矛盾し不合理であると主張する。ａ　しかし，乙３１によれば，作物生産効果は，営農計画を基礎として算定されるものであること，本件事業の営農計画は，「湖国農林水産プラン」（昭和６３年３月に滋賀県が策定した２１世紀に向けた県の農林水産行政の基本方針や振興方策）や「滋賀県農業生産総合振興基本方針」（上記プランの基本方針と振興方策を具体化するための生産振興計画として策定されたもの）を背景に，農業生産の総合振興方針，主要作物の振興方針等を農家を含めた農業関係機関の参画を得て昭和６３年と平成元年に関係市町が策定した「農業生産総合振興計画」を基礎として，水田農業確立対策の転作実績及び農林統計資料等により，本件事業施行地域の作付け動向を把握した上で，地元普及所等の意見を参考にして決められたものであることが認められ，本件事業についての経済効果の算定が行われた平成４年当時において，上記のような営農計画を基礎とすることが不合理であったと認めるに足りる証拠はない。ｂ　また，乙８によれば，本件事業の営農計画においては，作付面積の割合が，現況では，表作は水稲が８５パーセントを占めているものを，計画では水稲７０パーセント，大豆２２パーセント，野菜その他８パーセントとするとされているところ，本件事業計画策定に先立つ全体実施設計の際に立てられた営農計画（乙１６の７）によれば，本件事業施行地域の兼業化率は９５．７パーセントと高く，営農類型は大部分が水稲＋麦＋大豆であり，営農形態も小規模自己完結型あるいは農協等の大規模共同処理施設利用型で，農作業は日曜日に集中していることを把握した上で，兼業農家の組織化をはかり，水稲＋麦＋大豆体系で合理的な集落営農を展開し，規模の拡大と機械や施設の共同利用を進め，コストの低減と省力化を図ること，立地を活かした地方市場向け，特産物産地の育成に努めることにより営農体制を確立すること，集落拠点農家の規模拡大と組織化を図ることが計画されていることが認められる。そして，乙３２ないし３４及び弁論の全趣旨によれば，集落営農が定着することで農作業の効率化が進むことが認められることも考慮すると，本件事業計画における営農計画は，兼業農家が多い本件事業施行地域でも実現可能なものであるというのが相当である。したがって，実現可能性の点からも，本件事業計画における営農計画は，合理性を有するというべきである。ｃ　よって，原告らの主張は理由がない。
(ｳ)なお，原告らは，被告による作物生産効果の算定は，実現不可能な裏作の増加を前提としている点でも不合理であると主張する。しかし，乙８，２０によれば，本件事業計画における生産計画は裏作の増加を内容としているものの，その作物生産効果の算定においては，裏作の増加分は考慮されていないものと認められるから，原告らの上記主張は，その前提において当を得ていないものである。


また，原告らは，減反政策による耕地面積全体の減少を考慮していないことも作物生産効果の算定が不合理であることの理由として主張するようであるが，前記２(3)エのとおり，本件事業計画における受益面積の算出は合理的なものと認められるのであるから，この点についての原告らの主張も理由がない。
イ　営農経費節減効果について
(ｱ)営農経費節減効果とは，作物生産効果では把握されない生産費の増減を算定するものであり，事業の実施により営農技術体系，経営規模等が変化することに伴って作物生産に要する費用が節減される効果である。その年効果額は，事業による労働費，生産資材経費等の年増減額として算定される。本件事業計画策定にあたっては，①水管理労働の節減効果（本件事業により用水が安定供給される結果，少ない水を有効利用するために行っている見回り作業等の水管理に要する労力が節減される効果）と②ほ場整備による労働・機械経費等の節減効果（関連事業のほ場整備によるほ場条件の改良に伴って作業効率が向上することにより，労働費，機械経費等が節減される効果）を，滋賀県農業経営ハンドブック（昭和６２年３月），地元普及所からの聞き取り，水管理の実態を把握するために行った水管理労力調査（平成元年１１月）等によって把握し，算定方法等通達，諸係数通達に基づいて，ほ場の規模ごとに算定し，合算したところ，年効果額は，①が７０８１万６０００円，②が１５５８万６０００円，合計８６４０万２０００円となった。
（以上，乙１４，２０，３１，証人ρ）
(ｲ)この営農経費節減効果について，原告らは，上記(ア)①②のうち８１．９パーセントを占める前者について，本件事業によって節減されることの合理的な説明がされておらず，被告の年効果額算定は不合理であると主張する。ところで，乙５２によれば，水管理労働に要する経費のうち，営農経費として扱われるのは，作物の栽培管理（ほ場管理）として営農労力面で対象とするような作物への直接のかん排水及びそのために必要な末端施設の操作（個人用揚水機の操作バルブの開閉，スプリンクラーの移動等ほ場におけるかん水作業等）に要する時間の経費であることが認められる（なお，水路の浚渫，番水等の施設管理と一体とした賦役等に要する時間の経費は維持管理費として計上すべきものであると認められる。そして，乙５３及び弁論の全趣旨によれば，本件事業施行地域においては，揚水機の管理と末端用水路の管理とが一体として行われていることが認められるから，揚水機に関する管理作業は，営農経費ではなく維持管理費として扱われることになる。）。
そして，上記(ｱ)のとおり，本件事業計画における営農経費節減効果は，滋賀県農業経営ハンドブック（昭和６２年３月），地元普及所からの聞き取り，水管理の実態を把握するために行った水管理労力調査（平成元年１１月）等により，ほ場の規模ごとに算定したものであり，その過程に不合理な点は認められない。なお，乙３２，５０によれば，水の安定供給が得られないために各農家におけるほ場管理に多くの労力が費やされており，それは，末端用水路などの施設管理と一体とした賦役に限られないことが認められ，本件事業により用水不足が解消されれば，これらの労力が節減されることが期待されるものと考えられることからすれば，上記算定結果は，本件事業施行地域の実態に即したものであるというのが相当である。
以上によれば，本件事業計画における営農経費節減効果は，合理的な根拠に基づいて算定されたものというべきであり，これを覆すに足りる証拠はない。
(ｳ)なお，原告らは，本件事業計画において算定されているような水管理節減効果が生じることがないことを基礎づける独自調査の結果として，甲１２３，１４８を提出する。しかし，これらの調査は，揚水機に関する賦役を調査したものであって，上記のとおり，本件事業計画においては，主に維持管理費として扱われるべきものについてのものであると認められるから，これらを根拠として営農経費節減効果算定の当否を論じることは相当でない。
ウ　維持管理費節減効果について
(ｱ)維持管理費節減効果とは，事業により水利施設等が新設又は改良されることに伴って水利施設の維持管理に要する費用が増減する効果であり，その年効果額は，事業による施設の維持管理費用の年増減額として算定される。本件事業計画策定にあたっては，①現況維持管理費として，廃用井戸，ため池，用水管理施設の維持管理に要している費用（合計７億６８３９万８０００円）を，②計画維持管理費として，永源寺第２ダム，調整池，連絡水路等，用水管理施設の維持管理に要すると見込まれる費用（合計１億４０２７万９０００円）を算定し，現況維持管理費から計画維持管理費を差し引いた差額を年効果額として算定したところ，その額は，６億２８１１万９０００円とされた（なお，本件事業計画策定時点では，年効果額は上記金額とされていたが，その後被告において誤りを修正し，現況維持管理費を１４５万７０００円減じたことから，年効果額は６億２６６６万２０００円となった。）。（以上，乙１４，２０，３１，５４，証人ρ，弁論の全趣旨）。そして，上記の維持管理費節減効果のうち，廃用される揚水機付き井戸に関する維持管理費節減効果の算出方法についてみると，証拠（乙１６の７，２０，２４，３１，３５，５４の１ないし７）及び弁論の全趣旨によれば，次の事実が認められる。
ａ　廃止予定の揚水機付き井戸の決定


前記２のとおり，本件事業施行地域においては，揚水機付き井戸によって補助水源としての地下水を利用しているところ，被告は，本件事業計画において，引き続き利用する揚水機付き井戸と廃止する揚水機付き井戸とを選定することとし，昭和６３年から平成３年にかけて淀川調査事務所が中心となり，改良区の資料を基に，地域の状況に精通している者への聞き取り，改良区との合同現地調査等から本件事業施行地域に存する井戸の状況を把握し，地域内の水利用計画との関係等を考慮して，本件事業実施後も引き続き安定して利用し得るもの１２６台を補助水源として残すこととし，残り９０３台を廃止するものとし，それぞれの井戸を特定した。ｂ　揚水機付き井戸の既往年平均経費（現況維持管理費）の算定被告は，維持管理費のうち年々経常的なもの，すなわち電力料金については，井戸の口径別に抽出調査を行い，昭和５８年度ないし昭和６２年度の１か所当たりの料金を求めた。維持管理費のうち周期的なもの，すなわち部品交換，修理等の経費については，水利組合からの聞き取り調査結果から，井戸の口径別に１か所当たりの平均費用を算定した。賦役その他にかかる経費，すなわち，揚水機の操作や草刈り等の人件費，番水等の賦役にかかる経費等についても，聞き取り調査結果から，口径別に１か所あたりの経費を算定して算出した。その結果，既往年平均経費は，前記のとおり，廃止予定の９０３台合計で６億６５６８万５０００円と算出された。
ｃ　計画年経費（計画維持管理費）の算定
廃止する揚水機については，本件事業計画実施後に経費が発生することはないから，経費の算定は行われていない。
以上の揚水機に関する維持管理費節減効果の算定は，水利組合等への聞き取りを行うなど十分な調査に基づくものと認められ，合理的なものというべきである。
(ｲ)これに対し，原告らは，上記維持管理費節減効果算定における揚水機付き井戸の廃止予定台数及び既往年平均経費の設定はいずれも不合理であると主張するが，これらは，以下のとおり，いずれも理由がない。
ａ　廃止予定の揚水機付き井戸について
(a)廃止される揚水機付き井戸の存在等について
原告らは，上記(ｱ)ａの廃止される揚水機の台数及び位置が確認できないから，既往年平均経費の算定は不合理であると主張する。
確かに，甲８１及び１１４によれば，本件事業計画の基準年である平成３年度に改良区が把握していた揚水機の数は８６９台であり，本件事業により廃止予定の９０３台より少ないことが認められるものの，改良区が揚水機の数を把握するのは，主として電気料金の補助という観点からであり（甲１１４，乙３５，弁論の全趣旨），改良区が把握している揚水機の数が本件事業施行地域にある揚水機の全数であることを認めるに足りる証拠はなく，上記(ｱ)ａのとおり，被告において廃止する井戸を特定した経緯等をも併せ考えれば，改良区が把握している揚水機数との不一致から，本件事業計画において廃止予定とされた揚水機数が不合理であるということはできない。また，原告らが被告提出の井戸調査の集計資料（乙２４）に基づきこれらの井戸の存在について独自に調査を行ったが全台数を確認できなかったとする甲１４９及び原告μの供述があるところ，甲１４９は原告μの平成１４年１月１８日付けの「追加陳述書」と題する書面で，①愛知川沿岸土地改良区かんがい揚水機の使用実績（甲１１４）に基づきかんがい揚水機の使用実績の推移としてかんがい揚水機の台数を取りまとめたものと，②原告μにおいて，乙２４で示された廃止する揚水機の所在地をいくつかの水利組合に聞き取り調査を行った結果，一部の地区別揚水機の状況が既に乙２４の数より少ないことから，本件事業計画が策定された基準年（平成３年度）に廃止される揚水機が９０３台存在していたことは極めて信憑性がないと記載されたものであり，原告μは「平成１１年と平成１２年の２回，１市８町を回ったりして井戸を調査したが，資料には番地が書かれていなかったので９０３台については全然確認できなかった。調査した井戸の数は確認していない。」と供述するものであって，このような記載や供述内容等と併せて，上記(ｱ)ａのとおり，淀川調査事務所において廃止する井戸を特定した経緯等に照らせば，甲１４９及び原告μの供述によっても，淀川調査事務所による調査が不合理であったと認めることはできない。
そして，他に同調査が著しく不合理でその根拠を欠くものであると認めるに足りる証拠はない。
(b)揚水機付き井戸の廃止見込みについて
原告らは，手っ取り早く利用できる井戸に依存する農家もあることなどから，９０３台の揚水機付き井戸が全て廃止されることはあり得ず，既往年平均経費の算定がその前提において不合理であると主張し，これに沿う甲８８，１４１，１５７，証人φの証言，原告μの供述がある。