税務行政におけるヒューマンエラーの防止についての一考察−内部事務のセンター化及び効率化の流れを踏まえて−|論叢|税務大学校|国税庁すべての機能をご利用いただくにはJavascriptを有効にしてください。研究の目的(問題の所在)内閣府で公表している行政文書の管理の状況では、国税庁は誤廃棄や紛失等事案の発生件数が行政機関のうち最も多い状況となっている。誤廃棄等事案が発生したときは、これまでも事務処理誤りを生じさせる原因分析を行い、再発防止策を講じてきたところであるが、それでも事務処理誤りは発生している。これは事務処理誤りの発生にヒューマンエラーが要因となっているとも考えられ、ヒューマンエラーの特質を見据えた解決策を講じることが必要と考えられてきている。現在、税務行政においては、内部事務を集約して一括処理する内部事務センター化を本格的に開始している。これは内部事務の効率化を進めることによって外部事務の時間を確保し、課税・徴収の効率化・高度化につなげていくものとなる。内部事務のセンター化は事務の専門性を向上させ、手順等の習熟によって事務処理誤りは減少するものと考えられている。その反面、職員のスキルが向上したとしても、慣れといったヒューマンエラーを要因とした事務処理誤りは発生するものと想定され、センター化後の内部事務で事務処理誤りが発生してその対応に時間を要することになった場合、効率化の取組を阻害する要因となる。このことは、センター化後においても事務処理誤りの防止は避けて通ることができないことになる。ヒューマンエラーの対策に決め手はないとされていることからは、ヒューマンエラーに関する研究を確認し、事務処理誤りに至らないように、税務行政におけるヒューマンエラーの防止策を考察する必要がある。最近の税務行政を取り巻く環境は、経済活動の国際化、広域化、ICT化の進展等に伴い、より一層厳しさを増している。このような環境変化に対し、国税庁では税務行政の将来像に基づき内部事務のセンター化に取り組むこととしている。これまで、内部事務で事務処理ミスが発生したときは原因を調査し、防止策を講じているが、それでも同じような事務処理ミスは発生している。このことは、事務処理ミスの発生は税務行政の特徴等に由来しているものなのか、それとも職員の個人的な資質や人間の特性に由来しているものなのかなどを考えて対策を行う必要があることになる。税務当局の職務遂行には、公平・中立が要請され、専門的な知識や厳格な情報管理が求められるという職務の特殊性からは、ミスなく作業しなければならないといった精神的負担も大きく、全体の奉仕者という社会一般的なイメージによる期待の中での職務遂行はストレスを伴うと考えられる。行政活動を規定する無数のルールが作られているものの、現実の行政活動は複雑であり、行政官の行動には、ルールに規定されない行政官自身の主観的な「裁量行為」による的確な判断が期待されている。税務行政の組織は、ストリート・レベル官僚制の議論が当てはまり得る組織であり、税務行政の内部事務についても、行政官自身の主観的な「判断」による裁量が存在し、この判断にはストレスを伴うと考えられる。令和3(2021)年6月に改訂された税務行政の将来像の中で、内部事務の集約処理については、「内部事務のセンター化」に取り組んでいるとされ、より具体的なものとなった。合理化等によって効率化を図ってきている。公表されている行政文書の誤廃棄等の発生状況からは、対策は行ってもヒューマンエラーは毎年同程度の件数が発生している。この状況は、「ハインリッヒの法則」から考えると、事務処理ミスとして報告に至らなかった事務処理ミスが存在し、さらに背後には事務処理ミスに至らなかったエラーが存在していることになる。事務処理ミスを区分するため、影響度合いと発生件数を観点に考えると、「�@繰り返すミス」、「�A不注意エラー」、「�B個別的なミス」、「�C潜在的なエラー」と4つの領域に区分することができる。4つの領域のうち、領域�@は、事務処理ミスの発生が報告され、事例の対応策が全体に周知されているにもかかわらず、事務処理ミスが発生している領域である。この領域には、「行政文書の管理状況」の誤廃棄などが該当する。領域�Aは、エラーは発生しているが、対外的な影響がなく、内部的な処理で対応しているものとなる。この領域には、事務処理ミスに至らないヒヤリハットエラーが該当する。領域�Bは、事務処理ミスが報告されているもので、その原因究明を行った結果、事例の対応策は個別に指示されているものとなる。会計検査院指摘の徴税ミスが該当する。領域�Cは、処理手順の変更が行われた際に手順の漏れ等があったものの、その後の処理でエラーが顕在化してくるようなものとなる。誤廃棄」の原因である手順変更時のエラーが該当する。対策してもミスは発生するのか再発防止策を講じても事務処理ミスが発生する要因は、第一に、防止策を行うごとに複雑化するマニュアルや経験に頼った処理、第二に、ダブルチェックでのヒューマンエラーによる見逃しや注意の向かないチェック、第三に、ヒヤリハット情報の収集と情報の活用方法、第四に、事務処理ミスの責任の捉え方が考えられる。この職員の経験や注意などの要因からは、人間の思考過程などを踏まえた検討が必要となる。人間の思考は、�@高速、自動的なシステム1と、�A低速、注意の容量を要するシステム2とに区分される二重過程理論によって行われ、人間が問題解決に用いる方略のヒューリスティックスはシステム1に依存すると考えられており、判断結果に系統的なゆがみを生じさせることが多いとされる。人間の記憶は短期記憶と長期記憶に区分され、長期記憶には知識を体制化するスキーマが形成され、カテゴリー化されたステレオタイプによって人の認知が行われる。人間の情報処理容量には限界があり、容量を超えた注意はうまく機能せずにエラーを生じさせる。バイアスバイアスとは、人間が持っている認知のゆがみのことである。人間の判断には、バイアスが影響を与えていると考えられている。集団におけるバイアスも生じるとされているため、バイアスの仕組みを理解し、重大な事務処理ミスを回避する必要がある。ヒューマンエラーの定義ヒューマンエラーの定義は、心理学的には「計画した一連の心理的活動または身体的活動が意図した結果を達成することができず、かつこれらの失敗を何らかの偶然の作用の介入に帰することができない場合」、工学的には「一連の行為における、ある許容範囲を超える行為、すなわち、システムによって規定された許容範囲を逸脱する行為」と考えられている。この点、人間の意図という主観的な基準か、機械の限界や範囲という客観的な基準かに違いがある。人間には、難しい情報を速やかに、効果的に処理する能力があり、エラーはこの能力の代償と考えられている。人間の記憶からプログラムが正しく取り出されない問題からは、誤った行為や判断という個人のヒューマンエラーが生じることになる。組織に備わる特性がヒューマンエラーを発生させることもあると考えられている。ヒューマンエラーの対策によって事務の確実性を図るとしても、効率、業務の質、職員満足などの考慮すべき組織目標もある。このため、エラーは発生するものとの認識の下、組織目標と確実性のバランスをとってアプローチする、全体論的な対策が重要であるとされる。行動経済学からの考え行動経済学では、人間は限定的な合理性に基づいてしか行動できないと仮定され、人間の行動には認知的バイアスが伴うとされる。行動経済学には、適切な選択肢に導けるというナッジ理論があり、公共施策にも活用されている。ナッジは、意思決定者に判断や意思決定を自由に行わせる余地を残しつつ、よりよいと考えられる方向に誘導する方法で、リバタリアンパターナリズムという考えが取られている。内部事務は、入力等業務を定められた手順に従って処理する定型性の事務と、窓口業務で納税者との応対を必要とする非定型性の事務に区分できる。この区分の大きな違いは、職員の判断・意思決定の有無であり、これを基準と考えた場合、定型性の事務を工学的な定義に、非定型性の事務を心理学的な定義に当てはめることもできる。この定型性の事務と非定型性の事務に当てはめたものを合わせると、事務処理におけるヒューマンエラーの定義は「職員の行った事務処理が正しい結果又は意図した結果にならなかったミス」とすることができる。事務処理ミスの対策の考え方ヒューマンエラーの対策には完全に防止できるものはないとされ、マネジメント、全体論的な対策が必要とされている。このため、対策を行うとした場合、第一に、全体論的な安全管理として事務処理ミスをマネジメントしていくこと、第二に、ヒューマンエラーの対策として、現状発生している事務処理ミスの対策、センターの職員個人や組織としての対策、また、手順書・マニュアルによる対策を考える必要がある。(4)事務処理ミスのマネジメントセンター化の目的は、内部事務の効率化によって外部事務への従事を増加させることである。内部事務としては、提出された申告書等のアナログ情報を電子化することによって、迅速な意思決定に役立てるとともに、データ化されたものを様々な業務で活用を広げて新たな取り組みにも価値を見出していくための基礎となる。このことは、センターにおける事務処理は、税務行政を支える重要な役割を担っていることであり、センターで事務処理ミスが発生したときには、この役割を果たすことができないことにつながる。役割を果たすためには、事務処理ミスは発生するものとして考え、エラー情報や事務処理ミスの情報の収集分析及び原因究明の徹底は欠かせない。このことは、センターとしての任務を果たすためには事務処理ミスをマネジメントする必要があること、また、業務品質の向上と職員が誇りをもって従事できるように職場風土の構築も大きな課題となることである。構築、事務処理の学習と失敗の考察が必要となる。事務処理ミスのマネジメントを行うことによって、事務処理ミスが事務処理の安全性につながるという組織文化を構築していくことが大切になると考えるのである。「繰り返すミス」は対策が行われているとしても、それでもエラータイプに該当する間違った行為や作業のやり忘れによる行政文書の誤廃棄などが発生している。このようなヒューマンエラーの発生を抑止するためには、作業手順及び作業方法を見直すなどの対策が必要である。熟練者の構造的な知識と集団の中にある知識の改訂や、注意の欠点によるダブルチェックには注意する必要がある。「不注意エラー」の未然防止を図ることとした場合は、事務処理でエラーが発生したときに、職員の経験値で対応できているような、エラーの情報を収集していく必要がある。事務処理でエラーを発生させた職員からすれば、エラーという出来事を起こしてしまったことによって悩み、例えば「エラーを起こしてしまうなんて、自分には能力がない」といった自分自身で作り上げた不合理な信念に陥るという結果を招くことにもなりかねない。このような不合理な信念に対しては反論を行うことで、合理的な考え方に導き、職員の選択肢を良い方向に導くナッジ理論を活用できるのではないかと考える。「個別的なミス」の対策では、事務処理ミスの事例を知っている、知らないといった情報の偏りがないようにする必要がある。この情報の偏りの対処を行わないときは、職員の判断には好ましくないばらつきが存在することとなってしまうため、このばらつきをなくすために情報の共有と知識の習得が必要になる。「潜在的エラー」の対策は、エラーが潜在化しないように、まず、手順や処理方法の変更があったときの対応が必要となる。次に、事後の処理でエラーが顕在化して事務処理ミスにつながらないような対応が必要になる。対策センターの職員は、内部事務の効率化が進み処理期限等の期間的なストレスや、集約化による効果を発揮するために失敗はできないといったストレスを抱えることも考えられる。過度なストレスは事務処理に影響を与えることから、適度なストレスとなるように、業務目標の設定や処理計画を行うとともに、職員の知識の向上を図る必要がある。人間の注意には容量の限界があるため、事務が輻輳するときや時間に余裕がないときは、事務を分散させるなどの対応が必要になる。センターという組織に所属する職員は、集団に所属することによる影響を受けることになる。このため、事務処理ミスにつながるような集団の影響は低減させることが必要となる。窓口業務は、センター化後においても、内部事務として税務署において実施することになるが、納税者のひとりひとりは多種多様な考えをもっているため、納税者と職員の応答によって内容が確定して処理が進められていく。その際には応答している職員の知識や経験などに基づいて判断する必要があるため、第一線職員のヒューマンエラーを防止するには、職員個々に知識の習得や経験からの学習に基づく応答が必要である。マニュアル・手順書の整備マニュアルを作成する意義は、事務を担当する職員全員の事務処理の確実性と処理結果の均一性を確保するためである。事務処理ミスの防止は、マニュアルに則った事務処理が前提となることから、職員がマニュアルを遵守して作業を行うことが重要となる。完全無欠のマニュアルというものは存在せず、どんなマニュアルであっても、さらなる改良の余地はあるとされている。このため、マニュアルを改良する場合は、手順を網羅することも大切であるが、職員が見たときに一目でわかりやすくすることも大事である。税制改正時においては、今までに行われていた手順等の変更や追加が行われ、マニュアルを改訂する場合がある。このときに作業ミスや作業漏れが生じたときは、その時に問題は顕在化せずに、その後の処理で顕在化することになる。このため、税制改正時等で手順が変更となる場合には、チェックリストを活用した事務処理ミスの防止や、集団の中にある知識の改訂ができるようにする必要がある。防止策の見直しと継続ヒューマンエラーの対策のあり方を検討したが、ヒューマンエラー対策を定期的に見直さないことになれば、対策も年月を経ると慣れといった不注意によってヒューマンエラーを発生させることにもなる。このため、ヒューマンエラー対策を定期的に見直し、その時の時宜にかなう対策の周知を行って知識を活性化する必要がある。ヒューマンエラー対策を講じたとしても、人に依存するのではなくシステム的に継続されなければ意味がない。システム的にヒューマンエラー対策を継続させるためには、管理者のマネジメントによって対策に取り組むことが必要になる。管理者は、自分が在籍しているときに事務の効率化を図るため、短期間で派手な効果のある象徴的な効率化手段を選ぼうとするインセンティブが生じることもある。このことは、事務処理の効率化と誤りをおかすことには密接な関係があることからも、ヒューマンエラーの発生を誘因するおそれもあり、効率化手段の選択には十分な検討が必要になる。まとめ人は、周りのことを認識するときに自分なりの見かたを持っている。その見かたに沿って様々な認知や推論を行い、ものごとや人の行動を意味づけ、理解していく。このような人の認知や推論からは、うっかりミスといったヒューマンエラーやバイアスを原因とした事務処理ミスは、手順書やマニュアルによって完全に防止できるものではない。事務処理ミスが発生した場合に、その事務処理ミスの責任は誰にあるのか。実際に作業した職員個々の責任なのか、管理者の責任と考えるのか。事務処理ミスの発生が必然であると考えた場合、誰かに責任を負わせるのではなく、学習のチャンスと捉える組織風土が重要になってくる。事務処理ミスから学習することができなければ、事務処理ミスの対策を行っても根本的な解決にはならない。見直しの貴重な機会、チャンスであると考えることが必要であろう。今回、ヒューマンエラーの防止策として、全体論的な対策と発生している事務処理誤りの対策の方向性を提案したが、ヒューマンエラーの対策については、継続的に検証、見直しを行っていくことが必要となろう。Readerが必要です。Readerをお持ちでない方は、Adobeのダウンロードサイトからダウンロードしてください。