本憲法審査会に付託された。これより会議を開きます。日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件、特に日本国憲法の各条章のうち、第八章地方自治の論点について調査を進めます。本日の議事について申し上げます。説明を聴取し、その後、各委員からの自由討議を行うことといたします。衆議院法制局の橘でございます。本日は、第八章地方自治の章の主要論点につきまして、お手元配付の資料に基づき、御報告をさせていただきます。日本国憲法では、地方自治と題する特別の章が設けられております。旧明治憲法におきましても、その起草過程においては地方制度に関する規定が構想されていたそうでありますけれども、しかし、当時はいまだ地方制度に関する規定は憲法制度上必ずしも必要不可欠のものとは考えられていなかったことなどから、最終的にそれが削除されたと言われております。旧明治憲法下の地方制度に関しましては、市や町村については一定の自治が認められていたものの、府県知事や郡長は国の行政官庁であるとされ、また府県や郡自体も地方公共団体の区域であると同時に国の行政区画としても位置づけられるなど、中央官治主義の色彩が強いものであったと指摘されているところでございます。制度等を設けるべきとしたこともあって、地方自治に関する一章が設けられることとなり、その憲法上の位置づけは格段に重要性が増したと言われているところでございます。このようにして設けられました第八章ですが、条文数はわずかに四カ条でありますので、冒頭、この条文の構造につきまして、論点整理の観点から、ごく簡単に御説明をさせていただきたいと存じます。一ページ目のポンチ絵、表紙と目次及び論点表の三枚をおめくりいただいた四枚目が一ページ目になっておりますけれども、この下にある図表をごらんいただければと存じます。冒頭の総則的規定である九十二条では、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」と規定されております。ここでキーワードとなっている地方自治の本旨とは何ぞやということになりますが、これにつきましては、団体自治と住民自治という二つの基本原則から成る近代的地方自治の原則を意味するものと一般的に解釈されているところでございます。決めるという、地方公共団体と国との関係における原則であります。住民自治とは、地方公共団体のことは当該地方公共団体の住民自身が決めるという、地方公共団体と住民との関係における原則であります。この住民自治の原則を定めたものが第九十三条であり、地方公共団体には議会を設置するとともに、その議員や首長はともに住民が直接に選挙するという、いわゆる二元代表制のシステムが定められているところでございます。権能を有するとともに、法律の範囲内で条例制定権を有する旨が定められております。最後の九十五条は、地方自治特別法に関する特別規定でございます。それでは、以上の第八章の条文構造を前提に、いつものようにA3縦長の論点表をごらんいただきながら、以下、各論点につきまして、そのポイントをごく簡潔に御報告してまいりたいと存じます。最初に、第八章の規定全体については、日本国憲法による地方自治の章の創設を高く評価しつつも、地方分権が推進されてきた現状に照らすと、その規定ぶりは余りに簡潔に過ぎ、憲法改正あるいは立法措置によって、より一層分権を推進する観点からの基本的方向性を明確にすべきではないかとするAあるいはBの欄の御意見がございます。その具体的な御提案が、個別の条において論点として掲げられている諸事項です。それでは、個別の条文に関する論点に入らせていただきたいと存じます。九十二条に関する論点ですが、先ほど申し上げました地方自治の本旨につきまして、これが団体自治と住民自治を意味するものであることは十分に理解できるけれども、しかし、日本語としての地方自治の本旨という七文字をどう眺めてみても、そのような意味を読み取ることはできない、誰が読んでも理解できるように、端的にこの二つの原則を憲法に明記するべきではないかとするのがAの欄の御主張です。これに対して、解釈で十分に明確になっているのだから、その必要はないとするのがCの欄の御主張です。次に、国と地方公共団体の役割分担については、いわゆる補完性の原則、すなわち、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体に委ねることを基本とし、国は、外交、防衛などのような国家としての存立に関する事務や全国的に統一的に行うべきもの、あるいは全国的な規模、視点で行うべき施策などを重点的に担うことにとどめるべきであると説明される原則でありますけれども、これを憲法上の国と地方の役割分担の原則として明記するべきであるとするのがAの欄の御主張です。これに対して、このような事項は現在でも、例えば地方自治法の第一条の二などに明記されており、法律レベルで対応すれば足りるとするのがBの欄の御主張です。三つ目として、九十二条、あるいは第八章全体に関する最大の論点と言っても過言ではないと思われますけれども、道州制に関する御議論がございます。規定が保障している地方公共団体とは何か、現行の都道府県と市町村という二段階制、すなわち二層制の仕組みのどこまでを現行憲法が変えてはいけないものとして保障しているものなのかという点が問題となってまいります。この点につきましては、まず、憲法は、市町村といった基礎自治体の存在については当然の前提としているけれども、都道府県のような広域自治体を設けるかどうかは立法政策の問題にすぎないという立場がございます。二十五ページから二十六ページに掲げております政府答弁は、この立場の見解と思われます。これに対して、市町村のような基礎自治体を包括する広域自治体を含めた二層制の仕組み自体を憲法は保障しているとする見解もございます。この中には、憲法が保障する広域自治体とは都道府県制のことだとする説と、都道府県制を維持するかどうかは立法政策の問題であり、二層制の枠内において都道府県を統廃合した道州とすることも現行憲法上許されるとする説がございます。以上の憲法解釈を前提として、道州制の導入に積極的なお立場から、これを憲法改正によって導入するべきとするAの欄の御主張と、憲法改正を待たずに、法律を制定することによって導入するべきであるとするBの欄の御主張がございます。他方、そもそも道州制に消極的なCの欄のお立場もございます。次に、いわゆる団体自治の原則に係る第九十四条に関する論点ですが、まず、条例制定権の拡充に関する御議論がございます。現行憲法では、地方公共団体の条例は法律の範囲内で制定することができるものとされており、これを受けた地方自治法の第十四条第一項におきましても、法令に違反しない限りにおいて条例を制定することができるものとされております。憲法が第四十一条で国会を唯一の立法機関としていることとの関係でも、これに反するような条例制定はできないと一般に解釈されているところでございます。これに対して、地方の事務に関しては、逆に、法律よりも地方公共団体の条例こそが優先されるべきであり、憲法に条例の専属的、優先的な所管領域を明記するべきであるとするAの欄の見解がございます。国家の立法権を国の所管事項と地方の所管事項とに区分して分有させるもので、その定義いかんにもよりますが、いわゆる連邦制に一歩あるいは半歩近づいた御主張と言えるかと存じます。これに対しまして、現行憲法の枠内でも認められる、条例による国の法令に対する上書き権をより広範に認めるべく法律レベルで対処すべきであるとするBの欄の御見解もございます。現在の個別の法律による委任あるいは解釈による上乗せ、横出し条例などの手法で足りるとするCの欄の見解もございます。一つ、九十四条の団体自治に関する論点としては、地方財政に関する御議論がございます。各地方公共団体の自主的、自立的な行政運営は、その財政基盤の確立いかんによって大きく左右されることは論をまたないわけでございますから、地方財政の問題は、地方自治の中核的論点と言っても過言ではございません。これに関して、地方公共団体の課税自主権や行政運営に必要な財源の確保に関する財政調整措置などの基本的事項につきましては憲法に明記するべきであるとするAの欄の御主張がございます。他方、Bの欄の御主張は、課税自主権等の地方の権限強化は、法律の制定、改廃により進めることが可能であり、憲法改正を論ずる前に法律による具体化の努力をこそ行うべきであるとするものであります。現行憲法の解釈として課税自主権等は十分に読み込めるから、特段の法的措置は必要ないとするCの欄の御主張もございます。大きな三つ目の論点である、九十三条の住民自治の原則に関する御議論では、まず、首長も議員もともに住民による選挙によって選ばれなければならないとする二元代表制のシステムに関して、地方公共団体の規模やその自主性を無視して一律に全ての地方公共団体に二元代表制を強いることは適切ではないとして、当該自治体の自主的な選択により、例えば、国のような、議院内閣制のような制度、あるいはシティーマネジャー制、すなわち、議会が政策の大枠を決定した上で、議会が任命したマネジャー、いわば雇われ支配人のようなものと存じますけれども、このマネジャーに市政の運営を任せるといった制度などを自由に採用できるようにするべきではないかといった主張がございます。これがAの欄の御見解です。他方、首長と議員とが融合することになれば、現在でも強大な執行権限を持つ首長に対して、議会の役割と権限が縮小することになり適切ではないとして、現在のままでよいとするCの欄の御主張もございます。次に、九十三条に関してはもう一つ、定住外国人の地方参政権に関する論点がございます。区域内に住所を有する者と解すべきであるとする見解とが対立しております。前者のように本条項の住民を日本国籍を有する者に限定した場合であっても、立法政策として一定の外国人に地方参政権を与えることは許されるとする見解と許されないとする見解とがございます。住民は日本国籍を有する住民と解釈するべきであるとしつつも、我が国に在留する外国人のうちでも永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に密接な関係を持つに至ったと認められるものについては、法律をもって地方参政権を付与することは憲法上禁止されているものではないと述べられているところです。以上のことを前提として、まずAの欄の見解は、憲法改正をして、この最高裁判決のような解釈を封じ、定住外国人の地方参政権などは認められないことを明記するべきであるとするものです。これに対して、Bの欄の見解は、上記の最高裁判決を前提として、法律レベルで地方参政権を認める措置を講ずるべきであるとする見解です。現在のままでよいとするCの欄の御主張もございます。最後は、九十五条の地方自治特別法に関する議論です。十五件のみであります。ついて他の地方公共団体とは異なる取り扱いをするものに限られると解釈、運用されているところでございます。あるならば、そのような意味を憲法上に明記すべきであるとするのがAの欄の見解です。他方、現在の解釈、運用自体が問題であるとして、それを改めて、条文どおりにその要件を緩やかに適用し、住民投票を積極的に行っていくべきであるとするのがCの欄の御主張でございます。以上、駆け足で雑駁でしたが、第八章の御報告を終わります。ありがとうございました。以上で衆議院法制局当局からの説明聴取は終わりました。これより自由討議に入ります。この自由討議につきましては、幹事会の協議に基づき、まず、各会派を代表する委員が順次発言を行い、その後、各委員が自由に発言を行うことといたします。それでは、まず、各会派を代表する委員の発言に入ります。終了時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。自由民主党の土屋でございます。つきまして、党を代表して意見を表明いたします。現行憲法における地方自治の規定は、極めて抽象的となっております。ついては、六十数年積み重ねられてきた現行憲法下での地方自治の経験を踏まえて、規定の充実が必要だと考えます。自民党の憲法改正草案では、これらの点を中心に改正を提案しており、総論として、今御説明のあった論点表のAの立場に立っております。以下、その具体的内容を御紹介いたします。地方自治の本旨の明確化についてであります。自民党案では、九十二条において地方自治の本旨に関する規定を新設いたしました。従来、地方自治の本旨という文言が無定義で用いられていたため、明確化を図ったものであります。自治の精神を明確にするために、地方公共団体という名称を地方自治体に改めております。以上、論点表のAの立場であります。次に、地方自治体の種類と、昨今活発に議論されている道州制についてであります。自民党案では、九十三条第一項で地方自治体の種類を規定いたしております。これを包括する広域地方自治体とすることを基本とし、その種類は、法律で定める。」としたわけであります。現行憲法で言及されていなかった地方自治体の種類や、地方自治が二層制をとることについて言及したところであります。ことも踏まえたものでございます。道州制につきましては、憲法改正草案に直接盛り込まれていませんが、自民党は、原則として憲法改正を行わないで道州制を導入する法案を検討しているわけであります。道州を広域地方自治体として位置づければ、この草案のままでも道州制の導入は可能と考えておりますが、これは論点表におけるBの考え方であります。道州制の規定の仕方によっては、憲法第二十五条の保障する社会保障の権利並びに第二十六条の教育を受ける権利、こういったことに触れてくる場合には、憲法にも触れてくる可能性もあるということを付言しておきたいと存じます。次に、国と地方の権限のあり方についてであります。「国及び地方自治体は、法律の定める役割分担を踏まえ、協力しなければならない。この条文により、国と地方自治体の役割分担は、住民の参画を基本とし、住民に身近な行政を自主的、自立的かつ総合的に実施するという九十二条で明確化された地方自治の本旨に基づいて法律で定められることになります。これを前提として、国と地方自治体の協力関係と、地方自治体同士の協力についても定めております。以上、論点表におけるAの考え方であります。次に、条例制定権に関して申し上げたいと存じます。地方自治体の条例が法律の範囲内で制定できることについては変更しておりません。条例の上書き権のようなことも議論されておりますが、こうしたことは個別の法律で規定することが可能であり、国の法律が地方の条例に優先するという基本は、法の支配、法治国家として変えるべきではないと考えております。次に、地方自治体の組織、機構のあり方について申し上げたいと存じます。第九十四条で、首長と議会の議員を直接選挙で選ぶという現行憲法の規定は踏襲しています。選挙権を有する者の範囲については、「地方自治体の住民であって日本国籍を有する者」と規定し、外国人に地方参政権を認めないことを明確にいたしました。論点表のAの考え方であります。次に、地方財政について申し上げます。自民党案では、論点表のAの立場から、現行の規定を大幅に充実させ、九十六条として独立した一カ条を設けました。その第一項では、「地方自治体の経費は、」「地方税その他の自主的な財源をもって充てることを基本とする。」といたしております。その上で、「自主的な財源だけでは地方自治体の行うべき役務の提供ができないときは、法律の定めるところにより、必要な財政上の措置を講じなければならない。」として、国に財政調整措置を講ずる義務を課しております。財政の健全性の確保の規定を地方財政にも準用いたしております。最後に、地方自治特別法の住民投票については、適用要件の明確化を図った上で規定を存続させております。論点表におけるAの考え方であります。以上、自民党の憲法改正草案に基づいて意見を申し上げました。関しまして、二〇〇五年の憲法提言に沿って、民主党の基本的な考え方を御紹介する形で発言させていただきます。民主党の憲法提言では、「多様性に満ちた分権社会の実現に向けて」と題して、地方自治の章について詳細な提言を行っています。その冒頭の部分では、「分権社会の創造に向けた基本的考え」として、中央集権的な行政の形と政策展開の見直しや、地域みずからの創意工夫が生かせる仕組みをつくり出し、中央政府を地域の多様な自治体活動をサポートするものにしていくことを提言しています。国に対しては、地方に補助金を配分することに人材を投入し、自治体の箸の上げおろしまで指示するような管理をやめて、中央政府でしかなし得ない仕事に人材も財源も傾斜配分すべきとしております。権限の分配に関する基本原理として採用することを明らかにしています。関係を構築するという考え方です。民主党の考える分権型国家の具体像として、提言では、まず、「連邦制はとらず単一国家を前提とする。国が本来果たすべき役割を重点的に担う一方、住民に身近な行政は優先的に基礎自治体に配分する。権限配分を憲法上明確にするとともに、基礎自治体ではなしえない業務や権限は、都道府県ないし道州に相当する広域自治体が担当する。道州制に関しては、先ほど少し触れたように、現在の都道府県のほか、道州制も、広域地方自治体の形態として想定しているところです。これを受けて、民主党の二〇一二年マニフェストでも、地方や国民の声を十分に聞きながら、中長期的な観点で道州制を検討するとしているところです。次に、条例制定権のあり方については、「自治体の組織および運営に関する事項や、自治体が主体となって実施する事務については、当該自治体に専属的あるいは優先的な立法権限を憲法上保障する。中央政府は、自治体の専属的立法分野については立法権を持たず、自治体の優先的立法分野については大綱的な基準を定める立法のみ許されることとなります。憲法上保障し、必要な財源を自らの責任と判断で確保できるようにする。」とし、財政自治権と課税自主権を憲法に明記することを提言しております。その上で、課税自主権の具体的内容について、「各自治体が自らにふさわしいと考える税目・税率の決定権を含む。