防空政策では、国民には「防空の義務」があるとされ、老人・幼児・障がい者・妊婦などを除く者は、空襲の際には防空従事者として防火・消火にあたらねばならなかった。防空従事者が任務を遂行しつつ一時的に身を守るために造ったのが待避所である。待避所は家の床下などに掘った簡単なものであり、場合によっては、屋内でもよいとされた。非防空従事者用の施設はほとんど計画になく、彼らも空襲時には、まず、待避所に入ることとされていた。避難用の施設もふくめて、防空用の施設構築が次々と指示された。これらはいずれも緊急をうたい、短期完成を要求したが、資材・労力は不足していた。短期間の相次ぐ方針提示には、重点の変更・一貫性のなさが顕著であった。避難者もまずは待避所ヘという方針に変化はなかった。防空壕に関わる方針の変化を追い、そのもたらしたものについて考える。