大詰めにきた「改革」をめぐってグローバルガバナンスの夜明けICANNのあるべき姿を探る『インターネットマガジン』連載第14回(2002年10月)大詰めにきた「改革」をめぐってERC最終案を発表インターネットのドメイン名やIPアドレスのグローバルな管理を司る組織、ICANNの「改革」が大詰めを迎えている。ICANNは1998年10月の設立から4年が経過し、その間の「実験」の評価をもとに大幅な軌道修正を図ろうとしている。これを土台に、10月下旬の上海会議で多くの関係者によって議論を行い、それを受けて理事会が決定を下す段取りだ。12月上旬にロサンジェルスで開かれる年次総会で、具体的な実施方法が決まる。この最終案は、6月に発表した「改革への青写真」と、8月と9月に出された「中間報告」から基本的に大きな変更はない。今回はICANNの憲法ともいうべき定款の全面改定案とその解説文書がセットで出され、より具体的な提案となった。この通りが実現すれば、ICANNはその組織の性格と構造を大幅に変えることになる。定款改定案は、冒頭で「ICANNの使命」とそれを支える「核となる価値(基本原理)」を明記した。これまでICANNをめぐる議論が紛糾してきた原因の一つに、ICANNの組織の目的=使命について共通の明確な理解がなかったことがあげられる。「いまのICANNはドメイン名とIPアドレス中心の組織だけど、将来は違う分野の問題まで拡張して扱うようになるのでは」という懸念が、立場の異なる人々から共通に表明されてきた。ICANNが扱う課題の範囲を限定することで、そうした懸念はとりあえず払拭できる。同様に、「価値観」の確認も重要だ。これまでICANNには組織として共通の原理原則がなかったことが、各論の議論の際に、延々と原理論の応酬が続き、合意形成を困難にする原因でもあった。した反省にたって、ERCはICANNを導く「使命」と「価値」を明文化し、ICANNが対象とする分野の範囲と、その行動を支える基本原理を明確にしようとした。この試みは評価に値する。「使命」としては以下があげられた。インターネットのための以下の3対の独自の識別子の配分、割当を調整するa.ドメイン名(「DNS」と呼ばれるシステムを形成する)b.インターネット・プロトコル(IP)アドレスと自律システム(「AS」)ナンバーc.プロトコルのポートとパラメーター番号DNSルートネーム・サーバーシステムの運用と進化を調整するこれらの技術的な機能に合理的で適切な範囲で関連する政策(ポリシー)の開発を調整する紙数に限界があるので、技術的な解説は省略するが、インターネットがグローバルに円滑に機能するために必要な、最低限の技術的識別子をグローバルに割当・調整するのがICANNの役割だとする。「価値」は11項目列挙された。多様性を反映した広範で理解のある参加を進める適切なところでは、市場原理に基づく競争環境を促進・維持する公的利益があるところでは、ドメイン名登録に競争を導入・促進するポリシー策定プロセスはオープンで透明なメカニズムを採用し、専門家のアドバイスを受けた深い理解による決定と、影響を強く受ける当事者がそのプロセスにかかわれるようにする明文化されたポリシーに基づき、誠意と公正をもって中立・客観的な決定を行うインターネットの求めるスピーディな対応と、意思決定のプロセスでは影響を強く受ける人々からの十分なインプットを受けることを両立させるICANNの効率を強化する仕組みを通して、インターネット・コミュニティへの説明責任を果たす公共政策に責任をもつ政府と公的組織を尊重することで、彼らの直接関与を最小限にするこの11項目の「核となる価値」は、あえて一般的な表現にしたという。「調整」かしかし、「使命」と「価値」を合わせて、本当にICANNの組織としての構成原理が明確になるのか疑問は残る。「使命」のなかで使われている「調整=coordinate」という言葉ははなはだ抽象的で、解釈の幅が広すぎることが心配される。「調整」とは具体的に何を意味するのか、もう一歩突っ込んでその定義を明確にする必要がある。あることを重視し、4月にERCに提出した意見書でも、ICANNにもその原理を適用するよう主張し、ICANNの組織は主な機能別に分解し、相互に協調する方向での「ダウンサイジング」と「リストラ」を提案した。同様の考え方に基づいた主張は、さまざまな組織から出されている。似ていて非なるものだという疑いは消えない。これまでICANNについてもっとも典型的な批判は、「それはICANNがトップダウンで押し付けたものだ」、「上の方で勝手に決めず、もっとボトムアップで決めるべきだ」というパターンだった。これらの批判は、ほとんどの場合、理事会か常勤の幹部に向けられる。彼らはは「いや、コミュニティの意見を十分吸い上げた上で慎重かつ公平に判断した」と答える。議論は常に不毛なスレ違いだった。ERCが最終案でICANNの使命と価値を明確に定義しようと試みたのは、このICANNの「宿命」だった不毛な論争のパターンに終止符を打とうとしたからだろう。そのこと自体は評価したいが、しかし、実際にこれで問題が解決されるかというと、疑問が残る。「自律・分散」の原理が徹底されていないからで、そのため「協調」が成り立ちにくいと考えられるからだ。リン提案の「世界13のルートサーバーの運用を、政府資金を通してICANNが直轄する」という考え方は、ERC案では消えた。国別ドメイン名レジストリーの連合のccTLDは、これまでDNSOの一部会に過ぎず、ICANNの資金の約3分の1を負担し、世界240カ国以上で自律した活動をしているのに、知的所有権やISP、企業など他の部会メンバーによる「多数派」の前に実質的な影響力を行使できないことを不満として、分離独立を主張し、ERC案でそれが認められた。基づいた動きが見られる。ICANNの3つの支持組織の一つASOの母体、地域レジストリー(RIR)は、ERC案に強く異論を唱えている。アジア太平洋、ヨーロッパ、南北米州のRIR共通の主張は、グローバルなアドレス管理のポリシー策定は、ICANNではなく、RIRの権限にすべきだというものだ。各地域でそれぞれ独自にポリシー策定活動を行い、それを協調的にグローバルなポリシーにしていく、という考えだ。ERCはこの主張を否定し、グローバルなアドレスポリシーは、RIRのみで決めるのは不適切で、影響を受ける当事者すべてを集めたICANN(理事会)でこそ決めるべきだという。RIR側は自分たちは地域単位で定期的に「オープンポリシー会議」を開催し、ボトムアップで討議された案をグローバルに協調して決定しているから、それ以上ICANNの別の組織に影響されるのはかえって不自然だと主張する。基本では私がかかわってきた「一般会員(AtLarge)」問題も同様だ。利用者は、自分たちが責任をもって広い意味での公益・エンドユーザーの視点から意思決定に参画できることを求めてきた。技術系の専門家を中心に、それでは政治的な集団、ロビイストなどにICANNが乗っ取られるとして、一般会員制度を認めないという意見が繰り返し主張されてきた。ユーザーの側の「自律性」が否定され、専門家による「トップダウン」が押し付けられる形となった。今回のERC案では、一般会員による助言委員会(ALAC)の設置を追加的に認めた。一般会員のグローバル選挙による理事選出が否定され、一般会員制度そのものが消えてしまったところから比べれば、わずかながら「復活」の可能性が出てきた。ALACは他の助言委員会と同様、理事会に投票権をもたない代表一名を送れることとされた。理事指名委員会(NomCom)にも、ALACが5地域から各1名、計5名出せるものとした。他の支持組織などが1組織1名だから、その限りでは、前進といえる。グローバルな地域バランスをとることの重要性が認められたものだ。ALACの初期の委員は、各地域で自主的に選出するのは難しいとして、理事会による指名で決めるとされた。ALAC案をつくったアシスタンス・グループでは、立ち上げの困難さは認めながらも、より自主性を強めるよう主張している。理事会の構成=権力の配分ERC最終案には、理事会の構成について詳細に記している。理事会はICANNの最終意思決定機関で、まさに権力の発言の場であるから、その構成は諸勢力の権力配分を体現すものにほかならない。最終案で提示された理事会の構成はかなり複雑で、図を参照されたい。図をクリックすると大きな画面で見られます。リン提案にあった政府との提携の大幅な強化は否定された。理事の選出方法はリン提案の骨子が生かされ、指名委員会が8名を指名、これにASO、GNSO、CCNSOから各2名、計6名の代表、そしてCEOの合計15名とされた。現行の19名より4名減ってすこしスリムになった。理事の指名委員会の構成もポイントだ。IETFの代表が各1名入る。認め、理事指名委員会に5名入れる形で、なかば「復活」となる。参加だけが残ったといえる。ICANNの中心組織である「支持組織(SO)」の構成は大きく変わる。