1回で発言しようと思うと、かなりたくさんのことを言わなければいけないんですけれども、前回怪我をしまして、欠席いたしました。そのときの議事録は、まだ公式には各委員の点検を経ていないので、非公式の議事録のようなものを拝見させていただきました。しましたところ、小規模市町村の問題で片山副会長の発言だったと思いますけれども、市町村の事務で解除してあげるべきものもあるのではないかということで、国民健康保険の例を端的な例だといって挙げておられましたが、その点に私は賛成で、小規模市町村の限るのか、国保の問題になると、全市町村問題ではないかと私は思っておりますけれども、特に小規模市町村からは、1日も早く解放してあげるべき事務の代表例ではないかと思っています。国保に限らず、やはりこれを小規模市町村に義務づけてきたのは少し無理ではないかと思われるようなものは、ピックアップして検討すべきではないかという意味で、前回の片山副会長発言に賛成だということを申し上げておきたいと思います。それから、今回の議論についてですけれども、焦点は住民自治制度にあるのだろうと思いますが、まず合併特例の問題から先に入りたいと思います。今後、合併の促進運動は、平成22年4月以降はもう終わりにすべきであると私は思っていますが、その場合でも、やはり自発的に合併の機運が盛り上がってくることは起こり得るわけでありまして、そのときに最低限合併を阻害するようなものは取り払ってあげるという、かつてあった市町村合併特例法の障害になるようなものは解除するという平成11年以前の合併特例法にあったような措置は、今後とも定めておくべきではないかと思っていますが、今回は、それ以後に付け加えてきた措置の中で、今後も残していくべきものがあるかというのが、今回の資料で問われていることだと思います。付け加えられた措置、合併新法によって付け加えられた措置が並んでいます。この平成11年以前からあった措置を基本的に継承すべきなのではないかと思うわけですが、それに加えまして、平成11年以降に加えられた3万市特例というものと地域審議会という制度は、今後も使おうと思えば使えるということにしておくべきなのではないかと思います。3万市特例というのも合併促進の措置であったことは間違いありませんが、それによって3万特例でどんどん市が生まれてしまっているわけで、今後は3万人では許さないよということも果たして合理的かどうか疑わしいので、3万市特例というのも今後続けてもいいのではないかと思っています。いったような制度と言っておきますが、これは引き続き、今後合併するところにも使い得るとして差し支えない制度ではないか、むしろすべきではないかと考えているということを冒頭に申し上げておきたいと思います。中に住民投票というものがありますが、これは非常に論議になるところだと思います。これは合併促進のための手段だったのではないかというニュアンスが非常に強い制度なので、これは引き継がなくてもいいのではないかと思っております。しての地域自治区の使い勝手が悪いという根本問題を考えますと、法制化するときに、やはり当時の地方制度調査会が考えたものとかなり違う結果が出てきてしまった。1つは、合併促進のための制度と考えていた面もありますけれども、当時の全国市長会が一般制度としてこういう制度をつくってほしいという要望を持ってこられまして、合併をするかしないかにかかわらず、一般制度としてそういう制度を許容することが必要ではないかということで、基本的には議論してきたと思うんです。法制化するときには、一般制度と合併のための特例制度を2つに分けてしまった。合併の方であっても、地域自治区と合併特例区という2つの制度をつくって、非常に複雑な組立てになってしまっているわけです。合併のための地域自治区とか合併特例区については、5年という時限を付けた。これは5年間しか続けられないなら無意味だといいますか、やめるということになっているわけで、この年限制限というのは、本当に悪い制度ではないか。いうものはやめるべきではないかと思います。一つ、法人格を与えるか与えないかというところが、一般制度と合併特例との違いになっているわけですけれども、私は一般制度として、法人格がない形でもいいし、法人格を持ってもいいという許容をすべきなんだと思っているわけです。いうふうに考えていくと、要するに一般制度と合併特例制度と区分けする必要がないのではないか。全部を一緒にしてしまって、もう一遍選択の余地を拡大した方がいいのではないか。法人格を持つか持たないかも選択の余地があるし、あるいは協議会の構成員を公選にするかしないかも選択の余地があるとした方が、私はいいと思っているわけです。その他、もう既に前にも申し上げましたけれども、協議会をつくるなら、市内全区域につくらなければいけないという制限はやめて、特定の地域だけに協議会が生まれても差し支えないとすべきだと思うわけで、少し細かく制度が分解され過ぎている。一遍これを統一して、そしてさまざまなものが自由に組み合わせて選べる制度に切り替えるべきではないかということが、私の基本的な意見です。細かい点で言い足りない点があるかと思いますけれども、差し当たりそう申し上げておきたいと思います。ありがとうございます。御意見を伺いたいと思いますので、いかがでしょうか。それでは、一般的な問題意識から、論点について、まず2つほどコメントさせていただきたいと思います。第1は、現在ある一般制度としての地域自治区についてです。こちらは、先ほどから幾つか御意見が出ていますが、全域で置かなければならないというのが1つネックになっている。この点については、全域設置という制度しかないということを法律で定めるのであれば、地域自治区に置くべき権限が、法律に置かなければこの権限は下ろせませんよといったもっと強い権限があれば、全域というのもある程度の説得性はあると思うんです。ところが、現状のものでは、先ほどの資料説明でありましたように、自治法上の地域自治区によらずに意見具申をするものを条例でもつくれる。非常にハードな制度で維持して、しかも何かメリットを持たせようとするのであれば、そういった法律に置かなければこういう権限は持てませんというもので、なおかつ地域自治区でも持ってしかるべきだということがあって、初めて全域ということになる。現状なら、全域でなくて良い。若干それにつながるのかなと思うのは、先ほどの西尾先生の御指摘で、法人格あるなしを選べてもいいのではないか。公選であるなしを選べてもいいのではないかという点です。これはそういったものを選べるという点で重要な御指摘だと思うんですが、もし法人格を持てて、なおかつ公選だという制度を考えたときに、これが一部地域にしかないというのは、恐らく内閣法制局の壁が厚いのかなと思います。それもできるんですというロジックを考える必要があろうかと思います。その点で、資料4の1ページがわかりやすいと思うんですが、右側で合併時の特例についてだけは、合併特例区と地域自治区の両方で、一部設置を現行法上可能としている。これが通った理屈は何なのかということですね。一方でこの場合も、住民参加なりの、地域の組織であれば全域でないと平等とか、民主主義の関係でおかしいというのは、恐らくあり得る反論だと思うんですが、ここは法制局審査をクリアーしている。先ほどの事務局の御説明ですと、合併前の市町村の合意があったんだというのが1つ重要だという指摘がありましたが、あともう一つ、暫定的なものだということがあろうかと思うんです。その2つの理由が絶対的なものなのかどうかということですね。いう論点が一般制度についてはあろうかと考えます。それから、合併についての特別な制度を今後どう考えるかということですが、これもやや実務的というか、細かくなるかもしれませんが、資料2の2ページのところです。現在、少ないけれども合併特例区や地域自治区の特例制度を選んでいるところがありますから、これが協定の期間、5年という設置期限が切れると、現行法の下では一般制度に移行するか、それとも全くそれを解消してしまうかという選択肢しかない。行き先の一般制度としては、先ほど議論があったように、いろいろ使い勝手等の点で問題を抱えているということですと、やはりそういう非常に限られたオプションになってしまうのがいいのかどうか。合併後にも対応できる制度として、もう少し一般制度の方を改善する必要があるのではないかと。同様に今後、あくまでも自主的に合併を考えるという自治体にとっても、使い勝手のいい制度を考える必要もあるのではないかということです。ありがとうございます。論点が絞られてきたと思います。先ほど、武田委員が合併後どうなんだというお話で、今、斎藤委員がおっしゃったように、要するに合併後は一般制度に5年例えば移行せざるを得ない。その場合にスムーズに移行できるのかという問題もあるし、その辺り、一般制度と先ほど西尾委員もおっしゃったように、合併特例との間の整合性といいましょうか、余りにも分裂をしているという問題。この辺りは、制度としてどうすればいいのか。使い勝手がいいようなものにする。先ほど小田切委員がおっしゃった、メリットが余りないのではないかという場合に、メリットをどう付けるか。そのメリットというのは、結局権限をどの程度与えるかという話で、そうすると権限とやはり一部でもいいのか、全域なのかというのは、セットで考えなければいけないのではないかというお話でした。西尾先生、一部でもよいという場合に、その権限ですね。その辺りとのセットで、権限も自治体は考えればいいというお話なのか、それともやはり、そこは権限とは切り離して考えていくのか。いう権限でも、一部でもいいという具合に考えるのか、その辺りをお教えいただけますか。前提として、今、一般制度と合併市町村の特例制度と分けてあるわけですが、なるべく一本化しようという前提で考えていますので、合併をする市町村の場合に、中心市に編入されることとなる周辺町村という問題があるわけですね。すると、従来は小規模ながら町村として独立でやってきたというところでは、さまざまな地域単位の公の施設というものを持っているわけですね。それが合併したら、すべて統一した新しい市の財産に切り替えられて、管理されるということよりも、従来から自分たちがつくって、維持管理してきたものを、引き続きここの自治区で管理を続けたいということは、十分あり得ると思っているわけでして、そういうことが全町村に満遍なく共通にあるかといったら、そうとも限らないんです。うちの場合はそういう施設があって、この施設だけは旧町村単位でずっとやり続けたいんだということがあったらば、そこは公の施設での管理という仕事をきちんと持つ。したら、それなりの交付金が毎年毎年交付されて、その予算については、やはり予算編成するんだと思うんです。いう権限は、当然与えられてしかるべきではないかと、持ち得ることにして当然ではないかと思います。それは財産ですから、やはり法人格は要るねということが起こるのではないかと思うんです。それは、そこを与える限り、全地区共通にする必要はないし、共通にしたらかえっておかしなことになるのではないかなと思っているわけです。ほかにいかがでしょうか。今の西尾先生の御回答に質問です。公の施設を管理する、財産を管理するなどの必要がある場合に、旧村においてのみ自治区を置くことが認められたという御説明だったんですね。なくて、そうする必要があると思うのが全域だということは限らないから、ある特定の旧町村だけでそういうことをしたいということは起こり得るのではないですかという例の1つとして申し上げたわけで、法人格を持つということは、そのケースしかあり得ないと思っていません。一般的に、一番強力にすれば、自治区も課税権を持つということなんだろうと思うんですけれども、課税権を持つということまで踏み切れないのならば、通常の市町村が課す税金に更に上乗せして、自治区が課税権を持つかどうかというのは、相当に議論しなければいけない問題なんでしょうけれども、やはり地域住民から会費を徴収しますとか、寄附金を募集しますとかということはやってもいいのではないかと思っているんです。いう意味で、もう少し自分自身で仕事ができるような体制を許容していくことが重要だと思っているということです。今のお話とも関連いたしますが、地域自治区という制度について、特に大都市部の住民自治について、とりあえず今、せっかく一般的な制度としてあるので、できるだけ使い勝手のいいような形にして、これを発展させていくという方向は1つあるようにと思うのです。資料の中にございますように、別にこの地域自治区という制度を使わずに条例でやっているところがあるという川崎市の例などがございましたが、結局のところ、法律できちんとした制度として定めておかなければ、絶対できないものは何かということを整理しておいた方がよいかなと思います。法人格はそうですし、課税権もそうだと思いますけれども、行政権限自身は委任をして、都区など町でやっていますね。今もそういう状態なのですが、例えばその事務・仕事のやり方について、それぞれ区の住民の意見を聞いて、やり方を変えるということができるか?、仕事のやり方を決めるのに住民がある程度決定できるようにするか?など、そういう仕組みをつくるときに、これは単に条例だけで設置するということではできないというのが何なのかということをまずはっきりさせて、そこの部分であれば、やはり法律である程度仕組みをつくらなければいけないかもしれないと思うのです。基本的には、組織のあり方についてはあまりきっちり決め過ぎないで、各自治体で選択できた方がよいと思いますけれども、法律で決めなければできないところがあるとすれば、最低限そこの部分は定めなければならない。市町村の自治体の全領域について適応する必要性はないと思うので、それも選択できるようにすべきだと思いますが、ただいずれにしても、法人格や、必ずしも法人格まで認める必要があるかどうかということも多少疑問はありますが、少なくともやはり法律上に仕組みがないと、なかなか住民の声を直接的に反映できないということがあれば、それは法律に書いておいて、各自治体がそういう仕組みを選択する可能性を広げた方がよいのではないかという感じがしております。自治区については、今すべての地域に設置しなければいけないというのが、とりあえず一般的な制度としては地方自治法にありますが、行政区については、252条の20で今でも区ごとでよいのですね。市のすべてについてではなくてよいと思うのですが、今、政令市の方で、行政区に地域自治区制度を使っている例がどのぐらいあるかということをお聞きしたいと思います。今の政令市の行政区というのは、非常に中途半端だと思いますので、これをもっと住民自治的な組織として位置づけていった方がよいと思います。今も252条の20は一応ありますので、それで足りないのはどこかということをもう少しはっきりさせる必要があるようにと思います。それから、先ほど西尾先生が合併後で要らなくなるとおっしゃったことで、大体は賛成なのですが、住民投票については、基本的に言うと、やはり自治体の住民自身が自分の組織を合併するかどうかを決めるというのは大事なことで、確かに合併促進のために入れたのかもしれませんが、結果的にそうでもない使われ方もしているということもございまして、住民自身が決定できるという1つのツールだったので、必ずしもこれはなくさなくてもよいのではないかという感じがいたしました。小幡さんがおっしゃったことは、住民投票の制度一般を否定しているのではなくて、私が申し上げたのは、平成14年改正で加えられた、合併に関連した住民投票のことを言っているんです。住民発言により、合併協議会設置について議会に付議されたものの、議会の審議において否決された場合には、市町村長による請求またはこれがなかった場合における有権者の6分の1以上の署名による請求によって云々という制度のことを言っているんです。住民投票一般論については、もっと議論をして、どこまで共有していくべきかは、本格的に議論をすべきだと思っていますが、合併促進のための合併協議会をめぐって云々ということを引き継ぐことはないのではないかと申し上げただけだということです。今までの御議論を伺って、住民投票の話ではなくて、先ほどの意見の補足ですが、法人格なり公選ということを考えると、全域設置という要素が出てくるのではないかと先ほど申しましたが、より正確に言うと、法人格については、既に財産区という制度があって、これは自治体の一部で財産を持っていたり、公の施設を管理している場合に、自治体の一部に財産区を設けることを現行法で認めていて、しかもこれはその自治体で議決をすれば、財産区の議会もつくれる。現行法でそういった財産の管理なりを公の施設については、一部に特別な法人格を置いて、しかもそこに議会を置くということを認めているのですから、全域設置でなければならぬという内閣法制局の見解の方がややおかしいというか、住民参加の制度で一部地域を手厚くするのは変だというような、ややナイーブと言ったら怒られるかもしれませんが、それに基づいているのではないかという感想を持ちますね。法人なり公選ということが出たからといって、それは直ちに一部設置を否定する理由にはならないのではないかということが補足です。ありがとうございます。ほかにいかがでしょうか。私も不勉強で、今、一般的に既知法によらないでやっているような権限だったら、これは余りメリットがないということなんですね。それは別に一部でもやれし、運用次第でやれる。それを法という形でやっていたときに、より大きな権限を与える。そのときの権限次第で、これはやはり全域で設置しなければならないものもあるだろうし、これぐらいだったら一部でもいいのではないかという話なんですか。その辺り、どう考えればいいのかなというのがわからない。全市的に関わるようなものに関しては、特定の地域自治区だけがそれに参加して、意思決定に加わるということが自治体の判断なんだということであれば、それはそのとおりなんでしょうけれども、その辺がどうなんだろうなという気もするし、小幡委員の選択というのが私はよくわからなかったです。すべての事項についてと言われますと多少自信はなくなりますが、基本的にはある大きな市の中で、AとBとCの区域についてはこれこれの仕事をABCの地域自治区なりがやるという形で、一定の事務・仕事について、そこのいくつかの地域自治区、という名前にしておきますが、そこに権限を付与する形は考えられると思います。それが多少混乱を招くということがあれば、それは大元の市の判断として、妥当でないという評価もでてくるかもしれませんが、やらせてみてもよいのではないかという感じがいたします。そのときのやらせるというのは、例えば予算が絡まってくるような場合に、要するに執行だけをやるんだという話と、予算全体の中でそこの地域の予算という話になってくると、これはやはり全市的な問題になってくる可能性がありますね。やらせるあるいは権限を与えるといったときの権限の中身だと思うんです。使い勝手が悪い、せっかく処理をしてあげよう、一生懸命やってやろうと言っているのに、全市的につくらなければならないので、せっかくの申し出が不利になってしまっているという話があって、それはそれで恐らくもっと柔軟にやればいいと思うんですね。ところが、そこに全市の予算が関わってくるとかとなったときに、どこまで一部の区域に権限を与えるかという話が出てくるだろうと思います。それはもう自治体が考えればいいことではないかという話なのか、やはりここまではきちっと法律で、つまり限定列挙的に、こういうものは全市的につくらないと、こういうものはできませんよという形にいくのか、その辺りがやはりポイントなのではないかという気がするんです。そこら辺をどう考えていけばいいのかなというのがあって、根本問題にまで関わってくる問題かもしれませんけれども、少し御意見をいただければと思います。今、委員長が出された問題は、資料2の1ページ「地域自治区等のあり方についてのこれまでの議論」の下から2番目の○に「現行制度においては、地域自治区を市町村の議会が条例により設置する方式になっているが、その地域の住民の直接請求で地域自治区を創設するという途をひらくべきではないか」とありますが、これは前から私が主張していることです。特定の市内の全域であれ、特定の地域であれ、地域自治区という制度を認めるときは、やはりそこの市の議会が全体として議論をして、その全域なり、特定の地域なりにそういう自治権を認めてもいいねということを、やはり全体の市町村議会が決める。それを決めるという形式が最終的に条例の制定ということではないかと思っていますので、全域であろうと特定の市であろうと、やはり条例できちんと決めて、制度をスタートすべきだと。それを市町村が判断するということだと思います。そこは、全域であろうと特定の地域であろうと、市町村の判断に委ねていいのではないかと思っているわけです。すると、この文章を読んでいると条例で議会が定めるということが悪いと読めますが、そこは別に悪いわけではないと思っているんです。住民側からできませんね。いう特定の地域だけについて自治区を認めてくれという請求ならば、その地域の住民の一定以上の比率の人が署名して、うちのこの地区について自治区をつくらせてくださいと市議会に出すということを認めるというのが、特定地域の住民の請求を認めるという趣旨だと思うんです。すると、今、地方自治法で認めている条例制定改廃請求という直接請求権は、全区域の住民の何分の1が署名運動をしなければいかぬという制度ですから、その特定の地域住民にだけ直接請求権を認めるという制度をつくらなければいけないという問題なんだと思うんです。私はそれを認めた方がいいのではないかと考えている。それを認めるか認めないかは、全体の市町村議会がきちんと議論をして、やはり特定の地域だけやるのはだめだという意向ならば、それは否定される。それで仕方がないと思います。現行制度がどうしてこういうふうになっているのかということについての経緯を若干補足させていただきたいと思います。平成15年11月に第27次の答申で地域自治組織について提言をいただきましてから、平成16年までの短期間のうちに法制化の作業をいたしまして、与党と調整の上、国会に提出させていただいたわけです。そのときにはどういう状況だったのかと申しますと、ちょうど平成17年3月までの旧合併特例法の期限切れを向かえまして、西日本を中心に、多くの市町村で合併協議が最終段階、非常にホットな段階であったわけです。いう中で多くの国会議員の先生方は、今、まさに多くのところで市町村合併の論議がまとまろうとしているときに、新しい合併特例区のような制度が新しく出てくるということは、もう一回合併の論議が振り出しに戻ったり、あるいは合併がまとまろうとしている話が壊れてしまうという懸念が強く出されました。実は、合併特例区そのものが制度化できるかどうかというのは、非常に予断を許さない状況だったわけです。当初、私どもが考えた案は、合併特例区の期限は無期限に設置するという案だったわけですけれども、どうしても通らなくて、次は10年にいたしました。それでもやはりこれがどうしても与党の了承を得られないで5年になったという経緯があります。いう当時の状況の中で、そういう制度になったということが1つです。一つは、地域自治区につきましては、当時の私ども総務省は、一般制度としての地域自治区も一部の地域において認める制度にすべきであると非常に強く希望しておりましたけれども、残念ながら、私どもの力不足で内閣法制局を突破できなかった。ちなみに、やや言い訳じみた話になりますが、合併特例区は新しい特別地方公共団体をつくるという、非常に難しい制度設計でありまして、法制局との間の協議マターというものは、非常に多岐にわたっておりました。この非常に多岐にわたるテーマの中で、一部の地域に置くという議論が十分整理できないままに突破できなかったという経緯があるということを若干補足させていただきます。