Gefahr für die nationale Souveränität?
UN-Migrationspakt
Der UN-Migrationspakt gefährde die staatliche Souveränität oder sogar die gesamte Demokratie - solche Vorwürfe sind derzeit zu hören. Was ist dran an den Behauptungen? Von Patrick Gensing und Andrej Reisin.
Der UN-Migrationspakt gefährde die staatliche Souveränität oder sogar die gesamte Demokratie - solche Vorwürfe sind derzeit zu hören. Was ist dran an den Behauptungen? Nach den USA und Ungarn hat auch Österreich erklärt, den UN-Migrationspakt nicht zu unterzeichnen. Die Entscheidung sei notwendig, um die nationale Souveränität zu verteidigen, sagte Bundeskanzler Sebastian Kurz. Österreich werde weiterhin seine eigenen Gesetze zu allen Fragen der Migration erarbeiten, erklärte die Regierung aus konservativer ÖVP und rechtspopulistischer FPÖ.  Kampagnen gegen den Pakt Auch im Netz wird gegen den Pakt mobil gemacht: "Unsere Demokratie ist in Gefahr. Unsere Identität ist in Gefahr. Unsere Souveränität ist in Gefahr." So ist es auf der Seite "Migrationspakt Stoppen" zu lesen. Der Pakt sei "der letzte Akt der Globalisten", heißt es im verschwörungstheoretischen Duktus. Es gehe "um die Masseneinwanderung nach Europa, direkt in unseren Sozialstaat", behauptet der rechtsradikale Aktivist Martin Sellner in einer Petition, die von mehr als 60.000 Personen unterzeichnet wurde. Parallel trommelt die AfD gegen das Vorhaben der Vereinten Nationen. Die Partei hat eine eigene Seite im Netz aufgesetzt, die ebenfalls "Migrationspakt-stoppen" heißt. Darauf läuft ein Countdown, der am 10. Dezember endet. Dann soll der Pakt von den Staats- und Regierungschefs im Rahmen einer Konferenz der UN-Generalversammlung in Marokko angenommen werden. Keine Unterzeichnung Das Auswärtige Amt teilte auf ARD-Anfrage mit, eine Unterzeichnung durch Staatenvertreter sei dabei nicht vorgesehen. Dies entspreche "einem üblichen Vorgehen in den Vereinten Nationen. Die Annahme erfolgt im Konsens oder durch Abstimmung."  Nach Annahme werde der Text an die UN-Generalversammlung übermittelt, wo er im Januar 2019 in einer kurzen Resolution förmlich angenommen ("indossiert") werde. Was ist der Migrationspakt? Bei dem Globalen Pakt für sichere, geordnete und geregelte Migration (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration - GCM) handelt es sich um eine internationale Vereinbarung, die von den Vereinten Nationen seit dem April 2017 ausgearbeitet und deren Text im Juli 2018 beschlossen wurde. 192 von 193 UN-Mitgliedern stimmten zu. Nur die USA lehnten dies ab. Begründung: Man lasse sich die Einwanderungspolitik von niemandem vorschreiben.   Das Abkommen soll sämtliche Dimensionen der weltweiten Migration umfassend behandeln. Dafür wurden 23 Ziele formuliert. Oberstes Ziel sei es, auf dem Gebiet der internationalen Migration stärker zu kooperieren.  Der Pakt stelle "einen rechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen dar", heißt es. Das Abkommen basiere auf den Verpflichtungen, "auf die sich die Mitgliedstaaten in der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten geeinigt haben" - und auf "der Erkenntnis, dass die Migrationsproblematik von keinem Staat allein bewältigt werden kann". Der Pakt wahre "die Souveränität der Staaten und ihre völkerrechtlichen Pflichten".  Was soll der Pakt bewirken? Der Migrationspakt soll eine Art Anerkennung der UN-Mitglieder sein, dass globale Migration stattfindet. Ein Phänomen, mit dem einzelne Staaten häufig überfordert sind. Der Pakt will daher die internationale Zusammenarbeit fördern,  Fluchtursachen bekämpfen und - wie der Name bereits zeigt - Migration ordnen und regeln. Im Gegensatz zu Flüchtlingsbewegungen gibt es für den größeren Bereich der gesamten Migration bislang  keine zuständige UN-Organisation. Der globale Migrationspakt soll diese Lücke schließen, indem er den Schutz und die Rechte von Migranten betont. Diese rechtliche Verbesserung soll unter anderem Ausbeutung und Menschenhandel bekämpfen und auch den jeweils einheimischen Bevölkerungen zugutekommen, indem sie besser vor Dumping-Löhnen durch Arbeitsmigration geschützt werden.  Rechtlich nicht bindend Klar ist also: Das Papier ist rechtlich nicht bindend. Diese Festlegung sei absichtlich erfolgt, sagt Benjamin Schraven vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Denn in der Vergangenheit habe sich gezeigt, "dass rechtlich bindende Migrationsabkommen wie die UN-Wanderarbeiterkonvention insbesondere von Industrie- und Einwanderungsländern nicht ratifiziert wurden".  Viele Staaten verstießen außerdem selbst gegen rechtlich eigentlich bindende Verpflichtungen wie die Genfer Flüchtlingskonvention. Die Vorstellung, der Migrationspakt könne nationales Recht brechen, weist Schraven daher als haltlos zurück. Auch der Rechtswissenschaftler Christoph Vedder von der Universität Augsburg betont: Der Migrationspakt definiert sich als "rechtlich nicht bindendes Kooperationsabkommen" (Punkt 7) und betont als eines seiner "Leitprinzipien" die "nationale Souveränität" (Punkt 15 c). Insbesondere können die Staaten Migration innerhalb ihres Hoheitsbereichs selbst regeln, jedoch "in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht". Die Staaten dürften "zwischen regulärem und irregulärem Migrationsstatus unterscheiden". Ein weiteres Leitprinzip sind die Menschenrechte, die die Migranten ohnehin haben (Punkt 15 f und 2). Insoweit enthält der Pakt keine über die schon bestehende Rechtslage hinausgehenden Verpflichtungen.  Gibt es kein Druckmittel durch den Pakt? Die Kritiker des Pakts betonen, in dem Papier würden Verpflichtungen formuliert und die Staaten müssten über die Fortschritte berichten. Rechtswissenschaftler Vedder erklärt im Gespräch mit dem ARD-faktenfinder, der operative Teil enthalte 23 "Ziele und Verpflichtungen". Ob und inwieweit die "Verpflichtungen" der einzelnen Ziele mit nationalem Recht kollidierten, könne nur für jedes der Ziele und für jeden Staat einzeln untersucht werden, sagt Vedder. Entscheidend für den Charakter der "Verpflichtungen" sei aber Punkt 41. Darin heißt es, dass sich  die Staaten einerseits "verpflichten ... die Ziele und Verpflichtungen im Einklang mit [...] unseren Leitprinzipien zu erfüllen und auf allen Ebenen wirksame Maßnahmen zu ergreifen [...]" und andererseits feststellen, dass sie den Migrationspakt "in unseren eigenen Ländern [... unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Realitäten. Kapazitäten und Entwicklungsstufen und unter Berücksichtigung der nationalen Politiken und Prioritäten umsetzen. Diese zentrale Formulierung bedeute im Zusammenhang mit Punkt 7 und 15 c, dass die "Verpflichtungen" aus dem Migrationspakt unter dem Vorbehalt nationaler Politik und nationalen Rechts stehen, betont Vedder.  "Weiche Verpflichtungen" Sein Fazit: "Die 'Verpflichtungen' sind also keine wirklichen rechtlichen Verpflichtungen." Sie seien aber "weiche Verpflichtungen", die zwar nicht eingeklagt werden könnten, die aber dennoch politische und moralische Wirkungen entfalten könnten. So könnten sich andere Staaten oder betroffene Personen in politischen oder medialen Prozessen darauf berufen. So könne "sich politischer Druck aufbauen und Staaten an den Pranger gestellt werden".  Eine solche Wirkung nicht rechtlicher Verpflichtungen sei offenbar durchaus gewollt, vermutet Rechtswissenschaftler Vedder. Bei kontroversen Themenbereichen wie der Migration und den Menschenrechten generell seien internationale Verhandlungen nur dann erfolgreich, wenn sie einerseits möglichst substanziellen und ambitionierten Inhalt hätten, als Preis für die Akzeptanz dessen jedoch nur weiche Verpflichtungen und keinen Durchsetzungsmechanismus vorsähen. "Dafür ist der Migrationspakt ein gutes Beispiel."  Dass der Pakt mit der "Souveränität" eines Staates nicht vereinbar sei, treffe nicht zu, betont Vedder. Ohnehin hätten sich alle Staaten durch völkerrechtliche Verträge in der Ausübung der staatlichen Hoheit gebunden. "Wenn man Souveränität als völlige Freiheit von allen Bindungen begreift, müsste ein Staat konsequenterweise alle Verträge kündigen. Das wäre dann das Ende aller Spielregeln der internationalen Politik."  Kritik an Österreich Die Innenausschuss-Vorsitzende im Bundestag, die CSU-Politikerin Andrea Lindholz, kritisierte Österreichs Ankündigung, den Pakt nicht zu unterzeichnen. Wien habe an dem Text mitgearbeitet und den Entwurf im Juli zusammen mit 192 von 193 UN-Mitgliedstaaten gebilligt.  "Entweder hat Wien kein Vertrauen in die eigenen Fachleute oder man lässt sich von Stimmungen treiben", sagte Lindholz der "Passauer Neue Presse". Im Entwurf stehe schwarz auf weiß, dass jeder Staat seine eigene Migrationspolitik bestimmen und selbstständig Einreise, Niederlassung und Zugang zum Arbeitsmarkt regeln könne. Nationales und europäisches Recht gingen immer vor.  CDU-Abgeordneter fordert Beschluss Auch wenn viele Behauptungen zu dem Pakt also übertrieben erscheinen und von Experten zurückgewiesen werden, ist  auch klar, dass der UN-Migrationspakt für Diskussionen sorgt. Der CDU-Politiker Alexander Mitsch, Vorsitzender der konservativen WerteUnion, fordert im ARD-Morgenmagazin daher eine größere Debatte über das Abkommen.  Der konservative CDU-Flügel will beim Bundesparteitag Anfang Dezember zudem Kanzlerin Angela Merkel per Antrag dazu auffordern, den Migrationspakt seitens der Bundesrepublik Deutschland "nicht vor einer  Beratung und Beschlussfassung in der Bundestagsfraktion der CDU/CSU und im Bundestag unterschreiben zu lassen". Die Bundesregierung hatte im Juni in einer Antwort auf eine AfD-Anfrage betont, der Migrationspakt sei nicht als völkerrechtlicher Vertrag zu verstehen. Daher sei eine Zustimmung nach Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 GG nicht gegeben. Durch den Globalen Migrationspakt würden "Hoheitsrechte weder eingeschränkt noch übertragen".