Ging Brüssel zu weit?
EU-Corona-Hilfen
Um die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie in den Griff zu kriegen, legte die EU ein Hilfspaket auf - finanziert durch Kredite. War das zulässig? Das muss nun das Bundesverfassungsgericht klären. Von F. Bräutigam und C. Kornmeier.
Um die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie in den Griff zu kriegen, legte die EU ein Hilfspaket auf - finanziert durch Kredite. War das zulässig? Das muss nun das Bundesverfassungsgericht klären. Vier Tage und vier Nächte musste im Sommer 2020 in Brüssel verhandelt werden, bis ein sichtlich erleichterter EU-Ratspräsident verkünden konnte: "We did it. Europe is strong. Europe is united”, sagte Charles Michel. "Wir haben es geschafft. Europa ist stark. Europa ist vereint." Zwei Jahre später, im Sommer 2022, muss wieder verhandelt werden. Schauplatz ist dieses Mal nicht Brüssel, sondern Karlsruhe. Eingeplant sind auch nur zwei Tage und keine Nächte. Erstmals macht die EU eigene Schulden Gegenstand der Verhandlungen war damals in Brüssel und ist dieses Mal in Karlsruhe der 750 Milliarden Euro schwere Corona-Wiederaufbaufonds. Dieses Geld soll EU-Staaten helfen, die durch die Pandemie wirtschaftlich angeschlagen sind. 390 Milliarden Euro sollen als Zuschüsse ausgezahlt werden, 360 Milliarden Euro als Darlehen.  Zur Finanzierung des Hilfspakets soll die EU das erste Mal eigene Schulden aufnehmen dürfen. Das heißt, die EU-Kommission darf ausnahmsweise im Namen der EU Mittel von bis zu 750 Milliarden Euro an den Kapitalmärkten aufnehmen - zu Preisen von 2018 (heute rund 806,9 Milliarden Euro). Das Ganze ist befristet bis 2026. Zurückgezahlt werden sollen die Schulden bis 2058. Mittlerweile haben alle EU-Staaten dem zugestimmt. Die allermeisten haben auch schon Geld beantragt und die dafür notwendigen Investitionspläne vorgelegt. Die Milliarden sollen vor allem in den Klimaschutz und den Ausbau der Digitalisierung investiert werden.   Verstoß gegen Grundgesetz? Der Bundestag hatte im vergangenen Jahr zugestimmt. Aus Sicht der Kläger hätte er das nicht tun dürfen. Der EU-Wiederaufbaufonds führe dazu, dass der Bundestag seiner "haushaltspolitischen Gesamtverantwortung" nicht mehr nachkommen könne. Für die aufgenommenen Schulden haften nämlich alle EU-Staaten gemeinsam: Wenn ein Staat seinen Verbindlichkeiten nicht erfüllen kann, müssen die anderen einspringen. Deutschland, so die Kläger, gehe damit unkalkulierbare, milliardenschwere Risiken ein. Der Bundestag sei nicht mehr "Herr seines Budgetrechts". Das Haushaltsrecht, also das Recht, festzulegen, wer wie viel Geld bekommt, ist das wichtigste Kontrollrecht des Bundestags. Der Wiederaufbaufonds führe außerdem zu einer gemeinschaftlichen Verschuldung der EU-Staaten. Auch das erlaubten die EU-Verträge nicht. Genauso wenig dürfe ein Mitgliedsstaat für die Schulden der anderen Länder haften. Die EU mache hier also mehr, als sie rechtlich darf.  Eine umstrittene Frage. Ausgangspunkt für das Verfahren in Karlsruhe ist: Deutschland darf laut Grundgesetz durch seine Volksvertreter bestimmte Kompetenzen an die EU übertragen. Wenn die EU diese Befugnisse aber ganz offensichtlich und massiv überschreiten würde, hätte Deutschland dem - vereinfacht gesagt - nicht zugestimmt. Das wird das Bundesverfassungsgericht nun für den Wiederaufbaufonds überprüfen.  EU-Verfahren haben Tradition in Karlsruhe Ähnliche Verfahren im Spannungsfeld zwischen Europa und dem Grundgesetz gab es in Karlsruhe schon häufig, etwa 2012 zum europäischen Rettungsschirm ESM. Roter Faden in den Entscheidungen war meistens, dass Deutschland bei den EU-Projekten mitmachen durfte, aber das Gericht gewisse rechtliche Grenzen aufzeigte.  Im Mai 2020 kam es allerdings zum großen Knall. Mit ihrem Kaufprogramm von Staatsanleihen (PSPP) habe die Europäische Zentralbank ihre Befugnisse massiv überschritten, sodass ein Verstoß gegen das Grundgesetz vorliege. Ein Urteil aus Karlsruhe, das für heftige Diskussionen sorgte.   Die Kläger Im aktuellen Fall hat eine Professorengruppe rund um den Euroskeptiker und früheren AfD-Vorsitzenden Bernd Lucke geklagt. Mehr als 2200 Bürger haben sich der Klage angeschlossen und ebenfalls Verfassungsbeschwerde eingelegt. Eine weitere Verfassungsbeschwerde, über die Karlsruhe ab Dienstag verhandeln will, kommt von Ex-BDI-Chef Heinrich Weiss. Mit auf den Zug aufgesprungen ist außerdem die AfD-Bundestagsfraktion. Sie hat ein Organstreitverfahren gegen den Bundestag beantragt, über das allerdings noch nicht verhandelt wird.  Eilentscheidung Mit einem Eilantrag wollten die Kläger verhindern, dass Deutschland den EU-Beschluss überhaupt ratifizieren kann. Das hätte das gesamte Finanzierungssystem blockiert. Schulden konnte die EU-Kommission nämlich erst aufnehmen, nachdem alle Mitgliedstaaten auch formal ihr Okay gegeben hatten. Karlsruhe lehnte den Eilantrag jedoch im April 2022 ab und erlaubte so eine deutsche Beteiligung an dem Corona-Aufbaufonds. Eine "hohe Wahrscheinlichkeit" für eine Verletzung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestags lasse sich "nicht feststellen", hieß es in dem Beschluss von April 2021. Der Gesetzgeber habe einen "weiten Einschätzungsspielraum". Höhe, Dauer und Zweck der Kredite, die die EU-Kommission aufnehmen dürfe, seien ebenso begrenzt wie eine mögliche Haftung Deutschlands. Die Gelder seien außerdem ausschließlich zur Bewältigung der Folgen der Corona-Krise einzusetzen. Eine zusätzliche Kreditaufnahme durch die EU sei nicht vorgesehen.  Nur gut drei Wochen zuvor hatte das Bundesverfassungsgericht in einem ungewöhnlichen Schritt dem Bundespräsidenten aufgegeben, das deutsche Ratifizierungsgesetz nicht zu unterzeichnen. Er sollte auf die Eilentscheidung aus Karlsruhe warten. Üblicherweise läuft so etwas einvernehmlich ab - also ohne offiziellen Hängebeschluss aus Karlsruhe.   Zu klärende Fragen In der mündlichen Verhandlung wird es um folgende Fragen gehen: Werden mit dem Corona-Wiederaufbaufonds - trotz seiner Befristung - dauerhafte Mechanismen begründet, die darauf hinauslaufen, dass ein Mitgliedsstaat am Ende für andere EU-Länder haftet? Können dabei Verpflichtungen entstehen, die für das Budgetrecht des Bundestags von struktureller Bedeutung sind? Ist gewährleistet, dass der Bundestag einen hinreichenden Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln hat? Und vor allem: Schießt das Programm so stark über die rechtlichen Grenzen hinaus, dass Karlsruhe Ultra vires sagt - der EU also wieder eine Kompetenzüberschreitung vorwirft? Kommt es erneut zum Knall?  Bevor das möglich ist, müsste Karlsruhe die Sache allerdings dem EuGH vorlegen. Denn das BVerfG kann EU-Recht nicht selbst kippen. Ein Urteil könnte es ungefähr bis Ende des Jahres geben.