Die EZB und die Anleihekäufe
Urteil zu Anleihekäufen
Die Entscheidung zu den Anleihekäufen ist ein weiteres Kapitel in dem Rechtsstreit rund um die EZB. Frank Bräutigam erklärt die Vorgeschichte und die Hintergründe des EuGH-Urteils.
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Ein ist ein weiteres Kapitel im Rechtsstreit rund um die EZB: Heute hat der Europäische Gerichtshof den umstrittenen Ankauf von Staatsanleihen für rechtens erklärt. Die Hintergründe. Was hat der EuGH entschieden? Im Kern ging es um die Frage, ob die Europäische Zentralbank (EZB) mit dem Ankauf von Staatsanleihen mehr macht, als sie nach den EU-Verträgen eigentlich darf. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass das Programm mit dem EU-Recht vereinbar ist. Es handele sich um erlaubte Geldpolitik.  Die EZB verstoße auch nicht gegen das Verbot, die Haushalte der Mitgliedstaaten zu finanzieren. Das Bundesverfassungsgericht hatte dies anders beurteilt und deshalb dem EuGH den Fall vorgelegt.  Was hat der Streit mit dem einzelnen Bürger zu tun? Viel mehr, als man auf den ersten Blick denkt. Die EZB ist unabhängig. Sie muss sich - anders als Regierungen und Parlamente - nicht gegenüber dem Wähler verantworten. Deutschland hat durch die Volksvertreter im Bundestag Kompetenzen auf die EU übertragen, die Zuständigkeit für Währungspolitik auf die EZB. Wenn eine EU-Institution dann mehr machen würde, als sie nach den EU-Verträgen darf, hätte der deutsche Bürger dem - vereinfacht gesagt - nicht zugestimmt.  Es geht also um Grundfragen der Demokratie. Deshalb hat Karlsruhe in solchen Fällen für den einzelnen Bürger ein Klagerecht eröffnet. Andernfalls werde sein Wahlrecht "ausgehöhlt". Für die finanziellen Risiken der EZB haftet ganz am Ende auch der deutsche Staatshaushalt. Was sind Staatsanleihen? Im Mittelpunkt des Rechtsstreits stehen Staatsanleihen. Ein Staat gibt diese aus, leiht sich auf diese Weise Geld und zahlt dafür Zinsen. Nicht nur für kriselnde Staaten sind Staatsanleihen ein zentrales Instrument, um sich frisches Geld an den Märkten zu besorgen. Doch je schlechter es dem Staat geht, desto höher ist das Risiko für die Gläubiger der Anleihen. Und umso mehr Zinsen muss der Staat den Gläubigern daher zahlen. Je nach Angebot und Nachfrage bildet sich so ein "Marktpreis" für Staatsanleihen der verschiedenen Länder. Wie funktioniert das EZB-Programm ("Quantitative Easing")? Am 22. Januar 2015 hat die EZB das Programm "Quantitative Easing" ("mengenmäßige Lockerung") beschlossen - kurz QE. Jeden Monat kaufte die EZB für ursprünglich 60 Milliarden Euro Wertpapiere auf, die bereits auf dem Markt sind ("Sekundärmarkt"); darunter sind Staatsanleihen von allen EU-Staaten. Dies geschieht nach einem bestimmten Länderschlüssel. Nach Ansicht der EZB ist diese lockere Geldpolitik notwendig, um eine erneute Wirtschaftskrise zu verhindern. In einer "Deflation" - also einer Phase immer stärker fallender Preise - würde auch die Konjunktur einbrechen, die Unternehmen müssten Arbeitsplätze abbauen. Seit September 2018 hat die EZB das monatliche Ankaufsvolumen von derzeit 30 Milliarden auf 15 Milliarden reduziert. 2019 soll der Nettoerwerb dann enden.  Was darf die EZB nach den Europäischen Verträgen? Nach EU-Recht ist Aufgabe der EZB: die Geldpolitik, mit dem Ziel, eine stabile Währung mit stabilen Preisen zu gewährleisten. Nicht erlaubt ist ihr dagegen: Wirtschaftspolitik. Die ist vorrangig Aufgabe der Mitgliedsstaaten. Das EU-Recht regelt für die EZB außerdem ein "Verbot monetärer Staatsfinanzierung". Die EZB darf also nicht die Staatshaushalte überschuldeter Mitgliedsstaaten retten. Wer hat geklagt? Gegen das QE-Programm haben verschiedene Personen vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Verfassungsbeschwerde eingelegt, darunter ein "alter Bekannter" in solchen Fragen, Peter Gauweiler (CSU). Hinzu kommt Bernd Lucke, der einst die AfD gegründet hat. Drei weitere Klägergruppen gibt es.  Warum war der Fall vor dem Bundesverfassungsgericht? Nur der EuGH könnte der EZB etwas unmittelbar verbieten. Ein direktes Klagerecht einzelner Bürger zum EuGH gibt es in Fällen wie diesem aber nicht. Zum EuGH kommt man als Bürger nur über den "Umweg" der nationalen Gerichte, die eine Frage zum EU-Recht vorlegen. In Karlsruhe muss man Verstöße gegen das deutsche Grundgesetz vortragen. Nach dem Grundgesetz darf Deutschland Befugnisse auf die EU übertragen. Wenn EU-Organe sich außerhalb dieses Rahmens bewegen, kann das ein Verstoß gegen das Grundgesetz sein.  Hat das EuGH-Urteil zu Staatsanleihen von 2015 hier eine Bedeutung? Ja. Es gibt eine Art "Blaupause" für den aktuellen Rechtsstreit. Im Juni 2015 hat der EuGH das sogenannte OMT-Programm der EZB für rechtmäßig erklärt. Bei OMT ging es um den Ankauf von Staatsanleihen einzelner Krisenstaaten. EZB-Präsident Mario Draghi hatte es im Sommer 2012 auf dem Höhepunkt der Euro-Krise angekündigt. Das OMT-Programm wurde bislang nicht umgesetzt. Damals entschied der EuGH, dass auch die unabhängige EZB einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt und ihr einige rechtliche Grenzen gesetzt. Der Ankauf dürfe für die Märkte nicht vorhersehbar sein. Die EU-Staaten müssen weiterhin den Anreiz haben, selbst eine solide Haushaltspolitik zu machen. Wie begründet der EuGH seine Entscheidung? Erstens: Der EuGH stellt fest, dass das Programm aus seiner Sicht zur erlaubten Geldpolitik zählt. Die EZB habe einen großen Spielraum in geldpolitischen Fragen, also wie sie das Ziel stabiler Preise erreichen möchte. Ob das Programm auch mittelbare Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik habe, sei nicht entscheidend. Solche mittelbaren Auswirkungen seien so gut wie zwangsläufig, wenn Einfluss auf die Inflationsrate nehmen wolle. Zweitens: Das QE-Programm ist aus Sicht des EuGH auch keine verbotene Staatsfinanzierung. Im "Kleingedruckten" des Programms seien Garantien eingebaut, damit an den Märkten gerade keine Gewissheit bestehe, die EZB werde die Staatsanleihen schon aufkaufen. Außerdem bestehe aus verschiedenen Gründen weiterhin der Anreiz für die Staaten, selbst solide Haushaltspolitik zu machen. Etwa weil das Gesamtvolumen der Ankäufe monatlich begrenzt sei. Jeder Staat müsse immer im Blick haben, sich auch unabhängig vom EZB-Programm am Markt finanzieren zu können. Wie geht der Rechtsstreit weiter? Nach dem EuGH-Urteil geht der Fall wieder zurück ans BVerfG. Karlsruhe entscheidet dann abschließend über die Klagen, also ob ein Verstoß gegen das Grundgesetz vorliegt. Dabei wird die Vorgeschichte zum heutigen Urteil wichtig sein. Zum (nicht angewandten) OMT-Programm hatte der EuGH 2015 Kriterien zum Ankauf von Staatsanleihen aufgestellt. Nun gibt es mit QE ein Programm, das wirklich umgesetzt wird. Das Bundesverfassungsgericht machte mit seiner Vorlage nach Luxemburg quasi "die Probe aufs Exempel". Man gehe davon aus, dass es sich um "rechtverbindliche Kriterien" auch für andere Programme handele. Laut BVerfG sprechen gewichtige Gründe dafür, dass das QE-Programm gegen das Verbot der Haushaltsfinanzierung verstößt und es eine Art Wirtschaftspolitik durch die Hintertür ist. Der EuGH sieht das anders. Was könnte am Ende herauskommen? Das Urteil birgt durchaus Konfliktpotenzial. Als der OMT-Fall zurück nach Karlsruhe kam, hat das Bundesverfassungsgericht 2016 nach dem Motto "ja, aber" geurteilt, wie schon häufig beim Thema Europa. Unter bestimmten Bedingungen dürfe sich die Bundesbank am OMT-Programm beteiligen.  Der Fall wurde als Beispiel für das "Kooperationsverhältnis" der beiden Gerichte gewertet. Karlsruhe ist wichtig, dass einer unabhängige Institution wie die EZB am Ende zumindest einige rechtliche Grenzen gesetzt werden. Beim QE-Programm vertreten Karlsruhe und Luxemburg nun sehr unterschiedliche Ansichten. Deshalb wird es spannend, ob sich diese erneut unter einen Hut bringen lassen oder nicht.  Das BVerfG kann der EZB als EU-Institution nichts untersagen, das darf nur der EuGH. Das schärfste Schwert aus Karlsruher Sicht wäre aber, der Bundesbank zu untersagen, sich an dem QE-Programm zu beteiligen. Kooperation oder Konflikt - um diese Frage wird es jetzt bei den Beratungen in Karlsruhe gehen.