Worüber in Karlsruhe gestritten wird
FAQ zum Rundfunkbeitrag
Karlsruhe hat entschieden: Der Rundfunkbeitrag wird Anfang 2021 nicht erhöht. Ist die Entscheidung des Verfassungsgerichts eine Vorentscheidung im Hauptsacheverfahren? Hintergründe von Frank Bräutigam und Claudia Kornmeier.
                            mehr
Karlsruhe hat entschieden: Der Rundfunkbeitrag wird Anfang 2021 nicht erhöht. Ist die Entscheidung des Verfassungsgerichts eine Vorentscheidung im Hauptsacheverfahren? Warum hat das Gericht die Eilanträge abgelehnt? Das Gericht hat über die Eilanträge von ARD, ZDF und Deutschlandradio entschieden. Es hat abgelehnt, im Eilverfahren eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags vorläufig anzuordnen. Die Sender hätten nicht genügend dargelegt, dass ihnen ohne eine sofortige Erhöhung "schwere Nachteile" drohen. Ein späterer Ausgleich von entgangenen Beiträgen sei ja nicht ausgeschlossen. Die Sender hätten nicht plausibel gemacht, dass es ihnen nicht zumindest "für eine gewisse Zeit" möglich sein sollte, ihren Programmauftrag mit dem bisherigen Geld zu erfüllen. Das meint, bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren. Und die steht noch aus.  Ist das eine Vorentscheidung, wie es am Ende ausgeht? Nein. Das Gericht sagte zu Beginn der Entscheidung, die Verfassungsbeschwerden der Sender seien "weder offensichtlich unzulässig noch offensichtlich unbegründet". Auf der Basis früherer Urteile zu diesem Thema erscheine eine Verletzung der Rundfunkfreiheit aus Artikel 5 Grundgesetz der Sender "zumindest möglich". Wie das Verfahren ausgeht, ist also offen.  Was ist der Hintergrund des Streits? Bei der Diskussion um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es verschiedene Baustellen: den Programmauftrag und die Finanzierung. Zu beiden Themen gibt es Urteile des Bundesverfassungsgerichts aus den vergangenen Jahrzehnten, die Grundlage für den aktuellen Fall sind.  Den Auftrag haben die Bundesländer im Medienstaatsvertrag festgelegt. Die jüngste Fassung trat erst in diesem Jahr - nach Ratifizierung in allen Bundesländern inklusive Sachsen-Anhalt - in Kraft. Danach haben die Sender einen "umfassenden Überblick" über das Geschehen "in allen wesentlichen Lebensbereichen" zu geben. Ihre Angebote haben der "Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung" zu dienen. Im Medienstaatsvertrag ist auch geregelt, welche Programme es geben soll.  Bei der geplatzten Abstimmung im Landtag von Sachsen-Anhalt und den eingereichten Verfassungsbeschwerden geht es um die Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio, also um die zweite Baustelle. In früheren Urteilen hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk "bedarfsgerecht" finanziert werden muss.  Wie wird über die Höhe des Rundfunkbeitrags entschieden? In einem dreistufigen Verfahren, das im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag festgelegt ist. In einem ersten Schritt sagen die Rundfunkanstalten, wie viel Geld sie aus ihrer Sicht brauchen, um den Auftrag zu erfüllen, den ihnen die Bundesländer gegeben haben. Dies wird der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (kurz: KEF), ein unabhängiges Gremium, mitgeteilt.  Das prüft in einem zweiten Schritt, wie viel die Rundfunkanstalten tatsächlich brauchen. In der Kommission sitzen Rechnungs- und Wirtschaftsprüfer, Juristen, Medien- und Politikwissenschaftler. Am Ende geben sie eine Empfehlung für die Höhe des Rundfunkbeitrags, die von den Vorstellungen der Sender abweichen können. Aktuell war das der Fall: ARD, ZDF und Deutschlandradio hätten gerne ab 2021 eine Erhöhung auf 19,24 Euro pro Monat gehabt. Die KEF schlug aber eine Erhöhung auf 18,36 Euro pro Monat vor - also 86 Cent mehr als zuletzt.  Erst im dritten Schritt kommt die Politik ins Spiel. Die Ministerpräsidenten schließen einen Staatsvertrag, in dem sie die Höhe des Rundfunkbeitrags festlegen. Über diesen Staatsvertrag müssen im Anschluss die Landesparlamente entscheiden. Erst wenn alle zugestimmt haben, tritt die Beitragserhöhung in Kraft.   Warum ist das Verfahren so kompliziert? Ausgangspunkt dafür ist Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes, der die "Rundfunkfreiheit" garantiert. Daraus folgt laut Bundesverfassungsgericht die staatliche Verpflichtung, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bedarfsgerecht zu finanzieren.  Die Sender sollen so viel Geld bekommen, wie sie brauchen, um ihren Auftrag zu erfüllen – nicht mehr und nicht weniger. Damit soll die Staatsferne des Rundfunks garantiert werden. Wie viel Geld die Sender brauchen, "muss frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen", hatte das Bundesverfassungsgericht 2007 gesagt.  Die Politik soll also nicht über den Hebel der Finanzierung indirekt Einfluss auf den Auftrag und das Programm nehmen können. Das ist der Grund dafür, warum als zentrales Gremium der Finanzierung eine unabhängige Kommission eingesetzt und die Ermittlung des Finanzbedarfs bewusst vom politischen Prozess entkoppelt wurde. Die KEF-Empfehlung ist dabei aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts mehr als eine "bloße Entscheidungshilfe". Die Bundesländer dürfen nur ausnahmsweise abweichen. Genau darüber wird nun gestritten.  Mit welchen Gründen darf eine Beitragserhöhung abgelehnt werden? Die Gründe für eine Abweichung müssen mit der Rundfunkfreiheit vereinbar sein. Es dürfen keine programmlichen und medienpolitischen Zwecke verfolgt werden. Das Bundesverfassungsgericht nennt in seinen beiden Entscheidungen zum Rundfunkbeitrag von 1994 und 2007 im Wesentlichen zwei zulässige Gründe: die Sicherung des Informationszugangs und eine angemessene Belastung der Beitragszahler. Dabei dürfen wirtschaftliche Interessen der Beitragszahler berücksichtigt werden, ebenso wie die allgemeine wirtschaftliche Lage und sonstige Belastungen der Bürger. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass diese Gründe nicht abschließend sind. Allerdings müssten die durch die Rundfunkfreiheit vorgegebenen Grenzen beachtet werden.  Mit welchen Gründen darf eine Beitragserhöhung nicht abgelehnt werden? Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags muss frei von medienpolitischen Zwecken erfolgen. Das hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder klargestellt. Die medienpolitische Entscheidung über den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks - also die Frage, was und wie viel ARD, ZDF und Deutschlandradio machen sollen - muss deshalb von der Festsetzung der Beitragshöhe getrennt sein.  Welche Anforderungen gibt es noch? Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil von 2007 gesagt: Für ein Abweichen von der KEF-Empfehlung braucht es "nachprüfbare Gründe" - zum Beispiel für den Fall einer möglichen unangemessenen Belastung der Bürgerinnen und Bürger. Es müssen Tatsachen nachvollziehbar benannt werden, die ein Abweichen rechtfertigen, und die daran anknüpfende Bewertung offengelegt werden. Andernfalls könne nicht kontrolliert werden, ob es sich um einen versteckten Eingriff in die Rundfunkfreiheit handelt.  Wie hat Sachsen-Anhalt die Beitragserhöhung abgelehnt? Genau genommen hat Sachsen-Anhalt die Beitragserhöhung nicht abgelehnt. Ministerpräsident Reiner Haseloff hat den Gesetzentwurf über den Staatsvertrag vielmehr zurückgenommen, bevor der Landtag darüber abstimmen konnte. Begründungen für ihre ablehnende Haltung gegenüber einer Erhöhung des Rundfunkbeitrags haben Abgeordnete zwar zuvor geäußert - im zuständigen Medienausschuss des Landtags und in der Presse. Die Gründe reichen von einem Verweis auf eine unangemessene finanzielle Belastung der Bürger während der Corona-Pandemie, über eine nötige Strukturreform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bis hin zu einer Vernachlässigung Ostdeutschlands in der Berichterstattung. Außerdem wurde auf die im Koalitionsvertrag vereinbarte "Beitragsstabilität" verwiesen. Es gibt aber kein Dokument, das die Gründe zusammenfassen würde und über das der Landtag abgestimmt hätte. Aus der Staatskanzlei hieß es: Die Fraktionsvorsitzenden hätten zum Ausdruck gebracht, dass in die weiteren Überlegungen der Länder die Folgen der Corona-Pandemie für Rundfunkanstalten und Beitragszahler einbezogen werden sollten.  Wie geht es weiter? Das Bundesverfassungsgericht wird nun im Hauptsacheverfahren die inhaltlichen Fragen prüfen und entscheiden. Ob darüber zunächst mündlich im Gerichtssaal verhandelt wird oder ob es eine reine schriftliche Entscheidung wird, ist noch nicht bekannt. Ebenso ist offen, wie lange das dauern wird.