Disponible au format Acrobat (420 Koctets)\nII. DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE DU PIB CRÉDIBLES\nA. UNE CROISSANCE PROCHE DE SON POTENTIEL EN 2007 ET EN 2008\nB. UN CONTEXTE INTERNATIONAL INCERTAIN\n1. Les aléas habituels : rappel des principaux ordres de grandeur\n2. La crise des « subprimes »\na) Des prévisions de croissance pour 2008 à ajuster à la baisse ?\nb) Vers un retournement mondial du cycle de l'immobilier ?\nIV. DES DÉPENSES DE L'ÉTAT EN ATTENTE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES...\nA. UNE NORME DE DÉPENSE ÉLARGIE PROMETTEUSE, MAIS DONT LA PORTÉE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE EN 2008\n1. Une nouvelle norme destinée à éviter les points de fuite\n2. Un impact à nuancer pour l'exercice 2008\nB. LA QUALITÉ DE LA PRÉVISION DE LA DÉPENSE EN QUESTION\n1. Le gouvernement en mesure de tenir ses objectifs en matière de dépenses\n2. Des sous-budgétisations qui limitent les marges de manoeuvre en exécution\na) Des sous-budgétisations récurrentes, 3 ans après l'entrée en vigueur de la LOLF\nb) La nécessité d'augmenter la mise en réserve de crédits pour maîtriser l'exécution\nC. UNE DEPENSE TOUJOURS RIGIDE, EN ATTENDANT LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES\n1. Une baisse des effectifs accrue représentant 1 % des effectifs de l'État, contrebalancée par les recrutements des opérateurs, qui ne permet pas une maîtrise de la masse salariale\na) Des effectifs en baisse au sein de l'État\nb) Une masse salariale en progression\nc) Les efforts insuffisants des opérateurs de l'État\n2. Des redéploiements insuffisants pour assurer le financement des dépenses d'avenir\na) Le respect des choix politiques du gouvernement\nb) Les tensions liées à la hausse de la charge de la dette\nc) L'illisibilité de la notion d'investissement\nLes prévisions de croissance du PIB retenues par le gouvernement pour 2007 et 2008, de respectivement 2 %3(*) et 2,25 %, n'appellent pas de commentaire particulier.\nLes prévisions de croissance du PIB : prévision et exécution\nSources : Insee, commission économique de la Nation\nPour 2007, bien que la prévision affichée par le gouvernement soit toujours présentée sous la forme d'une « fourchette « comprise entre 2 % et 2,5 % (inchangée par rapport à la loi de finances initiale), le gouvernement considère désormais explicitement que l'on se situe en bas de la « fourchette », soit à 2 %. Cette prévision est légèrement supérieure à celle du consensus actuel, de 1,8 %, et égale à celle du consensus de l'automne 2006.\nPour 2008, comme chaque année ou presque, la prévision du gouvernement présente un léger « biais » optimiste, puisqu'elle est supérieure d'environ 0,25 point au consensus des conjoncturistes. Cet écart de 0,25 point correspond à celui observé en moyenne depuis 1999 entre la prévision du gouvernement et celle du consensus. Ainsi, alors que le consensus des conjoncturistes prévoit une croissance de 2 % en 2008, le gouvernement retient une hypothèse de 2,25 %.\nConcrètement, cet écart vient essentiellement du fait que le gouvernement prévoit que les exportations redeviendront dynamiques, alors que le consensus des conjoncturistes table sur un maintien du faible dynamisme de ces dernières années. Ainsi, selon le gouvernement, le commerce extérieur aura une contribution à la croissance du PIB nulle en 2008, alors que le consensus des conjoncturistes estime que cette contribution sera de - 0,3 point.\nLa question de l'écart entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes est, comme chaque année, d'une importance relativement mineure.\nEn effet, en pratique la croissance de l'année n semble largement imprévisible à l'automne de l'année n-1. De 1999 à 2007, la croissance s'est écartée en moyenne de 0,8 point par rapport à la prévision du consensus, à la hausse (4 fois) comme à la baisse (5 fois). Les plus fortes erreurs de prévision ont certes eu lieu dans la première moitié des années 2000, mais les incertitudes actuelles de l'environnement économique international incitent à la prudence.\nOn peut rappeler que, selon les estimations usuelles, un écart de 10 dollars du prix du baril de Brent, ou de 1 point de la croissance de l'économie des États-Unis, aurait un impact sur le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ. Un écart de 10 % du taux de change de l'euro ou une hausse des taux d'intérêt (courts et longs) de 100 points de base auraient un impact légèrement inférieur à 1 point de PIB.\nEn général, ces impacts se feraient pleinement sentir à partir de la deuxième année. Cependant, dans le cas de la croissance du PIB des États-Unis l'impact se ferait sentir pour l'essentiel dès la première année (avec un impact la première année de l'ordre de 0,3 point selon les estimations du gouvernement), et dans celui d'une variation des taux d'intérêt ne se feraient pleinement sentir qu'à partir de la troisième année.\nDans tous les cas, l'impact serait transitoire, et disparaîtrait au bout de quelques années.\nPour 2008, un facteur essentiel d'incertitude est bien entendu celui de la crise des prêts hypothécaires à risque aux États-Unis, les fameux « subprimes «.\nL'analyse qui prévaut aujourd'hui est de considérer que la crise des « subprimes » a essentiellement un impact sur l'économie des États-Unis, où elle réduit la demande, du fait des difficultés financières des ménages concernés, et d'une dégradation de la situation des banques. En Europe en revanche, les difficultés de financement à court terme des banques sont assimilées à un simple problème de liquidité.\nEn conséquence, la quasi-totalité des conjoncturistes retiennent un scénario dans lequel la crise des « subprimes » aura un faible impact sur l'économie européenne. Ainsi, si l'on considère que la crise réduit la croissance du PIB des États-Unis de 0,4 point en 20084(*), comme une moindre croissance de l'économie américaine se traduit par une réduction environ deux fois moindre de la croissance de l'économie de la France et de la zone euro, celle-ci s'en trouve mécaniquement réduite d'environ 0,2 point chacune de ces deux années5(*).\nCependant, le fait que la quasi-totalité des conjoncturistes ne retiennent pas, dans leurs prévisions, de scénario plus pessimiste, ne signifie pas qu'un tel scénario doive être écarté. Le consensus prévoit une croissance du PIB des États-Unis de l'ordre de 2 % en 2007 et en 20086(*), mais il suffirait on l'a vu que la croissance américaine soit inférieure en 2008 de 1 point à cette prévision pour que le PIB de la France et de la zone euro s'en trouve réduit de 0,5 point au bout de 2 ans, et de 0,3 point dès la première année. Par ailleurs, la crise des « subprimes » peut susciter un durcissement des conditions de financement en Europe. On a vu qu'un durcissement équivalant à une augmentation des taux d'intérêt, courts et longs, de 100 points de base réduit le PIB de près d'1 point au bout de 3 ans, et plus de 0,2 point la première année. Au total, il ne serait donc pas invraisemblable que la croissance de l'économie française en 2008 soit inférieure de 0,5 point aux prévisions du consensus des conjoncturistes.\nAinsi, BNP-Paribas, l'organisme le plus pessimiste pour 2008 parmi ceux représentés au sein de la Commission économique de la Nation, prévoit une croissance du PIB de 1,3 % pour les États-Unis et 1,5 % pour la France, cette faible croissance de l'économie française provenant du ralentissement de l'économie américaine, et d'un durcissement des conditions de crédit dans la zone euro. De même, le gouvernement présente un scénario alternatif pessimiste7(*), dans lequel la croissance du PIB en 2008 serait de 1,6 % aux États-Unis et 1,75 % en France.\nD'une manière plus générale, la crise des « subprimes » s'inscrit dans le cadre d'une tendance mondiale au retournement des cycles de l'immobilier, qui semblent avoir atteint leur point haut dans de nombreux pays.\nVotre rapporteur général soulignait déjà en octobre 2005 que les marchés immobiliers s'approchaient de leur haut de cycle8(*). La crise des « subprimes » conforte son analyse.\nSelon une récente étude de la société Fitch Ratings9(*), parmi les principaux pays occidentaux, les plus vulnérables à cet égard seraient la Nouvelle-Zélande, le Danemark et le Royaume-Uni. La France, bien qu'étant selon cette étude le pays où la surévaluation des prix de l'immobilier serait la plus importante, ne figurerait qu'en huitième position pour le risque global, en raison d'un faible endettement des ménages.\nLe risque immobilier, selon Fitch Ratings (2007)\nSurévaluation des prix de l'immobilier\nRisque lié à la dette des ménages\nSource : Fitch Ratings, « House Prices and Household Debt - Where are the Risks ? «, 29 juillet 2007\nS'appuyant sur une étude de l'OFCE, votre rapporteur général indiquait, dans le rapport d'information précité, qu'une chute de 30 % des prix de l'immobilier, uniquement en France, et sans phénomène concomitant (hausse des taux d'intérêt par exemple), semblait devoir réduire le PIB français de seulement 0,1 point la première année, 0,4 point la deuxième année et 0,6 point la troisième année, la réduction totale étant de 0,7 point la cinquième année. Cependant, comme il le soulignait à l'époque, un retournement simultané des prix de l'immobilier dans plusieurs pays pourrait avoir un effet bien plus important : selon le FMI10(*), en 1970-2002 la croissance du PIB des principaux pays a été réduite de 2,6 points par an en moyenne au cours de chacune des trois années suivant une correction immobilière.\nL'insuffisance du système d'information statistique français sur l'évolution des prix de l'immobilier, mis en évidence par une récente note11(*) du service des études économiques et de la prospective du Sénat, en est d'autant plus regrettable. Alors que les indices Notaires-INSEE et FNAIM sont censés refléter une même réalité, ils divergent assez significativement : d'après la FNAIM, les prix des logements anciens ont augmenté de 85 % entre 2001 et 2006, alors que, d'après l'indice Notaires-INSEE, cette augmentation serait plutôt de l'ordre de 95 %.\nL'insuffisance du système d'information statistique français sur l'évolution des prix de l'immobilier, selon le service des études économiques et de la prospective du Sénat\nSource : service des études économiques et de la prospective du Sénat, « La mesure des prix immobiliers : de nombreuses sources, diversement exploitées », septembre 2007\nDans le contexte de la révision générale des politiques publiques, et de ses premiers résultats, attendus au printemps 2008, la présentation des crédits de l'État reste dans la continuité des exercices précédents, marquée par la poursuite de l'effort de maîtrise de la dépense, sans réforme de structure suffisante pour permettre un « big bang » dans les effectifs de l'État.\nIl est symptomatique de constater que le respect de la norme de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux est facilité dans les ministères qui se sont dotés de contrats d'objectifs-moyens ou de contrats de modernisation (ministère des affaires étrangères, ministère des comptes publics...) et dégagent des gains de productivité importants (plus de 3 % dans les administrations fiscales par exemple) grâce à un investissement informatique important.\nLe gouvernement indique mettre en place deux instruments devant permettre une rigueur accrue dans la dépense : la norme de dépense élargie, qui doit permettre d'éviter les points de fuite liés, par exemple à « l'agencisation de l'État » soulignée l'an passé par votre commission des finances, et une politique de mise en réserve de crédits plus exigeante, destinée à contenir par tous moyens la dynamique de la dépense.\nPour autant, le projet de loi de finances pour 2008 est marqué par une pause dans l'application de la norme « zéro volume » aux dépenses du seul État, qui progresseraient en volume de 0,3 point, pause opportunément permise par le ralentissement des autres dotations désormais inclues dans la norme de dépense élargie.\nL'effort réalisé par l'État ne représente par ailleurs qu'une faible part de l'effort devant être réalisé sur la dépense publique, qui repose en réalité sur la sécurité sociale.\nPour la première fois, et à son initiative, le gouvernement présente, et il faut s'en féliciter, un rapport sur la dépense publique et son évolution en annexe du projet de loi de finances. Bien que perfectible, puisque ses développements sont davantage consacrés aux dépenses 2006 qu'aux dépenses 2008, et relativement limités en ce qui concerne les dépenses d'administration de sécurité sociale, il représente un premier exercice de prévision consolidée des dépenses publiques.\nEn 2008, le niveau des dépenses publiques dans le PIB serait ramené à 52,6 % du PIB, contre 53,4 % en 2006. Le rythme d'évolution de la dépense serait abaissé à 1,4 %, à comparer avec la moyenne constatée au cours des dix dernières années, de 2,25 %, et avec la prévision pour 2007 qui s'établit à 2 %. Il est cohérent avec l'objectif posé au cours du débat d'orientation budgétaire pour 2008 (un peu plus de 1 % par an en volume), et plus réaliste que celui des deux derniers programmes de stabilité (qui prévoyaient une croissance des dépenses de 0,6 % par an en volume), mais doit être mis en perspective avec les performances passées.\nCroissance des dépenses des administrations publiques en volume\nLa réalisation de ce scénario très ambitieux sera très largement tributaire, sans surprise, d'un effort considérable à réaliser sur les dépenses des administrations de sécurité sociale, la discipline exigée des administrations de l'État et des collectivités territoriales, compte tenu de leur modération relative en dépense, paraissant par comparaison plus simple à atteindre. Plus que le projet de loi de finances, le texte central de l'automne est donc encore une fois le projet de loi de financement de la sécurité sociale : on peut regretter s'agissant de ce texte que le volet « recettes » retienne plus l'attention que le volet « dépenses ».\nEvolution de la dépense publique et contribution de chaque catégorie d'administration\nCroissance de la dépense publique en volume\nContribution État + ODAC\nSource : rapport sur la dépense publique et son évolution annexé au PLF 2008\nLa norme de « dépense élargie », fixée à 0 % en volume, et donc à 1,6 % en valeur, en tenant compte de la prévision d'inflation, inclut :\n- les dépenses de l'État stricto sensu ;\n- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et du budget de l'Union européenne ;\n- les affectations de recettes à des personnes distinctes de l'État, à commencer par ses opérateurs.\nLe projet de loi de finances pour 2008 prévoit à structure courante un total des dépenses « en norme élargie » de 341,4 milliards d'euros. A structure constante, les dépenses en norme élargie pour 2008 représenteraient 340,5 milliards d'euros, contre 335,1 milliards d'euros en 2007, soit une stabilité en volume (progression de 1,6 % en valeur).\nLa norme « zéro volume élargie » : les dépenses à structure 2007\nTotal des prélèvements sur recettes (2)\nPrélèvement au profit de l'Union européenne\nAffectation de recettes à des opérateurs de l'État (3)\nTotal des dépenses « norme élargie « = (1)+(2)+(3)\nS'agissant du seul budget général, les dépenses s'établiraient à structure constante à 271,9 milliards d'euros contre 266,9 milliards d'euros en 2007. Le « grain à moudre » lié à l'établissement de la norme en volume, de l'ordre de 5,5 milliards d'euros, est entièrement capté par le budget général, les prélèvements sur recettes et les affectations de recettes connaissant une progression modérée.\nLe premier effet vertueux de l'élargissement de la norme aux affectations de recettes, réalisé dès le projet de loi de finances pour 2008, est la suppression de certaines affectations de recettes17(*), pour un montant de 1,1 milliard d'euros, contenant ainsi la tendance à « l'agencisation de l'État ».\nLe second effet vertueux est lié à l'effort réel de maîtrise des contributions aux collectivités territoriales : 335 millions d'euros d'économies sont réalisées par rapport aux règles d'indexation précédentes, réparties entre 114 millions d'euros au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, 79,4 millions d'euros au titre de la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties, 123,1 millions d'euros au titre de la compensation des allègements de taxe professionnelle en ce qui concerne les bénéfices non commerciaux et 18,1 millions d'euros au titre de la compensation de la réduction de la taxe professionnelle pour création d'établissements.\nIl faut souligner par ailleurs l'impact qu'aurait eu, pour le passé, l'application de la norme de dépense élargie « zéro volume » par rapport à une norme de dépense « zéro volume » appliquée strictement aux dépenses de l'État. Si le périmètre élargi avait été retenu sous la précédente législature précédente, plus de 10 milliards d'euros supplémentaires auraient été économisés, soit 2 milliards d'euros par an. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, souligne que « l'écart le plus significatif 18(*) concerne la loi de finances pour 2006, du fait de l'augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1,8 % en volume) et, surtout, de nombreuses affectations de recettes qui, pour un montant d'alors 2,2 milliards d'euros concernaient des organismes aussi divers que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le fonds national d'aide au logement (FNAL) ou l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL). A l'inverse, l'écart en loi de finances initiale pour 2007 est beaucoup plus limité : l'effort supplémentaire représenté par la réduction de 1 % en volume des dépenses nettes du budget général a permis de contenir l'évolution de l'enveloppe élargie à environ 0,2 % en volume ».\nPar rapport à la période passée 1999-2006, le graphique suivant souligne l'effort que représente le passage à la norme de dépense élargie.\nEvolution des dépenses de l'État en valeur et en volume, selon la « norme élargie »\nLe progrès constitué par le passage à une norme « zéro volume élargie » doit être nuancé en ce qui concerne l'exercice 2008, car cette norme ne se révèle pas plus stricte, après examen approfondi, qu'une norme « zéro volume » qui se trouverait appliquée aux seules dépenses de l'État, au sens étroit du terme.\nEn effet, si par le passé la norme « zéro volume » a été moins stricte que la norme « zéro volume élargie », c'est parce que l'État appliquait pour lui-même une norme de dépense stricte, alors que les prélèvements sur recettes, à destination des collectivités territoriales en particulier, étaient dynamiques.\nEn 2008 en revanche, les dépenses du « périmètre élargi » augmentent plus rapidement que ce qui se serait produit avec le maintien de la règle « zéro volume » ordinaire, comme l'indique le tableau ci-après.\nLe passage à une norme « zéro volume élargie » traduit-il en 2008 une maîtrise supplémentaire de la dépense de l'État ?\n(montants en milliards d'euros,\ntaux de croissance en % ;\non raisonne à périmètre 2007)\n2008 avec « zéro volume » appliqué au périmètre étroit +\nmaintien de l'indexation actuelle des dotations de l'État aux collectivités territoriales\nCroissance des dépenses du « périmètre étroit» (en %)\nTotal des dépenses « norme élargie « = (1) +(2)+(3)\nCroissance des dépenses du « périmètre élargi » (en %)\nSources : présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances\nLa maîtrise globale des dépenses du « périmètre élargi » semble légèrement plus faible que celle qui résulterait du maintien de la norme actuelle. Ainsi, alors que les dépenses du « périmètre élargi » doivent augmenter de 1,6 % en 2008, leur croissance aurait été de 1,5 % avec le maintien de la règle « zéro volume » appliquée au « périmètre étroit » et des règles actuelles d'indexation des dotations aux collectivités territoriales.\nCe paradoxe vient du fait que l'on ne raisonne pas en 2008 « toutes choses égales par ailleurs », mais avec un relâchement de la maîtrise des dépenses de l'État stricto sensu. Ces dépenses augmenteraient en effet de 1,9 % (soit un 0,3 % volume) alors que le maintien de la règle « zéro volume » actuelle impliquerait une croissance de seulement 1,6 %.\nAinsi, en 2008 le principal effet du passage à une norme « zéro volume élargie » est de modifier la répartition de l'effort de maîtrise des dépenses entre l'État et les collectivités territoriales. Pour celles-ci, le changement des règles d'indexation de leurs dotations se traduit par une économie de 335 millions d'euros par rapport à la tendance, alors que l'État bénéficie de 700 millions d'euros supplémentaires par rapport à ce que lui aurait autorisé la norme « zéro volume » dans son périmètre étroit des années précédentes.\nSur longue période toutefois, le passage d'une croissance en volume des dépenses du « périmètre élargi » de 1,1 % par an en moyenne de 1999 à 2006, et encore de 0,2 % en 2007, à une stabilisation de ces dépenses en volume, constitue un progrès indéniable.\nNotre collègue Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui comprend notamment les crédits de la direction du budget, s'est étonné au cours de la présentation de ce budget en commission des finances, le 16 octobre 2007, qu'aucun indicateur ne soit proposé pour mesurer la performance de cette direction importante. Il a ainsi proposé un indicateur de mesure de la qualité de la prévision de la dépense. Cet indicateur peut être construit de deux façons :\n- ex post, en comparant le niveau d'exécution de la dépense avec le plafond voté en loi de finances initiale par le Parlement ;\n- ex ante, en analysant la qualité de la justification au premier euro dont le principe a été introduit par la LOLF, qui conduit à proscrire les sous-budgétisations et les surbudgétisations.\nAu cours de la précédente législature, le gouvernement a, chaque année, tenu la norme de dépense qu'il s'était fixée, induisant une appréciation favorable de votre commission des finances sur sa capacité à tenir le plafond de dépense voté par le Parlement.\nEn ce qui concerne l'exercice 2007, le plafond voté pour les dépenses du budget général s'établissait à 266,9 milliards d'euros. Dans son exposé général des motifs sur le projet de loi de finances pour 2008, le gouvernement maintient cet objectif inchangé, ce qui conduirait donc à la traduction, en exécution, de la norme « - 1 volume » voulue par le précédent gouvernement.\nA la date de la dernière situation hebdomadaire (SH) budgétaire et financière de l'État transmise à votre commission des finances, en date du 11 octobre 2007, les dépenses nettes du budget général s'établissaient à 200,93 milliards d'euros, à comparer aux 197,41 milliards d'euros dépensés en 2006 à la même période, soit une variation de + 1,78 %.\nCette progression, non-conforme à la règle du « - 1 volume » dont l'application conduirait plutôt à une progression de l'ordre de 0,8 %, n'est pas nécessairement préoccupante, en ce qu'elle peut correspondre à des effets calendaires, et à un rythme d'exécution de la dépense différent de celui de l'exercice 2006.\nNéanmoins, la fin de l'exercice 2007, et en particulier la loi de finances rectificative pour 2007, devront faire l'objet d'un examen attentif, afin que le gouvernement soit réellement en mesure de tenir le plafond de dépense pour le budget général. En « norme de dépense élargie », des facteurs très favorables sont à noter, avec la baisse de près de 2 milliards d'euros du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne par rapport à la prévision de la loi de finances initiale 2007, et un prélèvement au profit des collectivités territoriales en retrait de 100 millions d'euros par rapport à la prévision. Ces bonnes nouvelles budgétaires ne doivent pas conduire à un relâchement de la dépense de l'État en fin d'exercice 2007.\nOr la mise en réserve de crédits laisse désormais peu de marges de manoeuvres.\nEn 2007, la mise en réserve de crédits, constituée en application de l'article 51 de la LOLF, a représenté 5,6 milliards d'euros (0,15 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre 2 (dépenses de personnel) et 5 % sur les autres titres).\nDès le début de la gestion, plusieurs dégels sont intervenus :\n- 370 millions d'euros au titre des amendements résultant des débats parlementaires modifiant la distribution et la répartition des crédits ;\n- 380 millions d'euros pour prendre en compte la partie des subventions aux opérateurs correspondant en fait à des rémunérations ;\n- 1,9 milliard d'euros de dégels obligatoires sur les programmes d'intervention sur lesquels l'État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution.\nA ces dégels s'ajoutent les crédits mis en réserve sur la mission défense (1,1 milliard d'euros), qui ont ces dernières années fait l'objet d'accords de dégel en contrepartie du respect d'un objectif global de dépenses pour le ministère.\nListe des programmes pour lesquels les dégels de crédits en gestion\nsont considérés comme « inéluctables « en 2007\nAu total, la régulation s'est trouvée amputée de 3,8 milliards d'euros dès le début de la gestion, ne laissant qu'une marge de manoeuvre de 1,6 milliard d'euros. Le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a procédé à titre d'avance à l'ouverture et à l'annulation de crédits à hauteur de 826,8 millions d'euros.\nLa marge actuelle, nettement inférieure aux reports, n'est donc pas suffisante pour écarter tout risque sur l'exécution, d'autant que de nombreuses sous-budgétisations restent à financer, comme, par exemple, 150 millions d'euros au titre des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Par ailleurs, la progression de la charge de la dette, évaluée à 200 millions d'euros en loi de finances initiale, pourrait atteindre jusqu'à 400 millions d'euros.\nDans son avis transmis au Premier ministre le 17 octobre 2007 sur le projet de décret d'avance du 25 octobre 2007, votre commission des finances, tout en adoptant une position favorable, compte tenu de l'urgence des mesures à financer, a estimé que certaines ouvertures de crédits manifestaient « l'existence persistante de sous-budgétisations en loi de finances initiale pour 2007 ». Dans cet avis, votre commission des finances invitait « le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour que les sous-budgétisations prévisibles ou les erreurs manifestes d'évaluation- dont elle a relevé qu'elles étaient de l'ordre de 500 millions de crédits de paiement-, ne se reproduisent pas dans le projet de loi de finances pour 2008 ».\nMalheureusement, sous réserve de la présentation par le gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances d'amendements de correction, les mêmes sous-budgétisations qu'en 2007 sont constatées, sur les mêmes postes de dépense, trois ans pourtant après la mise en oeuvre de la LOLF. Ces sous-budgétisations sont aisément détectées en cours d'exécution, grâce à la transmission des projets de décrets d'avance aux commissions des finances des deux assemblées, et à l'analyse des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative.\nSi ces sous-budgétisations restent stables, elles constituent un phénomène récurrent et préoccupant : elles n'ont pas nécessairement un impact inflationniste, mais, en préemptant largement la réserve de précaution, limitent fortement les marges de manoeuvre en exécution et conduisent à sacrifier certaines dépenses de modernisation, d'investissement informatique ou de maintenance du patrimoine immobilier de l'État. Elles ont ainsi exactement le même effet que les reports avant la LOLF, celui de faire peser une « épée de Damoclès » sur l'exécution budgétaire.\nDans ces conditions, votre rapporteur général s'est efforcé de réaliser le « palmarès » des sous-budgétisations ou non-budgétisations de l'État pour 2008, tout en notant un rebasage significatif de certains crédits, achevé en ce qui concerne les frais de justice, ou prometteur dans la sphère sociale, sous réserve que les réformes évoquées pour maîtriser la dépense soient suivies d'effet en 2008.\nIl convient par ailleurs d'avoir en mémoire les besoins19(*) de l'agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU), qui font l'objet d'engagements annuels à hauteur de 100 millions d'euros, en application de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, que l'État doit prendre à sa charge en exécution, par le biais de ressources variées, en général d'origine extrabudgétaire.\nUn 1er « palmarès » des sous-budgétisations ou non-budgétisations (par programme)\nEvaluation du niveau de la sous-budgétisation\n(mission Régimes sociaux et de retraite)\nSubvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP\n(+ soulte non encore versée à la CNAV entre 500 et 700 millions d'euros pour l'adossement au régime général)\n(mission Travail et emploi)\n(mission Action extérieure de l'État)\nContributions de la France aux institutions internationales\nAbsence de dotation du fonds national de garantie des calamités agricoles et refus d'apurements communautaires\n(mission Engagements financiers de l'État)\nPrimes d'épargne logement\n(pour mémoire en 2006, 290 millions d'euros21(*))\n(mission Aide publique au développement)\n(mission Ecologie, développement et aménagement durable)\n(mission Sécurité sanitaire)\nVaccins contre la fièvre catarrhale ovine\nOn peut estimer, de manière robuste, les sous-budgétisations à un minimum de 1,3 milliard d'euros, sans prendre en compte la question du versement de la soulte à la caisse nationale d'assurance vieillesse liée à l'adossement du régime spécial de retraite de la RATP au régime général22(*). Il convient également de remarquer que l'évolution de certaines dotations, rebasées de manière significative dans le projet de loi de finances pour 2008, reste conditionnée par la réalisation de réformes difficiles : ainsi, en ce qui concerne l'aide médicale d'État, le respect en exécution de la prévision budgétaire demande de dégager plus de 100 millions d'euros d'économies, par la mise en place notamment d'un ticket modérateur et un meilleur contrôle des bénéficiaires.\nQuelques rebasages significatifs du projet de loi de finances pour 2008\nNiveau du rebasage\n(mission Solidarité, insertion et égalité des chances)\nCentres d'hébergement et de réadaptation sociale (CRHS)\nEn 2008, il sera procédé à la mise en réserve, sur chaque programme, de 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel et de 6 % sur les autres titres. Le montant des crédits ainsi mis en réserve s'élèverait donc à plus de 7 milliards d'euros.\nUn contrôle renforcé sera réalisé s'agissant les mises en réserve de crédits afin que les gestionnaires évitent de les porter sur des dépenses obligatoires qui sont fatalement dégelées.\nOn peut se féliciter jusqu'à un certain point que le gouvernement prenne conscience de l'étroitesse de la réserve de précaution, qui ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut particulièrement pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd'hui à peine le montant d'une journée de paye des personnels.\nToutefois, on peut s'interroger pour savoir si la vraie cause de l'augmentation de la réserve de précaution n'est pas liée à l'existence d'importantes poches de « sous-budgétisations », tout comme le profil des reports avait, avant la LOLF, conduit les gestionnaires à « geler » de manière préventive des volumes de plus en plus importants de crédits. Dès lors qu'il s'agit de dépenses inéluctables, les sous-budgétisations conduisent les gestionnaires à préempter sur le niveau de la mise en réserve de crédits un montant élevé de dépenses, mettant ainsi en danger la destination originelle de la réserve de précaution : le financement des aléas et des mesures nouvelles, imprévisibles en loi de finances initiale.\nOn peut imaginer que des surbudgétisations compensent en partie les sous-bugétisations. Ces surbudgétisations constituent le plus souvent un exercice obligé d'affichage politique, sans portée réelle en exécution. A titre d'exemple, on constate ainsi que les aides à la presse de la mission « Medias » sont sous-consommées à hauteur de 10 millions d'euros chaque année, tout en restant « intouchables » en prévision. Pour 2008, la mise en place d'un programme spécifique « Présidence française de l'Union européenne », doté de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement, afin d'afficher un niveau de dépense comparable à celui de la présidence allemande, ne conduira pas nécessairement à la consommation de la totalité des crédits, sans doute surévalués de l'ordre de 40 millions d'euros, puisque d'autres programmes contribueront également, sur leur substance, au bon déroulement de la présidence française.\nMais les autres annulations concernent les crédits les plus aisés à supprimer : quelques crédits d'intervention, des crédits d'investissement, notamment informatique, et les crédits d'entretien des locaux dédiés au travail des services de l'État...\nMalgré une baisse des effectifs supérieure à celle des années précédentes, la dépense sur le titre 2 ne peut être maîtrisée : les départs à la retraite augmentent mécaniquement le nombre de pensionnés et donc le taux de cotisation de l'État. Les audits de modernisation ont eu un impact limité sur les effectifs, même s'ils ont pu produire des effets positifs sur certaines dépenses de fonctionnement, comme les achats.\nLes dépenses contraintes représentent encore l'essentiel de la marge de manoeuvre autorisée par l'application d'une norme en volume. Toutefois, les dépenses d'avenir, qui constituent les priorités du gouvernement, connaîtraient une augmentation significative : + 1,7 milliard d'euros, dont 1 milliard d'euros en dépenses du budget général.\nLes dépenses contraintes représentent 4,8 milliards d'euros sur les 5,5 milliards d'euros alloués par la norme de dépense en volume23(*)\nLa baisse des effectifs de l'État a, en partie, été contrebalancée au cours des dernières années par une augmentation des effectifs des opérateurs. La circulaire budgétaire du 31 juillet 2007 sur la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2008 indiquait que « les opérateurs de l'État doivent participer à l'effort de réduction des emplois que celui-ci s'impose. Ainsi, la préparation des budgets prévisionnels devra intégrer une règle de non renouvellement des effectifs identique à celle qui est appliquée, en 2008, à leur programme de rattachement ». Selon le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2008 relatif aux opérateurs de l'État, cette orientation a été imparfaitement suivie. Votre rapporteur général insiste pour qu'elle devienne une règle impérative.\nPar ailleurs, la diminution des effectifs de l'État ne lui permet pas de maîtriser sa masse salariale inscrite sur le titre 2, en raison de la progression du montant des dépenses de pensions, et de la hausse du taux de cotisation « employeur » correspondant. Ceci peut conduire à s'interroger pour savoir si un objectif de maîtrise de la masse salariale, à définir, ne devrait pas se substituer à l'objectif de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, ou le compléter.\nLe plafond des autorisations d'emplois s'établirait en 2008 à 2.206.737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2.270.840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'État serait de 2.219.035 TPT, contre 2.283.159 ETPT en 2007.\nL'exercice 2008 permettra d'annuler complètement les créations d'effectifs réalisés sous l'avant dernière législature 1997/2002 et de diminuer le nombre d'agents de l'État en dessous du niveau de l'année 1998.\nEvolution des effectifs de l'État entre 1998 et 2008 : un solde négatif en emplois de 8.900, mais une masse salariale inévitablement en hausse\nLa diminution nette du plafond d'emplois de 2008 par rapport à 2007 se décompose ainsi :\n- 17.977 ETPT correspondant au non-remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois (soit le départ de 22.921 équivalents temps plein (ETP))24(*) ;\n- 10.440 ETPT correspondant à un ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007 : l'exécution 2006 a permis de constater que les plafonds d'emplois de certains ministères ont été surestimés au moment du passage à la LOLF ;\n- 35.708 ETPT liés à des mesures d'ordre et de décentralisation correspondant pour l'essentiel à la décentralisation des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.\nParmi les créations de postes, il convient de relever :\n- au ministère de l'éducation nationale, 700 emplois d'enseignants dans l'enseignement public du premier degré pour accompagner l'évolution démographique des élèves et 300 emplois d'infirmières conformément à la loi d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école ;\n- au ministère de la justice, 1.100 emplois pour permettre l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires, 400 emplois sur le programme « justice judiciaire « pour permettre la mise en oeuvre des pôles d'instruction, et la création de juges délégués aux victimes, 100 emplois sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;\n- au ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, 100 contrôleurs du travail, 60 inspecteurs et 10 médecins et ingénieurs.\nEvolution des emplois en 2008 en ETP\nMissions ou budgets annexe\nPlafond des autorisations d'emploi en LFI 2007\nSuppressions nettes PLF 2008\nSource : rapport sur la dépense publique et son évolution\nLa baisse de 1 % des effectifs de l'État ne permet toutefois pas une diminution de sa masse salariale. En effet, les économies réalisées sont plus que compensées par l'augmentation des pensions, à hauteur de plus de 2 milliards d'euros.\nTitre 2 : dépenses de personnels à structure constante 2008\nCotisations pour pensions\nIl convient donc de suivre avec précision l'évolution du taux de cotisation de l'État pour le paiement des retraites de ses agents, qui marque une évolution préoccupante, liée au déséquilibre démographique de la fonction publique.\nEvolution du taux de cotisation de l'État pour les pensions civiles\nSelon le rapport annuel sur l'état de la fonction publique en 2007, la fonction publique de l'État rémunérait au 31 décembre 2005, hors emplois aidés, 2,543 millions d'agents : 91 % appartenaient à des ministères et 9 % à des établissements publics nationaux à caractère administratif. L'évolution comparée des effectifs des ministères et des effectifs des agences de l'État est éloquente : entre 1994 et 2005, les effectifs des établissements publics administratifs ont progressé de 46,7 % tandis que ceux des ministères n'ont augmenté que de 4,5 %. Ainsi, alors qu'ils ne représentaient que 7 % des effectifs de l'État en 1994, ils en représentaient 9 % en 2005 et ont donc contribué pour 38 % à la croissance des effectifs de la fonction publique de l'État.\nSur la période récente, l'annexe au projet de loi de finances relative aux opérateurs de l'État corrobore cette appréciation, même si elle porte sur un périmètre différent. On appelle ainsi « opérateur de l'État » une entité dotée de la personnalité morale quel que soit son statut juridique25(*) (établissement public national, groupement d'intérêt public, association...) qui a une activité de service public, pouvant explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'État, dont le financement est assuré majoritairement par l'État, directement sous forme de subventions ou via des ressources affectées, et contrôlé directement par lui. En 2008, on compterait 649 opérateurs recevant pour 21,7 milliards d'euros26(*) de crédits de paiement (contre 20,2 milliards d'euros en 2007, en raison de l'augmentation de la subvention aux universités) et 7,9 milliards d'euros de ressources fiscales affectées.\nEn termes d'emplois, selon l'annexe précitée, le décompte apparaît malaisé car tous les opérateurs ne sont pas encore passés à la notion d'ETPT, ce qui traduit un retard certain par rapport aux règles posées par la LOLF.\nNombre d'emplois des opérateurs de l'État\nSource : annexe au projet de loi de finances pour 2008 relative aux opérateurs de l'État\nL'évolution comparée des effectifs des opérateurs et des effectifs de l'État sur les trois dernières années est instructive. Entre 2006 et 2008, selon l'annexe précitée au projet de loi de finances, les effectifs sous plafond auraient diminué de 102.205 emplois tandis que les effectifs des agences auraient augmenté de 16.536 emplois27(*). Ces chiffres sont à prendre avec précaution compte tenu de modes de comptabilisation différents et des corrections apportées au recensement des effectifs de l'État après le passage à la LOLF. Ils traduisent néanmoins une tendance préoccupante : celui de l'augmentation des effectifs des agences, alors que l'État diminue ses emplois.\nEvolution comparée des effectifs de l'État (- 102.205) et de ses agences (+ 16.536) entre 2006 et 2008\nPour 2008, le solde global des emplois par rapport à 2007 serait, s'agissant des opérateurs de l'État de + 2.547 ETPT, selon l'annexe précitée. Cette variation serait due pour l'essentiel à :\n- l'extension en année pleine des créations d'emplois 2007, pour 1.150 emplois, concernant « principalement les établissements de la recherche et de l'enseignement supérieur et les établissements de l'enseignement scolaire » ;\n- les transferts d'emplois de l'État vers ses opérateurs, pour 730 ETPT28(*), concernant principalement, la bibliothèque nationale de France, le Louvre, la Cité de l'architecture et du patrimoine, les écoles de la défense et l'école nationale supérieure de la police ;\n- la suppression des « doubles comptes », pour 478 ETPT ;\n- la création de nouveaux opérateurs dans le projet de loi de finances pour 2008, se traduisant par la création de 209 emplois (agence nationale des titres sécurisés, établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires, agence des aires marines protégées, parcs nationaux de France).\nNéanmoins, même en « neutralisant » les trois premiers facteurs qui peuvent être considérés comme des créations correspondant à des « mesures d'ordre », les nouveaux emplois des opérateurs de l'État s'établissent à 189 ETPT supplémentaires29(*), ce qui ne correspond pas vraiment à une logique de « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux », ou même sur trois.\nVotre rapporteur général demande au gouvernement de s'engager à appliquer dans les meilleurs délais aux opérateurs la règle de non-remplacement d'un départ en retraite sur deux.\nLe gouvernement a souhaité donner un signal clair s'agissant de ses priorités politiques et permettre leur financement, en dépenses, dans le projet de budget, malgré la part importante des dépenses contraintes. Ce financement ne peut se faire par redéploiement intégral des dépenses, en attendant les premiers résultats de la révision générale des politiques publiques, et en prenant en compte la dynamique nouvelle de certaines dépenses, comme la charge de la dette, qui avait fait bénéficier les exercices précédents des effets d'aubaine de la baisse des taux d'intérêt.\nLe gouvernement indique que ces choix politiques pourront être transcrits dans le projet de loi de finances pour 2008. Il en est ainsi des « dépenses d'avenir » qui recouvrent selon le gouvernement les dépenses d'investissement hors équipement militaire et l'effort en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur. Au total, selon les calculs du gouvernement, les crédits alloués passeraient de 36,7 milliards d'euros en 2007 à 39 milliards d'euros, soit un effort sensible.\nLes « dépenses d'avenir » dans le projet de loi de finances pour 2008\nInvestissement (hors équipement militaire)\nEffort en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur\nDépenses directes de l'État\nDépenses indirectes de l'État\nDépenses fiscales (crédit impôt recherche essentiellement)\nOpérateurs de l'État (ANR, Oséo-Anvar)\nSource : dossier de presse sur le projet de loi de finances\nEn outre, autre priorité du Président de la République et du gouvernement, le budget de la mission « Justice » s'afficherait en hausse de 4,65 % (+ 1.615 ETP en 2008).\nLa charge nette de la dette passerait de 39,2 milliards d'euros en 2007 à 40,8 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 1,6 milliard d'euros. Comme le montre le graphique suivant, le budget de l'État a largement bénéficié du bas niveau des taux d'intérêt qui a permis, au moins jusqu'en 2006, d'annuler l'effet volume lié à la persistance des déficits de l'État. En 2008, effet volume et effet taux pourraient tous deux jouer dans le sens d'une augmentation de la charge de la dette.\nRépartition des effets taux et effets volume sur la charge de la dette\nAinsi, pour 2008, la prévision du consensus des économistes s'agissant du taux à 10 ans s'établirait à 4,5 %, à comparer au niveau bas atteint fin 2005 : 3,3 %. Le différentiel entre ces deux taux conduit à un durcissement des conditions de refinancement de la dette de l'État, dont les volumes à amortir seront très élevés en 2008.\nLes prévisions du consensus des économistes sur les taux d'intérêt à 10 ans\nLa remontée durable des taux d'intérêt, sous réserve des décisions à venir de la banque centrale européenne, constituera un facteur d'aggravation de la charge de la dette. Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux de 1 point à partir de 2008, par ailleurs peu probable, se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt sur la dette négociable de 4 milliards d'euros à horizon 2012.\nImpact d'une hausse durable des taux d'intérêt\nNéanmoins, le retournement des taux, aussi limité soit-il, a un impact budgétaire significatif. Ceci peut être préoccupant, compte tenu de la situation budgétaire actuelle, alors que, en comparaison avec l'Allemagne, les conditions de financement de la France se dégradent nettement. Si les conditions obtenues par les meilleurs émetteurs de la zone euro ont convergé depuis le premier semestre 2003, il n'en est plus de même aujourd'hui : en termes relatifs, la France, qui bénéficiait de conditions de financement presque aussi favorables que l'Allemagne jusqu'en août 2006, décroche nettement, traduisant ainsi la dégradation de la perception relative des investisseurs internationaux de la situation budgétaire française par rapport au redressement des comptes allemands.\nA priori, la présentation des recettes et dépenses budgétaires du projet de loi de finances en une section de fonctionnement et une section d'investissement devrait améliorer l'information du Parlement sur la question cruciale de l'investissement. Selon ces informations, annexées au projet de loi de finances, les dépenses d'investissement s'établiraient en 2008 à 19,15 milliards d'euros, pour une section d'investissement d'un montant de 127,77 milliards d'euros (les dépenses d'opérations financières représentent dans cette section 108,62 milliards d'euros).\nPour autant, les dépenses d'investissement présentées dans la section d'investissement ne correspondent pas stricto sensu aux crédits du titre 5 qui représentent 13,28 milliards d'euros en 2008. Les crédits inscrits au titre 5 de la mission « Défense » représentent 10,5 milliards d'euros. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, la progression est de + 0,9 % sur le titre 5 (13,16 milliards d'euros en loi de finances initiale 2007 à structure 2008), et de 1,6 % sur le titre 5 de la mission « Défense » (10,34 milliards d'euros en loi de finances initiale 2007 à structure 2008).\nPour autant, cette évolution doit être relativisée en l'absence de toute information sur l'évolution entre 2007 et 2008 des dépenses présentées dans la section d'investissement. Surtout, le gouvernement a présenté dans son dossier de presse, au titre de l'évolution des dépenses d'avenir, d'autres chiffres, qui ne figurent pas dans le projet de loi de finances, montrant que les crédits de paiement d'investissement de l'État (hors équipement militaire) passeraient de 12,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007 à 13 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2008.\nLa multiplication de chiffres différents, dont le périmètre n'est pas explicité, rend désormais, malgré les progrès souhaités par les « pères de la LOLF » la notion d'investissement « illisible », d'autant que dans ce domaine, c'est moins la présentation en loi de finances initiale que l'exécution qui permettront de mesurer les efforts de long terme de l'État, par rapport aux collectivités territoriales notamment.\nRéunie le mercredi 7 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2008, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.\nProcédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 reposait sur la règle, dite du « zéro volume », soit une stabilisation des dépenses de l'État en volume. Il a souligné que le périmètre des dépenses prises en compte était, pour la première fois, élargi aux prélèvements sur les recettes de l'État, ainsi qu'aux affectations de recettes à des opérateurs de l'État. Il a indiqué que, selon ce nouveau périmètre, le projet de loi de finances prévoyait que les recettes et les dépenses de l'État seraient, en 2008, de respectivement 300,2 milliards d'euros et 341,4 milliards d'euros, ce qui correspondait à un déficit de 41,2 milliards d'euros, et, après prise en compte du solde des comptes spéciaux de 41,7 milliards d'euros. Il a souligné que ce déficit était en diminution de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, mais en augmentation de 3,4 milliards d'euros par rapport aux prévisions révisées pour 2007. Il a précisé que, le déficit budgétaire ayant été de 35,7 milliards d'euros en 2006, le déficit budgétaire serait même en 2008 en augmentation par rapport à 2006.\nIl a indiqué que si, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, les dépenses du périmètre élargi devaient augmenter de 5,5 milliards d'euros à périmètre constant, elles devaient augmenter de 6,4 milliards d'euros à périmètre courant. Du côté des recettes, les 15 milliards d'euros d'augmentation spontanée des recettes fiscales seraient pour l'essentiel absorbés par les importants allégements fiscaux, dont 7,5 milliards d'euros correspondant à la mise en oeuvre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA «. Après la prise en compte d'une augmentation de 1,1 milliard d'euros des recettes non fiscales, les recettes totales augmenteraient de 7,5 milliards d'euros. Au total, le solde du budget général s'améliorerait donc de seulement 1,1 milliard d'euros, et le solde général du budget de l'État (y compris les comptes spéciaux) s'améliorerait de seulement 0,3 milliard d'euros.\nPour 2008, comme pour chaque année ou presque, la prévision de croissance du PIB du gouvernement présentait un léger « biais » optimiste, puisqu'elle était supérieure d'environ 0,25 point au consensus des conjoncturistes, ce qui correspondait à l'écart observé en moyenne depuis 1999 entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes. Il a jugé cet écart inévitable, considérant que la prévision de croissance du gouvernement constituait un « signal » donné par le gouvernement aux acteurs économiques. Alors que le consensus des conjoncturistes prévoyait une croissance de 2 % en 2008, le gouvernement retenait une hypothèse de 2,25 %, avec un intervalle compris entre 2 % et 2,5 %. Il a précisé que cet écart provenait essentiellement du fait que le gouvernement prévoyait que les exportations redeviendraient dynamiques, alors que le consensus des conjoncturistes tablait sur un maintien du faible dynamisme de ces dernières années. Il a rappelé que, selon les estimations usuelles, un écart de 10 dollars du prix du baril de Brent, ou de 1 point de la croissance de l'économie des États-Unis, aurait un impact à court terme sur le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ. L'impact d'un écart de 10 % du taux de change de l'euro ou d'une hausse des taux d'intérêt (courts et longs) de 100 points de base serait, lui, légèrement inférieur à 1 point de PIB. Si l'on pouvait parler de « crise bancaire » aux États-Unis, il n'était pas certain que les conditions financières se dégradent en Europe, de sorte que la quasi-totalité des conjoncturistes prévoyaient que la crise des « subprimes » réduirait faiblement la croissance du PIB de la France et de la zone euro. Il n'a cependant pas exclu que, en raison de cette crise, la croissance du PIB soit en 2008 inférieure de 0,5 point aux prévisions des conjoncturistes.\nPar rapport à 2007, le projet de loi de finances prévoyait pour 2008 des mesures tendant globalement à réduire les recettes de l'État de 8,4 milliards d'euros. La loi TEPA « coûterait » en 2008 à l'État 7,5 milliards d'euros par rapport à 2007, dont 3,9 milliards d'euros sous la forme de transferts aux administrations de sécurité sociale de recettes de cotisation sur les bénéfices (CSB), de TVA brute sur les boissons alcoolisées et de taxe sur les véhicules de sociétés, afin de compenser les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires. Le doublement, pour la première année, du crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunt, coûterait, quant à lui, 220 millions d'euros. Le coût de la loi TEPA en « régime de croisière » serait de 14,7 milliards d'euros pour l'État, et de 14 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale.\nM. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un indicateur de performance pour la prévision des recettes de l'État, dont l'utilité avait été souligné par M. Bernard Angels lors de sa présentation de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il a indiqué que, selon cet indicateur, depuis 2001, les prévisions du gouvernement auraient toujours été de bonne qualité, avec une exception pour l'année 2002.\nM. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le gouvernement prévoyait une croissance des dépenses de l'ensemble des administrations publiques, en volume, de 2 % en 2007, 1,4 % en 2008, et un peu plus de 1 % de 2009 à 2012. Il a considéré que, dans le cas de l'État, l'objectif de maîtrise de la dépense était d'autant plus ambitieux que l'augmentation de la charge de la dette « préemptait » une partie significative des marges de manoeuvre.\nIl a souligné l'impact qu'aurait eu, pour le passé, l'application de la norme de dépense élargie « zéro volume » par rapport à une norme de dépense « zéro volume » appliquée strictement aux dépenses de l'État. Estimant que si le périmètre élargi avait été retenu sous la précédente législature, plus de 10 milliards d'euros supplémentaires auraient été économisés (soit 2 milliards d'euros par an). Il a cependant considéré que l'impact de cette nouvelle norme de dépense devait être nuancé dans le cas de l'année 2008. Il a indiqué que les dépenses de l'État, selon la norme du « zéro volume » appliquée au « périmètre étroit », devaient augmenter en 2008 de 1,9 % en valeur, soit nettement plus que l'inflation prévisionnelle, de 1,6 %. Il a ajouté que si l'État se contentait en 2008 d'appliquer la règle du « zéro volume » au seul « périmètre étroit », même sans réformer l'indexation des dotations aux collectivités territoriales, les dépenses du « périmètre élargi » augmenteraient en 2008 de seulement 1,5 %, contre 1,6 % selon le projet de loi de finances pour 2008. Il a indiqué que ce paradoxe s'expliquait par le fait que le gouvernement profitait du faible dynamisme, en 2008, du prélèvement au profit de l'Union européenne. Il a proposé d'élargir encore la norme de dépenses, en l'étendant aux dépenses fiscales.\nM. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique avait procédé à des « rebasages » significatifs, en particulier dans le cas de l'aide médicale d'État, de l'allocation parent isolé et des centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Il a indiqué que, selon le projet de loi de finances, le plafond des autorisations d'emplois s'établirait en 2008 à 2.206.737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2.270.840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'État serait de 2.219.035 ETPT, contre 2.283.159 ETPT en 2007. L'exercice 2008 permettrait ainsi d'annuler complètement les créations d'effectifs réalisées sous la précédente législature et de diminuer le nombre d'agents de l'État en dessous du niveau de l'année 1998. Il a précisé que la diminution nette du plafond d'emplois de 2008 par rapport à 2007 se décomposait ainsi : 17.977 ETPT correspondant au non-remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois, 10.440 ETPT correspondant à un ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007, et 35.708 ETPT liés à des mesures d'ordre et, pour l'essentiel, au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.\nM. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la baisse de 1 % des effectifs de l'État prévue pour 2008 ne permettrait pas une diminution de sa masse salariale, les économies réalisées étant plus que compensées par l'augmentation des pensions, à hauteur de 2 milliards d'euros. Il a déploré que, pour 2008, le solde global des emplois par rapport à 2007 soit, s'agissant des opérateurs de l'État, de + 2.547 ETPT, ce qui ne correspondait pas vraiment à une logique de « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux », ou même sur trois. Il a par ailleurs indiqué que la charge nette de la dette passerait de 39,2 milliards d'euros en 2007 à 40,8 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 1,6 milliard d'euros. Il a ajouté qu'en termes relatifs, la France, qui avait bénéficié de conditions de financement presque aussi favorables que l'Allemagne jusqu'en août 2006, décrochait nettement, ce qui traduisait la dégradation de la perception par les investisseurs internationaux de la situation budgétaire française, notamment par rapport à celle de l'Allemagne.\nM. Jean Arthuis, président, a souligné que les analyses du rapporteur général justifiaient pleinement les attentes relatives à la révision générale des politiques publiques et à celle des prélèvements obligatoires. Il s'est interrogé sur l'opportunité budgétaire du doublement du taux de réduction d'impôt pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement d'un emprunt immobilier.\nM. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé l'ambition de la révision générale des politiques publiques, dont les risques politiques sont néanmoins significatifs, indiquant que l'accomplissement de celle-ci pourrait se traduire par l'adoption d'une « loi de dégagement des cadres ». Il a ajouté que la loi de finances pour 2008 marquait un véritable exercice de rigueur en matière de dépense « tout en restant loin du compte ».\nM. Jean Arthuis, président, a observé que la contrainte issue de la norme plus stricte de progression de la dépense engendrait une adaptation des comportements, qui conduisait certains ministères à privilégier la dépense fiscale. Evoquant le rôle souhaité par le Président de la République pour la Cour des comptes, qui aurait vocation à procéder à des « audits », il a jugé nécessaire, au-delà de la nécessaire coopération avec la Cour des comptes dans le cadre des articles 58-1° et 58-2° de la LOLF, que le Parlement ne s'en remette pas seulement à cette expertise, et « mette sous tension » l'appareil d'État.\nM. Jean-Jacques Jégou a considéré que la soulte à verser à la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de l'adossement du régime spécial de la RATP au régime général constituait une dette certaine pour l'État. Il s'est demandé si le passage à une norme de stabilité en valeur des dépenses de l'État était susceptible de ramener l'équilibre budgétaire en 2012.\nIl a souligné, par ailleurs, les enjeux de la révision générale des politiques publiques à laquelle il était associé, s'interrogeant sur la possibilité pour la commission d'approfondir ces travaux et d'accompagner les réformes nécessaires. Il s'est montré partisan d'une modification de la LOLF permettant au Parlement de voter sur un plafond d'emplois incluant les opérateurs de l'État, précisant la notion d'investissement et incluant la dépense fiscale dans la norme de dépense.\n* 3 Le gouvernement a indiqué que sa prévision correspondait désormais au « bas » de sa « fourchette » de 2 % - 2,5 %, associée à la loi de finances initiale pour 2007.\n* 4 Selon les estimations de la DGTPE, la chute actuelle des prix immobiliers observée aux États-Unis (de l'ordre de 10 %) pourrait réduire la croissance de l'économie américaine de 0,8 point à l'horizon de 2 ans.\n* 5 Dans le rapport économique, social et financier pour 2008, le gouvernement évalue l'impact sur l'économie de la zone euro d'une baisse de 10 % des prix immobiliers aux États-Unis à environ 0,1 point de PIB la première année et 0,2 point de PIB la deuxième année.\n* 6 Selon la commission économique de la Nation, la croissance de l'économie américaine serait de 1,9 % en 2007 et 2,2 % en 2008.\n* 7 Conjointement avec un scénario alternatif optimiste, dans lequel une accélération plus marquée de la productivité de la zone euro porterait la croissance de l'économie française à 2,75 % dès 2008.\n* 8 « Le marché immobilier français en situation de retournement « (n° 6, 2005-2006).\n* 9 Fitch Ratings, « House Prices and Household Debt - Where are the Risks ? «, 29 juillet 2007.\n* 10 Fonds monétaire international, « Perspectives de l'économie mondiale », avril 2003.\n* 11 Service des études économiques et de la prospective du Sénat, « La mesure des prix immobiliers : de nombreuses sources, diversement exploitées », septembre 2007. Note d'information consultable sur Internet.\n* 17 Cf le chapitre précédent consacré aux recettes.\n* 18 Entre la norme de dépense élargie et la norme de dépense de l'État.\n* 19 Rapport d'information n° 456 (2005-2006) de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi.\n* 20 Les 6/19èmes sont inscrits en loi de finances, les 13/19èmes de crédits supplémentaires, nécessaires à la couverture des factures de l'année, sont inscrits en loi de finances rectificative, selon l'arbitrage alors rendu sur la question par le Président de la République M. Jacques Chirac.\n* 21 Ecart entre les crédits inscrits en loi de finances initiale (1,1 milliard d'euros) et les crédits ouverts, à hauteur de 1,4 milliard d'euros. Les réformes engagées en matière d'épargne logement devraient amener à diminuer le volume des primes versées, sans qu'il soit possible de connaître avec précision cette évolution.\n* 22 Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont notamment prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC. La neutralité financière doit être assurée par une soulte dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d'euros. Il est rappelé que les conditions de l'adossement et notamment le montant de la soulte due par l'État font l'objet de négociations avec la CNAV qui devraient aboutir en 2008.\n* 23 L'écart de 700 millions d'euros correspond au surcroît de dépense autorisé par le passage s'agissant des dépenses de l'État au sens étroit du terme du « 0 volume » au « 0,3 volume ».\n* 24 45.000 ETP devraient être recrutés en 2008.\n* 25 Etablissement public administratif : 50 % ; établissement public industriel et commercial : 9 %, établissement public scientifique, culturel et professionnel : 19 % ; association : 9 % ; autres : 4 %.\n* 26 S'il était une mission de l'État, le budget des opérateurs représenterait le 4ème budget civil.\n* 27 Y compris les mesures d'ordre.\n* 28 Qui ne sont pas pris en compte dans les suppressions d'emplois.\n* 29 A périmètre constant, on peut considérer que 20 ETPT sont supprimés, qui correspondent au différentiel entre les créations liées aux nouveaux opérateurs (209) et le solde (189) hors « mesures d'ordre ».


MédiaPôle - Pôle emploi veut mieux exposer les «offres cachées»\nVous êtes ici : Accueil Actualité Pôle emploi Pôle emploi veut mieux exposer les «offres cachées»\nPriorité aux postes difficiles à pourvoir\n«Plus on a de visibilité, plus on est content», confirme Michel Bouffard, directeur marketing du spécialiste de l'intérim ManpowerGroup, qui exporte déjà un quart de ses annonces sur pole-emploi.fr depuis 2005. «Nous n'avons aucun problème à communiquer nos annonces. Le seul frein serait le suivi qu'un tel accord exigerait dans nos agences, un suivi qui pourrait être lourd si Pôle emploi décidait par exemple d'intégrer ces annonces à ses statistiques».\nPour Pôle emploi, l'initiative à surtout pour but de s'attaquer au casse-tête des postes non pourvus. L'année dernière, l'agence a diffusé 3 millions d'annonces, dont seules 2,7 millions ont trouvé preneurs. Soit 300.000 offres vacantes, qui seront diffusées en priorité sur les sites retenus pour l'opération. Le partenariat prévoit en effet la diffusion des offres de Pôle emploi sur les sites associés.\nL'agence vient de lancer son appel à projet auprès des sites «acteurs de l'emploi en ligne». Après une sélection des partenaires mi-mai, le service devrait ouvrir courant juin, d'abord sous forme d'expérimentation. Ce travail sur la présence numérique de l'agence issue de la fusion ANPE-Assedic s'inscrit dans la volonté d'amélioration et de mesure de l'efficacité de l'agence. Un chantier lancé par le directeur général de Pôle emploi depuis huit mois, dans le cadre du plan stratégique 2015. «Beaucoup de jeunes font aujourd'hui toutes leurs démarches par Internet et il n'est pas idiot de se pencher sur la question», expliquait ainsi Jean Bassères au Figaro lors de sa prise de fonction.\nEn revanche, l'obligation pour les entreprises de déposer leur offre chez Pôle emploi, levée depuis plusieurs années, ne sera pas rétablie. «Nous n'aurions aucun moyen de contrôler qu'elle est bien appliquée», conclut Jean Bassères.\n>> Des annonces déjantées publiées par Pôle emploi\n>> Retour à l'emploi: Pôle emploi va enfin mesurer son efficacité\n>> Twitter: @LeFigaro_Emploi