I. le paradoxe corse : une économie largement soutenue qui reste cependant fragile, des dépenses publiques abondantes qui nont pas les effets escomptés (SUITE ET FIN)\nC. Des doutes légitimes sur lefficacité des depenses publiques *\n1. Des aides au développement économique non consommées ou mal utilisées *\na) Le mal chronique de la sous-consommation des crédits publics *\n· Une mise en uvre du contrat de plan encore trop lente et un faible impact sur léconomie insulaire *\n· Des primes daménagement du territoire trop rarement octroyées faute de projets éligibles *\n· Des financements européens théoriquement importants mais relativement peu sollicités dans les faits *\nb) La gestion peu convaincante des aides au développement par lADEC *\n· Des missions en principe très larges, des ambitions généreuses, des crédits importants *\n· Un système de décision à plusieurs niveaux *\n· Le bilan nuancé des activités récentes de lADEC *\n· Les carences du système ADEC *\n2. La gestion non optimale de la continuité territoriale *\na) Des surcoûts réels *\n· Le transport maritime supporte les principaux dentre eux *\n· La multiplication des infrastructures fait obstacle aux économies déchelle *\n· La subvention au transport du ciment a été versée en pure perte *\n· La desserte aérienne suscite également quelques interrogations *\nb) La dotation de continuité territoriale a atteint ses objectifs *\n· Des liaisons fréquentes *\n· Des tarifs avantageux *\nc) La continuité territoriale ne profiterait pas aux Corses : une critique à nuancer *\n3. Léchec patent des aides au secteur agricole *\na) Un constat sans appel : léchec total des plans généraux de désendettement de lagriculture corse *\nb) Les défaillances de loffice chargé du développement agricole et rural de la Corse *\n· LODARC " nouvelle formule " de 1992 *\n· Des opérations dintervention et de développement de grande ampleur *\n· Des compétences fort étendues *\n· Un conseil dadministration dominé par les socio-professionnels du milieu agricole *\n· Les insuffisances notoires du dispositif *\nC. Des doutes légitimes sur lefficacité des depenses publiques\nLune des tâches principales de la commission denquête était de déterminer si le gaspillage des fonds publics, tant décrié par de nombreux commentateurs, constituait un phénomène avéré et particulièrement marquant en Corse, ou sil représentait, au contraire, une réalité, certes regrettable, mais de dimensions comparables à ce qui se produit dans dautres régions françaises.\nAu terme de ses travaux, la commission est amenée à établir les constats suivants. Paradoxalement, les crédits publics ne sont pas suffisamment consommés en Corse. Lorsquils le sont, cela nest pas toujours à bon escient : ainsi la gestion par lagence de développement économique de la Corse (ADEC) de diverses aides fait apparaître des incohérences préoccupantes. Quant à elle, la gestion de la continuité territoriale napparaît pas optimale. Enfin, les dépenses en direction dun secteur particulier, lagriculture, doivent faire lobjet dun réexamen sévère tant sont patents léchec des multiples plans de désendettement conçus depuis plus de quinze ans et les défauts du système dattribution des aides gravitant autour de lODARC (office de développement agricole et rural de Corse).\n1. Des aides au développement économique non consommées ou mal utilisées\nLa Corse est confrontée au paradoxe suivant : alors quelles pourraient permettre de renforcer le tissu économique de lîle, les aides publiques destinées à son développement y sont moins consommées en moyenne que dans dautres régions françaises ou européennes connaissant des situations comparables. Par ailleurs, trop souvent, les subventions distribuées nont pas les effets escomptés et les actions menées par lADEC, lagence de développement économique de la Corse, ne sont pas exemptes de critiques.\na) Le mal chronique de la sous-consommation des crédits publics\nBien quil ne soit pas particulier à la Corse, le phénomène de sous-consommation des crédits publics y est plus marqué quailleurs. La mise en uvre du contrat de plan se caractérise par des lenteurs dexécution qui en affaiblissent ou en retardent les effets attendus. Les aides à laménagement du territoire restent peu utilisées. Enfin, le taux de consommation des fonds structurels européens auxquels la Corse a droit au titre de lObjectif 1 demeure faible par rapport à dautres régions européennes également éligibles.\n· Une mise en uvre du contrat de plan encore trop lente et un faible impact sur léconomie insulaire\nUn haut responsable administratif auditionné par la commission denquête a fait les commentaires suivants :\n) Comparé à nimporte quel autre des vingt et un autres contrats de plans, celui de la Lorraine, de lAlsace, du Poitou-Charentes, par exemple, celui de la Corse est bon. Les analyses y sont percutantes et fines, la connaissance des lieux démontre une grande perspicacité. Les fonctionnaires dÉtat et les fonctionnaires territoriaux ont fait un bon travail, mais ce contrat de plan qui a lapparence de la banalisation na pas deffet sur le plan économique. Il y a un paradoxe : le contrat est bien mais il na pas deffet. (\n) Lagriculture en Corse absorbe des masses de crédits beaucoup plus importantes que dans les contrats de plan habituellement, par habitant et par secteur. Il y a là une anomalie. Il y a beaucoup dargent, beaucoup trop dans lagriculture, trop par habitant, et trop de crédits nont pas les effets escomptés par rapport aux autres régions. (\n) Quand nous mettons de largent dans le Limousin, les résultats sont bons. Nous avons des éléments dappréciation sur le chômage, la mortalité des PME/PMI, la céramique, de nombreux projets. Nous voyons que cela fonctionne. Nous y allons, nous vérifions, nous sommes appelés, nous continuons. "\nLe président  " Et en Corse, vous avez limpression darroser le sable ? "\nRéponse : " Nous ne savons pas où ça va. "\nUne des explications de la faiblesse des effets économiques du contrat de plan tient probablement dans sa lenteur dexécution. A la fin de lannée 1996, soit à mi-parcours, les taux dengagement sélevaient à 39,73 % pour lÉtat (contre 47,08 % en moyenne nationale) et à 39,89 % pour la Collectivité territoriale (pour un taux moyen de toutes les régions de 52,15 %). A la fin de 1997, les taux sétablissaient à 57,82 % pour lÉtat (contre un taux moyen de 59,7 %) et à 55,29 % pour la région.\nAu 31 décembre 1997, lÉtat avait mis en place 457,6 millions de francs depuis le début du contrat de plan. Pour la seule année 1997, le taux de 16,3 % (113,2 millions) a été enregistré pour les crédits mis en place. Au cours des années précédentes, les taux se sont établis à 12,82 % en 1992, à 19,77 % en 1995 et à 16,95 % en 1996.\nAu total, le montant des dotations mises en place au terme de la quatrième année dexécution du contrat de plan représentait 66 % des sommes initialement prévues. Huit volets du contrat de plan sur dix-huit connaissaient, fin 1997, un taux de mise en place des crédits nettement inférieur à la moyenne globale de 66 % : les affaires sanitaires et sociales (44 %) , laménagement de lintérieur (45 %), la culture (49 %), la pêche (49 %), lenseignement (50 %), luniversité (53 %), le tourisme (53 %) et les actions de développement économique (57 %). Trois volets enregistraient, à linverse, des taux de mise en place supérieurs : les communications (82 %), la jeunesse et les sports (82 %) et lagriculture (74,5 %).\n· Des primes daménagement du territoire trop rarement octroyées faute de projets éligibles\nEn plus du contrat de plan, lÉtat met en place diverses aides, qui sans être spécifiques à la Corse, sont conçues dans cette région de façon particulièrement avantageuse. On doit noter que le régime des primes daménagement du territoire (PAT) est exceptionnellement favorable en Corse, puisque leur taux maximum par rapport à linvestissement y est doublé : il est de 34 % au lieu de 17 % sur le reste du territoire. En outre, le plafond est de 100.000 francs par emploi au lieu de 70.000 francs sur lensemble du territoire.\nCependant, on ne peut que constater le bilan mitigé de ces primes : la Corse nattire guère les investissements privés. Les rares investisseurs ayant bénéficié de la PAT étaient, pour la plupart dentre eux, des décideurs publics. Seuls quatre projets dentreprises ont été primés sur la période 19881998 (trois extensions et une création) pour un montant total de 8,76 millions de francs. Ces projets représentaient la création prévisionnelle de 138 emplois et un investissement total de 137,8 millions de francs. A la fin du mois de juin 1998, deux dossiers étaient soldés au prorata des emplois effectivement créés ; un dossier était en cours dexamen. Enfin, un dernier dossier était achevé mais en attente du rapport de la direction départementale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DDCCRF), chargée deffectuer diverses vérifications préalables aux versements.\nUn haut responsable administratif a apporté les précisions suivantes : " Sur les quatre projets présentés, deux ont bien marché. Certes, ils nemploient pas plus de vingt à trente salariés, mais ils sont destinés à satisfaire la consommation locale. Lun concerne une entreprise de mise en bouteille deau pour les Corses et les touristes, lautre une société de viennoiserie et de boulangerie. Mais lorsque lÉtat ou lAérospatiale oblige à des délocalisations en Corse, cela ne fonctionne pas. Les dossiers sont longs à monter et, souvent, naboutissent pas. Dans le dossier concernant la société Corse Composites aéronautiques, alors quil était question de délocaliser 51 emplois en 1988, en 1997, dernière relance du projet, au bout de dix ans, à peine 49 emplois ont été créés et 2 millions de francs de crédits PAT utilisés, alors quon avait promis beaucoup plus. Cela ne fonctionne pas. "\nLors de son audition devant la mission dinformation sur la Corse, le 12 mars 1997, M. Raymond-Max Aubert, alors délégué à laménagement du territoire et à laction régionale, constatait : " Il est certain que la Corse, aux yeux des investisseurs à la fois nationaux et internationaux, napparaît pas comme la région daccueil privilégiée dactivités nouvelles. Cest un simple constat. Alors que dans dautres régions, nous avons des dizaines de dossiers, en Corse, nous nen avons que deux en quatre ans. (\n) Il faut reconnaître que le système daide de la PAT nest pas forcément adapté à un territoire comme la Corse, parce quil ne se déclenche quavec un niveau minimum dinvestissement et de création demplois. Pour un projet de création dentreprise, il faut un investissement supérieur à 20 millions de francs et que le nombre demplois créés soit dau moins vingt. Pour une extension dentreprise, il faut également un niveau dinvestissement de lordre de 20 millions de francs, mais aussi la création de cinquante emplois supplémentaires. Evidemment, il y a très peu de projets de cette dimension en Corse. "\nNotons que la Corse bénéficie également de zonages prioritaires en termes daménagement du territoire : elle est largement couverte par des zones de revitalisation rurale (ZRR). Comme le notait lancien délégué déjà cité, lors de son audition devant la mission dinformation sur la Corse, " lensemble de la Corse est en TRDP (territoires ruraux de développement prioritaire) et une très large partie en ZRR, les huit-dixièmes, à lexclusion des zones dAjaccio et Bastia, qui sont en TRDP. "\nLa Corse peut également bénéficier dactions menées au titre du fonds national daménagement et de développement du territoire (FNADT). M. Raymond-Max Aubert déjà cité notait à ce propos : "On peut relever le poids du secteur agricole auquel sont consacrées la moitié des actions devant le tourisme  34 %  les valeurs moyennes nationales sélevant respectivement à 9 % et 12 %. Ce sont les deux secteurs qui, en Corse, ont pris une part considérable de lutilisation des crédits du FNADT. Là encore, il faut bien reconnaître que lindustrie est peu présente, puisque seulement 12 % des crédits du FNADT lui ont été consacrés, alors que la moyenne nationale est largement supérieure et doit même dépasser, semble-t-il, 30 %. Un autre indicateur est significatif : 50 % des crédits de la section locale sont utilisés pour des études, contre 9 % seulement en moyenne nationale. "\n· Des financements européens théoriquement importants mais relativement peu sollicités dans les faits\nLe montant des crédits européens alloués à la Corse fait lobjet dune attention très grande de la part des acteurs locaux. Le classement de lîle dans les régions de lObjectif 1 pour la période 19941999 a représenté un enjeu important tant pour léquipe gouvernementale au pouvoir au moment des négociations avec la Commission européenne en 1993 que pour les élus et les socio-professionnels insulaires. Pourtant, quatre ans après le début de la mise en uvre du Docup (Document unique de programmation), force est de constater que les aides prévues dans ce cadre connaissent des taux de consommation encore faibles.\nRappelons que le Docup sarticule autour de sept grands axes : le désenclavement et les infrastructures de support (ces actions, qui représentent un quart du montant financier du programme, doivent recevoir 440 millions de francs du FEDER sur la période considérée), la valorisation des produits du sol et de la mer, luniversité, la recherche et les énergies nouvelles (cet axe mobilise 80 millions de francs de la part de lUnion européenne), le patrimoine touristique et culturel, lenvironnement (près de 200 millions de francs y sont consacrés), le développement économique, enfin la valorisation des ressources humaines.\nAu 15 mars 1998, la programmation des sept axes apparaissait inégale. Par exemple, en matière de désenclavement (axe 1), alors que les projets relatifs aux routes nationales doivent mobiliser au total 494 millions de francs, dont 247 du FEDER, environ 226,6 millions de francs étaient engagés. A cette même date, les dépenses justifiées représentaient 85,3 millions de francs. Sept opérations avaient été engagées à la mi-mars 1998. Certaines restaient encore à programmer. Autre exemple, celui des mesures portant sur les ports de pêche : dun montant de 19,5 millions de francs, dont 9,75 du FEDER, elles étaient à la date du 15 mars 1998 réalisées à hauteur de 7,4 millions. Les mesures relatives aux énergies nouvelles doivent représenter en principe un montant de 86,9 millions de francs dans le Docup, dont 18,531 millions du FEDER. A la mi-mars 1998, elles étaient réalisées à hauteur de 31,262 millions de francs.\nLes actions destinées au secteur du tourisme sélèvent dans le Docup à 290 millions de francs, dont 180,2 millions de fonds publics et 64,8 millions du FEDER. En mars 1998, elles étaient engagées à hauteur de 184 millions de francs, dont 51,6 millions du FEDER. Les dépenses justifiées sélevaient à environ 15 % de lensemble, ce qui représente un taux faible.\nCes opérations, de nature très différente les unes des autres, connaissent des rythmes de réalisation inégaux. Ainsi les travaux du palais des congrès dAjaccio (49 millions de francs dans le Docup, dont 24,5 du FEDER) ont débuté récemment et devraient permettre son ouverture à lautomne 1999.\nEn outre, le FEDER doit financer des projets à hauteur de 4,5 millions de francs dans le cadre du Programme concerté dactions touristiques (PCAT) signé au printemps 1997, mais aujourdhui, les actions prévues par ce document semblent difficiles à mettre en place. Dautres opérations (en matière dhébergement en milieu rural, dhôtellerie de plein-air et de caractère) connaissent des états davancement plus ou moins satisfaisants. Dune manière générale, le rythme de réalisation du Docup se caractérise par une lenteur préjudiciable aux effets économiques recherchés. Les années 1998 et 1999 devraient en principe permettre de rattraper le retard pris dans lutilisation de ces crédits.\nAu cours des années 1994-1995, les paiements communautaires ont principalement porté sur des opérations éligibles à la programmation 1990-1993. Celles prévues pour la période 1994-1999 se sont mises en place plus lentement.\nLe Docup, qui à lui seul prévoit 87,7 % des aides européennes, enregistrait, au 21 novembre 1997, un taux de paiement de 31,31 %. A la même date, le PIC PME (qui mobilise environ 55 millions de francs) était payé à 0 % daprès un document de travail communiqué à la commission denquête par la direction générale de la Commission européenne en charge des politiques régionales (DG XVI). Selon ce même document, le PIC Emploi était payé à 39,33 % pour la tranche 1994-1999 et le PIC Adapt à hauteur de 18,5 %. En ce qui concerne les deux Interreg dont la Corse bénéficie, notons que, dans le cadre du programme " Corse-Toscane ", les paiements pour la partie corse nétaient pas supérieurs à 0,4 % au 31 décembre 1997. Ceux du programme " Corse-Sardaigne " étaient de 5,9 % seulement à la date du 8 décembre 1997.\nSur ce dernier point , un haut responsable européen a fait les commentaires suivants devant la commission denquête : " Nous avons mis en oeuvre en Corse le programme Interreg, notamment avec la Sardaigne, qui navance pas, parce que, au-delà des mots, peu dacteurs sont capables de traduire concrètement des coopérations transfrontalières sérieuses. Tous les élus corses étaient très satisfaits et exerçaient sur nous une forte pression pour mettre en oeuvre ce genre de programme, car la coopération avec des régions environnantes est certainement, à terme, un bon choix stratégique pour le développement de lîle. Mais entre le choix stratégique et la réalité, il y a une marge, et nous navons pas réussi à mettre en oeuvre réellement ce programme qui est actuellement stagnant. "\nCONSOMMATION DES CRÉDITS EUROPÉENS\nSynthèse (actualisée au 3 juin 1998)\n978 263.000 F\n740 238 205 F\n434 484 529 F\n247 633 144 F\n418 015.000 F\n301 885 211 F\n273 047 242 F\n201 500.000 F\n110 038 445 F\n48 750.000 F\n17 188 652 F\n10 793 345 F\n1 646 528.000 F\n1 169 350 512 F\n863 596 836 F\n641 512 176 F\nprogrammes dinitiatives communautaires\n(actualisé au 3 juin 1998)\nINTERREG Haute-Corse/Province de Livourne\n90 259.000 F\n22 353 275 F\n400 500 F\nINTERREG Corse du Sud/Province de Sassari\n46 241.000 F\n23 203 106 F\n19 811 981 F\n4 768 964 F\n2 801 838 F\n457 500 F\n3 923.000 F\n2 423.000 F\n864 038 F\n17 498 033 F\n5 595 800 F\n2 385 459 F\n19 512 963 F\n1 428 307 F\n139 630 F\n22 750.000 F\n221 995 977 F\n60 229 952 F\n6 888 465 F\nComme le montre le tableau ci-dessous, la sous-consommation des crédits européens, cest-à-dire la faiblesse des taux de concours engagés et payés, ne constitue pas un phénomène propre à la Corse. Les autres régions françaises éligibles à lObjectif 1 enregistraient à la mi-1998 des taux dengagement de crédits oscillant entre 50 % (pour lîle de la Réunion) et 60 % (pour la Guyane) et des taux de paiement allant de 29 % (pour la Martinique) à 47 % (pour la Guadeloupe).\ncomparaisons entre les regions françaises eligibles\nau titre de lObjectif 1\nsituation à la mi-1998\nEn millions dEcus\nConcours européens prévus sur la période 1994-1999\n% de concours payés\nSelon des informations fournies par la Commission européenne, les taux dengagement des crédits de lObjectif 1 (1994-1999) destinés en Allemagne à la région de Brandenbourg sétablissaient à la mi-1998 à plus de 60 % et les pourcentages de concours payés à plus de 55 %.\nComment expliquer, par comparaison, le retard observé dans le paiement et la réalisation concrète des projets en Corse ? En ce qui concerne les projets dinfrastructures, le retard est parfois dû à lexistence de divergences dappréciation politique. Selon la Commission européenne, les procédures administratives françaises " sont aussi laborieuses et durent trop longtemps pour des programmes européens qui doivent être exécutés dans des délais assez limités. " La complexité des arbitrages administratifs entre les ministères compétents et lorganisation administrative régionale seraient à lorigine de ce qui apparaît comme un dysfonctionnement.\nInterrogé à ce propos, un haut responsable européen a estimé devant la commission denquête : " Nous voyons incontestablement en France une centralisation extrêmement forte de lutilisation des fonds structurels aux mains de lexécutif, qui sont les préfets de région. Cest une réalité qui, à nos yeux, nest pas la plus efficace pour mettre en oeuvre les fonds européens. (...)\nDe ce point de vue, les programmes intégrés méditerranéens, il y a bien longtemps, avant lentrée de lEspagne dans lUnion européenne, avaient été assez remarquables, parce quils avaient permis un très grand foisonnement didées et la participation de la " société civile " au projet de développement régional. "\nPour les mesures prévoyant des aides aux entreprises privées, il semble que les causes du retard soient à chercher dans la faiblesse du tissu industriel et des PME-PMI et le nombre peu important de projets prometteurs présentés dans cette région. Comme la relevé la direction générale de la Commission européenne chargée des politiques régionales (DG XVI), " la Corse a peu de population et les mesures sont très diversifiées et nombreuses, par conséquent il est à craindre quil ny ait simplement pas assez de projets valables ".\nLors de son audition devant la commission denquête, le haut responsable européen déjà cité considérait : " Nous avons été très volontaristes dans ce programme pour la Corse, dans la mesure où nous avons souhaité quun tiers des ressources européennes soit dirigé vers les entreprises, cest-à-dire vers linvestissement productif, contre un cinquième dans le programme antérieur. Nous considérons quune des caractéristiques de la Corse par rapport aux autres régions européennes en retard de développement nest pas un mauvais niveau de dotations dinfrastructures, mais une incapacité interne de générer de la richesse, de lemploi et de lactivité économique.\nNous lavions voulu également, parce que la Corse se situe en dehors des régions en retard et est, en terme de dotations à linfrastructure, mieux dotée que la moyenne des régions en retard de développement que nous aidons.\nCela peut expliquer aussi le retard. Dès lors quil ny a pas eu dans lîle la capacité de générer de bons projets dinvestissement, largent na pas été utilisé au rythme que nous souhaiterions, dans le cadre de la programmation. Cest un point très important.\nNous essayons de reprogrammer (...) les masses existantes pour quelles soient engagées avant le 31 décembre 1999, car au-delà, cet argent sera perdu. "\nUn des risques de cette sous-consommation est que, lors des programmations ultérieures, un certain nombre de pays contributeurs nets au budget de lUnion européenne fassent valoir le fait que les crédits ne sont pas utilisés. Selon certains, il nest pas opportun de prévoir des sommes trop importantes qui risquent par la suite de nêtre pas utilisées en Corse. Dautres régions européennes comme les régions irlandaises, espagnoles, portugaises, grecques font un usage beaucoup plus massif et rapide des crédits mis à leur disposition. Le retard dans labsorption de fonds structurels européens existe sur lensemble du territoire français. Les administrations françaises et les règles de la compatibilité publique semblent, dune manière générale, ne pas sadapter de façon suffisamment rapide et souple aux nécessités de lexécution des programmes.\nCertes, la consommation tous azimuts de crédits nest pas un gage de leur bonne utilisation ni une garantie de leurs effets bénéfiques sur léconomie. La rapidité dabsorption des crédits et la qualité des opérations financées peuvent même constituer deux objectifs contradictoires dans certains cas. Néanmoins, il manque un outil rigoureux de suivi et de contrôle de lemploi des crédits communautaires dans toutes les régions françaises ; ce constat sapplique particulièrement à la Corse. Conscient des carences actuelles, le Secrétariat général chargé des affaires corses (SGAC) tente, au sein de la préfecture de Corse, de remédier aux faiblesses les plus marquantes.\nLes développements précédents montrent que la sous-consommation des crédits publics concerne les concours de lÉtat comme ceux de lUnion européenne. Un autre problème, tout aussi crucial, tient aux conditions demploi de ceux des crédits qui sont effectivement utilisés.\nb) La gestion peu convaincante des aides au développement par lADEC\nCest une agence dépendant de la Collectivité territoriale de Corse qui est, selon le système propre à cette région, compétente en matière daides au développement économique. Il sagit de lADEC (agence de développement économique de la Corse) établie le 22 octobre 1992 lors dune séance de lAssemblée de Corse présidée par M. Jean-Paul de Rocca-Serra. Notons que la création de cet organisme nétait pas prévue par la loi du 13 mai 1991. Par ailleurs, lagence, qui est dotée du statut dEPIC, ne jouit en fait daucune autonomie financière.\nAujourdhui, cest au Conseil exécutif de Corse que revient la responsabilité de prendre des décisions en matière dattribution des aides, le bureau de lagence ne donnant quun avis après instruction des dossiers par ses services. Son président rapporte les différents dossiers auprès du Conseil exécutif. Mais cest le président du Conseil exécutif qui signe les arrêtés. Selon le rapport dactivités pour 1996 de lagence, 10 % des avis du bureau avaient fait lobjet de refus de la part du Conseil exécutif au cours de cette année. Le taux de refus apparaît particulièrement faible pour les aides gérées par le Comité régional des aides (CRA).\nInterrogé par la commission denquête sur le rôle exact de lagence, un témoin a considéré que : " dans le système actuel, lAssemblée de Corse détient seule la responsabilité de décider de lensemble des dispositifs daides, y compris pour la détermination du plus petit critère. Ainsi, si lADEC voulait ajouter un point, préciser un élément, elle devrait repasser par lAssemblée. Lagence ne peut donc avoir quune initiative marginale dans lactivité densemble ". Ce sentiment doit être nuancé au regard des textes et notamment des statuts de lADEC qui définissent de façon étendue les tâches dévolues à lagence.\n· Des missions en principe très larges, des ambitions généreuses, des crédits importants\nLarticle 2 (titre I) des statuts de lADEC indique que lagence est chargée " dans le cadre des orientations définies par la Collectivité territoriale en matière de développement industriel, artisanal, technologique et commercial :\nDe limpulsion des activités liées au développement économique de la Corse ainsi que de la coordination, de lanimation, de la mise en oeuvre et du soutien de ces activités,\nDe faire prendre en compte les impératifs de développement économique de la Corse dans le secteur bancaire,\nDe la réalisation détudes et de létablissement de diagnostics concernant les secteurs et branches dactivités, les filières de production et les entreprises,\nPour le compte de la Collectivité territoriale, de la gestion et de lexécution des aides directes et indirectes aux entreprises mises en place par la Collectivité territoriale (alinéa modifié au cours dune délibération du 19 novembre 1993 de lAssemblée de Corse et ajoutant une référence à lÉtat et la Communauté européenne),\nPour le compte de la Collectivité territoriale, de la gestion de toutes infrastructures daccompagnement des activités des entreprises, notamment celles relatives aux réseaux de télécommunication, de télédiffusion et de télématique,\nDe coordonner les mesures et de faire des propositions pour aider au développement des divers secteurs dactivités : industrie, artisanat, industrie agro-alimentaire (2 ème transformation), pêche et aquaculture, et plus généralement, lexploitation des ressources locales par filière de production,\ndaide au développement de lintérieur dans les aspects liés aux entreprises, aux activités et aux emplois. Dans ce but, des conventions pourront être passées avec les agences et offices concernés. ".\nDéjà importantes, les attributions de lagence furent encore élargies par lAssemblée de Corse lors de sa séance du 11 septembre 1995. Relevons également, que lADEC participe au capital de Corse Garantie SA (1,87 % du capital actuel de 8 millions de francs), société de caution créée par lAssemblée de Corse et dont le président de lADEC assure la présidence.\nDans le système actuel, si le Conseil exécutif de Corse reste ordonnateur des dépenses, cest lADEC qui doit préparer les délibérations de ce dernier pour lindividualisation des aides dans divers domaines. Les primes régionales à lemploi (PRE) et les primes régionales à la création dentreprise (PRCE) sont examinées par le bureau de lADEC (et non par le conseil dadministration). Lagence est également compétente en matière de bonification dintérêts demprunt (au titre de laide au financement de lactivité économique et de la sauvegarde des emplois), daides directes aux entreprises, daides à la pêche et à laquaculture, daides aux entreprises et aux particuliers prévues au titre du Fonds corse pour la maîtrise de lénergie (FCME), daides à linnovation et au transfert de technologie.\nSes crédits de fonctionnement sélèvent à 17,3 millions de francs selon le budget primitif de 1998. Mais lagence prépare les décisions du Conseil exécutif de Corse en matière économique pour un montant prévu en 1998 de 74,4 millions de francs de crédits dengagement, dont 48,7 millions de francs de crédits de paiement.\n· Un système de décision à plusieurs niveaux\nLa première instance de décision de lADEC est son conseil dadministration composé du président de lagence et de 23 autres membres :\n 12 membres désignés par lAssemblée de Corse en son sein, dont le président de lAssemblée (aujourdhui M. José ROSSI)\n 11 autres membres : 1 représentant des Chambres de commerce et dindustrie, 1 représentant des Chambres de métiers de Corse, 1 représentant de la CADEC, 1 représentant du comité régional des banques, 1 représentant de la caisse régionale de Crédit agricole, 1 représentant de lUniversité, 1 représentant de lagence nationale de la valorisation de la recherche (ANVAR), 1 représentant des comités de développement micro-régional, 1 représentant qualifié désigné par lagence du tourisme de la Corse, 1 représentant désigné par le comité régional des pêches.\nLarticle 5 des statuts indique que les élus de lAssemblée de Corse sont désignés par ladite Assemblée lors de chaque renouvellement. Les autres membres sont désignés pour une durée de 3 ans. Le mandat des membres sortants peut être renouvelé. Aux termes de larticle 6, le préfet de Corse, ou son représentant, assiste de plein droit aux réunions du conseil dadministration (mais pas à celles du bureau). Assistent également aux réunions du conseil dadministration, avec voix consultative, le directeur de la Banque de France, le trésorier-payeur général, le directeur régional de lINSEE, le directeur de lagence et lagent comptable. Le conseil dadministration se réunit au moins quatre fois par an, sur convocation de son président, qui fixe lordre du jour.\nUn témoin au fait de cette question a estimé devant la commission denquête que " le bon fonctionnement de lADEC dépendait largement de son dirigeant et (que) la présence des socio-professionnels donnait un éclairage précieux aux travaux de lagence, ce dautant plus que les personnes concernées étaient toutes dun bon niveau et que les membres du conseil dadministration devaient être engagés dans une réflexion collective. "\nLors de son audition devant la mission dinformation sur la Corse le 19 mars 1997, M. Paul Patriarche, alors président de lADEC, déclarait : " Le statut de cette agence présente un aspect positif et un aspect négatif. Il est positif dans la mesure où elle associe des acteurs économiques autres que les élus, sans pour autant que les élus soient minoritaires. Je rappelle que sont réunis les Chambres de commerce, de métiers, le représentant de la place bancaire, le trésorier-payeur général, lANVAR. Cest intéressant, car cela nous permet davoir lavis de personnes placées au coeur des problèmes économiques.\nCe statut est négatif, selon certains, car ce ne sont pas les élus de lAssemblée de Corse qui décident ; mais cela, cest valable pour lensemble des institutions de lîle puisque la loi de 1991 donne à lExécutif le pouvoir dindividualisation.\nLaspect positif pour lagence est que tous les groupes de lAssemblée sont informés de tous les dossiers. Au moins, ils ne sont pas court-circuités. "\nLe bureau de 13 membres est composé majoritairement délus. Aux termes de larticle 11, il est désigné par le conseil dadministration en son sein ; il comprend, outre son président, sept des douze élus de lAssemblée de Corse et cinq membres parmi les onze autres dont obligatoirement le représentant de la CADEC. Le bureau, qui assiste le président dans la gestion de lagence, se réunit au moins 6 fois par an. Lors des réunions consacrées aux dossiers dindividualisation des aides, il associe à ses travaux le représentant de la Banque de France et le trésorier payeur général avec voix consultative.\nNotons, enfin, que les services de lADEC sont organisés autour dun directeur chargé de la préparation des états annuels des prévisions de recettes et de dépenses et des rapports annuels.\nIl apparaît que lagence représente un maillon essentiel de mise en oeuvre du budget de laction économique de la Collectivité territoriale de Corse. Celui-ci était ainsi réparti en 1997 :\nSource : Rapport dactivité de lADEC pour 1997 (juin 1998)\nAu-delà du mécanisme institutionnel et des chiffres, la commission denquête sest intéressée aux résultats effectifs obtenus par lagence dans lexercice de ses missions au service du développement de lîle. Les développements qui suivent permettent de donner aux lecteurs une idée des différents types daide.\n· Le bilan nuancé des activités récentes de lADEC\n- En matière daides directes aux entreprises\nDans son rapport dactivité pour 1996, lADEC notait avoir traité 150 dossiers daides directes aux entreprises, dossiers qui furent présentés lors de huit réunions du bureau. 116 dossiers reçurent un avis favorable, 19 demandes furent rejetées, 15 ajournées (demandes de renseignements complémentaires). 10 dossiers restants furent instruits en 1997. Un montant de 25,8 millions de francs fut réparti en 13,8 millions de francs pour les primes régionales à la création dentreprise (PRCE) et en 12 millions de francs pour les primes régionales à lemploi (PRE).\nSelon un document fourni en juillet 1998 à la commission denquête par lADEC, il est indiqué que, sur les 286 emplois initialement prévus en 1996, 176,5 ont été créés, soit 61,7 % des emplois prévus. 29 entreprises nauraient créé quun emploi, 20 auraient créé 2 emplois, 18 entre 3 et 5 emplois, 2 entre 7 et 10 emplois et une entreprise aurait créé 19 emplois.\nPlus loin : " Le service des aides à la création dentreprise et demplois sattache également depuis plus dun an, à contrôler les entreprises primées ; une procédure a été établie et implique un contrôle des bilans des sociétés primées ainsi quune visite dans les entreprises qui nont apparemment pas réalisé la totalité de leur programme dinvestissement. Ceci est réalisé dans le but, dune part, de contrôler que les investissements et embauches ont été effectivement réalisés et maintenus pendant trois ans dans lentreprise (Cf. règlement des aides), et, dautre part, dévaluer lefficacité de cette mesure. "\nDaprès le rapport dactivité pour 1997, au cours de cette année, 75 dossiers ont été examinés par le bureau de lagence. 12 (soit 16 %) ont été rejetés et 63 (soit 84 %) ont reçu un avis favorable. Un décalage apparaît entre le nombre de dossiers présentés en bureau de lADEC et celui des dossiers examinés en Conseil exécutif de Corse. En 1997, 90 rapports furent présentés en Conseil exécutif, qui notifia 76 décisions favorables et 14 rejets. Le montant total des affectations pour 1997 sest élevé à presque 18 millions de francs, soit 10,4 millions de francs de primes régionales pour la création dentreprises (PRCE) et 7,4 millions de primes à la création demplois (PRE).\nSelon les informations fournies par lADEC, il apparaît que les porteurs de projets attendent de plus en plus fréquemment de recevoir larrêté attributif de subvention pour démarrer leur opération. Le décalage entre lattribution de la subvention et son paiement effectif, qui a toujours existé, semble saccroître en quantité (nombre de dossiers) et en temps (délais toujours plus longs). A titre dexemple, sur les 76 dossiers ayant reçu un avis favorable en 1997, 5 entreprises perçurent au cours de cette année lintégralité de leur prime (soit 6,6 % du total) et une vingtaine de dossiers (26,3 %) furent partiellement mandatés. Près de 46 % des entreprises primées en 1997 se situaient en zone dite " difficile ", 28 % en zone intermédiaire et 26 % en zone urbaine. Dans son rapport pour 1997, lADEC note que la tendance des années précédentes est très nettement inversée et que la politique dincitation financière de la Collectivité territoriale de Corse porte de plus en plus sur le développement et la revitalisation de lintérieur de lîle.\n24 % des entreprises primées en 1997 faisaient partie du secteur BTP. Parmi ces sociétés, 41 % sont situées en zone dite " difficile ". 30,5 % des entreprises aidées peuvent être regroupées sous le terme générique de " production et transformation des matières premières " (et portent sur des activités variées telles que la ferronnerie, lagro-alimentaire, la menuiserie-ébénisterie, limprimerie). 15,5 % des sociétés primées en 1997 sont des auberges, des bars-restaurants, des commerces ou des entreprises de loisirs en zone difficile. Seules 3 % des entreprises primées en 1997 avaient une activité de télétravail.\nDans un document fourni à la commission par lADEC, il est indiqué que, sur un nombre demplois prévus de 105, 30 avaient été créés en juillet 1998, soit 28,5 % des emplois prévus. 12 entreprises nauraient créé quun emploi, 5 auraient créé 2 emplois, une entreprise aurait créé 3 emplois et une autre 5 emplois.\nSource : ADEC\n- En matière de bonification dintérêts demprunts\nLe secteur des bonifications a connu une décrue en 1996 : les demandes de dossiers sont passées de 146 en 1995 à 46 en 1996. Dans le même temps, le nombre de dossiers traités est tombé de 115 en 1995 à 61 en 1996. Selon lADEC, ceci est dû au fait que cette aide soriente, après la période 1994 / 1995 consacrée à la restructuration des entreprises en difficulté, vers une intervention sur des prêts bancaires destinés à financer des investissements. Or la demande de prêts dinvestissement est restée très faible en 1996.\nDans son rapport dactivité pour 1997, lADEC note : "Le nombre de demandes dallégements financiers formulées au cours de lannée 1997 (...) est surprenant car inférieur de 30 % à celui de lannée précédente, laquelle concernait également des prêts de restructuration financière. Ceci est significatif dune volonté dinvestir ou, pour le moins, dun besoin de renouvellement de matériel.\nEn ce qui concerne linstruction des dossiers, et considérant que la mesure daide au financement de lactivité économique est la seule qui soit aujourdhui active, cest-à-dire susceptible dêtre sollicitée, elle a suivi une évolution parallèle, passant de 56 à 34 dossiers. Cest à peu près le rythme dactivité que lon devrait retrouver les prochaines années, sauf modifications touchant aux règles déligibilité ou nouvelle mesure spécifique prenant en compte les charges financières des entreprises. (...)\nOn retiendra donc, après lexercice 1997, que le rythme dinstruction annuelle des dossiers de bonification devrait se situer dans lavenir entre 30 et 40, et que la consommation, passée lannée 1998 qui supportera encore 2 millions de francs dattributions exceptionnelles, devrait diminuer régulièrement les années suivantes. "\n- Les aides à linsertion par lactivité économique\nCofinancé par lÉtat, la Collectivité territoriale de Corse et lUnion européenne, le programme dinsertion par lactivité économique comprend trois mesures prévues dans le contrat de plan : laide à la création demplois permanents, la subvention annuelle aux postes dinsertion et laide aux études de faisabilité. Huit dossiers furent examinés dans ce cadre en comité régional des aides en 1997. Les demandes portaient sur la création de 3,5 emplois permanents et sur le renouvellement de conventionnement donc de la subvention annuelle accordée pour 35 postes dinsertion, pour un montant total de 910.888 francs. Neuf dossiers furent présentés au Conseil exécutif de Corse en 1997, pour un montant daffectations de 950.888 francs.\n- Les aides à la pêche et aux cultures marines\nLe secteur de la pêche et des cultures marines fait partie des domaines dintervention de la Collectivité territoriale de Corse contractualisés par lÉtat au titre du contrat de plan et soutenus par lUnion européenne dans le cadre du Docup. En 1997, les services de lADEC ont ainsi traité 114 demandes présentées tant par des entreprises privées, dans le cadre de la modernisation de la flottille et de laquaculture, que par des maîtres douvrages publics (des gestionnaires de ports, des communes et des départements), dans le domaine des investissements à terre dans les ports de pêche. Sur ces 114 demandes instruites, seules 16 furent rejetées.\nLensemble des dossiers présentés donna lieu à un montant total de subventions attribuées par la Collectivité territoriale de Corse de plus de 13 millions de francs se décomposant en 11,5 millions daides accordées au titre de linvestissement et 1,6 million au titre du fonctionnement. Près de la moitié des aides attribuées au titre de linvestissement concernait des opérations de modernisation de la flotille.\nEn 1997, 10 navires de pêche ont été construits, 14 transactions de navires doccasion ont été effectuées, 38 navires ont subi des transformations et des équipements divers et 22 opérations déquipement à terre de matériels destinés à la conservation, au transport et à la commercialisation des produits ont été engagées. Selon lADEC, laction de la CTC a permis au cours des quinze dernières années la modernisation de 60 % de la flotte. Un témoin a avancé devant la commission denquête une autre interprétation plus politique, voire clientéliste de cette activité : " quand je lis les documents administratifs, je vois que dans lannée qui précède les élections législatives, on a distribué dans la circonscription de Haute-Corse 29,8 millions de francs. Pour 50.000 électeurs, 29,8 millions. Si vous voulez regarder comment cela a été réparti, jai les documents. (\n) Je vais vous expliquer comment fonctionne le mécanisme, comment il fonctionne toujours du reste.(\n) Vous voyez chaque fois\nles bateaux. (\n) Construction dun navire de pêche, 143.000 francs, construction dun navire de pêche, 98.000 francs, construction dun navire de pêche, 755.000 francs, achat dun navire de pêche, 755.000, achat dun navire doccasion, 22.500 francs, transformation dun navire 227.000 francs, etc. "\nLa commission denquête, qui a pris note de ces éléments troublants, ne saurait cependant confirmer ou infirmer largument selon lequel ces actions auraient pu avoir une influence directe sur le résultat dune élection. Elle se borne ici à rapporter une appréciation qui a été portée devant elle.\nLannée 1997 permit également à lADEC de soutenir la filière aquacole, aujourdhui en pleine voie de restructuration après des années difficiles (de 1991 à 1995 notamment). Lagence prévoit dailleurs que la production aquacole insulaire devrait pouvoir atteindre les 1.800 à 2.000 tonnes à lhorizon 2000.\n- Les aides à léconomie et à la maîtrise des énergies renouvelables\nLa collaboration technique, administrative et financière de lADEME (agence de lenvironnement et de la maîtrise de lénergie) et de la Collectivité territoriale de Corse à travers lADEC a permis en 1997 la réalisation de 247 opérations (160 en Haute-Corse et 87 en Corse-du-Sud) comprenant des projets dinstallation de systèmes de production deau chaude solaire dans le secteur du tourisme (47 dossiers), des installations de systèmes photovoltaïques en sites isolés, et 15 projets de planchers solaires directs chez les particuliers.\nPar ailleurs, la Collectivité territoriale assure, avec lADEME, la promotion du chauffage central à eau chaude chez les particuliers ainsi que linstallation de chauffe-eau solaires individuels. Daprès les chiffres fournis par lADEC, lannée 1997 a permis den installer 160 (124 chauffages et 38 chauffe-eau) dans des habitations de particuliers. Depuis le lancement de cette mesure, il y a dix ans, pas moins de 2.000 installations ont ainsi été réalisées. Le montant total des financements attribués par la Collectivité territoriale de Corse au titre des dossiers co-instruits par lagence et lADEME dans le cadre du fonds corse pour la maîtrise de lénergie, sélève à environ 4,2 millions de francs.\nLa commission denquête porte sur cette dernière action en particulier un jugement relativement sévère, développé plus loin.\n- De multiples actions complémentaires\nLagence participe au soutien aux activités dinnovation et de transfert de technologie. Son action dans ce domaine prend différentes formes allant du soutien à des organismes oeuvrant en faveur de linnovation et du transfert de technologie à loctroi daides directes aux entreprises. LADEC intervient dans le domaine de lanimation économique, la plupart du temps en partenariat avec dautres organismes associés, et souvent dans le cadre du contrat de plan ou de programmes européens. Par exemple, elle a participé à la création dun serveur dédié aux entreprises locales sur Internet. Elle a également travaillé à la conception dun projet, celui dun institut de participation destiné à pallier la carence actuelle de la CADEC.\nLagence a également une fonction détude. Ainsi, en 1996, elle a conduit une étude sur le marché de leau en bouteille. Elle a cherché à évaluer, pour le compte de la Collectivité territoriale, le surcoût lié à la localisation à Serra-di-Fiumorbo de la future centrale au gaz dEDF. Lagence a fait également réaliser par des cabinets privés certaines estimations demandées par la Collectivité territoriale, par exemple une étude sur les besoins en recherche et transfert de technologie qui a été confiée au cabinet ID SCOPE.\n· Les carences du système ADEC\n Labsence de sélectivité dans lattribution des aides et de prospective économique en amont\nCertains témoins ont considéré devant la commission denquête que lagence ne devrait pas consacrer 90 % de ses activités à linstruction des dossiers, mais plutôt développer en amont une action de prospective et danalyse des divers secteurs de léconomie insulaire. Le public concerné par les aides se caractérise par sa variété, sa diversité en taille, en nature et en activités. Il manque des critères pour lattribution des subventions et aides qui permettraient de prendre des décisions traduisant une véritable politique économique. Un responsable de lADEC interrogé par la commission denquête la lui-même reconnu : " le système nest pas bon " ; selon ce responsable, lutilité de lagence elle-même serait " discutable " dans la mesure où elle ne sest à ce jour concentrée que sur la distribution des aides. Selon lui, " un service de la région aurait pu faire la même chose ".\nUn rapport de lInspection générale des finances faisait, dès 1994, un diagnostic sévère en ce qui concerne notamment labsence de sélectivité dans loctroi des aides économiques en Corse. On peut sinterroger aujourdhui sur les suites données à ce rapport. A lheure actuelle, de nombreux acteurs économiques corses se plaignent de la faiblesse de laide apportée par lADEC et de ce quelle finance des projets plus ou moins intéressants, sous la pression des demandes, sans pouvoir déterminer à lavance le type dopérations quelle cherche à promouvoir.\nLa commission considère quil convient à présent que lADEC quitte " lindifférencié " et soit capable de sélectionner trois ou quatre axes forts, de focaliser son attention et ses efforts, en termes demplois, sur des secteurs précis, de réaliser une analyse des débouchés et de filières, afin de ne pas se disperser. Il convient 1°) de déterminer les secteurs économiques porteurs, 2°) de définir les besoins, 3°) de faire un choix sur les produits en dernier lieu.\n Le phénomène de " saupoudrage " et les risques de clientélisme\nLa commission denquête sest interrogée sur les risques de saupoudrage et de clientélisme résultant du système actuel.\nCet aspect avait déjà été évoqué par la mission dinformation sur la Corse lorsquelle avait auditionné le 19 mars 1997 le président de lADEC, à lépoque M. Paul Patriarche, lequel avait répondu : " Il y a eu des habitudes anciennes, même au niveau des conseillers généraux  je suis conseiller général moi-même. Avant, on faisait même des demandes verbales. On se croisait dans les couloirs et on demandait une subvention, pour ceci ou cela. Le système a été long à se mettre en place. "\nPlus récemment, la commission a reçu un témoignage affirmant la persistance de ce phénomène et a interrogé les responsables de lagence. Selon eux, il nexiste pas a priori de répartition géographique des aides. Le nombre de dossiers apparaît plus important pour la Corse-du-Sud que pour la Haute-Corse en ce qui concerne les aides directes. En revanche, les demandes de bonifications des intérêts demprunts ont été plus nombreuses en Haute-Corse. Les aides à la pêche semblent bien réparties entre les deux départements. Les services de lADEC ne raisonnent pas en fonction des départements, mais en fonction dune classification entre zones urbaines, zones rurales de moins de 200 habitants et zones intermédiaires.\nMais lADEC ne sadresse pas quaux entreprises. La commission denquête sest à cet égard penchée sur la pratique qui consiste à financer des installations de chauffage de simples particuliers (primes de 5.000 francs pour linstallation dun chauffage central à eau chaude et de 4.000 francs pour linstallation dun chauffe-eau solaire). Cette politique entre-t-elle dans la sphère du développement de léconomie insulaire ? Ny a-t-il pas en ce domaine un risque dorienter les aides économiques vers des besoins individuels sans doute légitimes, mais qui ne sont pas du ressort dune agence telle que lADEC ?\nA ces questions, la commission a entendu les réponses suivantes :\n " Ces primes ont fait lobjet daccusations (\n). En fait, il sagit de promouvoir le gaz en Corse. Le fonds chargé de la maîtrise de lénergie en Corse, le FCME, a 15 ans dexistence et fonctionne efficacement. Il apparaît opportun daugmenter le chauffage par le gaz et non par lélectricité, car EDF enregistre des déficits importants sur la région de la Corse. "(\n " Si ces aides ont sans doute eu une utilité dans le passé, elles ne sont peut-être plus nécessaires aujourdhui. Il faut déplorer le " saupoudrage " avec des petites sommes au bénéfice des particuliers. LADEME avait sans doute une action à promouvoir ; elle a trouvé lADEC pour ce faire, mais on nétait pas obligé de le faire ".(\n- " Je démens le sentiment selon lequel ces aides avaient un objet clientéliste. Les personnes demandant une aide dans ce cadre nétaient nullement connues des responsables de lADEC. Le dispositif a été longtemps piloté par lADEME au plan technique. Toutefois un ingénieur a été recruté récemment par lADEC. "(\n Des délais importants dans le traitement des dossiers\nSelon les responsables de lADEC eux-mêmes, le parcours moyen dun dossier doctroi dune aide sétale sur une période dun an entre le dépôt dintention de demande et le mandatement des fonds correspondants. Certes, de nombreux délais sexpliquent par le fait que lADEC est tributaire de partenariats divers qui alourdissent la procédure. Il faut distinguer les aides directes dépendant de lADEC et de la Collectivité territoriale et celles qui se rattachent au contrat de plan et au Docup.\nLors de son audition devant la mission dinformation sur la Corse, en mars 1997, Mme Marie-Hélène Bianchi, directeur de lADEC, expliquait : " Les délais dattribution des subventions sont très variables. Pour les aides cofinancées par lÉtat, les délais sont plus longs puisque les dossiers (...) sont co-instruits par lÉtat et par nous-mêmes avant dêtre examinés par un comité régional des aides qui se réunit tous les deux ou trois mois. Puis, ils sont traités à nouveau séparément par le préfet, qui va prendre un arrêté, et par la Collectivité territoriale, le dossier étant soumis au Conseil exécutif pour que son président décide lattribution dune subvention. Dans ce cas, les délais peuvent parfois atteindre un an. Cela peut arriver pour les affaires les plus longues.\nEn ce qui concerne les aides que nous gérons directement, à certaines périodes, nous avons pu arriver à des délais de huit mois parce que nous avons été submergés par les demandes. Nous avons même été contraints de recruter du personnel supplémentaire sur une durée déterminée pour faire face au stock des dossiers. "  " et à deux attentats en un an ! " ajoutait le président Paul Patriarche  " et ne parlons pas des grèves ! " poursuivait Mme Marie-Hélène Bianchi.\n Le manque de moyens de contrôle\nLors de la visite de la commission denquête à lADEC en mai 1998, les responsables de lagence ont relevé que cinq nouveaux postes étaient prévus pour lannée 1998, mais tous nétaient pas encore pourvus. Ce supplément de personnel devrait permettre deffectuer des contrôles sur place plus efficaces et réguliers. Les services travaillent à partir de fiches établies sous logiciel Excel, mais ils ne disposent pas dune base de données sur les entreprises de lîle.\nSelon les déclarations qua pu recueillir la commission denquête, " au point de départ, lADEC avait souhaité sappuyer sur la base informatique de la Collectivité territoriale afin de travailler en harmonie avec elle, mais malheureusement, la coopération na pas fonctionné et deux ans ont été perdus. "\nLagence ne possède pas doutils dévaluation à proprement parler. Il a été fait état, devant la commission , de cas où des aides, sans faire lobjet de véritables détournements, avaient été utilisées de manière abusive notamment dans le secteur des BTP : les aides reposent par exemple sur des créations dentreprises, alors quen réalité, il sagit davantage de reprises danciennes entreprises sous dautres formes.\nEn tout état de cause, lADEC a indiqué ne jamais verser dacomptes aux entreprises.\nEn 1995, lADEC a demandé que les aides à la création dentreprises soient restreintes et mieux définies. Cette proposition fut rejetée à lunanimité par lensemble des groupes de lAssemblée de Corse. Lannée suivante, lagence nota que labsence de délimitation de cette mesure avait créé un effet daubaine pour de nombreux entrepreneurs et avait coûté 10 millions de francs.\nLa commission denquête a demandé aux responsables de lADEC de lui décrire les modalités de suivi des aides attribuées. Pour les aides dépendant du contrat de plan, les services de lÉtat sont chargés de faire des vérifications sur pièces et sur place, lagence ne faisant que des contrôles sur pièces ; cest-à-dire que pour que le dossier soit complet, lagence demande des contrats de travail, des fiches de paie, des justificatifs de banques, etc. Pour les dossiers de bonifications, elle vérifie que lentreprise a bien payé les échéances de la banque. Pour les aides à la création demploi, elle réclame des attestations de la direction régionale du travail ; la validité de laide est conditionnée au maintien de lemploi dans lentreprise pendant trois ans au minimum. Pour les aides à linvestissement, des permis de construire peuvent être demandés. De surcroît, les bilans des entreprises bénéficiaires sont contrôlés afin de vérifier que les investissements et les emplois nouveaux sont bien comptabilisés. Les avis donnés par le bureau de lADEC en matière dindividualisation des aides servent à évaluer la pérennité de lentreprise. Pour les demandes de bonifications, un entretien avec le chef dentreprise est obligatoire. Les services de lÉtat sont alertés : ils fournissent à lagence des renseignements sur les antécédents des demandeurs de projets.\nSi des anomalies sont relevées, un contrôle sur place est diligenté. En cas de détournements, des procédures de reversement sont lancées ; elles sont suivies par le service des affaires juridiques de la Collectivité territoriale de Corse, en collaboration avec le payeur régional. Cependant, de laveu même des responsables de lagence, les contrôles restent très difficiles à mettre en oeuvre. Par ailleurs, nombre dentreprises obtiennent une décision de principe leur octroyant une aide, mais ensuite ne la demandent pas, sans doute parce quelles narrivent pas à faire aboutir leur projet.\nSelon le rapport dactivité de lADEC pour 1996, les contrôles des aides directes aux entreprises ont fait apparaître pour cette année que :\n· 64 % des entreprises primées (29) étaient en situation régulière au vu du règlement.\n· 20 % (soit 9 entreprises) présentaient des irrégularités : licenciement du personnel embauché, radiation des entreprises, voire entreprises nayant jamais existé !\nIl est clair quun des principaux obstacles rencontrés par lADEC pour exercer ses missions tient à la faiblesse du tissu économique insulaire, à sa dispersion et à la difficulté pour les entreprises corses de franchir les seuils décisifs qui leur permettraient de se développer et de souvrir vers les marchés extérieurs. Mais nest-ce pas précisément cette situation qui justifie lexistence de lADEC ?\n2. La gestion non optimale de la continuité territoriale\nLa dotation de continuité territoriale constitue, on la vu, un des éléments essentiels des concours de lÉtat à la Corse, tant en raison de son importance stratégique que de son montant.\nLors de sa mise en place en 1976, cette dotation atteignait 151,1 millions de francs et, pour la première année pleine dapplication, 244,9 millions de francs en 1977. Elle na fait que croître depuis lors pour atteindre 950 millions de francs en 1998. Si lon tient compte de lérosion monétaire, elle a donc plus que doublé en francs constants au cours de cette période, passant denviron 475 millions de francs en 1976 (valeur 1998) à 950. Entre 1977 et 1998, la variation atteint encore + 35% en francs constants.\nLimportance des sommes en cause et leur évolution sur une longue période justifie que lon sattarde quelque peu sur les conditions dans lesquelles elles sont utilisées.\nSi des surcoûts peuvent être relevés, aussi bien dans le domaine maritime quaérien, il convient de souligner que les objectifs de la continuité territoriale ont été atteints. De plus, certaines des critiques récurrentes avancées par les insulaires apparaissent injustifiées.\na) Des surcoûts réels\nCes surcoûts avaient déjà été analysés pour certains dentre eux dans le rapport du sénateur Oudin.\n· Le transport maritime supporte les principaux dentre eux\nCes surcoûts en matière de transport maritime sont imputés à lÉtat, à la SNCM, qui assure la majeure partie du trafic maritime entre la Corse et le continent, et les ports de Marseille et de Nice.\n La préférence donnée aux chantiers navals français\nLÉtat est dabord contesté, au travers notamment de la préférence donnée aux chantiers navals français. Devant la commission denquête, il a été indiqué que le surcoût supporté par la SNCM du fait de lobligation de commander à des chantiers français a été ainsi évalué à environ 600 millions de francs (valeur 1997) pour tous les navires acquis depuis 1989, dont 150 pour le seul Napoléon Bonaparte.\n Le manque de productivité de la SNCM\nLa SNCM est également critiquée pour ses sureffectifs et son manque général de productivité. Le surcoût le plus important provient des charges salariales du personnel navigant, auxquelles sajoutent les conséquences daccords collectifs ou de pratiques limitant le nombre dheures ou de jours de travail. Par ailleurs, daprès les informations recueillies par la commission, si les effectifs embarqués sur les navires à grande vitesse et, dans une moindre mesure, sur les cargos rouliers sont conformes aux normes de la profession, il nen va pas de même pour les paquebots transporteurs.\nPourtant, la situation nest pas aussi catastrophique que daucuns la décrivent.\nSi la direction actuelle de la SNCM est parfaitement consciente que ses efforts de productivité doivent être poursuivis dans lavenir, ceux-ci nen ont pas moins été réels. La simple approche globale le montre : entre 1990 et 1997, la subvention reçue na augmenté que de 3,3% en francs courants, ce qui représente une baisse de 9,8% en francs constants (alors quentre temps, la dotation totale de lÉtat progressait de 21,4% en francs courants, soit encore +6,5% en francs constants). Au cours de la même période, les effectifs de la compagnie ont été réduits, de 228 (soit 22,4%) pour le personnel sédentaire et de 257 (soit 15,2%) pour le personnel navigant. Dès lors, la masse salariale a reculé de 14 millions de francs courants (soit 2%) ou de 114 millions de francs constants (soit  14,3%).\nIl est clair également que la détérioration des comptes de la SNCM observée au cours des dernières années sexplique essentiellement par la contraction simultanée de ses deux principaux courants de trafic, la Corse et lAlgérie. Ces pertes brutales de trafic ont entraîné un manque à gagner estimé à 300 millions de francs en terme de chiffre daffaires pour les deux années 1995 et 1996.\n Les surcoûts portuaires\nLes ports de Marseille (pour le coût des dockers et , plus généralement, des autres services portuaires) et de Nice (pour les taxes perçues depuis son effondrement en 1978) figurent parmi les accusés.\nUn responsable de la SNCM entendu par la commission denquête reconnaissait que, dans certains domaines, " le port de Marseille est dun prix de revient et dun coût supérieurs aux ports corses ". A propos de la manutention, il indiquait que " les tarifs de manutention sont insupportables. Au port de Marseille, pour ce qui nous concerne, ils sont 40 à 50 % plus élevés que ceux en vigueur en Corse. Vis-à-vis des Corses, cest extrêmement choquant. A Marseille, les tarifs dun autre opérateur de frêt , la CMN, sont inférieurs aux nôtres de 20 %. Il est impossible de maintenir ces conditions. Lun des efforts à accomplir doit lêtre dans le cadre de la manutention. Cela ne sera pas aisé, car on sattaque au difficile problème des dockers. " Il poursuivait en estimant quil devenait urgent de réagir : " on ne peut pas rester à ce niveau. En clair, nous avons des bateaux qui arrivent entre 6 et 8 heures du matin ; il faut commander un travail de huit heures, alors quil suffit de trois heures pour décharger un bateau. En Corse, ils ont été plus malins que les Marseillais, puisquils commandent des demi-shifts de quatre heures mais, à Marseille, les dockers lont systématiquement refusé. Les manutentionnaires ont-ils poussé les feux et fait pression sur les dockers ? Je me garderai bien de répondre. " Sagissant des autres coûts, il relevait que : " Nous ne faisons pratiquement pas appel au remorquage, cela nest donc pas significatif. Par contre, nous avons un problème avec le lamanage sur le port de Marseille, auquel nous avons aussi lintention de nous attaquer.(\n) En ce qui concerne les coûts du port autonome, (\n) plus de 300 millions de francs ont été consacrés à lamélioration des quais et de laccueil, sans aucune augmentation tarifaire. Depuis quatre ans, les tarifs du port autonome pour cette destination sont gelés. Ils doivent être légèrement supérieurs à ceux des autres ports, mais lécart se réduit progressivement ".\n· La multiplication des infrastructures fait obstacle aux économies déchelle\nLes conséquences de la multiplicité des infrastructures couvertes par la continuité territoriale, à savoir sept ports et quatre aéroports, commencent à faire lobjet dun débat en Corse même.\nDevant la mission dinformation sur la Corse, cette multiplicité a été vivement critiquée, notamment par certains milieux économiques de lîle, quil sagisse par exemple du Rialzu Economicu ou de lunion patronale interprofessionnelle de la Haute-Corse. Le président de loffice des transports posait lui-même, implicitement et avec dinfinies précautions, la question.\nLe rapport du Sénateur Oudin chiffrait à 60 millions de francs léconomie procurée par une éventuelle suppression de la desserte fret des ports départementaux de Porto Vecchio, de Propriano, de Calvi et de lIle-Rousse. Cette estimation mériterait sans doute une actualisation.\nEn effet, la CMN sest livrée, à la demande de loffice des transports, à une étude de faisabilité de la desserte des ports de Propriano et de la Balagne par un seul navire mixte rapide à la place des deux cargos rouliers mis en ligne actuellement : elle a permis de chiffrer à environ 62 millions de francs par an le surcoût pour la continuité territoriale de la desserte actuelle de ces ports. De même, laudit dArthur Andersen indiquait, pour la SNCM, que " la desserte hors saison des ports corses dits "secondaires" a représenté en 1995 37% de la perte totale annuelle avant subvention liée au réseau Corse, alors que moins de 7% du total des passagers empruntent ces lignes ".\nLes difficultés des liaisons intérieures, notamment routières, constituent le principal argument régulièrement avancé pour justifier la structure de la desserte actuelle. Il nest pas totalement dénué de fondement mais le retard mis dans ladaptation du réseau routier, alors que des moyens financiers non négligeables ont été mis à disposition dans le cadre du contrat de plan, incite à une certaine circonspection. Dautant plus quil a été dit devant la commission denquête que, quand un bateau desservait un grand port avant un port départemental, il nétait pas rare de voir les camions descendre dans le premier avant demprunter la route pour rejoindre leur destination finale.\nUne autre argument, juridique celui-ci, est parfois avancé. Il revient à rejeter la responsabilité de cette situation sur lÉtat. Cet argument a été employé notamment par le président de loffice des transports devant la mission dinformation sur la Corse : la desserte des ports départementaux étant prévue dans les concessions conclues par lÉtat en 1976, sa suppression ou son réaménagement seraient impossibles au risque de voir la compagnie concessionnaire demander un dédommagement. Il est assez plaisant de sous-entendre que lÉtat serait à lorigine de la multiplication des ports départementaux.\n· La subvention au transport du ciment a été versée en pure perte\nLa convention relative à la desserte de la Corse en ciment a été dénoncée par lAssemblée de Corse le 30 juin 1998. Pourtant, rien na changé à partir de cette date, preuve, sil en était besoin, que la subvention versée au concessionnaire la été en pure perte. De 1993 à juin 1998, la subvention a atteint 78,5 millions de francs.\nLe Conseil exécutif a jugé, en effet, cette concession totalement contraire au droit communautaire et avait, lannée dernière, proposé sa dénonciation accompagnée dune banalisation du transport du ciment, cest-à-dire par transport en camion embarqué sur les cargos rouliers de la SNCM ou de la CMN et non plus en vrac.\nLintervention de M. François Piazza-Alessandrini, président de loffice des transports, devant lAssemblée de Corse le 8 décembre 1997, éclaire remarquablement les bizarreries du dossier du ciment, qui ne tiennent pas visiblement toutes à son acheminement sur lîle :\n" Depuis que cette proposition a été faite, que sest-il passé ? Les uns et les autres ont réagi. Jai ici une lettre du syndicat corse des négociants et distributeurs de matériaux (zone industrielle du Vazzio) etc., qui dit quoi en substance ? On peut, on na quà dénoncer puisquil faut dénoncer la concession, mais il nest pas nécessaire de prendre des mesures particulières parce quil résulte des contacts que nous avons pris les uns et les autres quon peut assurer le transport dans les mêmes conditions ou dans des conditions voisines sans subvention\nDautres mécrivent : Ajaccio Béton. Il y a même une lettre qui vient dItalie, de la société dexploitation de carrières et dagrégats. Ce ne sont pas des importateurs de ciment, ce sont des utilisateurs qui traitent une quantité non négligeable de ciment. Ceux-là sont plus intéressés par la proposition que nous faisions de banaliser le transport et de le faire bénéficier dun tarif adapté, sans doute parce quils y voyaient le moyen de se soustraire au monopole dimportation dune dizaine de sociétés, dentreprises du syndicat corse des négociants et des distributeurs de matériaux.\nJen déduis que lintérêt des uns et des autres nest pas forcément le même. Celui des importateurs nest pas forcément le même que celui des utilisateurs. Mais il nest pas urgent de prendre des dispositions particulières puisquon est toujours à temps si on le veut, à partir du 1er janvier 1999, pour prendre des dispositions telles que celles que nous proposons aujourdhui.\nJe ne peux pas mempêcher tout de même de faire une observation au passage : en 1989, lorsque loffice avait fait une étude sur le transport du ciment, il avait identifié un certain nombre de surcoûts qui lui paraissaient anormaux et qui lavaient conduit, tout en maintenant la subvention qui était à lépoque de 11 ou 12 millions de francs, à abaisser le prix du transport du ciment de 19 % très exactement au 1er janvier 1990.\nOr, personne en Corse ne sen est aperçu puisque le jour même où on avait abaissé le prix du transport du ciment de 19 %, les cimentiers avaient augmenté le prix du ciment à concurrence de ce dont nous avions abaissé le prix du transport. Ce qui prouve bien que naturellement dans ce domaine, on fait un peu à la tête du client.\nCest pour cela dailleurs que le système nest pas légal, il nest pas normal puisquil sanalyse, en fait, comme un système aboutissant à une distorsion de concurrence en faveur des cimentiers Vicat et Lafarge qui ont des cimenteries dans la région niçoise.\nAujourdhui, la lettre qui nous est adressée par le syndicat corse des négociants et des distributeurs de matériaux est laveu clair et net de cette affaire, à savoir que la filière du ciment (je ne sais pas qui) nous propose de faire à partir du 1er janvier 1999 la même chose que ce qui est fait aujourdhui, mais sans subvention, sans avoir besoin de subvention. Cest laveu implicite quon consacrait à subventionner limportation et lapprovisionnement de la Corse en ciment 15 millions de francs dont les uns et les autres bénéficiaient alors que cela nétait pas nécessaire et que les uns et les autre sont prêts à ajuster leur prix à due concurrence de 15 millions de francs de moins pour le transport."\nEn effet, le syndicat des négociants et distributeurs de matériaux de construction, créé pour loccasion, a négocié avec le transporteur et les cimentiers un accord assurant la poursuite du transport en vrac sur un seul des deux bateaux précédemment mis en ligne. Parce quil entraînait le licenciement de 13 marins, le retrait de ce second navire a déclenché en juin dernier un mouvement social. Sous légide de lAssemblée de Corse, un accord a été conclu sur le sort de ces marins : 8 ont été reclassés (4 à la SNCM, 3 à la CMN et le dernier à Corsica Marittima, compagnie qui assure le transport maritime du pétrole), les 5 autres ont perçu des indemnités comprises, selon leur ancienneté , entre 200.000 et 400.000 francs.\n· La desserte aérienne suscite également quelques interrogations\nIl est possible de sinterroger sur la pertinence du choix de certains concessionnaires et sur lexistence de sureffectifs au sein de la compagnie Corse Méditerranée.\n Le cas de la compagnie Kyrnair\nLa compagnie Kyrnair est concessionnaire des liaisons entre la Corse et Toulon. Dans un rapport conjoint des commissions des finances, du plan et de lenvironnement de lAssemblée de Corse doctobre 1997 relatif à la définition des obligations de service public en matière aérienne, on peut lire en effet : " Loffice propose le maintien des lignes reliant Marseille, Nice et Paris-Orly aux quatre aérodromes insulaires. La question est posée pour les lignes de Toulon exploitées par Kyrnair ; y a-t-il un intérêt à maintenir ces lignes dans le service public ? Elles ny ont été incluses au départ quen considération de la compagnie qui les exploite et de ses personnels ; en outre leur coût savère élevé, la subvention par passager transporté étant nettement plus importante que pour les lignes Marseille-Corse. Par ailleurs, le subventionnement de ces lignes risque toujours selon loffice de dégrader léquilibre économique des lignes de Marseille en réduisant leurs recettes dans un contexte difficile ".\n Le cas de la compagnie Corse Méditerranée\nLa CCM est titulaire dune concession sur les six lignes reliant Ajaccio, Bastia et Calvi à Marseille et Nice. Créée en 1989 à linitiative de la Collectivité territoriale de Corse, qui détient aujourdhui plus de 60% de son capital et désigne 7 des 11 membres de son conseil dadministration, cette société déconomie mixte réalise un chiffre daffaires proche de 500 millions de francs en 1997 et présente un résultat excédentaire (4,5 millions de francs en 1997).\nMais le niveau de ses effectifs laisse perplexe : 420 personnes pour une flotte de seulement 8 appareils en 1997. La comparaison, portant sur lannée 1996, avec dautres compagnies régionales françaises de taille significative montre quil sagit là dun effectif particulièrement important :\n la CCM employait 398 personnes en 1996 (dont 138 navigants) pour une flotte de 8 avions (tous de plus de 20 sièges) et exploitait 11 lignes ;\n BritAir employait 500 personnes en 1996 (dont 260 navigants) pour une flotte de 21 avions (tous de plus de 20 sièges) et exploitait 20 lignes ;\n Régional Airlines employait 426 personnes en 1996 (dont 181 navigants) pour une flotte de 28 avions (dont 21 de plus de 20 sièges) et exploitait 48 lignes ;\n Air Littoral employait 1.038 personnes en 1996 (dont 440 navigants) pour une flotte de 38 avions (dont 32 de plus de 20 sièges) et exploitait 31 lignes.\nb) La dotation de continuité territoriale a atteint ses objectifs\nLa mise en place et la gestion de la continuité territoriale a atteint ses principaux objectifs, à savoir faire face aux besoins de transport dans des conditions de confort et de prix tout à fait convenables. Cétait déjà la conclusion à laquelle aboutissait le rapport du Sénateur Oudin : " le système (...) a permis datteindre largement le but fixé, à savoir une desserte moderne et efficace des ports corses, répondant aux attentes de la clientèle tant insulaire quextérieure à lîle ".\nCe constat favorable porte à la fois sur la fréquence des liaisons, la qualité des navires mis en uvre, les dessertes des différentes régions de lîle et les tarifs pratiqués.\n· Des liaisons fréquentes\nLes obligations de desserte imposées aux compagnies concessionnaires, variables selon les périodes de lannée, sefforcent de répondre aux besoins des usagers et de faire face aux pointes de trafic prévisibles. Les programmes aériens, par exemple, sont organisés de façon à permettre au moins un aller-retour entre Paris et la Corse dans la journée, même si, la commission denquête a pu lexpérimenter par elle-même, les contraintes horaires restent fortes.\nIl faut garder à lesprit que ce sont ces obligations de services qui génèrent une grande part des surcoûts supportés par les compagnies et que sattache à compenser la dotation de continuité territoriale. On la vu, le trafic passagers est pour lessentiel marqué par une forte saisonnalité et une forte directionnalité. Dans les périodes creuses ou dans certains sens dans les périodes plus fréquentées, les navires ou les avions connaissent des taux de remplissage très faibles.\n· Des tarifs avantageux\nAu vu du poids des subventions dans le chiffre daffaires des compagnies concessionnaires, il est clair que le versement de celles-ci permet de proposer des tarifs sensiblement plus bas quen labsence de toute subvention. Cela ne saurait suffire évidemment à apprécier lefficacité de la continuité territoriale.\nSon succès en matière de tarifs peut sapprécier de deux manières. Dune part, on peut comparer les tarifs proposés à ceux pratiqués ailleurs en Europe dans un contexte géographique comparable. Dans ce cas, le bilan est très favorable. Dautre part, on peut se livrer à une analyse nationale en tentant de comparer les tarifs sur la Corse avec ceux pratiqués sur dautres liaisons, aériennes ou ferroviaires, en France.\n Une comparaison internationale favorable\nCe constat est confirmé par loffice des transports lui-même qui indiquait, dans un rapport de mars 1997, que " le coût relativement favorable des transports maritimes est méconnu dans lîle et il convient de mieux en informer le public. Pour ce qui est du fret et des navires rapides, ils sont sans équivalent en Europe. Dune manière générale, le coût du transport maritime continent-Corse supporte aisément la comparaison avec ce qui se pratique ailleurs dans des conditions voisines ". Rappelant les diverses mesures tarifaires mises en place au fil des années, ce rapport affirmait que " la thèse selon laquelle les tarifs maritimes auraient régulièrement augmenté plus que le niveau général des prix ne résiste pas à un examen sérieux et approfondi des réalités ".\nComme lexpliquaient devant la mission dinformation sur la Corse les deux directeurs-adjoints de la SNCM, " en matière de fret, le coût du transport est près de deux fois inférieur à ce quil devrait être dans le cadre dune exploitation commerciale privée concurrentielle. (\n) En matière de fret, la subvention intervient donc fortement pour diminuer le coût du transport ". En effet, " la répercussion du coût du transport sur le coût des marchandises est extrêmement faible. Aujourdhui, les tarifs fret sont très compétitifs ; le client paie la mise à bord, la manutention et le déchargement, mais il ne paie pratiquement pas le transport stricto sensu : cest la subvention de la Collectivité territoriale qui couvre le coût du navire ". Cela a été réaffirmé par un autre responsable de la SNCM entendu par la commission denquête : " concernant le fret, nous sommes 50% moins chers quentre les Baléares et lEspagne ".\n Une comparaison nationale délicate à effectuer\nIl est difficile, chiffres en mains, de se livrer à une comparaison fine des tarifs supportés par un passager faisant le trajet Corse-continent et ceux acquittés par un passager effectuant un trajet analogue sur le continent.\nDune part, hormis les liaisons de bord à bord, les lignes aériennes entre la Corse et le continent représentent des distances plus longues que pour les autres lignes exploitées en France. Dautre part, le maquis que sont devenues les grilles tarifaires, notamment en matière aérienne, rend délicates ces comparaisons, le prix payé variant selon les caractéristiques du passager ou les modalités de son voyage et de son séjour.\nA lorigine, la desserte maritime de la Corse se référait explicitement à la tarification de la SNCF. Ainsi en 1976, les tarifs étaient-ils fixés par référence au prix du kilomètre-ferroviaire et à la distance moyenne entre les ports corses et ceux du continent. Force cependant est de reconnaître que, depuis lors, la référence aux tarifs de la SNCF est devenue de plus en plus théorique. En matière de marchandises, la transposition des tarifs ferroviaires est devenue pratiquement impossible et les compagnies ont adopté un tarification essentiellement fondée sur la longueur des remorques. Pour les passagers, la référence à la SNCF est devenue de plus en plus ténue, ne serait-ce quen raison des évolutions propres de la tarification ferroviaire, notamment par labandon de la tarification kilométrique.\nEn prenant les tarifs de base, on peut constater :\nque les tarifs aériens entre Paris et la Corse sont moins élevées que sur dautres lignes, rappelons-le forcément plus courtes : 1.028 francs pour Paris-Bastia, au lieu de 1.048 francs pour Paris-Bordeaux, 1.108 francs pour Paris-Marseille ou Paris-Toulouse et 1.753 francs sur Paris-Nice ; la comparaison avec des tarifs de lignes transversales est encore plus favorable : 1.537 francs pour Lille-Nice ou 1.888 francs pour Toulouse-Strasbourg\nque les tarifs de bord-à-bord supportent la comparaison : le tarif aérien entre Ajaccio et Nice atteint 508 francs et le trajet en NGV entre Bastia et Nice 302 francs, à comparer aux 304 francs payés par un passager dun TGV entre Paris et Lyon, aux 269 francs payés sur Paris-Lille ou aux 337 francs entre Paris-Bordeaux.\nLefficacité de la continuité territoriale est également parfois mise en doute lorsque sont comparés les tarifs proposés par les compagnies concessionnaires et ceux pratiqués par les sociétés non concessionnaires ou par les compagnies italiennes, cest-à-dire par des compagnies non subventionnées.\nIl ny a pas lieu pourtant de sen étonner. Comme lexpliquait M. François Piazza-Alessandrini, président de loffice des transports, devant la mission dinformation sur la Corse : " Premièrement, les compagnies italiennes nont aucune obligation de service public et effectuent donc les dessertes quelles désirent, au moment où le trafic est intense. Or, ce qui alourdit considérablement les charges des compagnies qui gèrent le service public, cest toute la basse saison pendant laquelle les bateaux sont vides. Deuxièmement, ces compagnies desservent la Corse à partir de lItalie sous pavillon panaméen ; vous savez ce que cela veut dire. Troisièmement, les charges que supporte la compagnie nationale, ses coûts dexploitation ne sont en rien comparables à ceux dune compagnie que lon crée aujourdhui. Par ailleurs, Livourne est à 120 kilomètres de Bastia, alors que Marseille est à 400 kilomètres ".\nc) La continuité territoriale ne profiterait pas aux Corses : une critique à nuancer\nLa principale critique formulée par les insulaires à lencontre du mécanisme de la continuité territoriale consiste à considérer que la dotation ne profiterait pas aux Corses : les surcoûts constatés les priveraient dune partie des effets quils seraient en droit dattendre dune dotation dun tel montant.\n" Lenveloppe de continuité territoriale sarrête en cours de route, en particulier à Marseille, mais aussi dans beaucoup dautres endroits " déclarait ainsi M. Claude Sozzi, président de lunion interprofessionnelle des syndicats artisanaux de Corse-du-Sud. Le président de loffice des transports était plus explicite : " lenveloppe sert donc, quon le veuille ou non, à financer non seulement les plans sociaux qui ont été mis en place à la suite de la réforme de la manutention sur le port de Marseille, mais également depuis 20 ans  et nous navons cessé de dénoncer ce scandale  leffondrement du port de Nice survenu en 1978 auquel nous continuons de payer des taxes exorbitantes ".\nLes surcoûts ne peuvent, on la vu être niés. Certains cependant semblent relever en partie de la responsabilité des Corses eux-mêmes. Ils pèsent sans conteste sur les coûts dexploitation des compagnies concessionnaires et donc sur leur besoin de subvention. Pour autant est-il exact de dire quil sagit dun prélèvement indu, au détriment de la Corse, sur la dotation de continuité territoriale ?\nCette interprétation communément répandue en Corse apparaît très contestable.\nSans justifier daucune façon ces surcoûts quil faut au contraire sattacher à réduire, force est de constater quils sont fort anciens et donc quils ont été largement pris en compte dans la détermination du montant de la dotation au cours des premières années de sa mise en place. Les critiques insulaires seraient donc recevables si la situation sétait détériorée au cours des dernières années. Or, comme on la vu ci-dessus en ce qui concerne la SNCM, ce nest pas le cas.\nPar ailleurs, affirmer que largent de la dotation ne profite pas à la Corse revient à faire limpasse sur limportance des dépenses que les compagnies concessionnaires réalisent en Corse, quil sagisse des salaires de leur personnel résidant en Corse, de leurs approvisionnements dans lîle, des frais engagés dans les ports et aéroports corses, des impôts et taxes locales, etc\nCelles-ci représentent une part non négligeable de la subvention quelles reçoivent comme lindique le tableau ci-dessous.\nDÉPENSES REALISÉES EN CORSE PAR LES COMPAGNIES CONCESSIONNAIRES EN 1997\nSubvention reçue (1)\nDépenses réalisées en Corse\nnon significatif (2)\nY compris les sommes versées en 1998 au titre de lexercice 1997.\nLes dépenses de la CCM réalisées en Corse représentent 30,9% de son chiffre daffaires.\n3. Léchec patent des aides au secteur agricole\nLe secteur agricole est sans doute celui qui a suscité les sollicitudes les plus nombreuses et les plus répétées de la part des pouvoirs publics au cours des quinze dernières années. Les dépenses publiques ont pris plusieurs formes : des plans de désendettement se sont multipliés et les subventions et aides de diverse nature se sont accumulées au bénéfice des exploitations agricoles sans que les effets et les coûts de ces aides ne soient évalués avec la rigueur et lobjectivité nécessaires. Aujourdhui la commission denquête doit dresser le constat sans appel de léchec total des plans généraux de désendettement et des graves insuffisances des modalités doctroi des subventions publiques par loffice du développement agricole et rural de Corse (ODARC).\na) Un constat sans appel : léchec total des plans généraux de désendettement de lagriculture corse\n Une succession ininterrompue de plans\nDans un rapport de mai 1998 relatif aux mesures d'allégement de la dette agricole corse de 1988 à 1998, l'Inspection générale des finances notait : " Le meilleur moyen, pour un emprunteur, de réduire sa dette, consiste à la rembourser, et le plus rapidement possible. Cette lapalissade semble méconnue en Corse. Au contraire, les plans d'aménagement ont toujours eu pour effet de rallonger la durée du remboursement. En se succédant les unes aux autres, les mesures tendent d'ailleurs à reporter indéfiniment le premier remboursement.\nPendant ce temps, les intérêts s'accumulent et sont capitalisés. La dette s'accroît. Afin de modérer ou d'interrompre cette croissance exponentielle, les Pouvoirs publics décident parfois d'alléger la dette, en prenant en charge une partie des annuités. "\nLes mesures se sont ainsi succédé sans interruption depuis dix ans. La lenteur dans la définition des mesures, puis dans leur mise en uvre concrète, permit d'assurer une certaine continuité en la matière. Au moment où la énième mesure avait fini de produire ses principaux effets, la mesure n + 1 était annoncée par le gouvernement. La lenteur dans la mise en place des mesures présentait un avantage certain pour les débiteurs car, dès l'annonce d'un nouveau plan, les annuités impayées se voyaient gelées en attente de consolidation. A titre dexemple, les prêts de " sauvegarde " mis en place en 1993 permirent de reporter les premières échéances non prises en charge à l'issue du plan Nallet. Quant à la " mesure Balladur ", elle fut annoncée au début de 1994, soit un an avant la première échéance des prêts de consolidation. La mesure Juppé fut annoncée au début de 1996, ce qui coïncida avec la première échéance des prêts Balladur.\nLe résultat de cette situation est simple : de 1988 à aujourd'hui, un emprunteur agricole put ne jamais rembourser un centime des prêts agricoles contractés. Au total, les prêts agricoles jamais remboursés s'élèveraient à environ 600 millions de francs aujourd'hui.\nDepuis près de vingt ans, pas moins de douze plans de désendettement ont été mis en place. Chacun d'entre eux était conçu comme devant être le dernier. Force est de constater que ces mesures gouvernementales n'ont point atteint lobjectif qui leur était assigné. Au contraire, l'endettement global de l'agriculture a augmenté au lieu de diminuer au fil du temps. Cette politique menée par les différents gouvernements au cours des dernières années se solde donc par un échec total.\nEvolution des retards de paiement des prêts\n(prêts à moyen terme ; en MF)\nTous prêts agricoles à moyen terme\nRetards/Encours réel (Corse)\nIdem (toutes CR)\nDont prêts agricoles bonifiés\nToutes catégories de prêts à moyen terme\nSource : caisse nationale de Crédit agricole\nConçue dès 1989 par une circulaire du 24 juillet co-signée par les deux ministres de lagriculture et du budget, et mise en uvre entre 1991 et 1994, la mesure " Nallet-Corse " visait à alléger fortement la dette déjà contractée par les exploitants et à leur offrir de nouveaux prêts de développement.\nLe coût du dispositif institué ne devait pas dépasser 185 millions de francs. La circulaire de 1989 subordonnait l'attribution des prêts et des subventions à deux principes. Seules les exploitations viables devaient être concernées par la mesure après examen approfondi de leur situation. L'aide devait être globalement inférieure à la différence entre les charges de remboursement supportées par l'exploitation et sa capacité de remboursement. La majorité des exploitants corses ne tenant pas de comptabilité probante, les informations qu'ils fournirent ne purent pas toujours être vérifiées. De plus, la circulaire n'avait prévu aucun délai pour la présentation des demandes d'aides, ce qui explique que ces demandes se soient étalées sur plus de deux ans (jusqu'à ce qu'un comité interministériel fixe au 1er octobre 1991 la date limite de dépôt).\nEn Haute-Corse, pour des raisons d'ordre public, le préfet devait bientôt décider de ne plus réunir la commission départementale des agriculteurs en difficulté. Les aides furent donc octroyées dès 1992, en dehors du cadre collégial prévu par les instructions ministérielles. Quant à l'administration (directions régionale et départementale de lagriculture et de la forêt), elle se déchargea sur la caisse régionale de Crédit agricole de la préparation des mandatements et du paiement des aides publiques aux bénéficiaires.\nAlors que la circulaire de 1989 avait déterminé une enveloppe dun montant maximum de 185 millions de francs, la dépense totale séleva en définitive à 441,4 millions de francs pour 1.060 dossiers. Laide moyenne par dossier a donc atteint 261.000 francs pour les agriculteurs corses, alors que, dans les autres départements, elle ne fut pas supérieure à 25.000 francs. Cet effort financier neut pas pour effet daméliorer la situation des agriculteurs corses. Au contraire, la mesure conduisit à laggravation de cet endettement. Dès septembre 1992, la caisse régionale de Crédit agricole constatait le phénomène en même temps que laugmentation des créances douteuses et litigieuses (qui représentaient alors 21 % des crédits à lagriculture corse à comparer à la moyenne nationale de 4 %).\nFace à cette situation, la banque nhésita pas à prendre linitiative de prêts dits de " sauvegarde ". On peut dailleurs sinterroger : de quelle sauvegarde sagissait-il : celle de lagriculture corse ou celle de la banque elle-même ?\nCes prêts, réalisés principalement en 1993 dans lattente dune nouvelle intervention de lÉtat, visaient notamment à consolider les échéances impayées de 1993 et 1994. Décidés par la caisse régionale de Crédit agricole, ils ne résultèrent donc pas dune décision gouvernementale. Ils se sont même mis en place contre lavis du gouvernement.\nLintervention attendue du gouvernement prit finalement la forme dune lettre conjointe signée du ministère de lagriculture de lépoque et de celui des finances, le 26 octobre 1994. La mesure " Balladur-Puech " se présentait, à linstar de la mesure Nallet, comme un dispositif national motivé par la baisse des taux du marché et adapté à la situation corse. Bien que généreusement accordée, la consolidation Balladur, qui concerna la moitié de lendettement agricole corse, se révéla relativement peu coûteuse, avec 60 millions de francs au total. Il est vrai que, contrairement aux " mesures Nallet " ou plus tard Juppé, elle ne prévoyait pas une prise en charge substantielle de certaines annuités. Cependant, ces mesures produisirent les mêmes effets que les précédentes. Lendettement se remit à croître au lieu de baisser. Dès les premières échéances des nouveaux prêts, le Crédit agricole comme les pouvoirs publics durent faire ce constat désormais habituel : les agriculteurs corses ne remboursaient quune faible part des sommes dues.\nIl semble évident quà côté des débiteurs défaillants, dans lincapacité réelle de sacquitter de leurs dettes, il existe des exploitants plus, voire très " à laise " qui profitent du système pour ne pas honorer leurs échéances dans lattente quun nouveau plan gouvernemental reporte le problème ultérieurement.\nCest dans ce contexte que la " mesure Juppé " fut lancée en 1996. Elle comporte une prise en charge des intérêts pour quelques années et, pour les exploitations en difficulté, des allégements complémentaires ou des allongements. Les débiteurs agricoles peuvent ainsi bénéficier, sous certaines conditions, de la prise en charge partielle des intérêts (cest le volet B de la mesure). Ceux qui demandèrent un traitement plus circonstancié de leur situation ont vu leurs dossiers examinés par les administrations locales et la caisse régionale de Crédit agricole dans le cadre du " comité 2 ".\nAujourdhui, linstruction des dossiers est achevée. On estime que la mesure devrait coûter environ 150 millions de francs. Seuls les emprunteurs sétant mis à jour de leurs arriérés avant le 20 mai 1998 peuvent bénéficier des avantages offerts par cette mesure.\nStatistique au 20/05/97 des encours\ndes bénéficiaires potentiels du plan JUPPÉ\nPrêts éligibles au Plan Juppé\n(" volet B "\nTous prêts confondus\nSource : Rapport de mai 1998 de lInspection générale des finances sur les mesures dallégement de la dette agricole corse de 1988 à 1998\nCoût de la disposition\nCoût certain et définitif\n(bonifications, allègements, etc.)\n(prêts nouveaux, qui risquent de nêtre jamais remboursés)\nMesure " Nallet-Corse " Prise en charge dannuités\n330 MF Cour des comptes\n" Subventions dadaptations "\n110 MF Cour des comptes.\n259 MF caisse nationale de Crédit agricole\nPrêts de Sauvegarde Avantage de taux\n10 MF Estimation de lInspection générale des finances\nMF caisse régionale de Crédit agricole\n60 MF Estimation de lInspection générale des finances\n" Mesure Balladur " Bonification (prêts à 6,5 %)\n35 MF Estimation de lInspection générale des finances\nBonification (prêts à 7,3 %)\n30 MF Estimation IGF\n240 MF Estimation IGF\nMesure Juppé Prise en charge dintérêts\n51 MF caisse nationale de Crédit agricole\n6 MF caisse nationale de Crédit agricole\nSans intérêt de retard\n5 MF caisse nationale de Crédit agricole\nAutres (comité 2 " sans solution ")\n(16 MF) caisse nationale de Crédit agricole\n130 MF Estimation IGF\n Une absence de continuité dans la conception de ces plans\nLes aides ont au fil des ans visé des publics différents. Elles ont parfois été tournées vers les exploitations les plus endettées (exemple de la mesure " Nallet-Corse ") et parfois, à linverse, vers les moins endettées. Un exemple de cette deuxième méthode est fournie par la mesure Juppé qui écarte les exploitations trop endettées et tente de contrecarrer les " faux agriculteurs ". Léligibilité était appréciée à partir déléments les plus objectifs possibles et ne faisait plus intervenir une prévision de viabilité, comme cela avait été le cas pour la mesure Nallet.\nEn principe, toutes les aides visaient les agriculteurs à titre principal. Mais, dans bien des cas, ces dispositions furent appliquées sans la rigueur requise. Chaque mesure, initialement ciblée, fut graduellement assouplie et élargie. Les dispositifs avaient tendance à être de plus en plus généreux dans loctroi des aides. Les critères déligibilité finissaient par être interprétés de façon souple et extensive. Enfin, des dossiers même écartés pouvaient bénéficier daides complémentaires prévues dans le dispositif. La mesure Juppé semble avoir été gérée avec une plus grande rigueur que toutes celles ayant précédé.\nLes mesures gouvernementales eurent deux grands effets : soit elles ont déchargé lemprunteur dune partie de sa dette grâce à une aide de lÉtat et / ou du Crédit agricole ; soit elles ont permis de différer dans le temps le remboursement grâce à un allongement du prêt. Dans la deuxième option, la question du remboursement se trouve reportée dans lavenir. La méthode du report présente lavantage dêtre peu coûteuse pour lÉtat et la banque. Son inconvénient, majeur, est cependant souvent négligé : cette politique ne fait quaugmenter à terme la dette de lemprunteur et laisse aux gouvernements ultérieurs le soin de régler le problème...ou de le reporter à nouveau.\nAlors que la mesure Nallet consista principalement en une prise en charge des annuités, cest-à-dire en un allégement définitif de la dette  et savéra donc coûteuse  la " mesure Balladur " prévoyait essentiellement un rééchelonnement des prêts. La mesure Juppé comporte des rééchelonnements relativement faibles et une prise en charge des intérêts pendant quatre ans, assez coûteuse.\nLes gouvernements successifs ont constamment hésité entre la prise en charge totale ou partielle des annuités (coûteuse mais qui comporte lavantage dalléger réellement la dette) et la méthode des rééchelonnements (qui ne font que reporter le problème à plus tard mais ne grèvent pas les finances publiques).\nEnfin, chaque gouvernement a tenté de limiter sa responsabilité, tandis que la caisse régionale de Crédit agricole était incitée à participer activement aux diverses mesures. Celle-ci a cherché, au contraire, à ne pas apparaître comme linitiatrice des mesures, surtout lorsque celles-ci ne semblaient pas populaires auprès de la profession agricole locale.\n Un manque de rigueur préoccupant dans lattribution des prêts\nLes détournements dobjet des prêts agricoles ne constituent pas un phénomène isolé. Les prêts ont trop souvent été consentis sans que lemprunteur présente de comptabilité. Ainsi toutes les garanties nont pas été prises par le Crédit agricole pour sassurer que les bénéficiaires de prêts exerçaient bien la profession dagriculteur.\nUn indice permet de prendre la mesure de ces dérives. Les nouveaux prêts à moyen terme (hors réaménagements), toutes clientèles confondues, de la caisse régionale de Crédit agricole, ont beaucoup diminué : ils sont passés denviron 500 millions de francs par an de 1993 à 1995 à 359 millions de francs en 1997. Les prêts à lagriculture ont connu une baisse très importante : de 256 millions de francs en 1993 à 21 millions en 1997. Pour les seules exploitations agricoles (hors coopératives), le montant des prêts est passé de 237 millions de francs en 1993 à 17 millions en 1997. Or, la situation de lagriculture corse ne semble pas sêtre sensiblement détériorée depuis le ralentissement de cette politique effrénée doctroi de prêts.\nAu fil des années, les aides en tous genres ont été distribuées sans la rigueur nécessaire suite à une analyse qui pêchait souvent par son optimisme quant à la situation réelle des exploitations. Les procédures dattribution ne furent pas toujours respectées. Parfois, les critères doctroi des aides et des prêts furent tout bonnement ignorés. Dans un rapport de novembre 1997 sur les aides financières aux agriculteurs corses en difficulté, la Cour des comptes constatait que " ces pratiques  que les services locaux du ministère de lagriculture nont pas découragées  ont pour effet daccroître lendettement de nombre dexploitants, qui paraissent sêtre habitués à demander et à obtenir périodiquement de nouvelles mesures en leur faveur ".\nNon seulement les dépenses engendrées par ces plans de désendettement ne se sont pas traduites par des résultats probants, mais lensemble du système doctroi des aides à lagriculture  qui transitent par loffice de développement agricole et rural de la Corse (ODARC)  paraît défectueux.\nb) Les défaillances de loffice chargé du développement agricole et rural de la Corse\nDepuis le statut de 1991, cest la Collectivité territoriale de Corse qui est compétente pour déterminer les grandes orientations du développement agricole et rural de lîle. A cette fin, elle dispose de deux établissements publics à caractère industriel et commercial dotés de la personnalité civile et de lautonomie financière, sur lesquels elle exerce son pouvoir de tutelle. Ceux-ci sont présidés par un Conseiller exécutif et gérés par un directeur nommé sur proposition du président de loffice par arrêté délibéré en Conseil exécutif. Ces deux offices sont, dune part, lODARC, chargé de la mise en uvre des actions tendant au développement de lagriculture et à léquipement du milieu rural, et dautre part, loffice déquipement hydraulique de Corse (OEHC), chargé de laménagement et de la gestion de lensemble des ressources hydrauliques de Corse. Les développements qui suivent concernent le premier organisme.\n· LODARC " nouvelle formule " de 1992\nLODARC, qui se veut le relais de la Collectivité territoriale de Corse, se voit déléguer par lAssemblée de Corse des crédits importants pour les secteurs agricoles et forestiers. Il est en charge de lindividualisation dune part conséquente des crédits alloués, que ces derniers émanent de lÉtat, de la Collectivité territoriale ou de lUnion européenne. Il peut de ce fait être considéré comme lintermédiaire ou le " guichet unique " du développement agricole en Corse.\nPour lannée 1998, ses dépenses et recettes de fonctionnement doivent atteindre plus de 29 millions.\nLES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT POUR 1998\nLES RECETTES DE FONCTIONNEMENT POUR 1998\nREPRISES SUR PROVISION\nEn 1997, le budget de loffice sélevait à 120 millions de francs : 20 millions pour le fonctionnement et 100 pour les investissements. Dans son rapport dactivités pour 1997, lODARC note que son compte de résultat de lexercice 1997 sélève au total à 130,923 millions de francs et fait apparaître un déficit de 146.621 francs.\n· Des opérations dintervention et de développement de grande ampleur\nLODARC fonctionne comme une instance distributrice daides et de subventions en provenance de lÉtat, de lUnion européenne et de la région. En 1998, la totalité des subventions allouées au secteur agricole doit atteindre 250 millions de francs.\nAu cours de cette année, lODARC doit répartir directement des fonds en provenance de la Collectivité territoriale à hauteur de 59,60 millions, de lÉtat à hauteur de 26,95 millions de francs et de lUnion européenne pour 8,31 millions de francs. Concernant le secteur de la forêt, qui doit bénéficier de 15,78 millions de francs en 1998, loffice doit gérer directement 12,98 millions de francs : 5,40 millions de francs au titre de la Collectivité territoriale de Corse, 4,05 millions de francs au titre de lÉtat, 3,53 millions de francs au titre de lUnion européenne.\n· Des compétences fort étendues\nLes statuts de 1992 indiquent, dans son article 2, que " loffice est chargé, dans le cadre des orientations définies par la Collectivité territoriale de Corse, de la mise en uvre dactions tendant au développement de lagriculture et à léquipement du milieu rural. " Les actions de développement agricole sont réalisées par loffice, conformément aux articles R 821 à R 821-4 du code rural. A ce titre, il bénéficie des aides financières que lassociation nationale du développement agricole (ANDA) consacre aux actions de développement agricole en Corse par le moyen du fonds national du développement agricole (FNDA). "\nLes articles 4, 5, 6 et 7 de ses statuts prévoient que lODARC :\nse substitue aux commissions départementales des structures agricoles pour la mise en oeuvre du contrôle des structures agricoles (art 4) ;\nexerce certaines des compétences dévolues au centre national pour laménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) (art 4) ;\nest habilité à être un organisme agréé par ladministration pour linstruction des dossiers dinstallation des jeunes agriculteurs et des plans damélioration matérielle des exploitations agricoles (art 4) ;\nest le représentant en Corse des offices dintervention du secteur agricole relevant du ministère de lagriculture et exerce les compétences qui lui sont dévolues à ce titre. Les relations entre lODARC et ces offices dintervention sont régies par voie de convention approuvée par le ministère de lagriculture (art 5) ;\nest consulté pour toutes les questions relatives à la modernisation et au développement de lagriculture et notamment lors de lélaboration du contrat de développement de la Corse et du schéma daménagement de la Corse (art 6).\npeut procéder à des études densemble ou sectorielles quelle que soit leur nature ainsi quà des travaux dexpérimentation et de recherche appliquée, à des études de travaux déquipement liés aux exploitations agricoles (article 7) ;\nmener des actions danimation et dassistance commerciale afin de faciliter lorganisation des producteurs, le contrôle de la production et des débouchés (art 7) ;\nmener des actions de mise en valeur en vue du développement de lagriculture, de la forêt, de laquaculture, ainsi que du développement en milieu rural du tourisme et de lartisanat (art 7) ;\nréaliser des programmes spéciaux au titre des règlements communautaires (art 7) ;\nassurer la distribution des aides financières à des exploitants agricoles et à leurs groupements (art 7).\nAux termes de larticle 7 des statuts, lODARC peut soit exécuter ses missions lui-même, soit confier cette exécution à dautres intervenants. Par exemple, loffice peut " passer convention avec les Chambres départementales dagriculture ou toute autre personne de droit public ou privé ".\nAinsi lODARC est conçu comme devant être le lieu de mise en oeuvre de la politique agricole. LÉtat na, en effet, plus la capacité dimpulser une politique agricole en Corse car, dans ce secteur important pour léconomie insulaire, la décentralisation a été poussée très loin. Cependant, ce ne sont pas les élus de lîle qui se sont appropriés ces nouvelles attributions, comme lillustre la composition du conseil dadministration.\n· Un conseil dadministration dominé par les socio-professionnels du milieu agricole\nComposé de 25 membres, le conseil dadministration est présidé par un conseiller exécutif désigné par le président du Conseil exécutif. Il comprend, outre son président et le président de lAssemblée de Corse, 23 autres membres :\nHuit membres désignés par lAssemblée de Corse en son sein lors de chaque renouvellement.\nPour chaque département de la Corse, un membre désigné par les Chambres départementales dagriculture (deux en tout).\nPour chaque département de la Corse, trois membres désignés par les organisations représentatives des chefs dexploitations agricoles (six en tout). Cette désignation se fait proportionnellement aux voix obtenues par ces organisations lors des élections aux Chambres dagriculture.\nUn représentant des salariés agricoles.\nUn membre désigné par la SAFER (société daménagement foncier et détablissement rural) de Corse.\nUn membre désigné par loffice hydraulique (OEHC).\nQuatre représentants du personnel de loffice désignés par les organisations syndicales représentatives du personnel. La désignation de ces membres se fait proportionnellement aux voix obtenues par les organisations syndicales représentatives du personnel aux élections du comité dentreprise.\nLors de son audition devant la commission denquête, un témoin expliquait : " Au sein de lODARC, les élus de la Collectivité territoriale nexercent pas ces pouvoirs. Dans les faits, lODARC est totalement contrôlé par les professionnels agricoles qui siègent nombreux à son conseil dadministration et prennent seuls toutes les décisions au sein de son comité technique chargé de linstruction des dossiers. Je considère que les élus ont largement renoncé à leurs pouvoirs de décision et de contrôle. (...) Je rappelle également que depuis dix ans, M. Valentini a été président puis membre du conseil dadministration en tant quélu à la Collectivité territoriale, puis membre du conseil dadministration en tant que président de la Chambre régionale dagriculture, et quil na jamais cessé de diriger, de fait, lODARC. "\nDans leur réponse à un questionnaire leur ayant été adressé par la commission denquête, les responsables de lODARC, rappelant que le décret de 1983 créant loffice prévoyait une majorité de socio-professionnels au sein du conseil dadministration, ont estimé que, de ce fait, il naurait pas été opportun de les écarter brusquement en 1991 au moment du vote du nouveau statut. Tout récemment, la Collectivité territoriale a néanmoins envisagé de revoir la composition du conseil dadministration afin que les élus y soient majoritaires.\nTAUX DE PRESENCE DES MEMBRES DU CONSEIL DADMINISTRATION\nTaux de présence en 1995\nTaux de présence en 1996\nReprésentants de la CTC\nSource : Rapport de la commission de contrôle des agences et offices de septembre 1997\nSont associés à titre consultatif un membre désigné par la caisse régionale de Crédit agricole, un membre désigné par la fédération régionale des coopératives agricoles, le président du Conseil exécutif, le président de la commission de contrôle des offices de la Collectivité territoriale, le directeur régional et les directeurs départementaux de lagriculture et de la forêt (DRAF et DDAF), lagent comptable et le secrétaire du comité dentreprise de lODARC. En outre, le préfet de région y assiste de plein droit.\nNotons que, selon larticle 14 des statuts, le conseil dadministration ne peut valablement siéger que lorsque les trois quarts au moins de ses membres ont été régulièrement désignés. Daprès les informations fournies dans le rapport dactivités pour 1997 de loffice, le conseil dadministration sest réuni seulement deux fois au cours de lannée 1997. Au cours de la réunion du 20 février 1997, létat prévisionnel des recettes et des dépenses a été adopté et les crédits relatifs aux filières de production ont été répartis. Lors de la séance du 22 octobre 1997, le conseil dadministration a, après avoir adopté les orientations budgétaires pour 1998, décidé de la mise en place dun dispositif daide au transport de fromage et daliments de bétails pour les agriculteurs victimes de la sécheresse ...\nLe conseil dadministration délibère notamment dans les matières suivantes :\nLes programmes généraux dactivité et dinvestissement, les marchés de travaux, de fournitures et de services\nLétat annuel des prévisions des recettes et des dépenses, et le cas échéant, les états rectificatifs en cours dannée ;\nLes comptes de chaque exercice et laffectation des résultats ;\nLes emprunts, les acquisitions, échanges et aliénations de biens immobiliers ;\nLes prises, extensions et cessions de participations financières ;\nLes conditions générales de tarification de vente des produits de lexploitation et des prestations de services ;\nLes conditions générales de passation, de financement et de contrôle des marchés.\nMais il faut relever que cest la commission technique permanente (CTP) qui a compétence pour individualiser les aides. Cette commission est composée de 8 membres : le président de lODARC, 2 conseillers territoriaux (taux de présence en 1996 : 50 %), 5 socio-professionnels (taux de présence en 1996 : 65 %). En 1996, la CTP sest réunie 4 fois au cours de lannée. Elle a examiné 743 dossiers de demandes dintervention pour un montant de subventions de 84,6 millions de francs. Elle a accepté 726 dossiers pour un montant de subventions de 75,07 millions de francs se répartissant en 466 opérations de modernisation et déquipement des exploitations agricoles, 45 dotations régionales dinstallation jeunes agriculteurs, 57 dossiers de restructuration du vignoble, 33 dossiers concernant les industries agro-alimentaires, 2 dossiers de financement de voies rurales, 40 dossiers de restructuration de larboriculture fruitière, 59 aides de transport du vin, 8 dossiers damélioration de la qualité du lait et 16 dossiers forestiers.\nEn 1997, cette commission sest réunie à cinq reprises. Elle a examiné 683 dossiers de demandes dintervention pour un montant de subventions de 82,9 millions de francs. Elle a accepté 661 dossiers pour un montant de subventions de 81,05 millions de francs.\nLa procédure dindividualisation des aides gérées par lODARC figure ci-après.\nSelon la commission denquête, le montant et le nombre importants de dossiers instruits par lODARC contrastent de façon préoccupante avec le peu de contrôle qui sexerce sur cet office.\n· Les insuffisances notoires du dispositif\n Le manque de ligne directrice\nSelon le statut de 1991, cest la Collectivité territoriale de Corse qui devrait définir les grandes orientations de la politique agricole. De laveu même délus corses et de responsables de lODARC, cet effort de ciblage et de sélectivité des aides nest pas entrepris pour éviter davoir à trancher entre telle ou telle filière de production agricole. En labsence de stratégie clairement définie, lODARC se borne à distribuer une multitude daides en fonction des demandes de subventions qui lui sont adressées.\nInvesti par les professionnels qui font bloc pour réclamer des aides toujours plus abondantes, loffice sest à ce jour révélé incapable de mettre en place une véritable politique de développement agricole et rural dans lîle.\n Un office incontrôlé dans les faits\nLe contrôle théorique du préfet de Corse\nSelon les statuts de loffice, le préfet détient des moyens de contrôle quil peut exercer dans un cadre bien délimité. Si le préfet de Corse estime quune délibération du conseil dadministration de loffice est de nature à augmenter gravement la charge financière ou le risque encouru par la Collectivité territoriale, il peut saisir dans un délai dun mois suivant la date de réception, la Chambre régionale des comptes. Il en informe simultanément le président de lODARC et la Collectivité territoriale de Corse. La saisine de la Chambre régionale des comptes entraîne une seconde lecture de la délibération contestée par le conseil dadministration. Mais la saisine na pas deffet suspensif. La Chambre dispose dun délai dun mois pour faire connaître son avis au préfet, au président de loffice et à celui du Conseil exécutif de Corse.\nSur la période 1992-1997, le préfet de Corse na assisté personnellement quune fois au conseil dadministration de loffice. Bien entendu, en son absence, le préfet est représenté par le secrétaire général aux affaires corses ou par le directeur régional de lagriculture et de la forêt. Lintervention du préfet lors de sa venue le 20 janvier 1997 fut dailleurs suivie avec une attention particulière dans la mesure où elle concernait les mesures prises par lÉtat pour le désendettement des agriculteurs.\nLe ministère de lagriculture a récemment fait quelques tentatives pour renforcer les contrôles : en accord avec lactuel ministre, le préfet Bernard Bonnet a décidé de faire passer en comité régional des aides tous les dossiers impliquant des crédits nationaux ou européens. Cette méthode permet de recouper les informations des différents services de lÉtat et de confronter les avis. Elle donne également la possibilité dajourner des dossiers lorsque des problèmes sont détectés à temps.\nLe contrôle très relatif de la Collectivité territoriale : le renoncement des élus\nAux termes de larticle 28, alinéa 3 des statuts de lODARC, " aucune délibération du conseil dadministration ou décision prise par délégation de celui-ci ne peut engager les finances de la Collectivité territoriale au-delà des crédits que celle-ci a délégués à loffice quavec laccord préalable du Conseil exécutif et de lAssemblée de Corse ".\nEn principe, le président du Conseil exécutif détient, aux termes des articles 26, 27 et 28 des statuts, des pouvoirs non négligeables. Il dispose dun pouvoir dinformation, de conseil et de suggestion sur le fonctionnement économique et financier de lODARC. Il se fait communiquer tout document nécessaire à lexercice de ses missions. Il transmet ses avis et suggestions au président de loffice. Il informe lAssemblée de Corse du fonctionnement économique et financier de loffice. Il reçoit copie des délibérations du conseil dadministration de loffice. Il peut dans un délai de huit jours à compter de sa réception demander un nouvel examen dune délibération. Cette demande doit être motivée. Lexécution de la délibération est suspendue jusquà ce nouvel examen. Les délibérations nayant pas fait lobjet dans un délai de 8 jours dune demande de réexamen sont exécutoires de plein droit. Une délibération résultant dun nouvel examen ne peut être exécutoire que si le président du Conseil exécutif ne sy oppose pas dans un délai de quatre jours à compter de sa réception. Avant la fin du premier semestre de chaque année, il présente à lAssemblée de Corse le rapport dactivités de loffice et les comptes de lexercice écoulé.\nNotons que, par jugement du 27 février 1997, le tribunal administratif de Bastia a déclaré illégal larticle 27 des statuts de lODARC qui institue un pouvoir de contrôle des délibérations du conseil dadministration de loffice par le président du Conseil exécutif. Cette décision a fait lobjet dun recours devant la cour administrative dappel de Marseille.\nLors de son audition devant la mission dinformation sur la Corse, le 11 décembre 1996, M. Jean Baggioni, président du Conseil exécutif de Corse, remarquait :\n" En tant que président du Conseil exécutif, je nomme les présidents dagences et doffices. Dans le meilleur des cas - mais pas toujours - les élus sont majoritaires, mais dune voix. Il faut tenir compte des socio-professionnels. A-t-on vu à loffice hydraulique des élus qui auraient le courage de fixer le prix de leau sans tenir compte des agriculteurs qui y siègent ? Aurait-on pu imaginer quà loffice agricole, ce soient les élus qui décident des orientations dune politique agricole ? Non, ce sont les agriculteurs. (...) Les pouvoirs politiques et les moyens financiers de lÉtat et de la région sont utilisés par des tiers, qui nont pas à répondre devant le suffrage universel. (...) Par conséquent, le pouvoir dans le domaine de la politique agricole, hydraulique, de lenvironnement, revient aux socio-professionnels. Et cest la fuite en avant. Vous le constatez tous les jours, les Corses demandent, demandent toujours et demandent encore. Jai honte dêtre le représentant dune collectivité qui toujours quémande mais, en réalité, linstitution est faite pour inviter à quémander parce que nous sommes toujours dans la seringue. Pour en sortir, il faut avoir toujours plus de moyens. "\nLimpossible contrôle des DDAF et DRAF\nExpliquant devant la commission denquête que le système avait été ainsi conçu que les services de lÉtat se trouvaient particulièrement démunis pour contrôler, ou simplement assurer le suivi des opérations gérées directement par lODARC ou les trois Chambres dagriculture, un témoin sexclamait : " Que reste-t-il alors comme capacité de contrôle aux services de lÉtat qui doivent déléguer des crédits, notamment européens, pour des dossiers quils nont pas pu contribuer à instruire ? "\nLa commission a, au cours de ses travaux, pu constater à quel point il est désormais difficile, voire impossible en létat, au ministère de lagriculture et de la pêche de mener une politique agricole en Corse. En fait, les fonctionnaires de cette administration sont placés dans une situation dinfériorité complète face au monde agricole. La disproportion entre la faiblesse du nombre des agents de lÉtat, le manque dinformations à leur disposition, dune part, et, dautre part, la puissance dorganisation des quelques dirigeants agricoles qui dominent ce secteur, est frappante. En interrogeant des responsables administratifs chargé des affaires agricoles sur place, la commission denquête a pu mesurer le décalage très important entre les moyens daction et la mobilisation des agents de lÉtat et la force et la détermination dune partie de la profession agricole de lîle.\nJusquà présent, il semble que seuls les dossiers de la politique forestière, des industries agro-alimentaires et des mesures agro-environnementales, dans leur volet crédits dÉtat, ont fait réellement lobjet de contrôle ainsi que la plupart des actions dans le domaine viticole grâce à la présence dune délégation régionale de lONIVIN.\nSelon le ministère, la situation dans le secteur agricole nest plus celle des fraudes massives prévalant avant 1994 et la publication du rapport Jacquot. Il nen demeure pas moins que lODARC gère des sommes importantes sans faire lobjet de contrôle ni de lÉtat, ni dans les faits de la Collectivité territoriale de Corse elle-même.\n Le " vide sidéral " des dossiers\nUn exemple relevé à propos des aides européennes au titre du FEOGA (tranches 1994-1995-1996) a été commmuniqué à la commission denquête : " En théorie, lODARC devrait conditionner loctroi des aides quil alloue au respect des critères déligibilité définis dans le Docup, éventuellement précisés par le comité de programmation ou le comité national de suivi. En pratique, il nest pas possible de vérifier la teneur des critères véritablement mobilisés par la commission technique permanente. Le compte rendu circonstancié des séances de la commission technique permanente (CTP) nétant pas communiqué aux services de lÉtat, pas plus que la liste des critères réellement mobilisés, il nest pas possible den apprécier la teneur. (\n) Il en ressort que (\n.) lÉtat nest appelé quà connaître des cas litigieux, tout bénéficiaire potentiel disposant de la possibilité de faire appel des décisions de la CTP devant le conseil dadministration. Quoiquil en soit, la lecture des comptes rendus de la CTP ne donne aucune indication sur les éventuels débats ayant lieu en commission, au sujet de linterprétation des critères déligibilité. Les différents paragraphes de ces comptes rendus mentionnent invariablement : " la commission technique, après avoir procédé à lexamen des dossiers présentés, se prononce sur les aides à accorder suivant la liste qui figure à lannexe n°\ndu présent procès-verbal. " "\nUn témoin a indiqué devant la commission denquête : " LODARC nest pas opérateur des principaux programmes quil finance. Dans la quasi-totalité des cas, il passe par des cascades de conventions avec différents partenaires, le véritable opérateur étant souvent une Chambre dagriculture, plus particulièrement celle de Haute-Corse. Loffice fournit aux offices et aux services de lÉtat des dossiers dune régularité administrative parfaite, mais dun vide sidéral du point de vue de leur contenu. "\n La grande " générosité " de loffice\nAu cours de ses investigations, la commission denquête a noté que la commission technique permanente sest réunie à quatre reprises seulement au cours de lannée 1996. Ce rythme paraît très faible, notamment au regard du nombre de demandes traitées. Ainsi, la CTP, qui a examiné pas moins de 743 dossiers de demandes dinterventions, en a accepté 726 pour un montant de subventions de 75,07 millions de francs. La commission, qui sest rendue dans les locaux de lODARC en juin 1998, a demandé à ses responsables comment, en quatre réunions seulement, un tel nombre de dossiers aient pu être acceptés pour un montant aussi élevé. Les explications fournies à la commission denquête par ces dirigeants nont pas semblé très convaincantes. La commission denquête sinterroge sur le sérieux et la rigueur entourant le traitement de ces demandes.\nLa commission denquête a également demandé sur place si une exploitation agricole pouvait bénéficier plusieurs fois de subventions à des titres différents, en dautres termes, si lODARC tient un fichier à jour des demandes daides permettant de savoir avec précision le nombre de fois où un agriculteur a sollicité lassistance de loffice, le montant des subventions déjà obtenues. Daprès les informations fournies à la commission denquête, ce fichier nexiste pas à lODARC. Les aides sont donc gérées au coup par coup sans que loffice ne se soit doté des moyens nécessaires lui permettant davoir une vision globale des destinataires exacts des aides.\nAu terme de ses travaux, la commission a souhaité proposer une refonte importante du système daides agricoles tel quil est actuellement géré par lODARC. Ces préconisations figurent en dernière partie du rapport.\n- Cliquer ici pour consulter la suite du rapport Partie II-A , annoncée ci-dessous.\nII. Des dérives préoccupantes : du laxisme à la fraude\nA. De multiples dysfonctionnements et manquements à la légalité : quelques études de cas