Tribunal de Contas da União TCU : 03269520110 - Inteiro Teor\nTRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 032.695/2011-0\nUnidade: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac)\nResponsável: Marcelo Pacheco dos Guaranys (Diretor-Presidente)\nInteressado em sustentação oral: Rafaelo Abritta, Advogado da União.\nSumário: ACOMPANHAMENTO DO 1º ESTÁGIO DE CONCESSÃO DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE VIRACOPOS, LOCALIZADO EM CAMPINAS/SP. IMPROPRIEDADES NOS ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICO-FINANCEIRA E AMBIENTAL. APROVAÇÃO DO 1º ESTÁGIO, COM RESSALVAS. DETERMINAÇÃO PARA CORREÇÃO DAS IMPROPRIEDADES. RECOMENDAÇÕES. CIÊNCIA AOS INTERESSADOS.\nAdoto como Relatório a instrução elaborada pelos Auditores Federais de Controle Externo encarregados do exame do processo no âmbito da 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização – Sefid-1:\nCuidam os autos de acompanhamento do processo concessório para ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, localizado no município de Campinas, no Estado de São Paulo. O art. 21, inciso XII, alínea c, da Constituição Federal de 1988 autoriza a União a conceder a exploração da infraestrutura aeroportuária, sendo que a outorga é conduzida pela Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), com a supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), nos termos do art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005 c/c o art. 2º do Decreto Federal 7.531/2011.\n2. O acompanhamento do processo em tela é regido pela Instrução Normativa - TCU 27/1998, cujo art. 7º, caput, define que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de serviços públicos deverá ser realizada pelo TCU em quatro estágios, mediante análise de documentação remetida pelo poder concedente.\n3. Com o objetivo de deflagrar o primeiro estágio da fiscalização de concessões de serviços públicos, previsto no art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, o Sr. Ministro de Estado Chefe da SAC/PR apresentou a esta Corte o Aviso 60/GM/SAC-PR, de 13/10/2011 (peça 1), e o Ofício 682/Gab/Dir-P, de mesma data (peça 2) – este da lavra do Sr. Diretor-Presidente da Anac –, por conduto do qual encaminha os Estudos de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira a e Ambiental (EVTEA) relativos à concessão do aeródromo em epígrafe, que chegaram a esta 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação (Sefid-1).\n4. O presidente do Conselho Nacional de Desestatização (CND) expediu, ad referendum do colegiado, as Resoluções - CND 18, de 8/10/2008 (peça 109), e 6, de 28/6/2011 (peça 86), por meio das quais recomenda a inclusão do aeroporto internacional de Viracopos, em Campinas/SP, do aeroporto internacional Governador André Franco Montoro, em Guarulhos/SP, e do aeroporto internacional Presidente Juscelino Kubitschek, em Brasília/DF, no Programa Nacional de Desestatizacao (PND).\n5. Em julho de 2011, o Governo Federal acolheu tais recomendações e decidiu que a ampliação, a manutenção e a exploração da infraestrutura dos referidos aeroportos seriam realizadas por meio de concessão à iniciativa privada, conforme disposto no Decreto Federal 7.531, de 21/7/2011 (peça 87). Esse mesmo decreto designou a Anac como responsável pela execução e pelo acompanhamento dos processos de desestatização, observada a supervisão da SAC/PR.\n6. Os planos de outorgas para exploração da infraestrutura dos aeroportos internacionais em tela foram aprovados pela SAC/PR, por meio da Portaria - SAC 98/2011 (peça 88).\n7. Diante disso, a Anac abriu chamamento público com vistas a selecionar estudos para subsidiar a modelagem das referidas concessões, nos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos 1, de 22/6/2011 (peça 156), e da Resolução - Anac 192, de 28/6/2011. Nove empresas foram autorizadas pela Agência para apresentarem esses estudos, os quais incluem análise de mercado, avaliações técnicas e econômico-financeiras e levantamentos preliminares ambientais e de engenharia.\n8. No âmbito da Anac, constituiu-se um Grupo de Trabalho (GT) para a condução do processo de concessão dos três aeroportos em comento, consoante a Portaria - Anac 1.493, de 4/8/2011 (peça 90). Integram o referido GT as Superintendências de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE), de Infraestrutura Aeroportuária (SIA) e de Planejamento Institucional (SPI), sendo a primeira a responsável pela coordenação dos trabalhos, sob a supervisão do Diretor-Presidente da Agência.\n9. Após a confecção das minutas de edital e de contrato, o GT elaborou a Nota Técnica 1/2011/GT-Concessões, de 30/9/2011 (peça 91), analisando os principais aspectos dos documentos jurídicos e propondo, depois de ouvida a Procuradoria Federal junto à Anac, a remessa dessa documentação ao corpo diretivo da Agência, bem como o encaminhamento do assunto à discussão pública.\n10. A Procuradoria Federal junto à Anac, por sua vez, manifestou-se favorável à divulgação das minutas de edital do leilão e de contrato relativas ao processo de concessão do aeroporto internacional de Guarulhos, consoante Parecer 396/2011/PGF/ANAC, de 30/9/2011 (peça 108).\n11. Na sequência, a Diretoria da Agência, em reunião extraordinária deliberativa realizada em 30 de setembro de 2011 (peça 92), aprovou o encaminhamento dos documentos jurídicos à audiência pública. No mesmo dia, foi publicado, em edição extra do Diário Oficial da União (DOU 189-A, Seção 3, p. 1), o Aviso de Audiência Pública 16 (peça 94), informando que as minutas do edital de licitação e dos contratos de concessão dos aeroportos em tela, e respectivos anexos, poderiam ser acessados no sítio da Anac na rede mundial de computadores (www.anac.gov.br/transparencia/ audiênciaspublicas.asp), e que as contribuições por escrito deveriam ser encaminhadas por meio de formulário eletrônico até o dia 29 de outubro de 2011. Também foi estabelecido que a matéria da audiência pública seria igualmente objeto de sessões presenciais.\n12. Em seguida foram selecionados (peça 156), para os três aeroportos, como resultado do Chamamento Público de Estudos 1, os EVTEA elaborados pela Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP), que, por sua vez, promoveu a subcontratação das seguintes empresas para a confecção dos citados estudos: Accenture Consultoria, Sundfeld Advogados, Leigh Fisher Management Consultants, Proficenter Planejamento de Obras Ltda., Albino Advogados Associados e Burson-Marsteller.\n13. Quanto aos EVTEA, cumpre ressaltar que, embora sejam apenas referenciais, não vinculando às licitantes vencedoras, consta no item 6.1.7 da minuta de edital do leilão (peça 113, p. 44-45) que constitui obrigação prévia à celebração do respectivo contrato de concessão o ressarcimento dos dispêndios desses estudos pela adjudicatária de cada aeroporto, consoante disposto no art. 21 da Lei 8.987/1995, nos seguintes montantes: R$ 2.536.053,46, para o Aeroporto Internacional de Brasília; R$ 7.697.166,54, para o Aeroporto Internacional de Campinas; e R$ 7.031.910,77, para o Aeroporto Internacional de Guarulhos.\n14. Em 13/10/2011, após a explanação da titular da SRE acerca dos principais pontos relacionados aos EVTEA, a Diretoria da Anac decidiu, em reunião extraordinária deliberativa (peça 93), submetê-los ao TCU, em cumprimento ao previsto na IN - TCU 27/1998, dar publicidade ao conjunto de informações relevantes extraídas desses estudos que são complementares aos demais documentos jurídicos objetos de apreciação em audiência pública, e, por fim, estabelecer as datas e os horários das duas sessões presenciais previstas no Aviso de Audiência Pública 16, de 30/9/2011.\n15. Ato contínuo, a Anac encaminhou à SAC/PR o Ofício 682/2011/GAB/DIR-P (peça 2), acompanhado dos documentos relativos aos EVTEA, e publicou o Comunicado Relevante 1 (peça 95), que complementou itens das minutas de edital e de contrato. Juntamente com esse comunicado também foram disponibilizados os relatórios dos EVTEA para consulta dos interessados, não sendo tais estudos objetos de audiência pública.\n16. Ainda em 13/10/2011, foi autuada no TCU a documentação enviada pela SAC/PR, por meio do Aviso 60/GM/SAC-PR (peça 1), para análise do primeiro estágio do processo de concessão dos aeroportos internacionais Governador André Franco Montoro, em Guarulhos, Presidente Juscelino Kubitschek e de Viracopos. Os estudos foram encaminhados a esta Sefid-1 no mesmo dia, sendo compostos dos seguintes elementos relativos ao Aeroporto Internacional de Viracopos:\na) Relatório 0 – Memorando de Entendimento (peça 3) – com descrição dos aspectos gerais do aeroporto;\nb) Relatório 1 – Estudos de Mercado e Modelo de Demanda (peça 4) – com os estudos de demanda de passageiros, carga e mala postal;\nc) Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia (peças 5 a 9) – com os elementos de projeto básico do aeroporto, estimativa dos investimentos necessários e custos operacionais ao longo da concessão;\nd) Relatório 3 – Estudos Ambientais (peças 10 a 55) – com a avaliação dos estudos ambientais preliminares relacionados à ampliação do aeroporto;\ne) Relatório 4 – Avaliação Econômico-Financeira e Modelo Financeiro (peças 56 e 57) – com a avaliação da viabilidade econômico-financeira do projeto;\nf) Relatório 5 – Índice de Qualidade de Serviço (IQS) (peça 58) – com os parâmetros de desempenho de prestação dos serviços da concessionária a serem avaliados pelo poder concedente;\ng) Relatório 6 – Estratégia para Eventos Especiais (peça 59) – recomendações de estratégias para assegurar capacidade suficiente que comporte o tráfego durante a realização de eventos especiais sediados no Brasil, como, por exemplo, a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpíadas no Rio de Janeiro em 2016;\nh) Relatório 7 – Due Dilligence Contratual (peça 60) – análise dos contratos firmados com a Infraero;\ni) Relatório 8 – Relatório trabalhista (peça 62) – análise da situação jurídica dos empregados da Infraero nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília; e\nj) Relatório 9 – Matriz de Riscos – definição dos riscos do projeto e a sua respectiva alocação ao poder concedente ou à concessionária.\n17. Ressalte-se que, na ocasião, também foi enviado pen drive com diversas planilhas relacionadas ao projeto.\n18. Após a remessa da documentação a este Tribunal, foram realizadas duas sessões presenciais no âmbito da Audiência Pública 16/2011: uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e outra em São Paulo-SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, Seção 3, p. 1).\n19. No âmbito deste Tribunal, por solicitação desta Sefid-1, o Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, autorizou a formação de processos apartados que foram encaminhados à 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-1) (TC 034.222/2011-1) e à 8ª Secretaria de Controle Externo (Secex‑8) (TC 034.226/2011-7), para exame da matéria de competência dessas unidades especializadas acerca do Aeroporto Internacional de Viracopos, conforme despacho à peça 103.\n20. Os processos TC 034.222/2011-1 e TC 034.226/2011-7 foram formados, nos termos do art. 37 da Resolução - TCU 191, de 21/6/2006, para que as secretarias especializadas se manifestassem, respectivamente, sobre a regularidade e consistência dos estudos relativos às estimativas de investimentos e às questões ambientais do aeroporto a ser concedido. As manifestações exaradas pela Secob-1 foram encaminhadas à Sefid-1 em 9/11/2011 (peça 161) e em 28/11/2011 (peça 162). Já o parecer da Secex-8 foi encaminhado a esta Sefid-1 em 7/11/2011 (peça 107 do TC 034.226/2011-7). Os pareceres das duas secretarias especializados são analisados no âmbito desta instrução, mantendo, portanto, relação de estreita conexão com o presente processo. Assim, faz-se conveniente a tramitação conjunta, razão pela qual se propõe, com fulcro no art. 33 c/c o art. 36 da Resolução - TCU 191/2006, que os processos TC 034.222/2011-1 e TC 034.226/2011-7 sejam apensados a este TC 032.695/2011-0.\n21. No decorrer da análise do processo na Sefid-1, foram realizadas diversas diligências junto à Anac e à SAC/PR solicitando informações complementares (peças 70, 104, 106, 107 e 159), bem como várias reuniões técnicas com servidores e/ou funcionários da Agência, da SAC/PR, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), do Ministério da Fazenda e da EBP, para esclarecimentos de pontos de maior complexidade (peça 150, por exemplo). As respostas às diligências foram encaminhadas à Sefid-1 conforme peças 78, 112, 151 e 153.\n22. A presente instrução, além da Introdução e do Histórico, compõe-se das seguintes seções: Visão Geral; Legislação de Regência; Audiência Pública; Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998; Análise dos Requisitos da Lei 8.987/1995; Concorrência e Riscos de Poder de Monopólio; Conclusões da Unidade Técnica; Volume dos Recursos Fiscalizados; Benefícios do Controle; e Proposta de Encaminhamento. Na Seção Análise dos Requisitos da IN TCU 27/1998, serão analisados os principais aspectos do primeiro estágio da concessão: Objeto; Partição de Riscos; Viabilidade Técnica; Viabilidade Econômico-Financeira; e Viabilidade Ambiental.\n23. Como visto, a presente concessão tem por objeto a ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura do Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas, que possui área total de 8.579.300 m² (peça 140, p. 8).\n24. A concessão terá um prazo de 30 anos, sem possibilidade de prorrogação, exceto para fins de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente de riscos de responsabilidade do poder concedente, limitado ao prazo máximo de cinco anos.\n25. Ressalte-se que o contrato será celebrado entre a Anac e a concessionária, uma Sociedade de Propósito Específico (SPE) constituída na forma de sociedade por ações, a qual será integrada por uma participação majoritária do acionista privado e minoritária da Infraero, na forma da minuta de acordo de acionistas à peça 136.\n26. O objeto da concessão é detalhado no item 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), constante do Anexo 2 da minuta contratual (peça 140, p. 5-6), e compreende, em síntese, as seguintes atividades:\na) prestação de serviços de infraestrutura aeroportuária (embarque e desembarque de passageiros; pouso e permanência de aeronaves; armazenagem e capatazia; e demais serviços de manutenção de todo o complexo aeroportuário);\nb) exploração de atividade econômicas acessórias, diretamente por meio de subsidiária integral ou mediante contratação de terceiros; e\nc) realização dos investimentos necessários para atender a demanda e a segurança operacional do complexo aeroportuário.\n27. Nota-se que não constituem objeto da concessão, conforme descrito no item 3.2 do PEA, a prestação dos serviços aeronáuticos, os quais continuarão a ser prestados pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) ou por entidade por ele indicada, o fornecimento de equipamentos relacionados aos serviços aeronáuticos, bem como quaisquer serviços relacionados a áreas destinadas ao Comando da Aeronáutica. Sendo assim, a responsabilidade pela operação da torre de controle de tráfego aéreo permanecerá com a Infraero, conforme apresentado no Relatório 0 (peça 3, p. 9).\n28. Outro ponto que merece destaque é o fato de que o objeto do contrato de concessão será executado em duas fases, sendo a primeira com prazo total de até 18 meses e subdividida em fases I-A e I-B, e a segunda pelo prazo restante da concessão, da seguinte forma (peça 138, p. 11 12):\na) Fase I-A: fase de transição da manutenção e exploração do aeroporto pela Infraero para a concessionária. Essa fase é subdividida em três estágios, conforme detalhado na Seção V da minuta contratual (peça 138, p. 16-20). O primeiro estágio consiste na elaboração, pela concessionária, do Plano de Transferência Operacional (PTO) por meio do qual ela demonstrará para a Anac a sua capacidade para assumir todas as atividades relacionadas à operação aeroportuária. O estágio 2 inicia-se a partir da aprovação do PTO pela Anac. Neste estágio, a operação ainda continua a cargo da Infraero, mas com o acompanhamento direto da concessionária, a qual desfrutará de acesso livre a todas as instalações do complexo aeroportuário. Já no estágio 3, a concessionária assume a responsabilidade pela operação do aeroporto. É nesse último estágio que há cessão de funcionários da Infraero para a concessionária;\nb) Fase I-B: fase de ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura e do nível de serviços; e\nc) Fase II: compreende as demais fases de ampliação, manutenção, exploração do aeroporto, para atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento previstos no PEA.\n29. Também estão relacionados no PEA os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular operação do Aeroporto Internacional de Viracopos, tais como (peça 140, p. 10-13): sistema de pistas, sistema viário, sistema terminal de passageiros, estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, área de estacionamento de equipamentos de rampa, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema de aviação geral, sistema de apoio, serviço de salvamento e combate a incêndio (Sescinc), parque de abastecimento de aeronaves, sistema industrial de apoio (incluindo o sistema administrativo e de manutenção), sistema de companhias aéreas, sistema de infraestrutura básica, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.\n30. Por fim, faz parte do detalhamento do objeto da concessão contido no PEA a relação das atividades acessórias que poderão ser exploradas pela concessionária, com vistas a auferir receitas não tarifárias, tais como (peça 140, p. 9-10): concessão de serviços auxiliares (manuseio de solo, catering, comissária, limpeza e abastecimento); varejo e alimentação; concessão de áreas para escritório, armazenagem de cargas, zona de processamento de exportação, hotéis e centros de convenção; serviços ao passageiro (locação de automóveis, estacionamento, cinema, salas de reunião e hotel de trânsito) e outros (carregadores, transporte aeroporto-hotel, city tour, serviços de consultoria em aeroporto, telefonia e acesso à Internet). A exploração de atividades não previstas no edital depende de prévia autorização da Anac.\n31. O Aeroporto Internacional de Viracopos está localizado a 95 km a noroeste do centro de São Paulo/SP, principal centro econômico e populacional do Brasil, e a 20 km a sudoeste do Município de Campinas, beneficiando-se do forte impulso econômico de Campinas e, principalmente, da Região Metropolitana de São Paulo (peça 3, p. 8).\n32. Dos 5.430.066 passageiros em 2010, aproximadamente 0,7% (41 mil) eram passageiros internacionais, e outros 19% eram passageiros em conexões, de acordo com estimativas da Infraero, reflexo do papel do aeroporto como um hub da companhia área Azul. (peça 3, p. 10).\n33. O aeroporto é também o segundo maior aeroporto de carga aérea no Brasil (depois de Guarulhos) e possui sistema de carga próprio. Além de serviço de transporte comercial de passageiros, o aeroporto é uma base importante da aviação geral (com cerca de 30.000 passageiros da aviação geral em 2010).\n34. No que se refere à infraestrutura, observa-se que o aeroporto possui uma pista de pouso e decolagem e um sistema de taxiamento de apoio. A pista 15-33 possui 3.240 metros de comprimento por 45 metros de largura. A topografia em que o aeródromo se encontra erigido é plana. A cabeceira 15 está equipada com um Sistema de Pouso por Instrumentos Categoria I (ILS-I). O tempo em Viracopos é geralmente bom e o aeroporto atua como apoio/alternativa para os aeroportos regionais de São Paulo e Rio de Janeiro sem impacto na capacidade.\n35. Quanto ao histórico financeiro do aeroporto, verifica-se que, em 2010, obteve receita bruta de R$ 263,9 milhões, despesas operacionais de R$ 173,7 milhões e Lucro antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização (Ebitda) de R $ 90,1 milhões. A Tabela 1 resume os principais dados financeiros de 2008 a 2010.\nTabela 1 - Resumo do histórico financeiro do Aeroporto Internacional de Viracopos - Campinas/SP (valores em milhares de R$)\nMovimentação e armazenamento de carga\nEbitda como percentual da receita total\nFonte: Relatório 0 (peça 3, p. 11).\n36. Observa-se pela Tabela 1 que, no ano de 2010, as receitas tarifárias aeronáuticas foram de R$ 51 milhões (19,5% da receita total), as receitas de movimentação e armazenamento de carga foram de R$ 185 milhões (70%) e as receitas não tarifárias foram de R$ 27,6 milhões (10,5%). Cabe destacar que o aeroporto não tem qualquer custo de capital ou despesas com serviços de dívida; estes são assumidos corporativamente pela Infraero e não são atribuídos ao aeroporto.\n37. Com a ampliação e a modernização do Aeroporto Internacional de Viracopos, estima-se que o valor presente das receitas tarifárias (aeronáuticas e de movimentação e armazenagem de carga), descontado à taxa de 8% a.a., para o período de 30 anos da concessão, será da ordem de R$ 4.877 milhões. Já o valor presente das receitas não tarifárias para o mesmo período corresponde ao valor de R$ 2.796 milhões. A Tabela 2 traz uma síntese de alguns macrodados presentes nos estudos inicialmente apresentados pela Anac ao TCU.\nTabela 2 – Dados gerais da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos/SP\nValor Presente Líquido (VPL) original1\nR$ 436 milhões\nValor presente da contribuição variável\nValor presente dos investimentos mínimos originais1\nR$ 5.129 milhões\nValor presente das receitas tarifárias\nR$ 4.877 milhões\nDemanda estimada de passageiros em 2042\n90 milhões de passageiros/ano\n1 – Antes dos necessários ajustes no CapEx comentados na seção 6.4.6 deste parecer.\nFonte: elaboração própria a partir do arquivo eletrônico GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm.\n38. No que se refere à demanda, estima-se que seu valor para o início da concessão, em 2012, é da ordem de 9,7 milhões de passageiros/ano, chegando, de acordo com as estimativas dos estudos, a 90 milhões de passageiros/ano ao final da concessão, no ano de 2042. Conforme comentado na subseção 6.4.2.2, a predição de demanda de passageiros repousa não apenas no esperado crescimento da economia nacional, como em duas outras premissas de maior relevo: 1) a inexistência de novos aeródromos na área de alcance do Aeroporto Internacinal de Guarulhos, de forma que a demanda ali excedente possa ser suprida pelo Aeroporto de Viracopos; e 2) a implantação de ligação de alta velocidade entre São Paulo e o aeroporto em tela.\n39. Depois de projetada a demanda de passageiros, de carga e mala postal, foram inseridos no fluxo de caixa as estimativas de investimentos mínimos necessários, de custos operacionais e de receitas tarifárias e comerciais do empreendimento. Dessa forma, inicialmente chegou-se a um Valor Presente Líquido do projeto de R$ 521.011.665,00 (quinhentos e vinte e um milhões, onze mil e seiscentos e sessenta e cinco reais), que corresponde ao preço mínimo de outorga, conforme fluxo de caixa informado pela Anac na primeira planilha eletrônica enviada ao TCU, intitulada “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”.\n40. Para encontrar o valor mínimo para a outorga primeiramente foi utilizada uma taxa de desconto real de 6,46%, calculada como proxy do custo de capital médio ponderado (WACC). Conforme subseção 6.4.8.2, essa taxa foi posteriormente majorada para 8%. A TIRM do projeto é de 15% e o prazo esperado de retorno do capital investido é de aproximadamente 16 anos.\n3.2 Aspectos trabalhistas\n41. O Aeroporto Internacional de Viracopos é atualmente operado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), empresa pública vinculada à SAC/PR e criada nos termos da Lei 5.862/1972. Nesse contexto, uma questão que merece destaque é o tratamento a ser conferido aos empregados da referida empresa pública após a concessão desse aeroporto.\n42. O Regime Jurídico aplicado aos empregados da Infraero é o da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). As relações com os empregados também são reguladas pelo Regimento Interno da Infraero e por outras normas internas expedidas por sua diretoria, como o regulamento de pessoal e os acordos coletivos de trabalho firmados com o Sindicato Nacional dos Empregados em Empresas Administradoras de Aeroportos (SINA).\n43. O Relatório 8 dos EVTEA (peça 62) promoveu uma análise da situação jurídica dos empregados dessa empresa pública nos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, dentro dos objetivos traçados para o processo licitatório de transferência ao setor privado da administração desses aeroportos.\n44. Consta do aludido Relatório que, em maio de 2011, a empresa estatal possuía 889 empregados no aeroporto internacional de Viracopos, sendo 876 ativos e 13 afastados. Além disso, havia também 132 funcionários ocupantes de cargos em comissão. Naquela oportunidade havia o registro de oito empregados portadores de necessidades especiais.\n45. Do total de empregados da entidade, 36 possuíam estabilidade provisória no emprego em decorrência de motivos legais, quais sejam: aposentadoria em 36 meses; candidato à Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA); ou representante sindical.\n46. A fim de assegurar uma transição eficaz das operações aeroportuárias e da segurança operacional do aeroporto entre a Infraero e a concessionária, minimizando o impacto sobre os passageiros, companhias aéreas e outros usuários, o Anexo 9 da minuta contratual (peça 147), alterado pelo Comunicado Relevante 2/2011 (peça 96), estabelece que a concessionária desenvolverá um Plano de Transferência Operacional (PTO), que será composto, entre outros elementos, de um plano de transição dos recursos humanos. De acordo com o PTO, a concessionária, como parte do seu plano de transição de recursos humanos, deverá prever a realização da avaliação dos funcionários atuais, identificando seu interesse em participar do novo empreendimento e o alinhamento da sua capacitação técnica com as atividades a serem desempenhadas.\n47. O referido plano de transição de recursos humanos deve conter no mínimo os seguintes elementos (peça 147, p. 6-7):\na) plano de carreira e de cargos e salários levando em conta o tratamento justo e equitativo para todos os empregados;\nb) programa de avaliação de capacidades individuais e proficiência técnica para todos os empregados existentes, em relação aos requisitos futuros dos postos de trabalho; e\nc) plano de Capacitação dos empregados alinhado com os requisitos mínimos impostos nas normas da ANAC, com dos demais órgãos do poder público e com as necessidades do plano de carreira da Concessionária.\n48. Por fim, cabe destacar que o Comunicado Relevante 2/2011 (peça 96) suprimiu o item 3.3.7 do PTO que obrigava a concessionária a manter os benefícios empregatícios atualmente existentes para os empregados que fizerem parte do quadro de empregados da Infraero no ato da concessão.\n49. Conforme informado pela Anac, os procedimentos a serem adotados para a transferência de funcionários da Infraero para o quadro funcional da concessionária ainda são objeto de negociação entre o SINA e o Governo Federal, e estarão consubstanciados na versão definitiva do edital e da minuta de contrato, de modo que esta Sefid-1 oportunamente examinará o tema no âmbito do segundo estágio de fiscalização da outorga em apreço.\n4. Legislação de regência\n50. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, pelos critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores. Por meio do Decreto 7.531, de 21/7/2011, o Aeroporto Internacional de Viracopos foi incluído no Programa Nacional de Desestatizacao (PND), que é disciplinado pela Lei 9.491/1997. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, são estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22 de novembro de 2011.\n51. Aplicam-se, ainda, à presente concessão as disposições contidas na Lei 11.182/2005, lei de criação da Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).\n52. Conforme já mencionado, as minutas do edital de licitação e do contrato de concessão e respectivos anexos – após aprovação da Diretoria da Anac, em Reunião Deliberativa Extraordinária realizada em 30/9/2011 – foram submetidas à audiência pública por meio do Aviso de Audiência Pública 16/2011 (publicado no DOU 189-A, Seção 3, p. 1).\n53. Todos os documentos ficaram disponíveis no site da Agência, no endereço www.anac.gov.br/transparencia/audienciaspublicas.asp, e o prazo para apresentação de sugestões foi até 29/10/2011. Foram também realizadas duas sessões presenciais; uma em Brasília-DF, em 27/10/2011, e outra em São Paulo - SP, no dia 28/10/2011, previamente anunciadas pela Anac (DOU 197-A, de 13/10/2011).\n54. Até o encerramento deste relatório de fiscalização não havia sido divulgado, pela Anac, o relatório de análise das contribuições apresentadas no âmbito da Audiência Pública 16/2011.\n55. Importa ressaltar que, durante as sessões presenciais da referida Audiência Pública, a equipe da Sefid-1 testemunhou diversos questionamentos acerca da intenção da Agência em vedar a participação das empresas autoras ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigacão, apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos (CPE) 1/2011 no leilão destinado às concessões dos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos, conforme disposto no item 3.14.5 da minuta de edital da concessão.\n56. Embora os termos editalícios sejam objeto de análise do segundo estágio de fiscalização desta Corte, nos termos da IN - TCU 27/1998, em função da relevância do tema, diligenciou-se a Anac por intermédio do Ofício 267/2011-TCU/SEFID-1 (peça 107, p. 2) arguindo-se qual a justificativa para a possível inclusão de tal cláusula na minuta de edital. A Anac afirmou (Ofício 11/2011/GT-CA/SRE/ANAC, peça 181 do TC 032.786/2011-5, p. 12-13) que o objetivo da vedação seria evitar possíveis conflitos de interesse e reduzir a probabilidade de acesso a informações privilegiadas por parte dos participantes dos estudos.\n57. A própria Anac, contudo, faz menção ao previsto no art. 15 do Decreto 5.977, de 1º/12/2006, que permite que autores ou responsáveis por estudos e projetos relacionados a chamamentos públicos para parcerias público-privadas participem, direta ou indiretamente, da eventual licitação ou da execução de obras ou serviços, e também ao art. 31 da Lei 9.074/1995, que concede expressamente o direito de os responsáveis economicamente pela elaboração de projeto básico ou executivo participarem da licitação para concessão de serviço público.\n58. Por fim, levando em consideração o questionamento do TCU e as diversas contribuições obtidas durante a Audiência Pública 16/2011, além dos argumentos jurídicos trazidos por interessados nas concessões, a Agência informou que está sendo analisada, no âmbito do Governo, a pertinência ou não da manutenção do item 3.14.5 da minuta de edital de leilão, tendo em vista o possível conflito de interesses, mas considerando também a possibilidade de haver questionamentos no âmbito do Poder Judiciário.\n59. Independentemente da manifesta intenção da Agência em rever a manutenção da referida cláusula restritiva no edital a ser publicado, foi proposta pela Sefid-1, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), recomendação para que a Anac se abstenha de incluir no edital do leilão qualquer vedação de participação dos autores ou responsáveis economicamente por projeto, estudo, levantamento ou investigação apresentado em atenção aos termos do Edital de Chamamento Público de Estudos 1/2011, pelo risco de afronta ao princípio da ampla concorrência. Tendo em vista que o leilão das concessões dos aeroportos internacionais de Viracopos, Brasília e Guarulhos será regido pelo mesmo instrumento convocatório, não há porque proceder à mesma recomendação nos presentes autos.\n6. Análise dos requisitos da IN/TCU 27/1998\n60. Preliminarmente, verificou-se que os estudos de viabilidade ofertados juntamente com o Aviso Ministerial 60/GM/SAC-PR e o Ofício 682/Anac/Gab/Dir-P, ambos de 13de outubro de 2011 (peças 1 e 2), apresentavam-se nitidamente incompatíveis com as normas jurídicas vigentes. Com efeito, não havia fundamento legal que amparasse algumas das premissas essenciais do projeto (cobrança de tarifa de conexão, “devolução” parcial do Ataero à concessionária etc.), recomendando que o processo fosse sumariamente rejeitado e devolvido para reelaboração por parte da agência reguladora.\n61. Ademais, os documentos em epígrafe foram remetidos a esta Corte de Contas antes mesmo de aprovado o modelo de concessão de que trata o art. 3º, inciso II, da Lei 11.182/2011, de forma que sequer os aspectos principais do projeto haviam sido validados pelo poder concedente.\n62. Outro ponto a se destacar é que os EVTEA em apreço foi enviado ao Tribunal antes da regular realização e consolidação dos resultados da audiência pública, o que incrementa sobremaneira o risco de que: 1) as contribuições ali recebidas viessem a alterar o projeto, ensejando o reinício de sua análise pelo TCU; ou, mais gravemente, 2) que a audiência pública viesse a assumir caráter meramente pro forma, alijando os interessados desse democrático e legalmente assegurado canal de influência na elaboração políticas públicas.\n63. Nesse contexto de extrema incerteza legal, caracterizado pela possibilidade sempre iminente de que os estudos de viabilidade tivessem que ser descartados e reformulados ab initio, este Tribunal de Contas assentiu em iniciar análise fiscalizatória, em caráter excepcional, justificado pela situação crítica em que se encontram os aeródromos públicos. Sobre o extemporâneo envio de documentação incompleta ou provisória ao TCU, o Exmº Sr. Ministro Augusto Nardes, no relatório integrante do voto condutor do Acórdão 1.510/2010 (TC 002.811/2006-6), o qual aprovou o primeiro estágio de fiscalização da outorga do Trem de Alta Velocidade, destaca que:\n13. (...) A precariedade inicial dos elementos essenciais do projeto enviado prejudicou, sobremaneira, a celeridade do processo auditorial realizado pelas equipes técnicas do TCU, uma vez que os prazos legais e regulamentares para a análise do Tribunal só começam a transcorrer quando do oferecimento da versão definitiva dos estudos, não incidindo sobre versão preliminar, a qual somente se integralizou em fins de maio de 2010.\n16. Nobres pares, por diversas vezes o Tribunal tem sido indevidamente acusado de paralisar obras e sobrestar a ação governamental. No presente caso, resta límpida a atuação diligente do TCU e a falta de planejamento e de coordenação do Governo com vistas à implementação de projeto de elevada magnitude, complexidade e importância. (grifamos)\n64. O Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, ao proferir o voto condutor do Acórdão (TC 034.023/2010-0), por meio do qual o Tribunal de Contas da União aprovou o primeiro estágio da concessão do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante, consigna que:\n35. Inicialmente, reconheço, conforme bem analisado pela unidade técnica, que a remessa prematura de EVTEAs para exame desta corte de contas acarreta a necessidade de medidas saneadoras, reuniões técnicas e outras interlocuções que oneram demasiadamente os escassos recursos da secretaria deste Tribunal com a análise do primeiro de estágio da IN TCU no. 27/1997. Também anoto como prejuízo adicional o custo de imagem incorrido por este Tribunal por, em tese, retardar o processo de concessão uma vez que demanda do poder concedente uma série de complementações e correções dos estudos. (grifamos)\n65. Em situação análoga, o Exmº Sr. Ministro José Múcio Monteiro assim registra o parecer da Unidade Técnica no bojo do relatório integrante do voto condutor do Acórdão 1.656/2011 (TC 003.499/2011-1 – concessão de trecho da BR 101/ES):\n21.Constatamos que esta não é a primeira oportunidade na qual a ANTT encaminha estudos de viabilidade antes que requisitos essenciais – tais como a consolidação dos resultados de audiências públicas ou, como no presente caso, a aprovação do Plano de Outorgas pelo Ministério competente –, encontrem-se devidamente concluídos.\n23.Salientamos que a inversão da ordem dos procedimentos acima, ao invés de conferir a almejada celeridade ao processo concessório, apenas retarda o trâmite desses, ao demandar diligências saneadoras incidentais.\n66. Considerando que as agências reguladoras demonstram-se conscientes desse extenso rol de efeitos deletérios proporcionados pela precariedade de estudos enviados sem o adequado fundamento legal, não se afigura razoável que insistam em remeter projetos dependentes de situação jurídica futura e incerta, em estágio tão incipiente da fase interna do certame público.\n67. No caso concreto sob retina, malgrado os EVTEA terem sido originalmente apresentados em 13 de outubro de 2011, tem-se que apenas em 23 de novembro de 2011 foram publicados os diplomas que legitimam várias das premissas ali contidas. Nesse ínterim, restavam à Unidade Técnica as alternativas de propugnar a rejeição do projeto ou aguardar o saneamento das impropriedades observadas, com a definição final do projeto prematuramente expedido.\n68. Por fim, cabe realçar as frequentes divergências encontradas entre as informações estampadas nos relatórios componentes dos EVTEA e os dados carreados para as planilhas eletrônicas representativas do fluxo de caixa do empreendimento. Inquirida, a Anac revelou que, de fato, determinadas alterações nas variáveis da concessão foram encartadas exclusivamente na planilha, antes mesmo da remessa dos respectivos relatórios ao TCU, os quais já ingressaram nesta Corte desatualizados.\n69. Ante os antecedentes jurisprudenciais consubstanciados nos Acórdãos 1.397/2010-TCU-Plenário e 241/2009-TCU-Plenário e tendo em conta o caráter temerário de se protocolizar documentação sabidamente em desacordo com o arcabouço jurídico vigente, foi proposta nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), determinação à Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) para que, doravante, abstenha-se de encaminhar a este Tribunal estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental de que trata o art. 7º, inciso I, da IN - TCU 27/1998, contendo premissas desprovidas de amparo legal e regulamentar, bem assim antes de concluídas as providências internas (e.g. decisões essenciais acerca da modelagem da outorga) que confiram feição final ao projeto de concessão. Diante disso, considera-se desnecessário formular idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.\n70. O objeto da presente concessão é a ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de Viracopos, na cidade de Campinas-SP, conforme a Seção 3 do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), detalhado no Anexo 2 da minuta do contrato de concessão (peça 140, p. 5-6).\n71. Estão relacionados na Seção 6 do PEA (peça 140, p. 10-13) os elementos aeroportuários obrigatórios, incluindo instalações e equipamentos necessários para a regular a operação do Aeroporto, na Seção 7 (peça 140, p. 13-14) as especificações arquitetônicas e estruturais mínimas dos Terminais de Passageiros (TPS), inclusive para eventuais reformas e soluções provisórias para atender picos pontuais de demanda, e na Seção 8 (peça 140, p. 16-17) a melhorias da infraestrutura aeroportuária que a concessionária deverá realizar.\n72. Para o sítio aeroportuário do Aeroporto Internacional de Viracopos estão previstas diversas obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público. Essas obras já teriam sido iniciadas pela Infraero, conforme detalhado no Anexo 3 da minuta de contrato de concessão (peça 141, p. 4-5). As demais obras necessárias para conclusão do aeroporto estarão a cargo da concessionária, conforme detalhado no Relatório 2 - Estudos Preliminares de Engenharia (peça 5).\n6.1.1 Lado Ar\n73. Na Seção 6 do PEA (peça 140, p. 10-13) estão relacionados os elementos aeroportuários obrigatórios, constando, entre as instalações e equipamentos necessários à operação do Aeroporto no lado ar, o sistema de pistas.\n74. Para o lado ar estão previstas diversas obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público, e que já teriam sido iniciadas pela Infraero (peça 141, p. 4- 5), tais como, ar, elaboração e supervisão do projeto da segunda pista, infraestrutura de construção civil para a Pista 33 com ILS Categoria I, projeto de geometria do campo de pouso, e conversão de pista de taxiamento C em pista operacional temporária.\n75. É importante destacar que a operação da Torre de Controle de Tráfego Aéreo (ATCT) não integra o objeto da presente concessão. Conforme o Relatório 0 (peça 3, p. 86), a torre ATC de Viracopos é e continuará a ser operada pela Infraero. No entanto, a concessionária deverá financiar o programa de investimentos para a torre, que deverá ser realocada do seu local atual para sudeste com o objetivo de propiciar uma melhor visibilidade das futuras pistas paralelas ao sul e para permitir o desenvolvimento do pátio de aeronaves contíguo ao terminal de passageiros.\n6.1.2 Lado Terra\n76. Estão relacionados no PEA, Seção 6, os elementos aeroportuários obrigatórios, sendo do lado terra o sistema viário, sistema terminal de passageiros (TPS), estacionamento de veículos, pátios de aeronaves de aviação regular e não regular, central de utilidades (CUT), sistema de carga aérea, sistema de aviação geral, sistemas de apoio (como serviço de salvamento e combate a incêndio e parque de abastecimento de aeronaves), sistema industrial de apoio, sistema administrativo e de manutenção, sistema de companhias aéreas, sistema comercial externo, sistema de atendimento aos usuários e infraestrutura de suporte às atividades de órgãos e entidades públicas.\n77. O Anexo 3 da minuta do contrato de concessão (peça 141) relaciona entre as obras a serem realizadas ou continuadas pelo poder público, no lado terra, as relativas ao fornecimento de sistema de check-in de bagagem, melhorias no estacionamento, projeto de ampliação do terminal de passageiros existente, novo sistema de segurança por TV, melhorias no sistema de alarme, detecção e combate a incêndios para o terminal de cargas da Infraero, modernização do sistema de esteira de bagagem, e atualização e reforma do sistema de som do terminal.\n78. As demais obras necessárias para conclusão do aeroporto, concentradas no chamado lado terra do sítio aeroportuário, estão a cargo da concessionária, conforme detalhado no Relatório 2 - Estudos Preliminares de Engenharia (peça 5). Estão previstas cinco fases de investimentos de responsabilidade da concessionária, sendo as principais a construção de novas áreas no terminal de passageiros e de vagas térreas e edificadas no estacionamento, no lado terra, e construção de três novas pistas de pouso e de novos pátios de estacionamento de aeronaves, além da demolição e edificação de uma nova torre de controle, no lado ar.\n6.2 Partição de Riscos\n79. Os estudos que balizaram a repartição de riscos estão sintetizados no Relatório 9 - Matriz de Riscos. Os riscos foram divididos como sendo: de projeto de engenharia, de construção, de performance, operacionais, de demanda, ambientais e de passivos. Os riscos de término antecipado, tratando de temas como anulação, encampação e caducidade, foram previstos em cláusulas específicas da minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 da minuta do Edital (peça 138).\n80. Os riscos atribuídos ao Poder Concedente, que ensejarão revisão extraordinária, são, entre outros, as mudanças no projeto básico por solicitação da Anac, restrição operacional decorrente de decisão ou omissão de entes públicos, criação de benefícios tarifários ou extinção de tarifas aeroportuárias, custos relacionados aos passivos trabalhistas, fiscais, previdenciários, cíveis ou outros relacionados a fatos anteriores à data da eficácia do contrato de concessão, e custos relacionados a passivos ambientais não originados ou não conhecidos antes da publicação do edital.\n81. Salvo os riscos expressamente alocados ao poder concedente no contrato, que poderão ensejar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, a concessionária será responsável por todos os demais riscos relacionados à concessão, entre os quais se destacam: aumento de preços dos insumos para a execução de obras (exceto os decorrentes de mudanças tributárias), não efetivação ou variação da demanda projetada, situação geológica diferente da prevista para a execução de obras, aumento do custo de capital decorrente da elevação das taxas de juros e da variação das taxas de câmbio, e custo de eventual rescisão dos contratos de cessão de espaços em vigor na data de eficácia do contrato de concessão.\n6.3 Viabilidade Técnica\n82. O Plano de Exploração Aeroportuária (Anexo 2 da minuta do contrato de concessão, peça 140, p. 13) informa as especificações mínimas que deverão ser seguidas pela futura concessionária em relação aos terminais de passageiros. Entre as exigências para novos terminais (ou reforma dos atuais) está a separação vertical de meio fio para processar embarque e desembarque (terminal em dois níveis).\n83. Soluções provisórias para atender eventuais picos de demanda precisam ser submetidas e aprovadas previamente pela Anac e deverão oferecer o mesmo nível de serviço das instalações principais.\n84. As demais exigências quanto aos padrões construtivos do aeroporto, no entanto, são bastante genéricas. Menciona-se, por exemplo, que “a concepção arquitetônica de novos terminais ou ampliação dos existentes deverá considerar áreas significativas de fachada e/ou teto para aproveitamento da iluminação natural, visando à eficiência energética da edificação, bem como proporcionando visão panorâmica para o pátio de aeronaves” (peça 140, item 7.4, p.14). O PEA informa ainda que “a solução estrutural deverá proporcionar áreas operacionais livres de pilares ou outros elementos estruturais que possam obstruir os fluxos ou a visão de seus ocupantes” (peça 140, item 7.5, p. 14).\n85. No que diz respeito aos padrões de acabamento, o PEA restringiu-se a delinear orientações gerais para os “pisos de áreas operacionais de alta circulação” e informa que os níveis de conforto térmico e acústico das “paredes, forros, tetos e fachadas” deverão seguir as normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) (peça 140, item 7.6, p. 14). Esse tema será abordado com maior detalhe na Seção específica de estimativas de investimentos.\n86. Em relação às obras do lado ar, como pistas e pátio de aeronaves, aplicam-se as normas técnicas da agência reguladora.\n6.3.1 Obras do Poder Público\n87. Algumas das obras planejadas para o Aeroporto Internacional de Viracopos e que se encontram atualmente em execução deverão ter continuidade quando a concessionária assumir o aeroporto. Diversos contratos de execução de obras e de projetos estão em andamento e entraram na modelagem da concessão como compromissos do Poder Público, de tal forma que continuam sendo executadas pela Infraero. As obras do Poder Público estão relacionadas na Tabela 1 do Anexo 3 da minuta do contrato de concessão submetido à audiência pública (peça 141, p. 4).\n88. O valor dessas obras é de aproximadamente R$ 40 milhões, e entre elas se destacam:\na) a reforma de equipamento de elevação de carga (R$ 10,79 milhões);\nb) a infraestrutura de construção civil para a Pista 33 ILS Cat I (R$ 4,19 milhões); e\nc) o projeto da segunda pista de pouso (R$ 4,21 milhões).\n89. De acordo com o disposto na minuta do contrato de concessão (peça 138, p. 22), a concessionária poderá, a seu critério, requerer a sub-rogação dos contratos firmados pela Infraero, sendo ressarcida pelo que despender com a execução dos projetos. Se decidir não manter os contratos, a concessionária terá que arcar, sem reembolso, com os custos da extinção antecipada do contrato. Se preferir não requerer a sub-rogação dos contratos, terá direito de acompanhar diretamente a execução dos contratos pela Infraero.\n6.3.2 Obras da concessionária\n90. O PEA (peça 140) especifica diversas obras que deverão ser realizadas pela concessionária durante a Fase I-B do contrato (correspondente à Fase 0 dos EVTEA – ver sobre Plano de Transição abaixo), nos 18 meses iniciais da concessão, e algumas obras para a Fase II. Em razão do nível de saturação do aeroporto, da taxa de crescimento da demanda prevista para os próximos anos e dos grandes eventos internacionais que serão sediados no Brasil nos próximos anos (especialmente Copa do Mundo de Futebol em 2014), foi dada grande ênfase às obras necessárias durante os primeiros anos da concessão (Fase I-B).\n91. No caso do Aeroporto Internacional de Viracopos, essas obras se referem, primordialmente, à implantação de Áreas de Segurança de Fim de Pista (RESA) com dimensões de 90m x 90m nas duas cabeceiras, o novo terminal de passageiros, bem como as vias terrestres associadas, inclusive acesso viário e estacionamento, e a ampliação do pátio de aeronaves.\n92. Para essas instalações foram definidos alguns parâmetros de capacidade, como, por exemplo (peça 140):\na) TPS: movimentação de 1.550 passageiros domésticos na hora pico durante o desembarque e 1.550 durante o embarque, observado os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento; e\nb) pátio de aeronaves: posição para 35 aeronaves Código C (ou equivalentes), sendo no mínimo 28 em posição de contato (ponte de embarque).\n93. Para a Fase II (peça 140, p. 18), além das obras decorrentes do crescimento da demanda, estão previstas como obrigatórias a implantação de Áreas de Segurança de Fim de Pista (RESA), com dimensão de 240m x 150m, em todas as cabeceiras (até dezembro de 2018) e a construção de novas pistas, conforme o crescimento da movimentação de aeronaves:\na) quando a demanda do sistema de pistas atingir 178.000 movimentos anuais, construção de uma segunda pista paralela de pouso e decolagem de 3.600 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código F, capaz de operar de forma totalmente independente da pista 15/33 existente, e equipada com ILS CAT I;\nb) quando a demanda do sistema de pistas atingir 351.000 movimentos anuais, construção de uma terceira pista paralela de pouso e decolagem de 2.600 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código E, capaz de operar de forma segregada da pista mencionada no item anterior, e equipada com ILS CAT I;\nc) quando a demanda do sistema de pistas atingir 456.000 movimentos anuais, construção de uma quarta pista paralela de pouso e decolagem de 2.200 metros de comprimento, projetada para aeronaves Código E, ao norte da pista 15/33 existente, e equipada com ILS CAT I.\n94. De acordo com o previsto no PEA, a construção da segunda e terceira pistas é obrigatória até o fim da concessão.\n6.3.3 Plano de Transição\n95. A execução da concessão foi dividida, para efeitos das obrigações previstas no contrato, em duas fases (peça 147). A primeira fase está subdivida em duas fases concomitantes. A Fase I-A está relacionada à transição da operação do aeroporto da Infraero para a nova concessionária. A Fase I-B (Fase 0 dos EVTEA) envolve a ampliação imediata da infraestrutura do aeroporto para superar a atual situação de saturação e atender o crescimento da demanda dos próximos anos, incluindo os grandes eventos internacionais que o país sediará, especialmente a Copa do Mundo de 2014. A Fase II, a operação integral do aeroporto será feita pela concessionária.\n96. A Fase I-A está subdividida em três estágios. O Estágio 1 - Preparação consiste na apresentação, em até 10 dias após a assinatura do contrato, do Plano de Transferência Operacional - PTO pela concessionária, com todas as informações previstas no Anexo 9 - Plano de Transição da minuta de contrato de concessão (peça 147). A agência reguladora terá 20 dias para analisar o Plano.\n97. Com a aprovação do PTO, tem início o Estágio 2 - Operação Assistida, com duração de até três meses. A concessionária deverá, entre outras medidas, constituir o Comitê de Transição (com a participação de todos os atores relevantes para a gestão aeroportuária) e treinar e mobilizar recursos humanos e materiais para assumir a operação do aeroporto. Durante esse estágio, a Infraero ainda é responsável pela gestão, cabendo a ela todas as receitas e despesas decorrentes das atividades do aeroporto. A concessionária deverá notificar os detentores de contratos que envolvam cessão de espaços no complexo aeroportuária sobre a sub-rogação integral para a concessionária. A Infraero deverá notificar seus prestadores de serviço sobre a rescisão dos contratos a partir do primeiro mês após o término do Estágio 2. Os empregados da Infraero alocados no aeroporto permanecem, durante esse estágio, na condição de contratados da empresa estatal.\n98. O Estágio 3 - Operação de Transição, com duração de três meses (prorrogáveis por mais três), se inicia com a assunção efetiva do aeroporto pela concessionária, mediante assinatura do Termo de Aceitação Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos (Anexo 8 da minuta de contrato - peça 146). Nesse estágio, a Infraero acompanha a atuação da concessionária, prestando as informações e esclarecimentos necessários. As despesas e receitas do aeroporto passam a ser de responsabilidade da concessionária. Os empregados da Infraero continuam na condição de contratados da estatal, mas passam a ser cedidos a concessionária, que deverá reembolsar a Infraero. Transcorrido o prazo previsto e integralmente transferida a manutenção e exploração do aeroporto para a concessionária, tem início a Fase II do contrato.\n99. A Fase I-B tem início com a assinatura do contrato. Em noventa dias a concessionária deverá apresentar o projeto básico e o cronograma dos investimentos de ampliação e adequação das instalações, que deverão ser aprovados pela Anac.. O prazo de execução dos investimentos da Fase I-B está em aberto no PEA (peça 140) e deverá ser elaborado em consonância com os EVTEA. Como se trata de etapa destinada a suprir o déficit de capacidade atual e preparar o aeroporto para atender a demanda durante a Copa do Mundo de 2014, correspondendo à Fase 0 dos EVTEA, os estudos preveem que essa fase não deverá ultrapassar meados do primeiro semestre de 2014.\n100. O não cumprimento do prazo de entrega previsto para as ampliações previstas na Fase 1-B com integral atendimento aos requisitos do PEA ensejará a aplicação, pela Anac, de multas substanciais à concessionária, estabelecidas nos termos da minuta de contrato (peça 138, p. 48).\n101. Releva mencionar, adicionalmente, que a concessionária deverá apresentar à Anac, até o terceiro ano da concessão, a contar do início da Fase I-B, o Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI), para todo o período da concessão, a ser revisto a cada cinco anos (peça 142, p. 19). O PGI visa demonstrar que a concessionária possui planejamento adequado e que implantará as ações necessárias ao atendimento dos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. Estes, por sua vez, estão especificados no Apêndice B do PEA (peça 142, p. 26-27), e tratam-se de indicadores de dimensionamento mínimo de áreas que devem ser observados pela concessionária durante toda a concessão. Tanto o PGI quanto os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento serão abordados na Seção 7 desta instrução.\n102. Por fim, durante a Fase II, a concessionária deve cumprir o PEA, de modo a manter o nível de serviço, especialmente no que se refere aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento. A cada evento de Gatilho de Investimento, o projeto básico dos novos investimentos deve ser submetido à aprovação da Anac.\n6.3.4 Gatilho de Investimentos\n103. O Gatilho de Investimento corresponde ao momento indicado no PGI em que a demanda prevista, na hora-pico, ensejará a obrigação de a concessionária iniciar os investimentos com vistas à manutenção do nível se serviço, conforme os Parâmetros Mínimos de Dimensionamento.\n104. A cada evento de Gatilho de Investimento, a concessionária deverá apresentar à ANAC, em até 90 (noventa) dias, o projeto básico dos investimentos com vistas à manutenção do nível de serviço (minuta do contrato de concessão (peça 138, p. 21, item 2.13)\n105. No caso de ocorrência de qualquer evento previsto como gatilho de investimento no PGI, a concessionária deverá providenciar garantia de execução contratual correspondente a 10% do valor dos investimentos previstos (peça 138, p. 32).\n6.3.5 Estratégia para Eventos Especiais\n106. Os estudos de viabilidade preveem uma estratégia para eventos especiais (Relatório 6, peça 59), cujo objetivo é atender o pico de demanda para a Copa do Mundo de 2014, especialmente para que os passageiros internacionais experimentem um nível de serviço “consistente com a imagem do Brasil e o orgulho que os brasileiros têm em sediar eventos especiais de nível mundial” (peça 59, p. 7).\n107. Foram feitas projeções da demanda excedente para o período da Copa do Mundo com base no aumento de tráfego de passageiros durante a última Copa do Mundo na África do Sul, em 2010. Os estudos preveem movimento adicional de 6,2% para passageiros nacionais (219.603) e de 4,9% para passageiros internacionais (5.802), totalizando 225.405 passageiros adicionais para o período do evento no Aeroporto Internacional de Viracopos (peça, 59, p. 11/12).\n108. A estratégia elaborada para o Aeroporto Internacional de Viracopos é bem mais vaga do que a definida para os Aeroportos de Guarulhos e Brasília, possivelmente em razão da cidade de Campinas não ser sede de nenhum dos jogos da Copa do Mundo de 2014. Os EVTEA, contudo, consideram que, devido ao fato de que o Aeroporto Internacional de Guarulhos estar operando perto de sua capacidade máxima, voos fretados ou voos extras de companhias internacionais que já operam em Viracopos sejam dirigidos para esse aeroporto.\n109. A estratégia proposta nos Estudos menciona os “planos de instalações Infraero”, que envolvem renovação de terminais, expansão do pátio de manobras, segunda pista de pouso (que não deve estar pronta antes da Copa) e a construção de módulo operacional provisório. Além disso, são apresentados alguns ajustes de caráter genérico para os planos da estatal (peça 59, p. 15/16).\n110. Também foram propostas melhorias de natureza operacional para atendimento do pico de demanda, tais como administração eficiente dos horários programados dos voos, uso de pontos de check-in externos e de postos temporários de inspeção de segurança, envolvimento de agências governamentais e a criação de serviços e instalações especiais para times, fãs e VIPs.\n111. Complementarmente, é proposta a construção de um “terminal provisório pronto para o uso para times nacionais e staff que podem escolher usar VCP devido às limitações de vaga em GRU” (peça 59, p. 29).\n112. Nos EVTEA (Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia, peça 5), essa etapa corresponde à Fase 0 do Plano de Desenvolvimento Conceitual e inclui:\na) extensão da Pista de Taxi G até o fim da cabeceira 33;\nb) construção de aproximadamente 59.000 m² do novo TPS, com 28 posições de contato e 1.525 m de meio-fio;\nc) construção de aproximadamente 220.000 m² de pátio de aeronaves;\nd) construção de novo estacionamento de veículos com 860 vagas.\n6.3.6 Principais Ampliações de Infraestrutura\n113. O Aeroporto Internacional de Viracopos teve, em 2010, movimento de aproximadamente 5 milhões de passageiros. Foi um dos aeroportos que apresentou maior taxa de crescimento nos últimos anos e a infraestrutura existente já não é suficiente para atender a demanda. O sítio aeroportuário conta com um terminal de passageiros com área de 34.650 m², sem posições de ponte de embarque para aeronaves (todas as informações desta Seção foram extraídas do Relatório 2 – Estudos Preliminares de Engenharia, peça 5).\n114. Os EVTEA consideraram projeções de demanda e de ampliação da infraestrutura para os próximos trinta anos. Foram definidas cinco fases para a implantação do Plano Conceitual de Desenvolvimento. A Fase 0 se estende até 2013 e visa ajustar a capacidade à demanda atual e preparar o aeroporto para os “eventos especiais”. A Fase 1 vai de 2014 a 2016; a Fase 2, até 2021; a Fase 3, até 2031; e a Fase 4, até 2041 (peça 59, p. 59-61).\n115. De acordo com as projeções dos Estudos, Viracopos passará por grande transformação ao longo do prazo de concessão, tornando-se o maior aeroporto do país, com previsão de movimentar 90 milhões de passageiros por ano. Para atender a demanda futura prevista para o aeródromo, está prevista a ampliação de todos os componentes da infraestrutura aeroportuária (peça 59, p. 24-50).\n116. O aeroporto em epígrafe dispõe de uma única pista de pouso com extensão de 3.240m x 45m (15/33). Ao longo da concessão, em razão da disponibilidade de áreas e da estimativa de demanda, está prevista a construção de mais 3 pistas, todas paralelas à atual. A futura configuração do sistema de pista – que costuma ser a maior restrição de capacidade de um aeroporto – permitirá que Viracopos acomode 525.000 operações de aeronaves por ano e se transforme, de acordo com os Estudos, no maior aeroporto do país nos próximos vinte anos.\n117. Um novo Terminal de Passageiros será construído, em substituição ao atual, que será desmanchado para a ampliação do pátio de aeronaves, conforme propõe os EVTEA. Esse TPS terá área 1.400% superior ao atual, de aproximadamente 527.600 m² ao final do período de concessão, de modo a atender a demanda estimada para o ano em 2041.\n118. O Pátio de Aeronaves do aeroporto aumentará mais de dez vezes. Atualmente, o Aeroporto Internacional de Viracopos dispõe de 110.370 m² de pátio, suficiente para abrigar dezessete aeronaves Código C, sendo oito próximas ao TPS. As demais requerem o uso de ônibus para embarque e desembarque de passageiros. Em 2041, serão necessários 1.477.800 m² de pátio, para acolher 235 aeronaves simultaneamente, sendo 110 em posição de contato (ponte de embarque), que seriam capazes de atender 65% dos passageiros.\n119. Presentemente, o aeroporto em apreço oferece estacionamento para veículos com cerca de 1.500 vagas em área de aproximadamente 50.000 m². A área de estacionamentos deve ser ampliada para 525.00 m², oferecendo mais 14.600 vagas. O estacionamento para funcionários deverá ser capaz de oferecer 3.500 vagas, devendo ocupar área de 115.000 m².\n120. Com relação à carga aérea, o aeroporto dispõe de aproximadamente 104.000 m² de pátio de aeronaves, com 11 posições para aeronaves Código E (sendo que 3 costumam ser utilizadas por aeronaves de passageiros), e 62.350 m² de espaço para armazenagem. Uma das premissas dos Estudos é de que deverá haver significativo aumento de produtividade no processamento de cargas ao longo do período analisado. Em termos de toneladas métricas (MT), a produtividade do pátio de aeronaves passará de 26.000 MT para 50.000 MT, por posição de estacionamento. No terminal de cargas, os Estudos estimam que a produtividade atual de 4,1 MT/m² pode passar para 7,0 MT/m² em 2021 e chegar a 7,5 MT/m² nos próximos 30 anos. Assim, seria necessário adicionar 14 posições operacionais (e 3 inativas) para aeronaves Código E, elevando a área do pátio para 341.300m², ao passo que a área de armazenagem deve passar a ter 178.000 m². (Foi considerada apenas a carga aérea atualmente manuseada pela Infraero.) (p. 42-45)\n121. Outros componentes da infraestrutura de apoio do aeroporto, como aqueles dedicados à administração, manutenção do aeroporto, equipamentos de rampa, armazenagem de combustível, também deverão ter suas áreas consideravelmente ampliadas. A capacidade de armazenagem de combustível, particularmente, deverá dar grande salto, passando dos atuais 1.800 m³, suficientes para atender apenas 1,5 dias da demanda, para 43.500 m³, que corresponderá a 5 dias de consumo do aeroporto em 2041.\n122. O PEA detalha na Seção 4 (peça 140, p. 8) a área do aeroporto como sendo de 8.579.300 m², cuja titularidade permanece com o Estado de São Paulo, que conduziu as respectivas desapropriações, sem reversão ao domínio da União.\n123. Na minuta do contrato de concessão, objeto do Anexo 25 ao Edital (peça 138, p. 12), consta que a área do aeroporto, indicada no PEA, está integralmente na posse da Infraero e que será transferida à concessionária concomitantemente à celebração do contrato, mediante Termo de Aceitação Provisório e de Permissão de Uso de Ativos. As áreas que forem desapropriadas após a celebração do contrato terão sua posse transferida à concessionária mediante um aditivo ao Termo de Aceitação Definitivo e de Permissão de Uso de Ativos.\n124. Na referida minuta do contrato (peça 138, p. 26), consta também que são direitos e deveres da concessionária durante todo o prazo da Concessão desapropriar os imóveis que não possuam decreto de declaração de utilidade pública já publicados quando da realização da sessão pública do leilão e indenizar seus proprietários, devendo ainda solicitar a publicação dos decretos ao Poder Concedente e a outorga de poderes necessária, nos termos do artigo 29, inciso VII, da Lei 8.987/1995.\n125. Quanto aos direitos e deveres do Poder Concedente, a minuta do contrato (peça 138, p. 35) estabelece que cabe a esse Poder desapropriar os imóveis que possuam decreto de declaração de utilidade pública já publicados quando da realização da sessão pública do leilão, indenizar seus proprietários e disponibilizar a área do Aeroporto livre e desembaraçada à concessionária, sem qualquer ônus.\n126. Questionada sobre a inexistência do decreto presidencial imprescindível à desapropriação referente à Fase 1 de Viracopos, a Anac informou por intermédio do Ofício 15/2011/GT-Concessões (peça 155, p. 4) que foi publicado na Seção 1 do DOU 223, de 22/11/2011, o Decreto de 21 de novembro de 2011 que declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, total ou parcial, em favor da União, os imóveis que menciona, adjacentes ao Aeroporto Internacional de Viracopos, necessários à execução das respectivas obras de expansão.\n127. Indagada ainda sobre os excessivos valores de desapropriação de áreas para expansão do aeródromo em tela – que constam nos EVTEA como sendo de R$ 8.500 por metro quadrado –, a Anac obtemperou, conforme Ofício 22/2011/GT-Concessões, de 30/11/2011 (peça 166, p. 3-4), que houve grande dificuldade em recuperar a memória de cálculo e as referências que embasaram o referido valor, estimado em pesquisa de mercado via jornal e internet.\n128. Alternativamente, a Anac optou por rever a estimativa acima, utilizando como referência a média simples dos valores em R$/m² adotados nos Estudos Ambientais de Alternativas para o Trem de Alta Velocidade - TAV (peça 165) para o município de Campinas, por tipo de ocupação dominante. Esse valor corresponde a R$ 484/m² a preços de 2008. Para atualizá-lo a preços de 2011, foi utilizada a série do IPCA (acumulado no período 2009-2010) e a estimativa de fechamento da inflação em 2011 com base na pesquisa Focus do Banco Central do Brasil de 25/11/2011. O resultado corresponde a R$ 569,41/m².\n129. A planilha econômico-financeira, encaminhada em anexo ao Ofício 22 GT-Concessões, de 30 de novembro de 2011, já incorpora os efeitos da adequação, representando, por si só, um aumento de cerca de R$ 62 milhões no valor presente líquido do projeto relativo ao Aeroporto Internacional de Viracopos, considerando-se a taxa de desconto de 8% ao ano.\n6.4 Viabilidade Econômico-Financeira\n130. A viabilidade econômico-financeira de um empreendimento é determinada pela relação intertemporal entre as receitas geradas em decorrência de suas atividades e os custos e despesas incorridos para que tais atividades possam se concretizar. Essa relação deve ser aferida segundo uma modelagem eleita entre formas consagradas de estruturação de projetos.\n131. No caso de concessões de serviços públicos, a taxa de retorno do projeto deve ser harmonizada às condições de mercado, para que o concessionário tenha seu capital devidamente remunerado sem sobrelucros e, por outro lado, para que o usuário possa usufruir do serviço prestado pagando uma tarifa condizente.\n132. Passa-se, neste sentido, à análise introdutória da modelagem econômico-financeira da concessão em tela, seguida pelo exame das estimativas de demanda e, consequentemente, de receita (inclusive da estrutura tarifária), de despesas operacionais, de investimentos, bem como dos aspectos relativos aos tributos, à depreciação e à taxa de desconto, entre outros, empregados na elaboração do fluxo de caixa do projeto.\n6.4.1 Modelagem econômico-financeira\n133. No âmbito dos projetos de concessão, a previsão das variáveis que compõem o fluxo de caixa e a adequada alocação e mitigação dos riscos envolvidos assumem especial relevo, uma vez que o arranjo inicial do projeto não apenas determinará um correto valor de outorga, como também, em última instância, influirá sobremaneira na regularidade da execução do objeto contratado.\n134. Frise-se a elaboração do Relatório 4 – Tutorial do Modelo Econômico-Financeiro (peça 56) como uma boa prática adotada pela Anac, pois propicia um entendimento mais rápido e prático das planilhas utilizadas na modelagem econômico-financeira da concessão, conferindo maior transparência ao processo e maior eficiência às ações de controle exercidas por este Tribunal. Dessa forma, entende-se pertinente reconhecer como boa prática o procedimento da Anac em inserir um tutorial de uso e consulta às planilhas que integram os estudos de viabilidade, propiciando maior eficiência na análise da modelagem econômico-financeira, pelas entidades de controle ou pelos agentes interessados e autorizados a consultar essas informações.\n135. Verifica-se que os estudos ofertados pela Anac se estruturam de forma coerente com as técnicas de avaliação de projetos – igualando o valor de outorga mínimo ao valor presente líquido do fluxo de caixa, considerando a taxa de desconto aplicada.\n136. O valor resultante das operações acima será utilizado como valor mínimo para a outorga em tela, isto é, como lance mínimo inicial do leilão em que serão outorgados também os Aeroportos Internacionais André Franco Montoro, em Guarulhos (SP), e Presidente Juscelino Kubitscheck, em Brasília (DF). Na primeira etapa do referido certame, as propostas serão apresentadas em “envelope fechado” e, em fase posterior, haverá oferta de lances a “viva voz”.\n137. O mecanismo aventado estabelece que o licitante poderá participar dos leilões dos três aeroportos, todavia proscreve a adjudicação da outorga de mais de um aeródromo ao mesmo interessado. Na hipótese em que uma mesma sociedade ofertar o maior lance em dois ou mais dos referidos leilões, a definição do aeródromo a ser adjudicado ocorrerá de acordo com um algoritmo de maximização do valor total arrecadado para o conjunto das três licitações, a ser estabelecido em edital.\n138. Segundo a minuta de edital submetida à audiência pública, é admitida a participação de empresas consorciadas no certame, sendo que nenhuma firma poderá integrar mais de um consórcio. A participação de empresas de transporte aéreo em tais arranjos é limitada a 1%, justificando-se tal restrição em função das adversidades ocasionadas por potencial integração vertical do mercado e da necessidade de se evitar o “efeito fortaleza” (fortress effect).\n139. Frise-se que a análise pormenorizada das regras da licitação, inclusive do instrumento convocatório e da minuta contratual, constitui objeto do segundo estágio da fiscalização dos processos concessórios por este Tribunal, conforme disciplina o art. 7º, inciso II, da IN - TCU 27/1998.\n6.4.1.1 Composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE)\n140. Um relevante ponto da modelagem do projeto é a previsão de que a SPE a gerir o aeroporto outorgado será necessariamente integrada pela Infraero, atual operadora estatal, em percentual do capital social que, segundo a Anac, vai variar entre 45% e 49%. Acerca dessa particularidade do modelo, torna-se importante tecer comentários acerca da composição acionária da Sociedade de Propósito Específico (SPE) a ser formada para gerir a outorga em tela.\n141. A adoção do modelo de concessão para prestação de serviços públicos justifica-se, entre outros diversos aspectos importantes, pelos ganhos de eficiência e qualidade proporcionados pela administração empresarial privada, suas práticas, pressões e incentivos ínsitos ao ambiente de mercado de sociedades capitalistas. Assim, busca-se aproveitar ao máximo a sinergia presente na firma concessionária, representada pela flexibilidade e capacidade de inovação em diversas áreas, tais como logística, gestão de pessoas, gestão de contratos etc.\n142. De forma complementar, a função regulatória desenvolveu-se historicamente para que o Estado pudesse se posicionar de maneira mais estratégica e eficiente em relação à provisão de serviços públicos, em contexto de verdadeira falência da capacidade estatal para uma prestação condigna desses serviços. Com o arranjo ‘Estado regulador-concessionário privado’, torna-se possível associar vantagens inerentes à iniciativa privada – a saber, seu dinamismo –, com aspectos característicos do setor público, tais como a preocupação com a modicidade tarifária e com a adequação geral do serviço. Esse arranjo afasta, assim, um aspecto negativo de empresas públicas prestadoras de serviço público, tais como o conflito de interesse entre a administração pública e a empresa pública, materializado em possíveis interferências e/ou ingerências indiretas na execução e na gestão da SPE.\n143. A automática inclusão da Infraero como participante da SPE gerenciadora da concessão surge desarrazoada, não se encontrando, nos autos, argumentação que a sustente. Em reuniões realizadas entre servidores das Unidades Técnicas do TCU e representantes da Anac e da SAC/PR, tem-se alegado que a medida – inserção da Infraero na SPE – é necessária, entre outros pontos, para garantir o repasse de recursos auferidos pelos aeroportos concedidos ao restante do sistema aeroportuário, viabilizando-o.\n144. Não subsiste, entretanto, o alegado nexo essencial entre a incontroversa necessidade de se financiar os demais aeródromos públicos – em sua maioria deficitários (seja por ineficiência da gestão pública ou por estratégia de desenvolvimento regional e integração nacional) – e a participação da atual operadora na futura incumbente. Pondera-se que é possível conceber inúmeras formas alternativas para custear a manutenção e a ampliação da malha aérea nacional – mesmo a partir das receitas geradas no aeroporto em epígrafe –, sendo que várias dessas maneiras resultam menos distorcivas do que a operação do serviço por uma SPE composta por expressiva participação de entidade pública.\n145. Em qualquer arranjo imaginado para o acordo de acionistas da futura SPE, a Infraero terá um papel relevante, seja na composição dos conselhos administrativo e fiscal, seja na divisão das diretorias. Tendo em mente que os fins perseguidos pelos agentes econômicos em tela diferem substancialmente, entende-se que a configuração proposta nos EVTEA enseja potencial risco de se amalgamar disfuncionalidades (em vez de vantagens) afetas a ambas as esferas (pública e privada) e, com isso, comprometer irremediavelmente o bom andamento da concessão.\n146. Regidos por lógicas distintas, vislumbra-se que a coexistência da empresa pública e do agente privado na SPE responsável pela gestão do aeroporto ostenta significativa possibilidade de extenso prejuízo à capacidade decisória da concessionária, em detrimento da eficiência originalmente colimada pelo instituto da concessão. Sublinha-se, assim, que a obrigatoriedade de participação da Infraero potencializa os riscos quanto à governança corporativa da SPE.\n147. As atividades da futura empresa concessionária resultariam, portanto, mais bem alinhadas aos interesses públicos em decorrência da diligente atuação da agência reguladora do setor do que pela pretendida participação direta de empresa estatal na SPE, representando a injustificada permanência da Infraero no arranjo societário um desnecessário risco à concessão para prestação do serviço público nos aeroportos.\n148. A decisão da Anac – entidade responsável pela condução do processo de outorga em tela – quanto à participação da Infraero na futura concessionária encontra-se dentro de sua esfera de atuação discricionária. Ainda assim, em virtude dos riscos acima expostos, entende-se pertinente recomendar à Agencia Nacional de Aviacao Civil que reconsidere a obrigatoriedade de participação da Infraero na futura SPE ou que seja estabelecido, na minuta de contrato, mecanismo que possibilite e estimule a diminuição gradativa dessa participação no capital social da concessionária.\n6.4.2 Estudo de Demanda\n149. O ingresso de receitas advém da interação entre a estrutura tarifária e a demanda de serviços (embarque, handling, capatazia etc.) dos aeroportos, sendo necessário estimar a procura por cada um dos serviços que proporcionam rendimentos ao concessionário. Passa-se, doravante, a analisar a previsão e a projeção da demanda pelos serviços acima, inclusive em seu momento de maior intensidade (hora-pico). A adequação da estrutura tarifária da concessão em apreço é comentada em Seção posterior (Estimativas de Receita).\n6.4.2.1 Descrição do modelo\n150. Depreende-se que as variáveis a compor a previsão de demanda do projeto são as quantidades anuais de passageiros, de aeronaves e de carga movimentados anualmente no aeroporto em referência. Para tanto, o primeiro passo consistiu em reunir a série histórica dessas variáveis, de forma a balizar a estimativa da demanda para os anos vindouros.\n151. Colacionado o referido conjunto de dados, a Anac conjugou análises de tendência, de regressão e de participação de mercado para predizer a procura pelos serviços do aeródromo, inicialmente desconsiderando-se as limitações técnicas ali existentes. Em um segundo momento, as restrições de capacidade das instalações (terminais, pistas etc.) foram introduzidas nos modelos, de forma a se produzirem resultados realistas.\n152. A memória de cálculo das estimativas em exame integra o arquivo eletrônico “Relatório 1 – Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”. Na predição do número de passageiros de voos domésticos, as variáveis explicativas empregadas consistiram no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro e o yield das companhias aéreas, sendo este um consagrado índice que representa o valor médio pago por passageiro em cada quilômetro voado (vide http://www2.anac.gov.br/estatistica/yieldtarifa/).\n153. A Anac aduz que outras variáveis – tais como o preço do petróleo e o percentual dos assentos das companhias aéreas de baixo custo – foram devidamente testadas, porém não se revelaram estatisticamente significantes para a predição do fenômeno analisado. Considerando que “Viracopos, por sua vez, é um aeroporto que concentra hoje passageiros de Campinas e outras cidades do interior de São Paulo” (McKinsey, 2010: 172), ressentiu-se a ausência de variáveis regionais entre as testadas para compor da regressão.\n154. A forma funcional assumida pela equação de regressão foi a logarítmica (modelo log-log), de forma a melhor ajustar as variáveis segundo uma relação linear. Considerando que as elasticidades associadas ao setor aeroportuário naturalmente variam ao longo da curva de demanda, a Anac aplicou um índice de redução à relação encontrada. Essa última medida revela-se particularmente válida em face do contexto atual, em que significativa parcela da população alçou o patamar de uma viagem aérea por ano. Em consonância com nossa exposição, manifesta-se o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (2011: 18) no sentido de que:\nDe 2003 a 2010, o PIB brasileiro teve um crescimento real de 36,8%. Como o movimento de passageiros cresceu 116,7% ao longo do mesmo período, isso representa uma elasticidade-renda da demanda por transporte aéreo de 3,17. Em outras palavras, se o PIB crescer 1%, isso significa que o movimento de passageiros crescerá 3,17%.\nTodavia, acredita-se que dificilmente essa elasticidade se manterá neste elevado patamar nos próximos anos, dado que o ritmo de crescimento do PIB, de melhoria da distribuição de renda e de redução dos preços das passagens não deve ser mantido.\n155. A planilha “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”, pasta “CONSTRAINED PEAK HR” (vetor M15:AQ15), registra os valores exatos da redução aplicada à elasticidade, os quais variam de -0,223, no período inicial, a -0,2, no derradeiro exercício de vigência da outorga, chegando a decrescer até 0,172 no ano de 2016.\n156. Já para estimar o número de passageiros em voos internacionais, o modelo levou em conta o PIB brasileiro e o yield das companhias aéreas mundiais, mensurado em centavos de dólares norte-americano por passageiro por milha aérea. O yield das companhias aéreas internacionais revelou pouca relação com a demanda, a exemplo de outras variáveis consideradas, conforme expõe o Relatório 1 – Estudo de Mercado (peça 4, p. 76):\n‘Variáveis do PIB mundial total, do PIB dos demais países (exceto o Brasil, expresso em um índice ponderado por passageiros de regiões internacionais) e a porcentagem de assentos internacionais das companhias aéreas de baixo custo não foram suficientemente significativos para explicar a variação histórica dos passageiros internacionais na região de São Paulo.’\n157. Procedeu-se, ainda, ao ajuste quanto à evolução da elasticidade pelos serviços aeroportuários, tendo em mente sua usual inconstância ao longo da curva de demanda, além de se incluir um fator de liberalização representado pela futura entrada em vigor de acordos de “open skies” já firmados pelo Brasil.\n158. Por fim, foi estimado o montante de carga aérea a ser transportado durante a concessão. Para tanto, foram encontradas dificuldades adicionais, representadas pelo fato de que: 1) o comportamento dessa variável historicamente tem se demonstrado mais volátil do que o transporte de passageiros; 2) a estimativa “requer projeções de diversos fatores independentes”, estando “relacionada à atividade econômica em geral” (ambas citações extraídas do Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 95-96).\n159. O Relatório 1 – Estudo de Mercado originalmente remetido ao TCU reporta que, para a movimentação de carga aérea doméstica, “foi definido um modelo de elasticidade com uma elasticidade de PIB estimado em 0,40 (...) Ou seja, elaborou-se uma previsão de crescimento para a carga doméstica na região de São Paulo na qual a demanda crescerá numa proporção de 0,4 do crescimento no PIB brasileiro” (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 91).\n160. Entretanto, a planilha de fluxo de caixa associava os valores de carga à Capacidade Máxima de Decolagem (MTOW, em inglês), e não ao PIB, como afirmado no referido Relatório.\n161. Como efeito prático, tem-se um crescimento meramente vegetativo dessa rubrica – o que, em última instância, revela-se adequado ante o comportamento relativamente errático que a variável assume ante as variáveis consideradas. Estatisticamente falando, pode-se considerar a média como estimador linear não-viesado para amostras desse tipo.\n162. A alternativa a essa medida seria um radical aprofundamento do modelo de cargas nacionais, possivelmente envolvendo o uso de modelos de equilíbrio geral, bem mais custosos e cujo resultado possivelmente não distaria muito da solução adotada. Tendo em conta que a materialidade das tarifas com movimentação de carga nacional não se apresenta estatisticamente significativa o suficiente para justificar os dispêndios com a elaboração de tal estudo, consideramos plausível a previsão de carga nacional nos termos comentados, em especial diante de sua relação “custo-benefício”.\n163. Por outro lado, o volume de carga internacional apresenta comportamento bem mais previsível do que seu equivalente doméstico. A agência reguladora identificou o PIB brasileiro como a única entre as variáveis testadas cuja relação é estatisticamente significativa em relação ao fenômeno, isso porque (Relatório 1 – Estudo de Mercado, peça 4, p. 92):\nAs variáveis para o PIB mundial, do restante do mundo (com exceção do Brasil), o preço do barril de petróleo em dólares americanos (West Texas Intermediate), a taxa de câmbio para o real em relação ao dólar americano não foram significativas para explicar a variação histórica na demanda de carga internacional na região de São Paulo.\n164. Em síntese, a metodologia utilizada – i.e. a técnica de regressão econométrica – constitui, em si, um método adequado e consagrado para aferir relações estatísticas entre a demanda por serviço aéreo e variáveis tais como as previstas no modelo (PIB e yield). Os resultados desses modelos são comentados na Seção subsequente.\n165. Complementarmente, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos) foi proposta recomendação para que a Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), por ocasião da modelagem de futuras concessões de infraestrutura aeroportuária, avalie a conveniência de inserir variáveis regionais em seus modelos de previsão de demanda, porquanto é possível que dados locais ostentem correlação estatística ainda maior com o fenômeno analisado. Diante disso, considera-se desnecessário elaborar idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.\n6.4.2.2 Projeção da demanda\n166. Verificada a propriedade do modelo econométrico empregado, resta avaliar a coerência dos resultados produzidos. Para a demanda de passageiros de voos domésticos, os resultados da simulação afiguram-se aceitáveis, uma vez que a significância estatística dos coeficientes é corroborada pelo valor dos testes realizados (F, df). Aplicado para os dados mensalmente observados de janeiro de 2002 a maio de 2011, o resultado do modelo foi capaz de atribuir 81% da variação no número de passageiros observado em períodos anteriores às duas variáveis explicativas (PIB brasileiro e yield de companhias aéreas nacionais).\nGráfico 2 – Ajuste entre os dados de saída do modelo e a movimentação real de passageiros –\nFonte: Arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”.\n167. O poder preditivo da regressão levada a efeito para o caso de passageiros de voos internacionais é significativamente inferior à do modelo para demanda doméstica, na medida em que apenas 47% da variação dos egressos de voos internacionais é captada pelo PIB brasileiro.\n168. Primeiramente, poder-se-ia argumentar que a “medida de ajuste” do modelo – isto é, o r² ajustado igual a 0,47 – se afiguraria minimamente aceitável para fenômenos não-determinísticos, como é o caso do transporte em geral e do transporte aéreo em particular. Não obstante, a Anac reporta que variáveis tradicionalmente associadas ao tráfego internacional de passageiros – máxime a taxa de câmbio – foram testadas no modelo, mas não se revelaram significativas do ponto de vista estatístico.\n169. Nesse ponto, aplicam-se considerações análogas às expendidas acerca da previsão do movimento de carga nacional. Casos semelhantes a esses, em que os dados tenham se mostrado refratários a modelagens econométricas mais tradicionais, requerem tratamento estatístico avançado, por vezes ao custo de extensa coleta primária de dados – subsistindo, ainda assim, o risco de que não se atinja um modelo que capte a integralidade das forças operantes no fenômeno.\n170. Ao analisar os dados da planilha representativa do fluxo de caixa, percebeu-se que a estimativa do número de passageiros foi obtida pela associação de um incremento percentual sobre a demanda do ano imediatamente anterior. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que fosse esclarecida a origem dos percentuais representativos do incremento anual no número de passageiros domésticos para os anos de 2012 a 2014 (i.e. 20%, 17,5% e 16,7%), bem assim da estimativa de viajantes internacionais no mesmo período (20%, 16,2% e 16,2%).\n171. Em resposta, o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), elucida que os “percentuais de variação de tráfego [afiguram-se] superiores àqueles encontrados pelas regressões econométricas para que as taxas projetadas no curto prazo refletissem as elevadas taxas de crescimento de tráfego observadas nos últimos anos.”. Informa ainda que “foi utilizada uma escala decrescente de valores entre o período 2010-2016 de modo que a taxa de crescimento médio composto (CAGR) de passageiros no período fosse de 22,1%”. Por fim, afirma que “uma vez que não há bases de comparação para este padrão de crescimento no curto prazo (...) os valores específicos atribuídos para este período foram determinados com base na experiência dos consultores”.\n172. Ressalta-se que o manejo dos resultados de técnicas de estimação, ainda mais para se atingir resultados pré-determinados (in casu, CAGR de 22,1% no período), em regra mostra-se desaconselhável, uma vez que prejudica a transparência dos cálculos e propicia distorções injustificáveis. Nota-se que existem consagrados modelos que, reconhecendo a maior influência exercida pelos eventos recentes (em comparação com os longevos), àqueles atribuem maior peso (e.g. modelos do tipo “ARMA” e “ARIMA”). Outrossim, para quantificar o efeito de “choques” de demanda (como é o caso dos eventos citados), tais modelos comportam a possibilidade de inserção de variáveis dummy, entre outros recursos estatísticos disponíveis.\n173. Pelas razões apontadas, considera-se que os resultados finais do modelo podem ser considerados satisfatórios, a despeito das operações a que foram submetidos. No entanto, entendeu-se conveniente recomendar à Anac, nos autos do TC 032.786/2011-5 (concessão do Aeroporto Internacional de Guarulhos), que, nos futuros processos de concessão a seu encargo, evitasse proceder a ajustes arbitrários nos resultados gerados pelos modelos quantitativos escolhidos, de forma a manter a robustez e a consistência dos estudos de demanda. Diante disso, considera-se desnecessário formular idêntica proposta de encaminhamento nestes autos.\n174. A título de exemplificação, a Tabela 3 traz, para anos selecionados, as estimativas de demanda de passageiros para o Aeroporto Internacional de Viracopos, após a extrapolação das séries históricas para o prazo de vigência da concessão.\nTabela 3 – Estimativas de demanda de passageiros para a vigência da concessão do Aeroporto Internacional de Viracopos – em milhares de passageiros\nFonte: elaborado a partir da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm”\n175. Quanto à projeção da quantidade de carga movimentada, recorda-se que a estimativa baseou-se na Capacidade Máxima de Decolagem (em inglês, MTOW) de 2010, tendo sido obtidos os demais valores por extrapolação. Os dados, para alguns anos selecionados, estão expressos na Tabela 4:\nTabela 4 – Movimentação de Carga no Aeroporto Internacional de Viracopos – Previsão de Capacidade Máxima de Decolagem (em toneladas métricas)\n176. Nos EVTEA em apreço, percebe-se que a demanda total encontrada para o aeroporto em tela é expressivamente superior a estimativas realizadas por outras entidades de pesquisa nacionais e internacionais. Exemplificando, a previsão do número de passageiros a serem transportados pelo Aeroporto Internacional de Viracopos em 2014 perfaz 9,7 milhões segundo os EVTEA, porém é de 7,4 milhões de acordo com o IPEA (2011: 19).\n177. O Aeroporto Internacional de Viracopos fica a 20 km do centro de Campinas e a 95 km do centro de São Paulo (peça 3, p. 8). Em parte devido ao esgotamento da capacidade do Aeroporto de Congonhas e à superlotação do Aeroporto Internacional de Guarulhos, a demanda por Viracopos apresenta grande crescimento nos últimos anos. Como não é possível aumentar significativamente a capacidade do Aeroporto de Congonhas, e considerando-se que as possíveis ampliações na capacidade do Aeroporto Internacional de Guarulhos não serão suficientes, os EVTEA preveem, para Viracopos, um forte direcionamento da demanda não atendida por aqueles dois aeroportos.\n178. No que concerne a essa hipótese, alguns aspectos devem ser considerados. Tendo em vista que dois dos principais atributos do transporte aéreo – rapidez e comodidade (cf. Moreno e Müller, 2003) – estão relacionados ao tempo de acesso ao aeroporto, a distância entre Viracopos e o centro de São Paulo poderá prejudicar as previsões de demanda feitas pela Anac para o aeroporto. Além disso, é previsível que um eventual aumento no Volume Diário Médio (VDM) nas rodovias de acesso a Viracopos na saída da cidade de São Paulo ocasione “engarrafamentos” entre essas localidades, o que incrementará em demasia o tempo de deslocamento entre o polo gerador de tráfego aéreo e o aeroporto.\n179. Nesse aspecto, a solução implicitamente pressuposta pela Anac consiste na futura criação de uma ligação entre Campinas e São Paulo por meio de trem de alta velocidade, o que contribuiria para concretizar as expectativas quanto à demanda prevista na modelagem. Ocorre, no entanto, que hodiernamente restam incertezas em relação à implementação dessa ligação ferroviária, não se podendo pressupor que o empreendimento ocorrerá nos termos e em prazo hábil a conferir condições de competitividade ao Aeroporto Internacional de Viracopos.\n180. Outro aspecto a ser mencionado quanto às estimativas de demanda calculadas pela Anac é que se desconsidera a hipótese de construção de um novo aeroporto público na Grande São Paulo. Em função dos inconvenientes associados ao deslocamento para o Aeroporto de Viracopos, a criação de um novo aeródromo mais próximo do centro da capital paulista teria significativo impacto nas previsões de demanda da Anac.\n181. Diante dessas constatações, a equipe técnica questionou a Anac sobre o risco envolvido na modelagem do Aeroporto Internacional de Viracopos, que aparentemente seria superior ao risco envolvido nos projetos das concessões dos aeroportos internacionais de Brasília e de Guarulhos. A Agência confirmou a constatação, afirmando, via Ofício 22 GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011, que\no sucesso [da concessão sob retina] depende substancialmente da realização de uma demanda projetada sustentada em hipóteses relativas à ausência de novos entrantes e ao desenvolvimento da mobilidade urbana na região metropolitana de São Paulo.\n182. Sublinhamos que as considerações acima apresentam desdobramentos quanto à configuração concorrencial do mercado aeroviário da região e quanto à taxa de retorno esperada para o empreendimento – variável assaz sensível ao risco percebido pelos agentes privados e que, ao cabo das tratativas realizadas com a Anac, foi alterada com o propósito de equilibrar o risco e o retorno esperado do projeto. Tais temas são tratados nas seções 6.4.8.2 e 8 desta instrução.\n6.4.2.3 Hora-pico (verificação dos critérios utilizados para a definição de hora-pico)\n183. Sobre a relevância da correta aferição da chamada hora-pico, preleciona a Infraero, em seu Anuário Estatístico Operacional de 2010, que\nA definição da hora-pico de passageiros é fundamental para dimensionamento dos setores do terminal, dos componentes de acessibilidade, bem como da infraestrutura básica. Não é recomendado utilizar como hora-pico a hora de maior demanda do ano (absoluta) para o dimensionamento, pois resultaria em investimentos dificilmente justificáveis economicamente.\n184. O Relatório 1 – Estudo de Mercado (peça 4, p. 106-109), nesse sentido, lista quatro metodologias disponíveis – nomeadamente: Typical Peak Hour Passengers (TPHP), pico máximo, 30ª hora mais movimentada e Average Day Peak Month (ADPM) – e a Anac assevera que “selecionou-se a [técnica da] 30ª hora mais movimentada para o cálculo da hora-pico de 2010”.\n185. A consequência da adoção da trigésima hora mais movimentada é assim resumida pela British Airports Authority (BAA: 2009, p. A4 (1)-2):\nAlan Stratford Associates, who provided us with technical advice, told us that the adoption by BAA of the 30th busy hour would, for the same pattern of passenger flows, result in a larger terminal building, more capital investment, better service standards but no increase in the number of flights serving the terminal. Over a period of traffic growth, the terminal would have a longer design life before expansion would be required.\n186. No arquivo eletrônico “Relatório 1 - Modelo de Demanda VCP vfinal ANAC.xlsx”, percebe-se que, em aparente dissonância com esclarecido pelo Relatório 1, os valores da hora-pico foram projetados extrapolando-se a parcela esperada que o mês-pico representará ao fim de 2011 (9,7%) para todos os anos de vigência contratual da concessão, sob o razoável pressuposto de que a distribuição anual dos voos manter-se-á basicamente inalterada.\n187. Por conduto do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que esclarecesse a escolha da técnica efetivamente empregada para o cômputo da hora-pico e a divergência do resultado com os microdados providos pela Infraero.\n188. A agência reguladora apresentou o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), em que descreve em detalhes o cômputo da hora-pico utilizada para dimensionamento do projeto e apresenta planilha eletrônica representativa desse cálculo. O referido ofício esclarece, assim, que as técnicas ADPM e 30ª hora corrida mais movimentada foram empregadas em conjunção – tendo a primeira subsidiado e corroborado o resultado desta última –, e que diferenças metodológicas encontram-se na origem dos dados de hora-pico da Infraero e da própria Anac.\n189. Reputam-se satisfatórias as informações prestadas pela agência reguladora quanto à metodologia empregada para predição da hora-pico a balizar o dimensionamento das soluções projetadas para o aeroporto em tela, sem prejuízo às considerações expendidas sobre a estimativa da demanda de passageiros, registradas em seção acima.\n6.4.3 Estimativas de Receita\n190. As estimativas de receita, que compõem o fluxo de caixa do projeto para cada ano, dependem da projeção de demanda e da estrutura tarifária. As receitas estão divididas em: tarifárias (aeroportuárias e de processamento de carga) e não-tarifárias. A percepção de receitas tarifárias é autorizada pelo art. 2º da Lei 6.009/1973 e seu montante, por definição, corresponde ao valor das tarifas cobradas pelo operador aeroportuário, multiplicado pela demanda observada – expressa pelo número de passageiros, número de aeronaves, carga movimentada etc.\n191. As receitas tarifárias remuneram os serviços de embarque de passageiros, de pouso e de permanência de aeronaves (receitas aeroportuárias) e de processamento de carga (receitas de carga). A Anac é responsável pela regulação econômica dessas tarifas em todos os aeroportos brasileiros, com base em um sistema de categorização do aeroporto. Os aeroportos são divididos em quatro categorias com base em um levantamento dos recursos oferecidos pelo aeroporto. Atualmente Viracopos é considerado um aeródromo de Categoria 2, entretanto antes da licitação passará para a categoria 1, como Guarulhos e Brasília. Atualmente as tarifas são definidas pela Anac e revistas a cada 5 anos.\n192. As receitas não tarifárias remuneram os diversos serviços oferecidos no aeroporto, como lojas francas, estacionamento, aluguéis, publicidade etc. Os valores cobrados por esses serviços não são regulados.\n193. O Gráfico 2 mostra como se espera que as categorias que compõem a estimativa de receita total para o Aeroporto Internacional de Viracopos se comportarão ao longo da concessão. Frise-se que os dados observados no ano de 2010 são reais.\nGráfico 2 – Evolução da distribuição da receita de Viracopos ao longo de anos selecionados\n194. Em 2010, o Aeroporto Internacional de Viracopos auferiu uma receita bruta total de aproximadamente R$ 264 milhões, da qual R$ 51 milhões (19,4% do total) foram receitas tarifárias aeroportuárias, R$ 179 milhões (70,2%) foram receitas tarifárias de carga e R$ 28 milhões (10,5%) foram receitas não tarifárias, conforme disposto no Gráfico 2. Destaque para a expressiva participação da receita de processamento de carga em relação às demais categorias de receita atualmente e sua perda relativa ao longo da concessão, de acordo com as previsões da Anac.\n195. Observa-se, no entanto, que, mesmo com as premissas adotadas pela consultoria, triplicando a participação das receitas não tarifárias ao longo da concessão, essa participação não se aproximará da média de aeroportos internacionais similares, que é uma receita não tarifária em relação à receita total em torno de 55%. Em 2040, conforme o Gráfico 2, a porcentagem ainda será menor, em torno de 30%. Frise-se, ainda, que Viracopos continuará como um importante aeródromo de carga.\n6.4.3.1 Premissas e projeções das receitas tarifárias aeroportuárias\n196. Os valores de tarifas serão estabelecidos por contrato. Os valores correspondem ao limite máximo que poderá ser cobrado pela concessionária como forma de remuneração, devendo ser observadas as regras de reajuste e revisão tarifária estabelecidas contratualmente.\n197. Uma premissa importante adotada pela Anac se refere às receitas associadas aos serviços de navegação aérea, que não serão consideradas para a concessão. Os serviços destinados a apoiar e tornar segura a navegação aérea em área de tráfego aéreo do aeroporto serão prestados por meio da Estação Prestadora de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo (EPTA), sob responsabilidade do Decea.\n198. Além disso, exerce impacto relevante nas estimativas de receita líquida presentes nos EVTEA a previsão de incidência da tarifa de conexão e do Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), encargo extraordinário computado com base no total de receitas tarifárias auferidas e que tem espeque na Lei 7.920/1989, alterada pela Medida Provisória 551, de 22/11/2011.\n199. Por fim, outra premissa adotada pela Anac é a inclusão de uma estimativa de fator X no fluxo de caixa projetado a partir do sexto ano da concessão. Essa inserção, assim como as demais premissas supramencionadas, será analisada em subseção própria desta seção.\n200. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v20111010_Final.xlsm” (pasta Aero Revenues VCP), o valor da tarifa por passageiro em voo doméstico (yield doméstico) foi calculado a partir da receita tarifária aeroportuária real arrecadada pela Infraero em 2010, dividida pelo tráfego de passageiros naquele mesmo ano – sendo, posteriormente, multiplicado por uma taxa de crescimento de 43,3% (aumento observado entre 2010 e 2011 e esperado para 2012, com a fixação das novas tarifas no contrato de concessão).\n201. Em seguida, o referido yield é replicado para todos os períodos da concessão. Por construção, tal valor é representativo das tarifas associadas ao embarque de passageiros, pouso e permanência de aeronaves.\n202. Em seguida, estima-se a tarifa de conexão em voo doméstico, que é a receita de passageiros em conexão dividida pelo total de passageiros.\n203. O Ataero, por fim, é calculado aplicando-se às tarifas aeroportuárias o percentual de 50% cobrado como encargo extraordinário. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75% ficariam com a concessionária, tendo em vista a expectativa da Anac quanto à alteração da alíquota de incidência do Ataero – o que efetivamente ocorreu com a edição da MP 551/2011.\n204. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa por passageiro em voo doméstico é usado para calcular as tarifas aeroportuárias de passageiros em voo internacional e de carga em voo doméstico e internacional. Vale lembrar que no caso das tarifas aeroportuárias de carga não se acrescenta a tarifa de conexão.\n205. As projeções de receitas aeroportuárias líquidas previstas para o Aeroporto Internacional de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 5:\nTabela 5 – Tarifas aeroportuárias por passageiro para Viracopos\nTarifas por passageiro ou carga\nEncargo extraordinário – ATAERO\nTotal da Tarifa Aeroportuária\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_v201 11010_Final.xlsm” (pasta Aero Revenues VCP)\n206. Por intermédio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), questionou-se a Anac acerca da origem das taxas de aumento linear aplicadas sobre as tarifas básicas nos anos de 2011, expressas nas células N15 (21%); N34 (26%); N53 (141,3%) e N69 (26%), e 2012, constantes nas células O15 (26,4%); O34 (15,7%); O53 (22%) e O69 (10%) da planilha “Aero Revenues VCP”. O Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151) reporta que o aludido incremento refere-se ao ajuste tarifário promovido pela Portaria Anac/SRE 174/2011, uma vez que a tarifa média a balizar o EVTEA era a vigente ainda em 2010, e, ainda, um aumento de tarifa devido a mudança de sua categoria de cobrança, saindo da categoria 2 para a 1, que deverá acontecer no início da concessão.\n207. Visando a comprovar a origem dos percentuais acima, a autarquia reguladora aviou a memória de cálculo contida no arquivo eletrônico “AumentoTarifaVCP.xlsx”, em que demonstra que o acréscimo atribuído às receitas advindas do tráfego aéreo foi obtido mediante a aplicação, devidamente ponderada pela participação na receita total, do incremento conferido pela Portaria Anac/SRE 174/2011 às tarifas de embarque, pouso e permanência.\n6.4.3.2 Premissas e projeções das receitas tarifárias de processamento de carga\n208. De acordo com a Anac (Relatório 4, peça 57, p. 30), o processamento (armazenagem e capatazia) de carga é tratado como uma categoria à parte das receitas aeroportuárias, no entanto, é regulado da mesma forma como as tarifas aeroportuárias cobradas de passageiros e de aeronaves. Assumiu-se que a concessionária herdará a infraestrutura de carga e irá operá-la da mesma forma que a Infraero, mantendo-se, portanto, o monopólio do serviço.\n209. Outra hipótese assumida é a cobrança do Ataero nos mesmos moldes estabelecidos para as tarifas aeroportuárias bem como a incidência do fator X no fluxo de caixa projetado a partir do sexto ano da concessão.\n210. Conforme consta da planilha eletrônica “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v20111010_Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues VCP), o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para movimentação de carga importada foi estimado dividindo-se a receita real arrecadada pela Infraero no ano de 2010 pelo total da carga importada movimentada no mesmo período.\n211. O Ataero, cobrado como encargo extraordinário, é calculado aplicando-se o percentual de 50% sobre o valor da tarifa de armazenagem e capatazia. Desse valor, no entanto, assumiu-se que 20,75% ficariam com a concessionária, isto é, R$ 110,00.\n212. O mesmo raciocínio aplicado para o valor da tarifa de armazenagem e capatazia para movimentação de carga importada é usado para calcular as tarifas para movimentação de carga para exportação e para movimentação doméstica.\n213. As projeções de receitas líquidas provenientes do processamento de carga no aeroporto de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 6:\nTabela 6 – Projeções de receitas líquidas de processamento de carga (R$ milhões)\nReceitas de processamento de carga importada\nReceitas de processamento de carga exportada\nReceitas de processamento de carga doméstica\nTotal das receitas de processamento\nMenos: Pasep/Cofins e ISS (a)\nTotal das receitas de processamento (líquida de impostos)\nVariação percentual em relação ao ano anterior\n(a) A alíquota do Pasep é de 9,25% e do ISS é de 5%.\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Storage Handling Revenues VCP)\n214. Chama atenção a disparidade entre as receitas de processamento de carga importada em relação às demais. No Relatório 4, Tabela 10 (peça 48, p. 31), está disposto que a tarifa de processamento de carga doméstica não é regulada pela Anac. Dado isso, não existe razão para supor que a receita de processamento de carga doméstica permanecerá nos níveis indicados.\n215. Por meio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/11/2011 (peça 104), solicitou-se à Anac que esclarecesse sobre a existência de mecanismos, inseridos na modelagem do presente projeto de concessão, aptos a restringir eventuais aumentos abusivos nos preços cobrados pelo processamento de carga doméstica.\n216. Atendendo à solicitação de informações, a agência reguladora informou, mediante Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), que “a atividade de processamento de carga doméstica é uma atividade cujos preços não são regulados” e que, assim, eventuais condutas anticompetitivas sujeitam-se à fiscalização por parte do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.\n217. Não obstante, afirma que práticas anticompetitivas são dificultadas pelo fato de que “é assegurado o livre acesso para as empresas que pretendem atuar nesse serviço e eventuais restrições à entrada só podem ocorrer mediante autorização da Anac”. Ademais, assevera existirem dois grupos de áreas aeroportuárias: “áreas exclusivas têm preço livremente pactuado entre o operador do aeródromo e a empresa interessada, enquanto as compartilhadas têm seus preços definidos proporcionalmente em razão do ressarcimento dos custos, sem fins lucrativos” (peça 151, p. 10-12).\n218. Por fim, alega que “as receitas provenientes dessas atividades são reguladas indiretamente por meio da modelagem do tipo single til”, em que as receitas comerciais podem ser exploradas livremente, “desde que observado os princípios da não discriminação” (peça 151, p. 12). Ante os motivos carreados pela agência reguladora, concluí-se pela suficiência dos mecanismos inibidores de práticas anticompetitivas no processamento de carga doméstica no interior do aeroporto em comento.\n6.4.3.3 Previsão do fator X no fluxo de caixa\n219. Sobre o fator X, o relatório do Exmº Sr. Ministro Valmir Campelo, a embasar o voto condutor do Acórdão 1.795/2011-TCU-Plenário (TC 034.023/2010-0 - Asga), assim registra:\nVisando a simular situação mais próxima à concorrencial, a literatura especializada aponta como boa prática a introdução de um Fator X no cálculo tarifário, de forma a promover periodicamente a partição de ganhos de produtividade mediante decesso ou limitação do preço cobrado pela prestação do serviço.\n220. O procedimento de reajuste, conforme salientam Ribeiro e Prado (2007), tem por objetivo isentar o parceiro privado de parte ou da totalidade dos riscos de variação de preços dos seus insumos, seja por perda de valor da moeda, seja por situações específicas relativas ao setor ou ao segmento da indústria ao qual pertence. É geralmente realizado com periodicidade anual e se traduz em aplicação, aos valores previstos no contrato, de fórmulas paramétricas que refletem a variação dos custos do concessionário e/ou a dos preços ao consumidor.\n221. A concessionária, na hipótese de regulação por price-cap, é incentivada a buscar potenciais ganhos de produtividade, advindos do avanço tecnológico da indústria ou mesmo em melhorias de gestão de processos internos, e, ao mesmo tempo, está condicionada a um reajuste não indexado totalmente à inflação, pois, como regra pré-estabelecida e conhecida por ela, parte desses ganhos será capturado pelo fator X e será repassado ao usuário por meio de um reajuste menor da tarifa, conforme a metodologia estabelecida por resoluções do órgão regulador.\n222. O incremento da produtividade do concessionário – advindo do avanço tecnológico, do aprimoramento das práticas gerenciais etc. –, é estimado periodicamente para que, em seguida, uma parcela desse ganho seja repassada aos usuários do serviço público outorgado, de forma análoga à que ocorreria caso houvesse competição ideal no setor em que opera.\n223. Observa-se que a Anac adotou, originalmente, a inclusão da estimativa do fator X dentro do fluxo de caixa do projeto, deixando de reservar sua aplicação para os reajustes periódicos – correspondendo, assim, à antecipação dos futuros ganhos de produtividade ao concessionário mediante a correspondente redução no valor de outorga, não apenas frustrando, como de fato subvertendo, o propósito da previsão do fator X.\n224. Ademais de injustificadamente resultar em renúncia de valores devidos ao Erário em favor do agente particular, a tentativa de vaticinar a evolução interna corporis da concessionária contraria frontalmente o paradigma regulatório aceitável modernamente. Ressalta-se que o gradual abandono do modelo em que a agência reguladora se propõe a antecipar elementos da microgestão do negócio concedido – como é o caso da produtividade aferida pelo fator X –, decorreu de severas críticas endereçadas pela literatura especializada em regulação, entre as quais citamos DANNI e MOITA (2006: 19), para quem o procedimento acentua (em vez de reduzir) a assimetria de informação entre a concessionária e o regulador, sendo questionável mesmo se o método “é viável na prática”:\nEm função disso, é impossível replicar o modelo da empresa de referência sem aceitar uma série de premissas ou decisões, implicando em grandes perdas de transparência, o que dá margem para a aceitação de soluções arbitrárias sem o devido embasamento técnico.\n225. A Anac foi diligenciada, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 258/2011 (peça 71), para que justificasse a inclusão do fator X no bojo do fluxo de caixa do projeto.\n226. Em resposta, a Anac encaminhou o Ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 77), no qual apresenta suas justificativas quanto à inclusão do fator X no fluxo de caixa. No decorrer das diversas reuniões técnicas havidas entre as equipes da Anac e desta Unidade Técnica, a agência reguladora reiterou o entendimento de que a inclusão do fator X para efeitos de cálculo do valor mínimo de outorga tornaria a previsão mais realista, uma vez que as firmas licitantes certamente considerariam a futura reversão de ganhos em produtividade em suas ofertas, reduzindo proporcionalmente seus lances.\n227. Posteriormente, contudo, a agência reguladora, por meio do Ofício 22/2011/GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011, reconsiderou seu posicionamento inicial, tendo elaborado nova planilha representativa do fluxo de caixa (arquivo eletrônico “GRU‑VCP‑BSB_Financial_Model_ v9 7.xlsm”), remetida a esta Unidade Técnica em 30 de novembro de 2011. No texto do Ofício a Anac afirma que:\nnão obstante parte das divergências técnicas apontadas nas referidas reuniões permaneça e, sem desvelar das razões técnicas que amparam um ou outro entendimento, julga-se prudente nesse momento não prosseguir com a argumentação e evitar consequências de decisões deste Tribunal construídas com base em discussões ainda controversas, possibilitando que as tratativas técnicas prossigam em processos futuros e, assim, que se chegue a um entendimento consensual.\n228. Em que pese a ressalva feita, na planilha encaminhada ao TCU a agência se abstém de inserir o impacto do fator X entre as premissas do projeto, isentando o valor final da outorga de seus efeitos.\n229. Entende-se, assim, que a remoção do fator X dos estudos financeiros restaura a integridade da modelagem do projeto, uma vez que passa a permitir o efetivo compartilhamento de ganhos de produtividade da empresa com os usuários. Ademais, isenta o referido projeto de distorciva premissa relativa a elementos de gestão interna do negócio concedido.\n6.4.3.4 Tarifa de conexão\n230. Observou-se que a Anac adotou, como premissa do modelo econômico-financeiro da concessão do aeroporto de Viracopos, a inclusão da tarifa de conexão, a ser cobrado da companhia aérea, tanto para passageiros quanto para carga.\n231. A tarifa de conexão não está contemplada de forma expressa no ordenamento jurídico atual, particularmente no rol de tarifas aeroportuárias elencadas no art. 3º da lei 6.009/1973. Dessa forma, a Anac foi diligenciada, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 258/2011 (peça 71), para que justificasse a juridicidade da cobrança da tarifa de conexão, instando aquela agência a indicar o normativo que respalda a percepção dessa receita por parte do outorgatário.\n232. Em resposta, a Anac encaminhou o ofício GT-CA/SRE/ANAC 2/2011 (peça 77), no qual apresenta suas justificativas quanto à previsão de cobrança da tarifa de conexão.\n233. Em síntese, a Agência entende que a criação da tarifa de conexão elimina uma distorção na estrutura tarifária em vigor, pois o passageiro em conexão faz uso de uma série de serviços providos pelo aeroporto que não são remunerados atualmente, tais como: sistema de controle de bagagens, pontes de embarque, salas de espera e outros. Além disso, no texto do documento, a Agência menciona que:\na SAC/PR coordenou, ainda, esforço no Governo Federal no sentido de elaborar proposta de Medida Provisória que contemplasse alterações à Lei 6.009, de 1973, de modo a prever a aplicação de tarifa de conexão que remunerasse “a efetiva utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços de um aeroporto” pelos passageiros em conexão, nos moldes do artigo 2º da referida lei.\nDesse modo, por meio de instrumento normativo supramencionado será criada previsão legal para a cobrança da tarifa de conexão, solucionando, assim, o problema apontado por esse Tribunal. Conforme acordado no Governo Federal, a MP deverá ser editada nas próximas semanas, estando vigente, portanto, na data de publicação dos editais de licitação e contrato de concessão.\n234. Conforme destacado nesta instrução, a presença nos EVTEA de receitas advindas da cobrança, pela concessionária, da tarifa de conexão, foi apontada por esta Sefid-1 como inconsistência, por não encontrar fundamentação no ordenamento jurídico pátrio, e levada ao conhecimento do Ministro-Relator.\n235. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foram destacadas pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, a materialidade envolvida com a criação da tarifa (o Aeroporto Internacional de Brasília seria inviável sem a cobrança do tributo) e a ausência de respaldo legal para sua cobrança.\n236. A incompatibilidade existente entre os estudos de viabilidade e o ordenamento jurídico foi equacionada por meio da edição da Medida Provisória 551, de 22/11/2011 – publicada nas páginas 1 e 2, seção 1, do D.O.U. de 23/11/2011. A referida norma inclui a tarifa de conexão no rol de tarifas aeroportuárias do art. 3º da Lei 6.009/1973.\n237. Visando promover melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expansão e compensar a depreciação das instalações aeroportuárias e da rede de telecomunicações e auxílio à navegação aérea, a Lei 7.920/1989 instituiu o Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), cujo valor equivale a 50% (cinquenta por cento) das tarifas arroladas no art. 3º da Lei 6.009/1973.\n238. A destinação desses recursos, por sua vez, é regulamentada pelo art. 1º, incisos I e II, da Lei 8.399/1992, que prescreve que 80% dessa verba deve ser utilizada diretamente pelo Governo Federal, no sistema aeroviário de interesse federal, e 20% destinada à aplicação nos Estados, em aeroportos e aeródromos de interesse regional ou estadual, bem como na consecução de seus planos aeroviários.\n239. Foi observada a declaração, nos EVTEA, de que a SPE responsável pela concessão receba parcela do Ataero, correspondente a 20,75% do arrecadado anualmente. A determinação desse percentual, registra-se, não se faz acompanhar pela respectiva memória de cálculo.\n240. Considerando a falta de argumentos econômicos e jurídicos que demonstrassem a possibilidade, necessidade e razoabilidade de se efetuar tal subsídio, tendo em vista a identidade entre o fim precípuo da Ataero e o motivo determinante da realização da concessão, encaminhou-se diligência à Anac, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 254/2011 (peça 62), para que fossem apresentadas as razões pelas quais a modelagem econômico-financeira da concessão do aeroporto em tela previu o repasse de parcela do Ataero para a futura concessionária, indicando a necessidade econômica e a plausibilidade jurídica de assim proceder, bem como justificasse o percentual fixado em 20,75% para esse repasse.\n241. Sobre a necessidade econômica, a Anac entende (peça 77) que a parte do Ataero destinada ao Programa Federal de Auxílio a Aeroportos (Profaa) e ao Comando da Aeronáutica (Comaer) é necessária para garantir os investimentos no sistema aeroportuário de interesse federal e, por isso, a nova distribuição não alteraria os montantes de recursos do Ataero que seria destinada aos mesmos. Para os aeroportos administrados pela iniciativa privada entendeu-se que a parte que caberia à Infraero deveria ser diminuída.\n242. Quanto ao percentual fixado em 20,75% para o repasse à concessionária, a Anac esclareceu que isso equivale à porcentagem que a Infraero deixará de receber e que reverterá para a tarifa, garantindo que cada explorador, privado ou público, possa investir na infraestrutura que explora.\n243. Quanto à plausibilidade jurídica, segundo a Agência, estaria em discussão, no âmbito do Governo Federal, proposta de medida provisória destinada a alterar o art. 1º da Lei 7.920/1989, com o propósito de reduzir a alíquota do Ataero para 35,93%. Apenas por meio da edição dessa MP as premissas adotadas pela Anac em seus estudos de viabilidade tornar-se-iam juridicamente válidas.\n244. Em reuniões com a presença da Casa Civil da Presidência da República, da Anac e da SAC/PR, ocorridas nos dias 9/11 e 21/11/2011, foi ressaltada pelo Exmo. Sr. Relator, Ministro Aroldo Cedraz, a ausência de respaldo legal para a adoção, nos EVTEA apresentados pela Anac, de premissas que consideravam alíquota de 35,95% para o Ataero, ao invés da alíquota vigente de 50%.\n245. O aludido redimensionamento do Ataero foi levado a efeito pela Medida Provisória 551, de 22/11/2011, de forma que a premissa estampada nos EVTEA encontra-se, a partir de então, amparada pela nova norma legal vigente.\n6.4.3.6 Premissas e projeções das receitas não tarifárias\n246. O Relatório 4 (peça 57, p. 35-48) traz histórico, comparações, premissas e descrição das categorias que compõem as receitas não tarifárias. Em 2010, as receitas não tarifárias representaram 43% da receita total do Aeroporto Internacional de Viracopos que, segundo a Anac, está abaixo da média de aeroportos estrangeiros similares, relatados na Figura 3 do Relatório 4 (peça 57, p. 36). A agência reguladora argumenta, no entanto, que a analisar as receitas comerciais por passageiro, e não em relação à receita total, é uma “maneira padrão de confrontar aeroportos de diferentes tamanhos, cuja receita em termos absolutos pode ser diferente”. Adotando-se a receita não tarifária por passageiro, o valor calculado para o Aeroporto Internacional de Viracopos encontra-se em patamar bastante inferior à média dos aeroportos estrangeiros selecionados nos estudos.\n247. As principais receitas não tarifárias podem ser subdivididas em: lojas francas (duty free); aluguéis de áreas comerciais; estacionamento; taxas de combustível; publicidade; e lanchonetes. As premissas para cada categoria de receita não tarifária encontram-se na Tabela 13 do Relatório 4 (peça 57, p. 37).\n248. Para cada categoria foi estimada uma tarifa por passageiro dividindo-se a receita não tarifária da categoria pelo número de passageiro em 2010. Por sua vez, a tarifa por passageiro originalmente estimada foi multiplicada pelas respectivas taxas de crescimento, conforme consta da planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta Assumptions 1 VCP).\n249. As projeções iniciais de receitas líquidas não tarifárias no aeroporto de Viracopos, a partir da demanda estimada e do nível de tarifa, estão apresentadas na Tabela 10:\nTabela 7 – Projeções de receitas líquidas não tarifárias originalmente previstas (R$ milhões)\nComerciais – Duty Free\nComerciais – utilização de áreas\nÁreas para Publicidade\nComerciais – Restaurantes e lanchonetes\nComerciais – combustível\nTotal das receitas não tarifárias\nMenos: Pasep/Cofins e ISS (a) (b)\nTotal das receitas não tarifárias (líquida de impostos)\n(b) ISS incide sobre 33% da base tributária.\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta NonAero Revenues VCP)\n250. No que tange às estimativas das receitas não tarifárias, entende-se que premissas adotadas pela Anac são adequadas e, portanto, não consiste em óbice à aprovação do primeiro estágio de fiscalização da presente outorga.\n6.4.4 Estimativas de Despesas Operacionais\n251. As despesas operacionais foram subdivididas em duas categorias: pessoal e gerais (materiais, serviços terceirizados, serviços públicos e outros). Em 2010, as despesas com pessoal no Aeroporto Internacional de Viracopos responderam por 52,7%, enquanto que as despesas com serviços terceirizados foram de 34,8% da despesa operacional total. O Relatório 4 (peça 4, p. 49-59) traz os dados históricos dos últimos 3 anos, as premissas e descrição das categorias que compõem as despesas operacionais e suas projeções.\n252. A despesa com pessoal é estimada multiplicando o número de funcionários pelo seu custo médio, variável cuja taxa real de crescimento equivale a 50% da taxa de crescimento do PIB. Adotou-se como premissa que a concessionária assumiria todos os funcionários existentes da Infraero e a taxa de crescimento do número de funcionários seria função do crescimento das atividades, da sua elasticidade em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que desencadeariam o início dos serviços das novas instalações.\n253. Foi proposto um mecanismo de alocação eficiente de funcionários, prevendo um corte linear de 19% no total dos empregados, considerando, inclusive, os ganhos naturais de desligamento voluntário e aposentadoria. Entretanto, como nos três primeiros anos da concessão exigi-se um nível alto de investimentos para expansão, a quantidade de pessoal é rapidamente incrementada.\n254. Para estimar as despesas gerais foi usada uma fórmula paramétrica para estabelecer um corte linear no primeiro ano previsto para a concessão (2012) que, na prática, é um valor próximo do ano anterior (2011). A partir disso, as projeções de despesas gerais crescem de acordo com o mesmo raciocínio aplicado para calcular a categoria de despesa com pessoal (crescimento das atividades, da sua elasticidade em relação ao aumento de passageiros e do incremento de novos investimentos, que desencadeariam o início dos serviços das novas instalações). Um resumo das premissas de projeção da despesa operacional encontra-se na Tabela 18 do Relatório 4 (peça 57, p. 55).\n255. As projeções de despesas operacionais no Aeroporto Internacional de Viracopos estão apresentadas na Tabela 8:\nTabela 8 – Projeções de despesas operacionais (R$ milhões)\nDespesa operacional por UCT (a)\n(a) UCT é a Unidade de Carga de Trabalho, no qual 1 passageiro ou 100 Kg de carga equivalem à 1 UCT\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx VCP)\n256. O número de funcionários mobilizados no aeroporto em tela, utilizados para aferição das despesas acima, guarda a seguinte relação com os dados empregados pela Portaria Anac/SRE 174/2011 para definição dos parâmetros da primeira revisão tarifária:\nTabela 9 – Quantidade de funcionários da Infraero em exercício nos aeroportos a serem concedidos\nPortaria Anac/SRE 174/2011\nFonte: “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm” (pasta OpEx VCP) e Memória de Cálculo da Portaria Anac/SRE 174/2011.\n257. Uma vez que a metodologia de alocação dos funcionários empregada pela Portaria Anac/SRE 174/2011 leva em conta servidores lotados na sede da agência (mas cujo trabalho relaciona-se com o respectivo aeroporto), entende-se que os quantitativos insculpidos no EVTEA apresentam razoável coerência, pelo que não devem ser reputados óbices, por si sós, à aprovação do projeto.\n1.1.14 6.4.5 Tributação\n258. As premissas adotadas para os tributos estão descritas na Tabela 10:\nTabela 10 – Premissas adotadas para os tributos\n100% da receita tarifária aeroportuária, não tarifária e de processamento de carga\n100% da receita tarifária aeroportuária e de processamento de carga; e 17% do total de receitas não tarifárias\n15% do Lucro antes de Imposto de Renda para valores menores que R$ 240.000,00;\n10% do Lucro antes de Imposto de Renda excedente de R$ 240.000,00\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 57, p. 65 e ss.)\n259. Vislumbra-se que o projeto em tela credencia-se para percepção dos benefícios conferidos pelo Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi), instituído pela Lei 11.488/2007. O efeito dos referidos benefícios remetem à incidência do PIS e da Cofins e são analisados na subseção seguinte.\n260. No que tange à cobrança de ISS sobre as atividades do projeto, oficiou-se a Anac, por meio do Ofício TCU/Sefid-1 269, de 1º/112011 (peça 104), para que informasse sobre a situação atual de cobrança do tributo sobre as receitas tarifárias arrecadadas pelo aeroporto de Guarulhos por parte da Prefeitura Municipal de Campinas/SP, encaminhando a respectiva legislação municipal que trata da matéria e eventuais decisões judiciais sobre o tema.\n261. Mediante o Ofício Anac/SRE/GT-CA 12, de 4/11/2011 (peça 151), a agência reguladora se manifestou no sentido de que, atualmente, a Infraero não recolhe ISS sobre as receitas tarifárias auferidas no aeroporto de Guarulhos por força de decisão judicial que reconhece imunidade tributária àquela empresa pública. Tendo em vista que não se pode pressupor que um idêntico entendimento judicial se aplique à futura concessionária, conclui-se que se afigura escorreita a inserção do ISS no fluxo de caixa do empreendimento, tal como realizado nos EVTEA.\n262. A Anac asseverou, ademais, no mesmo ofício, que existe tratativa junto ao Poder Legislativo para que os serviços aeroportuários sejam excluídos do rol de fatos geradores do ISS. Caso tal hipótese se concretize antes da entrega da proposta pelas licitantes, afirma a Anac, não haverá recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do projeto; a contrario sensu (aprovação posterior às propostas), “a Anac terá o direito de solicitar a revisão extraordinária, utilizando-se da metodologia do fluxo de caixa marginal, conforme previsto na minuta do contrato de concessão” (peça 151, p. 6).\n263. No que concerne à incidência do ISS sobre as receitas não tarifárias, o Ofício Anac 2, de 21/11/2011, reporta que, entre as receitas comerciais auferidas pela Infraero, nem todas as rubricas contábeis correspondem a serviços prestados a terceiros e passíveis de incidência do ISS. Compulsando cada grupo de receitas representadas no arquivo “ISS Analise.xlsx”, chega-se à conclusão de que apenas 33% dos itens ali constantes sujeitam-se à exação em tela, sendo que as demais rubricas não correspondem à prestação de serviços – submetendo-se, pois, à incidência de outros tributos que não o ISS.\n264. Ainda em seara tributária, passamos ao comentário dos benefícios legalmente cabíveis quanto aos investimentos a serem realizados.\n6.4.5.1 Benefícios Fiscais\n265. As premissas adotadas para a concessão de benefícios fiscais estão descritas na Tabela 11:\nTabela 11 – Premissas adotadas para os benefícios fiscais\nEfeito do benefício\nIsenção de alíquota de PASEP/COFINS para o prestador de serviços e materiais que serão contratados para a execução dos investimentos\nCréditos admitidos podem ser deduzidos dos débitos apurados. A alíquota geral do PIS não cumulativo é de 1,65%. A alíquota geral da COFINS não cumulativa é de 7,6%.. Aplica-se a 80% das despesas gerais do projeto.\nCompensação de prejuízos fiscais para cálculo do imposto de renda\nCompensação de até 30% do lucro real antes da compensação\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis no Relatório 4 (peça 80, p. 65)\n266. Sobre os benefícios instituídos pelo Reidi, percebemos que os EVTEA preveem redução tributária apenas para gastos de investimentos, adequadamente excetuando gastos com pessoal. Entretanto, vislumbramos que os estudos iniciais aplicavam o referido benefício ao gasto relativo à desapropriação da área destinada à expansão do aeródromo.\n267. Manifestando-se sobre o tema em seu Ofício (peça 155, p. 9), a Anac comprometeu-se a ajustar a impropriedade acima, o que de fato foi verificado por ocasião da remessa da planilha eletrônica representativa do fluxo de caixa do projeto (arquivo “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v9.7.xlsm”), por conduto do Ofício 22 GT-Concessões, de 29 de novembro de 2011. Como consequência do ajuste realizado, o valor a ser expendido com a desapropriação passou a ser registrado em seu valor correto, aperfeiçoando-se a acuidade da estimativa final do valor mínimo de outorga.\n268. Quanto à possibilidade de compensação de prejuízos fiscais para fins de cálculo do imposto de renda, ressaltamos que a hipótese foi adequadamente prevista na planilha apresentada ao TCU. Porém, em vista do fato de que os aeródromos já se encontram em operação e, portanto, produzindo receitas, os EVTEA não preveem prejuízo fiscal a ser compensado.\n6.4.6 Estimativas de Investimentos\n269. As estimativas de investimentos foram agrupadas no plano de desenvolvimento em fases distintas de implementação. No documento denominado "Relatório 2 - VCP - Estudos Preliminares de Engenharia" (peça 5), é caracterizada a situação atual do aeroporto e o planejamento das obras de infraestrutura para cada fase planejada, a seguir detalhado com os principais investimentos:\nFase 0 (dentro de 18 meses):\na) Extensão da pista de taxiamento;\nb) Construção de novas áreas no edifício do terminal de passageiros;\nc) Construção de pátio de 220.000 m² de estacionamento de aeronaves;\nd) Construção de vias de acesso do novo terminal;\ne) Construção de 4.500 vagas térreas de estacionamento;\nf) Demolição dos edifícios existentes para permitir a construção do novo terminal; e\ng) Incrementos nas áreas de apoio e na infraestrutura básica.\nFase 1 (entre 2014 e 2016):\na) Construção de uma nova pista;\nb) Novo edifício para o terminal de passageiros com aproximadamente 51.670 m²;\nc) Construção de cerca de 51.180 m² de pátio de estacionamento de aeronaves;\nd) Construção 1.240 novas vagas de estacionamento;\ne) Construção de pátio de estacionamento de aeronaves de carga;\nf) Construção do túnel para possibilitar a realocação da via férrea; e\nFase 2 (entre 2016 e 2021):\na) Expansão da área pátio de estacionamento de aeronaves;\nb) Construção de novo edifício do terminal;\nc) Construção de vias de acesso adicionais;\nd) Construção de aproximadamente 1.080 vagas em edifício garagem e 2.800 vagas térreas;\nf) Construção de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas;\ng) Construção de uma nova torre de controle (TWR) e demolição da existente;\nh) Expansão das instalações de manutenção do aeroporto; e\ni) Incrementos nas áreas de apoio e na infraestrutura básica.\nFase 3 (entre 2021 e 2031):\na) Construção de duas pistas de pouso e decolagem;\nb) Construção de aproximadamente 259.300 m² de áreas para o edifício do novo terminal;\nc) Construção de aproximadamente 241.040 m² de pátio de estacionamento de aeronaves;\nd) Vias de acesso adicionais e aproximadamente 15.000 vagas (cobertas e descobertas) de estacionamento;\ne) Pátio de estacionamento de aeronaves de carga adicional;\nf) Construção de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas; e\ng) Modernizações nos sistemas de serviços públicos do aeroporto.\nFase 4 (entre 2031 e 2041):\nb) Construção de aproximadamente 75.000 m² de áreas do novo terminal;\nc) Vias de acesso adicionais e cerca de 800 vagas de estacionamento térreo;\nd) Pátio de estacionamento de aeronaves de carga adicional; e\ne) Áreas de apoio, incluindo de manutenção do aeroporto e de companhias aéreas.\n270. As estimativas de custo previstas pela Anac podem ser agrupadas por categoria ou por fase e estão resumidas na Tabela 12.\nTabela 12 – Estimativas iniciais de custo por fase e por categoria (R$ milhões)\nSuporte à aviação\n(a) Estimativas não incluem o efeito do Reidi.\nFonte: elaborado a partir das informações disponíveis na planilha eletrônica “GRU-VCP-BSB_Financial_Model_v20111010_Final.xlsm”\n271. A análise dos estudos relativos às estimativas de investimentos do Aeroporto Internacional de Viracopos foi realizada pela Secob-1, em processo apartado (TC 034.222/2011-1), e está consubstanciada nos pareceres constantes das peças 113 e 121 daquele processo. A análise desenvolvida por aquela unidade técnica teve por base os relatórios de estudos técnicos (peças 5 e 7) e minuta do contrato e anexos (peças 138 e 140) encaminhados a este Tribunal pela Anac.\n272. Os pareceres da Secob-1 emanados nos autos do TC 034.222/2011-1 foram juntados aos presentes autos, e constituem-se nas peças 161 e 162.\n273. No que tange à análise sobre a estimativa de investimento prevista para os terminais de passageiros, a Secob-1, após ajustes de método necessários para possibilitar uma avaliação mais fidedigna, “utilizou-se a comparação entre o valor do custo unitário por m² de obras semelhantes com o empreendimento em questão, sendo escolhido escolhido [como referência os valores praticados pela Infraero nas obras do] aeroporto de Vitória” (peça 161, p. 4). Para corroborar sua análise, a referida unidade técnica realizou “uma análise de preços dos serviços mais significativos empregando a metodologia da curva ABC” (peça 161, p. 5).\n274. A Secob-1 adotou como referências os preços utilizados pela Infraero na reforma do TPS do aeroporto de Confins/MG, realizado em junho de 2011; os preços de notas fiscais de equipamentos instalados em aeroportos da Infraero, corrigidos por índice de preços; informações do Sinapi; e taxa de BDI para serviços de 24,5% e para equipamentos de 12,7% (peça 161, p. 5).\n275. Em relação ao BDI, a Secob-1 frisa ainda que nos estudos apresentados pela Anac foi utilizado o percentual de 36%, parâmetro superior ao praticado tanto pela Infraero – e pelo mercado de construção civil voltado a obras de aeroportos – quanto aceito pela jurisprudência do TCU. Cabe ressaltar que a adoção desse percentual para a rubrica de BDI é incompatível com os atributos de gestão eficiente que se espera alcançar para a concessão de serviços públicos.\n276. Segundo a Secob-1, para os preços em que não se encontrou referencial foi considerada a ocorrência de percentual de superestimativa igual ao calculado para os itens com referência. Além disso, em relação ao parecer anterior, foram feitos ajustes “nas quantidades de pontes de embarque e transformadores” (peça 161, p. 5-6).\n277. Outro aspecto relacionado ao terminal de passageiros são as especificações das áreas dos componentes do TPS. No Apêndice B (peça 138, p. 26-27) do PEA são explicitados os parâmetros mínimos de dimensionamento apenas para os espaços de embarque e desembarque por onde circulam os passageiros. Segundo a Secob-1 (peça 161, p. 7) os parâmetros empregados para estimativas de custos dos estudos da concessão, que são exigíveis do futuro concessionário, deveriam ser os mesmos para garantir coerência do processo. Entretanto, os estudos de engenharia que integram os EVTEA diferem das obrigações de investimentos constantes do PEA, que constitui anexo ao contrato. De acordo com o parecer da Secob-1 (peça 161, p. 9):\n43. Portanto, considera-se que os parâmetros de especificação e áreas para os espaços no aeroporto definidos no PEA não são suficientes para permitir a plena caracterização da obra a ser realizada, uma vez que: a) toleram o emprego de uma vasta gama de especificações para os acabamentos; b) elementos relevantes do valor de investimento, como sistema de ar condicionado, não têm exigência específica quanto a locais onde são obrigatórios e parâmetro de conforto requerido; e c) parâmetros mínimos exigidos de áreas são estabelecidos apenas para alguns locais do embarque e desembarque.\n278. Sobre as estimativas de custo dos edifícios garagem, a Secob-1 (peça 161, p. 9-11) empregou metodologia de avaliação similar à usada para os terminais de passageiros.\n279. A Anac adotou como premissa uma área média de 22 m² por vaga que, segundo a Secob-1 (peça 161, p. 9), “é adequada para utilização como estimativa de área do edifício”, pois outros edifícios garagem já edificados situam-se “entre 18 e 28 m²/ vaga.\n280. Em relação à adequação das estimativas de custo, a Secob-1 (peça 161, p. 10) realizou uma análise comparativa do custo unitário da obra, com base no edifício garagem construído no aeroporto de Congonhas em 2006. Em seguida foi realizada uma análise dos itens mais relevantes por meio da curva ABC, na qual nove serviços totalizaram 79,14% do valor inicialmente orçado.\n281. Em termos de estimativas de investimento do pátio de aeronaves (peça 161, p. 11), a Secob-1 usou como referência os dados “da licitação do aeroporto de Florianópolis, ora em curso”, para calcular o custo do pátio por m².\n282. Quanto às estimativas de investimento da pista de taxiamento, a Secob-1 (peça 161, p. 12) sustenta que “a Anac apresentou planilhas de preços que não possuem quantitativos fundamentados em projetos específicos para os investimentos previstos”. Diante disso, a unidade técnica especializada do TCU optou por utilizar um custo unitário básico para verificar a consistência dos preços totais estimados. O referencial adotado foi o orçamento da pista de saída rápida de Guarulhos.\n283. No que se refere à estimativa de custo com desenvolvimento de projetos, a Anac adotou como premissa um percentual de 7% sobre as estimativas totais de investimento. Conforme destacado pela Secob-1 (peça 161, p. 13), tal percentual não foi fundamentado em dados objetivos, na medida em que não foi apresentado qualquer estudo que o ratificasse. Baseada em recentes obras aeroportuárias verificadas pelo Tribunal, a Secob-1 sugere a adoção de um percentual de 1,5% para a estimativa de custo com elaboração de projetos.\n284. Em relação à estimativa de custo do prêmio de performance, a Anac utilizou um adicional de custo de 29,95% sobre os valores de investimentos previstos na Fase 0. A Secob-1 (peça 161, p. 15), por sua vez, apesar de considerar válida tal premissa, entende que o acréscimo de custo adequado seria de 14,39%, conforme hipóteses descritas no referido parecer.\n6.4.6.1 Novo parecer da Secob-1 em decorrência da apresentação de novos elementos pela Anac\n285. Em 20 de novembro de 2011, tendo ciência do parecer inicialmente elaborado pela Secob-1, a Anac encaminhou o Oficio 20/2011/GT-Concessões, de 24/11/2011 (peça 120 do TC 034.223/2011-8) com novos elementos acerca da questão. O documento resumiu o posicionamento da Agência em relação ao teor da instrução da unidade técnica especializada e decorreu das reuniões ocorridas nos dias 11, 17 e 18 de novembro, com participação de representantes da Secob-1, da Sefid-1, da Anac e de consultores responsáveis pela elaboração dos estudos prévios à confecção do edital.\n286. A Anac argumenta que a principal razão da divergência de valores estimados nos seus estudos e a análise auditorial da Secob-1 é metodológica, inclusive contesta a extrapolação usada para os itens referenciados no estudo e não analisados pela Secob-1. Discute, ainda, as diferenças entre os projetos de referência e os preços unitários constantes em seus estudos e aqueles usados na análise da Secob-1. Também são apresentados novos elementos quanto às especificações mínimas e os parâmetros mínimos de dimensionamento do projeto. Em todos os argumentos, no entanto, reconsidera, em parte, seu posicionamento inicial.\n287. Com base nas novas informações prestadas pela Agência, a Secob-1, por meio de novo parecer (peça 162), de 28/11/2011, entendeu que parte dos argumentos apresentados pela Anac é pertinente nos seguintes casos:\na) para os terminais de passageiros, acatou-se parcialmente os argumentos da Anac, conforme planilhas em anexo ao TC 034.222/2011-1 (peça 162, p. 18);\nb) para os itens não analisados pela Secob-1, optou-se por adotar os valores de preços unitários propostos pela Anac, efetuando o ajuste de BDI (peça 162, p. 8);\nc) para as pontes de embarque destinadas às aeronaves código F, admitiu-se o emprego dos valores propostos pela Anac, com a correção do BDI (peça 162, p. 9);\nd) para os serviços de Tecnologia de Informação, admitiu-se o emprego dos valores propostos pela Anac, com a correção do BDI (peça 162, p. 10-11);\ne) para o sistema de triagem de bagagens (esteiras) foi usado o preço unitário de referência para 200 m, como requerido pela Anac (peça 162, p. 11); e\nf) para o custo do prêmio para regime especial de obras, acatou-se o percentual de 15,63% revisto pela Anac (peça 162, p. 18).\n288. A Secob-1 sustenta, entretanto, que ficaram configuradas divergências de valores, as quais geram superestimativas de investimento, quais sejam:\na) por meio de duas metodologias empregadas pela Secob-1, restou evidenciada a existência de superestimativas nos valores propostos pela Anac para os investimentos. Considerando os comentários acerca do projeto de referência empregado pela Anac, optou-se por usar os valores obtidos pelo macro-indicador (peça 162, p. 11);\nb) o projeto de referência empregado pela Anac para o edifício garagem é inadequado e compromete as estimativas de preços para o projeto; por meio de metodologia que se utiliza de macro-indicador, a Secob-1 obteve estimativa para o referido investimento (peça 162, p. 3 e 19);\nc) as alegações apresentadas pela Anac quanto às superestimativas apontadas pela Secob-1 no que tange aos investimentos em pátio de aeronaves foram consideradas improcedentes. Manteve-se, com isso, a indicação de que há superestimativa nesses valores e adoção de metodologia que se utiliza de macro-indicador para estimar o referido investimento (peça 162, p. 3 e 19);\nd) para as pontes de embarque domésticas manteve-se as cotações com base no projeto referencial do aeroporto de Confins (peça 162, p. 9);\nProposta ANÁLISE TCU\nMelhorias/recuperação de pista de taxiamento\nAcesso Terrestre e Estacionamento de Veículos\nEstender meio fio elevado\nEstender meio fio inferior\nConstrução de nova estrada\nOferecer vagas adicionais de estacionamento térreo\nConstruir um pátio adicional de carga aérea\nConstruir uma área adicional de 54.510 m² para depósito de cargas aéreas\nConstrução de novas instalações de administração do aeroporto e de companhias aéreas\nConstruir áreas adicionais de instalações de manutenção\nConstruir de instalações adicionais de manutenção de GSE\nAumentar a capacidade de armazenamento de combustível\nConstruir duas novas instalações de salvamento e combate ao fogo em aeronaves\nConstruir uma nova torre de controle de tráfego aéreo