1.1 Asian selvittämisen tavoitteet ja sisältö\nHallintoasian käsittelyn ensisijaisena tavoitteena on lainmukainen ja sisällöllisesti oikea ratkaisu.\nOikean ratkaisun muodolliset vähimmäisedellytykset ovat\na) lainmukaisuus ja b) ratkaisun perusteena oleva riittävä informaatio.\nlakisääteisten menettelyvaatimuksien noudattamisen\nlain oikeaa soveltamista\nlaissa määriteltyjen edellytysten ja vaatimusten huomioon ottamista.\nSisällöllisesti oikea ratkaisu edellyttää\noikean lain soveltamisen\nriittävää ja paikkansapitävää tosiasiatietoa, jonka perusteella päätös tehdään.\n=> voidaan varmistaa asiaan soveltuva lainsäädäntö ja sen soveltamisessa huomioon otettavat\nSisällöllisesti oikea ratkaisu on mahdollinen vain, jos hallintoasian käsittely ja siinä tehtävät ratkaisut perustuvat luotettavaan, riittävään ja mahdollisimman objektiiviseen informaatioon.\nAsian selvittämistä koskevat hallintolain 6. luvun säännökset määrittelevät ensisijaisesti näitä informaation hankkimisen perusteita ja hallintoasian selvittämisessä käytettäviä keinoja. Kyseisen luvun säännöksillä on välillisesti merkitystä myös oikeudellisen selvityksen hankkimisen kannalta.\nMäenpää (2008, 168) toteaa, että lainmukaisuus ja riittävä selvitys eivät kuitenkaan riitä, vaan oikean ratkaisun on oltava myös mahdollisimman hyväksyttävä, legitiimi. Asian selvittämistä koskevilla säännöksillä pyritään tämän vuoksi turvaamaan myös menettelyllisen oikeudenmukaisuuden tavoitetta edellyttämällä viranomaisen ja asianosaisen vuorovaikutusta. =>\nTältä kannalta keskeinen on kuulemismenettely, jossa asianosainen saa ennen ratkaisua tiedon asiaan vaikuttavista vaatimuksista ja tiedoista, ja voi esittää oman käsityksensä niistä. Vaikuttamismahdollisuudet tulee taata myös osallisille ja intressenteille. Vaikuttamismahdollisuus on järjestettävä erityisesti silloin kun ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus vaikutus muidenkin kuin varsinaisten asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin. (Mäenpää 2008, 169.)\nViranomaisen selvittämisvelvollisuuden sisältönä on tosiseikkojen selvittäminen ja arviointi\nsekä sovellettavan lain tunteminen. Viranomaisen on hankittava riittävä selvitys asiaan vaikuttavista tosiseikoista. Viranomaisen on hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. = huolehtimisvelvollisuus tarkotitaa, että viranomaisen on omatoimisesti hankittava selvitys ratkaisun kannalta merkityksellisistä tosiseikoista, ellei erityisestä perusteesta johdu, että tämä vastuu kuuluu asianosaiselle.\nRiittävän ja asianmukaisen selvittämisen toteuttamiseksi viranomainen voi laatia selvityksiä itse tai hankkia niitä toisilta viranomaisilta. Selvitystä voidaan pyytää myös asianosaiselta tai luotettavalta ulkopuoliselta taholta. Päätöksentekoa ei luonnollisesti voida pitää lainmukaisena, mikäli viranomainen ei ole selvillä siitä, mihin seikkoihin sen päätös perustuu. (Mäenpää 2008, 169.)\nViranomaisen velvollisuutta tuntea päätöksentekonsa perusteet korostaa tuontiautojen verotusta koskeva päätös KHO 2006:95: Tullipiiri oli joutunut toimittamaan autoverotuksen sellaisen yksityiseltä yritykseltä saatavan tiedon perusteella, jonka oikeellisuus ei perustunut veroviranomaisen tarkistettavissa oleviin tosiseikkoihin ja muihin tietoihin. Myöskään verovelvollinen ei voinut saada tietoa verotusarvon määrittelyn perusteena olevista hintahavainnoista ja muista mahdollisista tiedoista eikä menetelmästä, jolla hänen autonsa verotuksessa sovellettuun verotusarvoon on päädytty. KHO katsoi tällä perusteella, että verotus oli toimitettu verotusarvon osalta virheellisesti, ja palautti asian tullipiirille uudelleen käsiteltäväksi. Tullipiirin tuli avoimesti ilmoittaa ne kriteerit, joiden perusteella auton verotusarvo asiaa uudelleen käsiteltäessä määritetään. (Taulukoita ajoneuvoihin sovelletuista veroista. /vero.fi. 8.11.2017).\nAsian selvittämiseen sisältyy toiseksi tosiasioiden arviointi. Se sisältää erityisesti arviointia, joka kohdistuu hankitun tai saadun selvityksen paikkansapitävyyteen ja merkitykseen käsiteltävän asian kannalta. Osa selvityksestä voi olla merkitykseltään muuta painavampaa, ja osalla taas voi olla vähäisempi merkitys esimerkiksi selvityksen epätäsmällisyyden, epäluotettavuuden tai puutteellisen relevanssin vuoksi.\nViranomaisen huolehtimisvelvollisuuden piiriin kuuluu kolmanneksi myös niiden oikeussäännösten tunteminen ja tarpeen vaatiessa selvittäminen, joilla lain mukaan on vaikutusta asian ratkaisuun. Tämä vaatimus perustuu jo hallinnon lainalaisuuden vaatimukseen. Koska viranomaisen on perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan noudatettava toiminnassaan tarkoin lakia, sen on itse tunnettava asiaan sovellettava laki tai tarvittaessa hankittava siitä selvitys. Keskeinen osa tästä oikeudesta perustuu nykyään EU-oikeuteen ja kansainvälisiin sopimuksiin, jotka viranomaisen on myös tunnettava. Toisaalta ei ole estettä sille, että asianosainen esittää selvitystä tai arvioita asian käsittelyssä sovellettavan oikeuden sisällöstä ja tulkinnasta. (Mäenpää 2008, 169-170.)\n1.2 Viranomaisen huolehtimisvelvollisuus\nHallintoasioiden käsittelyssä noudatettava virallisperiaate edellyttää viranomaisen huolehtivan siitä, että asia tulee selvitetyksi ennen päätöksen tekoa. Viranomaisen on järjestettävä menettely siten, että asian ratkaisemiseksi tarvittavat selvitykset ja tiedot ovat sen käytettävissä. Vastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä jakautuu viranomaisen ja asianosaisen välillä asian luonteen ja vireillepanijan mukaan. Viranomaisen ohella myös asianosaisen on huolehdittava oman asiansa konkreettisesta selvittämisestä. (Mäenpää 2008, 170.)\nVirallisperiaatteen taustalla ovat useat hallintoasian käsittelyn erityispiirteet. Hallintoasian käsittelyssä yleisen edun toteuttamisella ja julkisella intressillä on keskeinen merkitys.\nHallintoasiassa tehtävällä ratkaisulla on tavallisesti välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja oikeusturvaan. Hallinnollinen päätöksenteko ja hallinnolliset oikeussuhteet ovat pääsääntöisesti indispositiivisia. => hallintoasian käsittelyssä ei ilman siihen oikeuttavaa nimenomaista laintasoista säännöstä voida sopia ratkaisun sisällöstä. Hallintoasiassa tehtävä päätös määräytyy ratkaisussa sovellettavien oikeussäännösten mukaan. (Mäenpää 2008, 170.)\nNämä erityispiirteet – erityisesti yleisen edun vaatimukset, oikeusturvanäkökohdat, lakisidonnaisuus ja indispositiivisuus – perustelevat viranomaisen aktiivista tehtävää ja vastuuta huolehtia siitä, että asia ratkaistaan sekä muodollisesti että sisällöllisesti oikein. Tämä edellyttää lainmukaista ja oikeaan tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Sen vuoksi viranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi.\nIndispositiivinen asia on sellainen, jossa sovinto ei ole sallittu oikeudenkäynnissä. Vastaakohtana dispositiivisessa asia, jossa sovinto on sallittu oikeudenkäynnissä. Oikeusjutut ovat yleensä dispositiivisia. Dispositiivisuusperiaatteella => asianosaisella on oikeus määrätä haluaako hän oikeussuojaa, sekä missä laajuudessa ja muodossa oikeussuojaa halutaan. Pääperiaate on, että tuomioistuin ei voi tuomita muuta tai enempää kuin kantaja on vaatinut.\nRiittävä ja asianmukainen selvittäminen\nSelvittämisen riittävyyden keskeinen mittapuu on asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen\ninformaatio. Selvittäminen on selvästi riittämätöntä, jos ratkaisuun lain mukaan vaikuttavaa tietoa ei ole saatavilla. Esimerkiksi lupa-asia voidaan asiallisesti ratkaista vasta, kun viranomaisella on selvitys kaikista luvan myöntämisen edellytyksistä. Selvityksen riittävyys ei kuitenkaan merkitse, että asia tulisi selvittää täydellisesti ja lopullisella varmuudella, eikä tämä yleensä ole käytännössä edes mahdollista. Viranomaisen selvitysvelvollisuus ei siis ole rajaton.\nSelvityksen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon sekä asian luonne että asianosaisen toiminta. Asia voi olla luonteeltaan sellainen, että siitä on saatavissa vain epävarmaa tai nopeasti muuttuvaa tietoa, jolloin ratkaisu on tehtävä riittäväksi arvioidun tiedon perusteella. Jos taas esimerkiksi asianosainen ei pyynnöstä huolimatta toimita jotain vaatimuksensa perusteena olevaa tietoa, joka ei ole viranomaisen hankittavissa, vaatimusta ei voida hyväksyä. Jos puuttuva selvitys ei kuitenkaan vaikuta vaatimuksen perusteisiin, puute ei välttämättä aiheuta vaatimuksen hylkäämistä. Myös perusoikeuksien merkitys on otettava huomioon selvityksen riittävyyttä arvioitaessa.\nEsimerkiksi vastuu ympäristöstä (PL 20 §), yksityiselämän suoja (PL 10 §) tai oikeus sosiaaliturvaan (PL 19 §) voivat tässä suhteessa olla merkityksellisiä ja edellyttää erityisen huolellista selvittämistä. Myös ihmisoikeusvelvoitteiden toteuttaminen voi edellyttää riittävää selvittämistä. (Mäenpää 2008, 170-171.)\nHeathrown lentokentän melukiintiöpäätöstä koskeneessa Hatton-tuomiossa (EIT 2001) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi Yhdistyneen Kuningaskunnan rikkoneen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan turvaamaa oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämän suojaa, koska ennen ministeriön tekemää lentoyhtiöiden melukiintiöpäätöstä sen taloudellisia vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia ei ollut selvitetty riittävästi. (Mäenpää 2008, 171.)\nKäytännössä viranomaisen tehtävänä on arvioida, milloin selvitys on riittävää, jotta ratkaisun tekemiseen tarvittavat tiedot ovat käytettävissä. Tarvittaessa viranomaisen on hankittava lisää selvitystä tai sen on osoitettava asianosaiselle, minkälaista selvitystä vielä tarvitaan.\nToisaalta viranomainen voi myös rajoittaa ratkaisun kannalta merkityksettömän selvityksen esittämistä ja ratkaista asian, vaikka asianosainen haluaisi jatkuvasti tarjota uutta selvitystä. (Mäenpää 2008, 171.)\nViranomaisen huolehtimisvelvollisuus on määritelty poikkeuksellisen laajaksi ratkaisussa\nKHO 1986 A II 81: Koska yhtiö ei ollut rakennuslautakunnassa esittänyt asetuksessa edellytettyä selvitystä, jotta luvan myöntämisen säädännäiset edellytykset olisi voitu todeta, KHO, ottaen lisäksi huomioon [hallintolain 31 §:ää vastanneen] hallintomenettelylain 17 §:n kumosi lääninoikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset ja palautti asian rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.\nSelvittämisen asianmukaisuudella tarkoitetaan sekä muodollisten menettelyvaatimusten\nnoudattamista että niiden erityisvaatimusten huomioon ottamista, jotka liittyvät konkreettiseen\nasiaan. Asianmukainen selvittäminen edellyttää, että ratkaisun perustana oleva selvitys on mahdollisimman luotettavaa ja objektiivista. Lisäksi asiaa on selvitettävä tasapuolisesti siten, että asianosaisia kohdellaan tasapuolisesti (HL 6 §) ja että erilaisia lopputuloksia mahdollisesti puoltava selvitys on monipuolisesti käytettävissä. Selvitys on hankittava lainmukaisesti ja asianosaisten menettelylliset oikeudet huomioon ottaen.\nEsimerkiksi lainvastaisin menetelmin hankittua selvitystä ei yleensä voida ottaa ratkaisun perustaksi. Huolehtimisvelvollisuuden konkreettinen toteuttaminen on hallintopäätöksen esittelijän vastuulla, joka voi käyttää valmistelussa apunaan muita viranomaisen palveluksessa olevia. Viranomaisen huolehtimisvelvollisuutta on kuitenkin voitu jakaa ja järjestellä eri tavoin hallintoelinten kesken.\nEsimerkiksi kunnanhallituksen tehtävänä on kuntalain 53 §:n mukaan valmistella kunnanvaltuustossa käsiteltävät asiat. Lähtökohtana on myös, että valtuusto voi käsitellä vain asian, jonka kunnanhallitus on valmistellut (KuntaL 55 §). Poikkeuksena ovat vain asiat, jotka valtuusto yksimielisesti päättää ottaa valmistelemattomina käsiteltäväkseen.\nViranomaisen velvollisuus huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi, ei sellaisenaan perusta viranomaiselle erityistä tiedonsaantitoimivaltaa. Sen sijaan viranomaisen toimivalta vaatia selvitystä ja tietoja edellyttää erityistä laissa säädettyä perustetta. Useissa erityissäännöksissä onkin säädetty tällaisesta toimivallasta, jonka mukaan viranomaisella on esimerkiksi oikeus saada asian käsittelyä varten välttämättömät tiedot salassapitoa koskevien säännösten estämättä. Asian selvittämisessä käytettävistä keinoista ja menettelyistä säädetään yleisesti hallintolain 6 luvussa.\nViranomaisen selvitysvelvollisuuden kannalta selvästi poikkeuksellisena voidaan pitää päätöksissä KHO 2007:47–49 ilmenevää kantaa, jonka mukaan hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota ja palauttaa kansalaisuushakemusta koskevaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle valtion turvallisuutta koskevien ja asian ratkaisemiseksi tarpeellisten tietojen selvittämiseksi, kun otettiin huomioon asianosaisjulkisuuden poikkeukset suhteessa hallintoviranomaisen selvittämis- ja perusteluvelvollisuuteen asioissa, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvien tietojen tutkimista. Hallinto-oikeuden olisi itse tullut hankkia asianosaisilta salattava aineisto sen seikan arvioimiseksi, ovatko yleisen edun sekä yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden nimissä esitetyt perusteet olleet riittäviä oikeuttamaan hylätä kansalaisuushakemus.\nHallintoasiaa käsittelevällä viranomaisella on menettelynjohtovalta. Tämän menettelynjohtovaltansa puitteissa sen on mahdollisuuksien mukaan ja asiaa koskevien erityissäännösten rajoissa varmistettava, että asia tulee riittävästi selvitetyksi ja että asianosainenkin pystyy toteuttamaan selvitysvastuunsa. Vaikka selvityksen esittäminen olisikin asianosaisen omana velvollisuutena selvittämisvastuun jakautumista koskevan sääntelyn mukaan, viranomaisen on menettelyä johtaessaan huolehdittava myös siitä, että asianosaisella on mahdollisuus riittävästi ja asianmukaisesti täyttää tämä velvollisuutensa. Viranomainen ei myöskään saa ratkaista asiaa ennen kuin asianosaiselle on varattu tilaisuus toimittaa tämän esitettäväksi kuuluva selvitys. Tavallisesti huolehtimisvelvollisuuden konkreettinen toteuttaminen on hallintopäätöksen esittelijän vastuulla.\nMenettelynjohtoon voi tarvittaessa sisältyä muun muassa opastusta, ohjausta ja neuvontaa. Jos asianosaisen selvityksessä on puutteita, eikä sen perusteella ole riittäviä edellytyksiä ratkaista asiaa, viranomaisen on varattava asianosaiselle tilaisuus täydentää selvitystään. Tarpeen mukaan viranomaisen on vielä ohjattava asianosaista täydennyksen antamisessa, jos tämä ei esimerkiksi tiedä, mitä selvityksiä asian ratkaiseminen edellyttää. Menettelynjohtovallan käytön yhteydessä viranomaisen on myös hallintolain 8 §:n edellyttämällä tavalla tarpeen mukaan neuvottava, mitä selvitystä vielä tarvitaan. Tämä voi edellyttää myös asiaan sovellettavan normiston selvittämistä.\nViranomaisen menettelynjohtovallan ja asianosaiselle kuuluvan selvittämisvastuun suhdetta kuvaa osaltaan ratkaisu KHO 1991 A 65: Lääninhallituksessa oli tullut ilmi kaavakartan puutteellisuus. Lääninhallituksen olisi tullut hallintomenettelylain 9 §:n mukaan varata rantakaavaa hakeneille maanomistajille tilaisuus puutteen poistamiseen.\nViranomaisen on menettelynjohtovaltansa puitteissa huolehdittava myös siitä, että asianosaisella on mahdollisuus sujuvasti ja joutuisasti esittää pyydetty selvitys. Jos viranomaisella on siihen tekniset mahdollisuudet, sen on tarjottava mahdollisuus toimittaa pyydetty selvitys myös sähköisessä muodossa, esimerkiksi sähköpostiviestinä tai sen liitetiedostona (L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 5 §).\n1.3 Selvittämisvastuun jakautuminen\nSelvittämisvastuulla tarkoitetaan oikeudellista velvollisuutta esittää tarvittava selvitys hallintoasian käsittelyssä. Selvittämisvastuun jakautumista määritellään yleisesti hallintolain 31 §:n 1 ja 2 momentissa. Viranomaisen on 1 momentin mukaan hankittava ”asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset”. Lisäksi asianosaisen on 2 momentin mukaan ”esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista” ja ”muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen”.\nVastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä jakautuu näiden säännösten mukaan yhtäältä viranomaiselle ja toisaalta asianosaiselle, jotka ovat hallinto-oikeudellisen oikeussuhteen välittömät osapuolet. Viranomaisen selvitysvastuu on virallisperiaatteen mukaisesti ensisijainen, mutta myös oikeussuhteen toisella osapuolella, asianosaisella, on velvollisuus esittää selvitystä. Lisäksi asianosaisella on velvollisuus myötävaikuttaa asian selvittämiseen, jos hän on pannut asian itse vireille.\nSelvitysvastuun määräytymisen peruslähtökohtana on, että käytännön vastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä kuuluu sille, jonka tavoitteiden tai etujen toteuttamiseksi asia on pantu vireille. Viranomainen panee tavallisesti asian vireille julkisen intressin toteuttamiseksi. Tällainen viranomaisen aloitteesta vireille pantu asia sisältää yleensä velvoitteen tai rajoituksen asettamisen yksityiselle asianosaiselle, ihmiselle tai yritykselle.\nViranomaisella on hallintolain mukaan velvollisuus hankkia erityisesti tällaisen asian ratkaisemiseksi tarvittava selvitys. Esimerkiksi viranomaisen vaatiessa luvan peruuttamista, tuen takaisinperintää tai toiminnan kieltämistä, sen on esitettävä selvitys siitä, että tällaiselle päätökselle on riittävät perusteet.\nTämän selvitysvastuun lisäksi viranomaisella on edellä tarkasteltu huolehtimisvelvollisuus\nsiitä, että asia tulee selvitetyksi. Huolehtimisvelvollisuus edellyttää muun muassa, että viranomainen huolehtii asianosaisen kuulemisesta ja selvityksen riittävyyden arvioinnista. Kun asianosainen panee asian vireille esittääkseen omia vaatimuksiaan, hän tekee näin yleensä omien etujensa toteuttamiseksi. Siksi hänen on myös itse esitettävä selvitystä tällaisen oman vaatimuksensa perusteista. Hallintoasian asianosaisella on usein välittömästi ja helpoiten saatavilla häntä itseään ja hänen asiaansa koskevat tiedot. Sen sijaan siltä osin kuin asianosainen on viranomaisten vaatimusten tai velvoitteiden kohde, selvitysten hankkimisvelvollisuus on yleensä viranomaisella. Jos asianosainen haluaa kiistää viranomaisen esittämän selvityksen, selvitysvastuu on tältä osin asianosaisella.\nHallintoasioissa on usein monia asianosaisia ja kaikkien intressit eivät välttämättä ole yhteneviä tai edes samansuuntaisia. Esimerkiksi niukkoja etuja tai oikeuksia koskevassa kilpailutilanteessa tai maankäytön suunnittelussa asianosaisilla on myös ristiriitaisia intressejä. Vaikka hallintoasian ratkaisu tällöin sisältää jonkin asianosaisen kannalta myönteisen lopputuloksen, se voi olla kielteinen tai rajoittava toisen asianosaisen kannalta. Tällaisessa monia asianosaisia koskevassa asiassa ei ainakaan sellaisenaan voida soveltaa selvitysvastuun jakoa koskevaa peruslähtökohtaa. Viranomaisen selvitysvastuu sen sijaan korostuu ja laajenee, jotta asian objektiivinen ja yhdenvertainen selvittäminen voidaan varmistaa. Viranomaisen on muun muassa huolehdittava siitä, että ratkaisun perusteena oleva selvitys on tasapuolista ja että sitä on jokaisen asianosaisen osalta riittävästi.\nMuilla kuin varsinaisella asianosaistaholla, esimerkiksi osallisilla tai intressenteillä, ei ole hallintolakiin perustuvaa nimenomaista velvollisuutta esittää selvitystä omien vaatimustensa tai kannanottojensa perusteista. Vaikka selvitysvastuu näiltä tahoilta puuttuukin, käytännössä vaatimuksen tai kannanoton merkitys on sitä vankempi, mitä paremmin vireillepanija selvittää se perusteet. Asianosaistahon ulkopuolisen esittämä vaatimus, kannanotto tai ilmianto ei myöskään sellaisenaan perusta viranomaiselle velvollisuutta huolehtia asian selvittämisestä.\nErityissäännökset selvitysvastuun jakautumisesta\nHallintoasian selvitysvastuuta on voitu erityissäännöksin määritellä myös vastuunjaon peruslähtökohdasta poiketen. Selvitysvastuuta on ensinnäkin voitu jakaa molemmille osapuolille hallinto-oikeussuhteessa. Esimerkiksi verotusmenettelyssä verovelvollisella on lakisääteinen ilmoitusvelvollisuus. Muuten pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiasta selvitystä (VerotusmenettelyL 26.3 §).\nSelvitysvastuuta on voitu toiseksi määritellä käännettyä selvitysvelvollisuutta (todistustaakkaa) edellyttävillä säännöksillä. Jos esimerkiksi virkaan valitsematta jäänyt esittää selvitystä siitä, että hän on ansioituneempi kuin virkaan valittu henkilö, selvitysvastuu siirtyy viranomaiselle, jonka on esitettävä selvitys siitä, että sen päätöksenteko on ollut lainmukaista. Viranomaisen ei siten ole katsottava rikkoneen syrjinnän kieltoa, jos se voi osoittaa, että sen päätöksenteko ei ole ollut syrjivää (YhdenvertaisuusL 17 §; Tasa-arvoL 9 §). Näiden säännösten mukaisella käännetyllä selvitysvastuulla on merkitystä esimerkiksi oikaisumenettelyssä.\nSelvitysvastuun jakautumiseen vaikuttava erityissääntely sisältyy myös kilpailunvalvontaa\nkoskevaan selvitysvastuun jakautumiseen. Siinäkin selvitysvastuuta tai oikeastaan selvitysmahdollisuutta on määritelty käännetyn selvitysvelvollisuuden mukaisesti. Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailuvirasto ei tee markkinaoikeudelle esitystä\nseuraamusmaksun määräämiseksi, jos kartelliin osallistunut elinkeinonharjoittaja antaa siitä kilpailuvirastolle tietoja, joiden perusteella kilpailuvirasto voi puuttua kartelliin. Käytännössä säännös merkitsee, että hallinnollisen seuraamuksen kohde voi vapautua sanktiosta toimimalla kartelliasian selvittämisessä yhteistyössä kilpailuviraston kanssa. Lisäksi markkinaoikeus voi kilpailunrajoituslain 8 §:n nojalla alentaa elinkeinonharjoittajalle määrättävää seuraamusmaksua tai jättää seuraamusmaksun määräämättä, jos elinkeinonharjoittaja on merkittävästi avustanut kilpailuvirastoa kilpailunrajoituksen selvittämisessä. Ks. tästä leniency-menettelystä myös Kuoppamäki 2006, 61–67.\n1.4 Asianosaisen selvittämisvelvollisuus\nAsianosaisen selvittämisvastuun laajuus\nKonkreettinen, sisällöllinen selvittämisvelvollisuus kuuluu ensisijaisesti asianosaiselle, kun tämä vaatii tai hakee jotakin viranomaiselta. Tällöin kysymys on usein esimerkiksi taloudellista etua, hallintolupaa tai tukea koskevasta hakemuksesta. Vaatimuksen esittäjän eli hakijan on esitettävä riittävä selvitys siitä, että hän täyttää edun tai oikeuden myöntämisen edellytykset. Tällainen selvitys on yleensä juuri asianosaisen hallussa ja siten myös helpoimmin hänen esitettävissään. Toisaalta myönteinen päätös tulee nimenomaan hänen edukseen. Samoista syistä esimerkiksi ympäristöhankkeesta vastaavan on itse laadittava selvitys hankkeen ympäristövaikutuksista. Viranomaisen tehtävänä on huolehtia muusta selvittämisestä (kuuleminen, tiedottaminen) ja sen on arvioitava selvityksen riittävyys (Lympäristövaikutusten arviointimenettelystä 10–12 §).\nAsianosaisella on selvitysvastuu myös, jos tämä pitää viranomaisen esittämää selvitystä virheellisenä tai vaatii viranomaisen päätöksen oikaisemista. Kun viranomainen on hankkinut selvitystä esimerkiksi hallintoluvan peruuttamisen edellytyksistä, asianosaisella on mahdollisuus esittää selvitystä, joka osoittaa, ettei peruuttamiselle ole riittäviä perusteita. Vastuu tällaisen selvityksen esittämisestä on asianosaisella.\nAsianosaisen selvittämisvastuu ei ole ehdoton, sillä asianosaisen on hallintolain 31 §:n mukaan esitettävä ”selvitystä” (ei siis selvitys) vaatimuksensa perusteista. Tämä merkitsee, että viranomaisen on huolehtimisvelvollisuutensa perusteella varmistettava, että käsittelyä varten on saatavilla asianmukainen ja riittävä selvitys. Asianosaisen selvitysvastuu ja –velvollisuus on kuitenkin yleisenä lähtökohtana, eikä viranomaisen siten tarvitse harkita, tulisiko asianosaiselta saada selvitystä tämän vaatimuksen perusteista. Asianosaisella on oikeus myös vaikuttaa selvittämisvastuunsa laajuuteen. Esimerkiksi vain asianosainen voi yleensä esittää selvitystä henkilökohtaisista oloistaan tai henkilökohtaisiin ominaisuuksiinsa perustuvista vaatimuksistaan. Jos kyseessä on salassa pidettävä tieto, esimerkiksi liikesalaisuus tai terveystieto, viranomaisella ei myöskään välttämättä ole oikeutta saada sitä tietoonsa ilman asianosaisen suostumusta. Asianosaisella ei ole selvittämisvastuunsa perusteella yleistä velvollisuutta esittää tällaisia tietoja viranomaiselle.\nVaikka esimerkiksi päihteiden käyttö on seikka, jolla on merkitystä arvioitaessa sitä, onko hakija henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopiva tiettyyn virkatehtävään, tällaisen henkilön yksityiselämää koskevan seikan selvittämisen jättäminen pelkästään hakijalle ei vastaisi hallintolain 31 §:n säännöksiä asian selvittämisvelvollisuuden jakautumisesta viranomaisen ja asianosaisen kesken. Tällaista asiaa koskeva hakijan selvitysvelvollisuus edellyttäisi nimenomaista laissa määriteltyä perustetta. Viranomainen pystyy kuitenkin myös asianosaisen omassa intressissä vireille pannuissa asioissa hankkimaan selvitystä esimerkiksi myönteisen lupapäätöksen edellytyksistä, sikäli kuin tiedot käyvät ilmi viranomaisen pitämästä rekisteristä tai sen arkistotiedoista. Perustelujen mukaan tarkoituksena on määritellä asianosaisen selvitysvastuu aikaisempaa ehdottomammaksi, koska säännös ei sisällä erityisen tarveharkinnan mahdollisuutta, HE 72/2002 vp, 86. PeVL 28/2001 vp.\nSelvittämisvelvollisuuden laiminlyönnin seuraukset\nLähtökohtana voidaan pitää, että asianosaisen laiminlyönti selvittää oman asiansa perusteita ei sinänsä laajenna viranomaisen selvitysvelvollisuutta. Asianosaisen passiivisuus tämän oman asian selvittämisessä saattaa siten johtaa tämän kannalta epäedulliseen lopputulokseen. Tilanne voi olla tämä, kun esimerkiksi etuuden saamista koskeva hakemus hylätään sillä perusteella, että hakija ei ole esittänyt riittävää selvitystä sen myöntämisen perusteista. Tällainen hylkäävä päätös ei yleensä kuitenkaan estä uutta hakemusta, jonka yhteydessä asianosainen esittää riittävän selvityksen.\nVaikka asianosaisen on esitettävä selvitystä oman vaatimuksensa perusteista, viranomaisella on velvollisuus huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi myös yksityisen asianosaisen vireille panemissa asioissa. Viranomaisen on siten arvioitava asianosaisen esittämän selvityksen riittävyyttä ja mahdollisuuksien mukaan myös sen paikkansapitävyyttä. Tarvittaessa viranomaisen on varattava asianosaiselle mahdollisuus täydentää puuttuvia selvityksiä. Jos asianosainen ilmeisesti laiminlyö selvitysten esittämisen, viranomainen voi huolehtimisvelvollisuutensa rajoissa ja mahdollisuuksien mukaan hankkia tällaista selvitystä.\nAsianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen (HL 31.2 §). Myötävaikutuksella tarkoitetaan tässä säännöksessä hallintolain perustelujen mukaan lähinnä sitä, että asianosaisen tulee omassa asiassaan pyrkiä vilpittömään yhteistyöhön viranomaisen kanssa siten, että asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot saadaan tuotua mahdollisimman kattavasti ja totuudenmukaisesti esiin. Asianosaisella ei myöskään ole oikeutta aktiivisesti estää viranomaista hankkimasta asian selvittämiseksi tarvittavaa informaatiota. Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus ei kuitenkaan perusta asianosaiselle velvollisuutta myötävaikuttaa itsensä kannalta epäedullisen ratkaisun syntymiseen. Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus koskee vain hänen itsensä vireille paneman asian selvittämistä. Näin ollen myötävaikutusvelvollisuus ulottuu suoranaisesti vain asianosaisen omien vaatimusten selvittämiseen. Se ei siten koske muiden asianosaisten esittämiä\nvaatimuksia. Myöskään viranomaisen vireille panemissa asioissa, jotka yleensä koskevat velvoitteiden, rajoitusten tai kieltojen määräämistä, asianosaisella ei ole hallintolain tarkoittamaa myötävaikutusvelvollisuutta.\nMyötävaikutusvelvollisuuden laiminlyönnillä ei ole nimenomaisesti määriteltyjä haitallisia vaikutuksia. Käytännössä asianosaisen passiivisuus tai selvityksen esittämisen muu laiminlyönti kuitenkin heikentää tämän asemaa oman asiansa käsittelyssä. Viranomaisella ei nimittäin ole yleistä velvollisuutta hankkia tällaista selvitystä asianosaisen omien vaatimusten tueksi.\nAsianosainen voi hankkia selvitystä erilaisin keinoin, mutta yksityisellä oikeussubjektilla ei ole erityisvaltuuksia saada selvitystä viranomaisilta tai toisilta yksityisiltä. Esimerkiksi selvityspyyntöä koskeva hallintolain 32 § on kylläkin muotoiltu neutraalisti siten, että selvityspyynnön voi hallintomenettelyssä esittää sekä viranomainen että (yksityinen) asianosainen. Asianosainen ei kuitenkaan voi tämän säännöksen nojalla velvoittaa viranomaista tai toista yksityistä esittämään selvitystä. Katselmus ja tarkastus taas on hallintolain 38 ja 39 §:ssä nimenomaisesti määritelty vain viranomaisen käytettäviksi selvityskeinoiksi. Myös asianosainen voi kuitenkin pyytää viranomaista toteuttamaan katselmuksen tai tarkastuksen asiansa selvittämiseksi. Viranomainen harkitsee tällaiseen\npyyntöön suostumista toimivaltansa ja selvitystarpeen puitteissa.\nHallintolaissa säännellään myös joitakin suoraan asianosaisen käytössä olevia selvityskeinoja.\nAsianosainen voi esittää selvitystä myös suullisesti: viranomaisen on asianosaisen pyynnöstä varattava tähän tilaisuus, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi (HL 37 §). Asiaa voidaan lisäksi selvittää suullisen todistelun ja asianosaisen suullisen kuulemisen perusteella, jos siihen on erityinen syy (HL 40 §).\nMuiden kuin asianosaisten esittämä selvitys\nAsianosaisen selvittämisvastuuta koskevia oikeudellisia velvoitteita ei voida sellaisenaan soveltaa hallinto-oikeudellisen oikeussuhteen ulkopuolisiin tahoihin, jotka eivät ole asianosaisia. Tällainen ulkopuolinen taho voi olla osallinen, intressentti tai täysin ulkopuolinen. Myös ei-asianosainen voi silti esittää omaa kantaansa tukevaa selvitystä asiaa käsiteltäessä. Koska viranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, tällaisen oikeussuhteen ulkopuolisen esittämä informaatio voi siten olla merkityksellistä asian käsittelyssä.\nMuiden kuin asianosaisten selvitysmahdollisuutta säännellään erityisesti vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevassa hallintolain 41 §:ssä. Viranomaisen on varattava muillekin kuin asianosaisille mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus näiden elinympäristöön tai työntekoon.\n1.5 Asianosaisen oikeus olla esittämättä selvitystä\nInkriminaatiokielto ja asianosaisen kieltäytymisoikeus\nAsianosaisen selvittämisvelvollisuudella on rajoituksia, jotka johtuvat lähinnä menettelyn asianmukaisuuden vaatimuksesta ja hallinnon lainalaisuudesta. Myös hyvään hallintoon kuuluvana oikeussuojatakeena voidaan pitää oikeutta olla todistamatta itseään vastaan (inkriminaatiokielto). Hallintoasian käsittelyssä tämä oikeus merkitsee, että asianosaisella on oikeus olla esittämättä viranomaiselle selvitystä, joka voi toimia perusteena häntä koskevan rikossyytteen nostamiseen. Asianosaisella on siten kieltäytymisoikeus, jonka perusteella hän voi hallintomenettelyssä olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.\nInkriminaatiokiellosta on säädetty oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 24 §:ssä, jonka mukaan todistaja saa kieltäytyä kertomasta seikkaa tai vastaamasta kysymykseen, jos hän ei voisi sitä tehdä saattamatta syytteen vaaraan itseään tai läheisiään. Oikeudenkäymiskaarta ei sovelleta hallintoasian käsittelyssä, mutta vastaavansisältöisen vaitiolo-oikeuden tai kieltäytymisoikeuden voidaan katsoa kuuluvan perustuslain 21 §:n tarkoittamiin muihin hyvän hallinnon takeisiin. Kieltäytymisoikeuden perusteella asianosainen saa hallintoasian käsittelyssä kieltäytyä esittämästä selvitystä, joka voi saattaa hänet tai hänen läheisensä rikossyytteen vaaraan.\nTullivalvonnan osalta tällaista inkriminaatiokieltoa suhteessa valvontaviranomaisiin koskee Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Funke-tuomio (EIT 1993). EY-tuomioistuimen käytäntö ei ole aivan yksiselitteistä. Orkem-tapauksen (EYT 1989) mukaan komissio ei voi velvoittaa asianosaista esittämään selvitystä, jonka mukaan tämä myöntäisi syyllistyneensä EU-oikeuden vastaiseen menettelyyn. Otto-tapauksen (EYT 1993) mukaan tämä rajoitus ei kuitenkaan välttämättä koske kansallisia viranomaisia niiden soveltaessa kansallista kilpailulainsäädäntöä.\nHallintoasian käsittelyssä oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen on ensisijaisesti asianosaisella. Se merkitsee, että asianosaisella on myös oikeus olla vastaamatta kieltäytymisoikeuden alaan kuuluvan selvityksen esittämistä edellyttäviin kysymyksiin. Asianosaisella on oikeus muutenkin pidättäytyä aktiivisesti avustamasta tällaisen tiedon esittämisessä. Kieltäytymisoikeus koskee sekä viranomaisen että asianosaisen itse vireille panemia asioita, joskin sillä on käytännössä merkitystä erityisesti viranomaisen aloitteesta tapahtuvassa hallintoasian käsittelyssä, kuten valvonnan ja tarkastusten yhteydessä.\nKieltäytymisoikeuden laajuus hallintomenettelyssä\nKieltäytymisoikeus koskee ensisijaisesti selvitystä, jonka perusteella voidaan nostaa rikossyyte, mutta hallintomenettelyssä sillä saattaa olla myös laajempi soveltamisala. Perustuslakivaliokunnan esittämän arvion mukaan oikeus olla todistamatta itseään vastaan merkitsee ”hallintomenettelyssä sitä, että yksityinen on velvollinen esittämään selvitystä oman, esimerkiksi hakemuksessaan esittämänsä vaatimuksen tueksi mutta ei itselleen epäedullisista seikoista.” Tämän arvion ei kuitenkaan voitane katsoa estävän sellaisen lainsäädännön soveltamista, jossa asianosaiselle asetetaan velvollisuus esimerkiksi alistua valvontaan tai tarkastuksiin taikka velvollisuus esittää tietoja olosuhteiden muutoksista. Myös verotukseen liittyvä ilmoitusvelvollisuus voidaan määritellä lailla, vaikka se voikin johtaa asianosaiselle asetettavaan suoritusvelvollisuuteen.\nAsianosaisen selvittämisvelvollisuus voi siten yleensä koskea lakisääteistä valvontaa ja tilanteita, joissa asianosaisella on lakisääteinen velvollisuus esittää selvitys myös hänen itsensä kannalta epäedullisista seikoista. Muun muassa useiden hakemuksesta myönnettävien etuuksien (esimerkiksi eläke, sosiaalietuus tai avustus) myöntämiseen liittyy lakisääteinen velvollisuus ilmoittaa edun myöntämisedellytyksissä tapahtuneista muutoksista. Asianosaisen on tällöin, tekemällä lain edellyttämä ilmoitus, osallistuttava myös hänen kannaltaan negatiivisen tai velvoittavan päätöksen tekemiseen.\nSelvityksen esittämisvelvollisuutta ei tällaisissa, lähinnä valvonnallisissa tilanteissa ilman muuta voi poistaa tai rajoittaa se, että asianosaisen esittämä selvitys voi johtaa esimerkiksi eläkkeen pienentämiseen, avustuksen takaisinperintään tai maksuvelvollisuuteen. Sen sijaan selvityksen aiheuttama rangaistusseuraamuksen mahdollisuus merkitsee, että asianosaisella on oikeus kieltäytyä esittämästä tällaista selvitystä. Sama merkitys voi Viranomaisen tietojensaantioikeuteen saattaa perustuslakivaliokunnan kannan mukaan aiheutua rajoituksia siitä, että oikeutta olla todistamatta itseään vastaan pidetään perustuslain 21 §:ssä mainittujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon käsitteiden piiriin kuuluvana oikeussuojatakeena, PeVM 2/2002 vp. Ks. myös PeVM 6/2000 vp, PeVM 7/2000 vp ja PeVM 10/2006 vp. PeVL 8/2002 vp, 5. Valiokunta poisti tällä perusteella lakiehdotuksesta velvoitteen esittää ”kaikki” – siis myös asianosaisen kannalta epäedullinen – selvitys kansalaisuushakemuksessa.\nEuroopan ihmisoikeustuomioistuimen J.B.-tuomion (EIT 2001) mukaan olla sillä, että selvitystä vaaditaan kohdistamalla asianosaiseen pakkotoimia, kuten uhkasakko ja rangaistusuhka. Tällaisessakaan tilanteessa kieltäytymisoikeus ei kuitenkaan sisällä oikeutta aktiivisesti estää viranomaista hankkimasta asian selvittämiseksi tarvittavaa informaatiota. Asianosaisen lakiin perustuvaa selvitysvelvollisuutta tälle (mahdollisesti) epäedullisesta seikasta koskee päätös KHO 2006:43: Terveydenhuollon oikeusturva-keskuksen päätös, jolla oikeusturvakeskus oli velvoittanut ulkomaisen, Suomessa lääkärinä toimivan lääkärin hankkimaan julkisyhteisön ylläpitämän sairaalan osastolla tapahtuviin tutkimuksiin perustuvan lääkärinlausunnon terveydentilastaan ja kykeneväisyydestään toimia terveydenhuollon ammattihenkilönä, oli valituskelpoinen päätös.\nPäätös ei ollut Suomen perustuslain eikä terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain vastainen. Erityisesti lakisääteisessä hallinnollisessa valvonnassa kieltäytymisoikeudella on yleensä suppeampi merkitys kuin varsinaisessa rikosprosessissa. Tosin rangaistuksen tai rangaistusluonteisen hallinnollisen seuraamuksen uhka oikeuttavat asianosaisen vetoamaan siihen. Inkriminaatiokiellon täsmällinen sisältö ja soveltamisala hallintoasioissa ovat kuitenkin vielä jossain määrin tulkinnanvaraisia.\nEuroopan ihmisoikeustuomioistuin on Weh-tuomiossa (EIT 2004) arvioinut, että inkriminaatiokielto ei muun muassa estä lakiin perustuvaa velvoitetta antaa viranomaiselle tietoja taikka alistua pakollisiin tarkastuksiin tai valvontatoimiin. Se ei myöskään estä esimerkiksi väärän tiedon antamisen säätämistä rangaistavaksi. Myös Saunders-tuomiosta (EIT 1996) käy ilmi, että rikosprosessiin liittyvät oikeusturvatakeet eivät sellaisenaan tule sovellettaviksi esimerkiksi hallinnollisissa tarkastuksissa ja tutkimuksissa. Tällaiset rajoitukset rajoittaisivat perusteettomasti yleisen edun toteuttamiseksi välttämätöntä julkista valvontaa (67. kohta).\n1.6 Viranomaisen selvittämisvastuu\nViranomaisaloitteisissa asioissa kysymys on useimmiten yleisen tai julkisen edun toteuttamisesta, ja siksi selvityksen hankkiminen kuuluu julkista etua valvovalle tai toteuttavalle viranomaiselle. Tällaisten asioiden ratkaisu sisältää usein yksityiseen asianosaiseen kohdistuvan velvoitteen tai rajoituksen. Esimerkiksi kilpailuviraston on hankittava selvitys siitä, että yritys on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa ennen kuin se voi kieltää kilpailunrajoituksen. Samoin viranomaisen vastuulla on hankkia selvitys siitä, että luvan peruuttamiselle tai virkasuhteen irtisanomiselle on riittävät edellytykset.\nViranomainen voi velvoittaa yksityisen esittämään tietoja ja selvityksiä vain laissa olevan toimivaltasäännöksen nojalla. Tällöin on otettava huomioon myös edellä selvitetyt asianosaisen selvittämisvelvollisuuden rajoitukset. Ei silti ole tietysti estettä sille, että asianosainen viranomaisaloitteisissakin asioissa esittää omaa asemaansa tukevaa tai mahdollisesti muutakin selvitystä. Ks. inkriminaatiokiellon merkityksestä yleisesti myös O’Halloran (EIT 2007).\nViranomaisen selvittämisvastuuta koskee päätös KHO 21.3.1989 T 847: Yhtiö ei ollut esittänyt lääkintöhallitukselle sellaisia tietoja liiketoiminnastaan ja kirjanpidostaan, että lääkintöhallitus olisi voinut määrätä lääkkeiden ja lääkeaineiden kaupan valvontaan liittyvästä tarkastuksesta suoritettavan maksun suoraan niiden perusteella. Lääkintöhallituksella ei kuitenkaan ilman lain valtuutusta ollut oikeutta selvittämättä asiaa riittävästi määrätä tarkastusmaksua pelkästään yleisohjeiden perusteella 10 %: n suuruiseksi katsotun myyntikatteen perusteella. Päätöksessä KHO 27.6.1995 T 2742 kumottiin sisäasiainministeriön päätös karkottaa ulkomaalainen kotimaahansa, kun oli epäselvää, mikä oli ulkomaalaisen kotimaa, eikä asiassa myöskään ollut selvitetty, oliko turvallinen paluu mahdollinen.\nViranomaiset hankkivat selvitystä useimmiten kirjallisessa muodossa, muun muassa pyytämällä lisäselvitystä asianosaiselta, lausuntoja toisilta hallintoelimiltä tai ulkopuolisilta asiantuntijoilta ja suorittamalla omia selvittelyjä. Hallintolaissa määritellyin edellytyksin myös esimerkiksi tarkastus, katselmus ja todistajien kuuleminen ovat mahdollisia. Erityisesti asianosaisen kuulemisella on keskeinen merkitys asian selvittämisen kannalta. Selvittämiskeinoja koskeva sääntely hallintolaissa ei ole tyhjentävä. Keinoja ei ole määritelty yksityiskohtaisesti, eikä niitä voida myöskään rajoittaa, jos ne tuovat asiaan selvitystä. Esimerkiksi tarkastuksen tekemisessä noudatettavaa menettelyä on säännelty suhteellisen yksityiskohtaisesti hallintolain 39 §:ssä, mutta tämä sääntely ei sellaisenaan\nestä esimerkiksi viranomaisen vapaamuotoista käyntiä paikalla tilanteen toteamiseksi\n(KHO 23.10.2001 T 2565). Toinen asia on, että lakisääteisiä menettelymuotoja ei ole mahdollista kiertää korvaamalla ne vastaavanlaisella mutta vapaamuotoisella selvittämiskeinolla.\nHallinnolliset rangaistusseuraamukset ja viranomaisen selvitysvastuu\nKun viranomainen selvittää perusteita rangaistusluonteisen hallinnollisen seuraamuksen\nmääräämiselle, sen on soveltuvin osin noudatettava rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämiseen liittyviä periaatteita. Niitä ovat etenkin rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja syyttömyysolettama (PL 8 §) sekä asianosaisen kieltäytymisoikeus eli oikeus olla esittämättä selvitystä itseään vastaan (inkriminaatiokielto). Periaatteita on noudatettava etenkin määrättäessä erilaisia hallintosanktioita, joita ovat esimerkiksi erilaiset seuraamusmaksut kuten kilpailunrikkomismaksu, pysäköintivirhemaksu, joukkoliikenteen tarkastusmaksu ja ilmoitusrikemaksu. Tällaisiin hallintosanktioihin rinnastuvat muun muassa veronkorotus, takaisinperittävän tuen rangaistusluonteinen korotus ja elinkeinonharjoittajalle annettava varoitus.\nKs. hallinnollisten seuraamusten käsittelyyn liittyvistä erityisistä menettelytakeista myös PeVL 32/2005, jossa arvioitiin öljypäästömaksun määräämistä. Ks. myös Koillinen 2006. (Mäenpää 2008, 180.)\nEuroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on tuotu esiin, että myös sanktioluonteiset hallintopäätökset voivat rinnastua rangaistuksiin.10 Hallintosanktiot kuten veronkorotus, tulliseuraamukset ja kilpailuoikeudelliset seuraamukset eivät yleensä kuitenkaan kuulu rikosoikeudellisen vastuun ydinalueelle. Tällä perusteella Jussila-tuomiossa (EIT 2006) todetaan, että vastaavasti myöskään rikosprosessiin kohdistuvia korostettuja menettelyvaatimuksia ei välttämättä tarvitse noudattaa sellaisenaan.\n1.7 Selvitysvelvollisuus EU-oikeudessa\nHuolellisuusvelvollisuus ja selvitysvastuun jakautuminen\nHyvän hallinnon keskeisenä elementtinä EU-oikeudessa on huolellisuusvelvollisuus. Sen mukaan EU-oikeutta soveltavan viranomaisen on selvitettävä asia perusteellisesti ja kattavasti. Sen on otettava puolueettomasti ja huolellisesti huomioon kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet ja tapauksen kannalta merkitykselliset seikat, eli seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat.11 Huolellisuusvelvollisuus ei kuitenkaan merkitse, että yksinomaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä.\nViranomaisen ja yksityisen asianosaisen välisen selvitysvastuun jakautumiseen vaikuttavat sekä EU-oikeuden tehokkuuden vaatimus että EU-oikeuden määrittelemien oikeuksien turva. Nämä vaatimukset saattavat korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja kansallisen viranomaisen oma-aloitteisuutta. Hallintoviranomainen ei siten välttämättä voi jäädä odottamaan passiivisesti, että asianosainen esittää riittävän selvityksen oman, unionin oikeuteen perustuvan vaatimuksensa perusteista. Virallisperiaatteen noudattamista ei kuitenkaan voida asettaa yleiseksi selvitysvastuun jakautumista koskevaksi säännöksi, vaan sen merkitys on riippuvainen myös asian luonteesta ja asianosaisen selvitysmahdollisuuksista.\nEU:n perusvapaudet ja selvitysvelvollisuus\nEtenkin vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien perusvapauksien turvaamiseksi viranomaiselle voi muodostua aktiivinen velvollisuus hankkia itse selvitystä tai ottaa vakiintunutta käytäntöä laajemmin huomioon asianosaisen tarjoamaa selvitystä. Tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvissä tilanteissa viranomaisella voi olla aktiivinen selvitysvelvollisuus muun muassa yksityisen tekemän lupahakemuksen perusteiden olemassa olosta, jos on selvää, että luvanhakija ei kohtuudella pysty itse hankkimaan tällaista selvitystä.\nDe Peijper -tapauksessa (EYT 1976) oli kysymys lääkevalmisteen rinnakkaistuonnin edellytysten selvittämisestä. Rinnakkaistuoja ei voinut saada lääkkeen valmistajalta selvitystä, jota luvan saaminen edellytti muun muassa lääkkeen valmistustavasta. Kun 10 Tällainen seuraamus voi olla esimerkiksi kilpailulainsäädännön rikkomisen johdosta määräytyvä seuraamusmaksu, kun se oli rangaistuksenluonteinen ja sillä oli myös preventiivinen tavoite rikosoikeudellisten sanktioiden tavoin, kansallisella viranomaisella kuitenkin oli hallussaan tämä valmistajalta saatu selvitys, päätöksessä edellytettiin viranomaiselta aktiivisuutta tällaisen selvityksen käyttämisessä.\nEtenkin yhteismarkkinoihin liittyvissä asioissa kansallisen viranomaisen aktiivinen selvitysvastuu voi ulottua paitsi toisten kansallisten viranomaisten hallussa olevaan selvitykseen myös muiden jäsenvaltioiden viranomaisten saamaan tai hankkimaan selvitykseen. Stenuit (EIT 1992); Niemitz (EIT 1993).\n11 Ks. huolellisuusvelvollisuudesta TU München (EYT 199)1, 14 kohta; max.mobil (EYT 2002), 48 kohta. Ks. huolellisuusvelvollisuudesta (duty of care) myös Craig, 2006, 373-381.\nToisaalta EY 42 artiklaan perustuvan sijoittautumisoikeuden toteuttaminen voi edellyttää esim. toisessa jäsenvaltiossa myönnetyn tutkintotodistuksen huomioon ottamista, vaikka muuten edellytetään kansallisen tutkintotodistuksen esittämistä. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on Hocsman-tapauksen (EYT 2000) mukaan ”otettava huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut kelpoisuutta osoittavat asiakirjat samoin kuin asianomaisen henkilön asian kannalta merkityksellinen kokemus, siten, että viranomaiset vertaavat näistä asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja tätä kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja taitoihin”.\nSelvitysvastuu ja vastavuoroinen tunnustaminen\nViranomaisen selvitysvastuuta rajoittaa hallintopäätösten vastavuoroisen tunnustamisen (mutual recognition) vaatimus. Sen mukaan yhdessä EU-jäsenvaltiossa tehty lupa-, kelpoisuus- tai tarkastuspäätös on sellaisenaan pätevä kaikissa jäsenvaltioissa.12 Jos yhden jäsenvaltion viranomaisen tekemä hallintopäätös kuuluu tämän vaatimuksen piiriin, toisen jäsenvaltion viranomainen ei voi ilman erityisen painavia syitä edellyttää tämän päätöksen perusteena olleen selvityksen uudelleen esittämistä.\nVaikka esimerkiksi työvoimavälityksen luvanvaraisuus saattaa sinänsä olla EU-oikeuden mukaista, lupahakemuksia käsiteltäessä ja lupia myönnettäessä kansallisen viranomaisen on otettava huomioon selvitys, jonka tällaisen palvelun tuottaja on jo esittänyt palveluyrityksen perustamisvaltiossa. Tällaisen selvityksen vaatiminen toisessa jäsenvaltiossa toimivalta palvelun tuottajalta rajoittaisi Webb-tapauksen (EYT 1981) mukaan ylimitoitetulla tavalla palvelujen vapaata liikkuvuutta.\nSelvitysvelvollisuuden laajuutta määrittää tämänluonteisissa tilanteissa myös suhteellisuusperiaate.\nVaikka tavaroiden vapaata liikkuvuutta voidaan rajoittaa EY 30 artiklassa määritellyin perustein, tällaisen rajoituksen toteuttamiseksi ei voida vaatia tarpeettomia selvityksiä toiselta jäsenvaltiolta.\nHarpegnies-tuomiossa (EYT 1998) todettiin, että tietyn biosidituotteen markkinoille saattamista rajoittava kansallinen lainsäädäntö oli oikeutettu mainitun artiklan nojalla. Lisäedellytyksenä oli kuitenkin, että teknisten tai kemiallisten kokeiden tai laboratoriotestien suorittamista ei tarpeettomasti vaadita silloin, kun samat kokeet ja testit on jo tehty toisessa jäsenvaltiossa ja kun niiden tulokset ovat tuontijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä tai niiden pyynnöstä saatavissa niiden käyttöön.\nSelvitysvastuu ja oikeusturva\nSelvitysvastuun jakautumista koskevia yleisiä lähtökohtia voivat rajoittaa myös asianosaisen\noikeusturvaan liittyvät näkökohdat. Erityisesti EU:n kilpailusääntöjen toimeenpanoa koskevassa oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota sekä asianosaisen oman selvitysvelvollisuuden että asianosaista koskevan selvityksen hankkimisen rajoituksiin.\n12 Ks. hallintopäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta myös Mäenpää 2001, 176 ss.\nAsianosaisen oikeusturva eli puolustuksen oikeudet ja menettelyn tasapuolisuus on otettava huomioon jo asian selvittämisvaiheessa, joskin se, miten tämä tapahtuu, järjestyy ensisijaisesti kansallisten menettelysääntöjen mukaan. Myös EU-oikeuden hallinnollisessa soveltamisessa on otettava huomioon asianosaisen oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.\nEsimerkiksi Orkem-tapauksen (EYT 1989) mukaan komissio ei voi velvoittaa asianosaista\nesittämään selvitystä, jonka mukaan tämä myöntäisi syyllistyneensä EU-oikeuden\nvastaiseen menettelyyn, josta voi seurata negatiivinen seuraamus. Tällaisen selvityksen esittäminen on komission velvollisuus, eikä komissio voi heikentää puolustuksen oikeuksia edellyttämällä yrityksen esittävän tällaista tietoa toiminnastaan. Muutenkin EY-tuomioistuin noudattaa Limburgse Vinyl -tuomion (EYT 2002) mukaan samoja lähtökohtia kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioidessaan oikeutta olla esittämättä selvitystä itseään vastaan (ks. edellä jakso 1.5).\nEsimerkiksi kilpailun valvontaan liittyvissä asioissa komissiolla on EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeus velvoittaa yritys toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot tämän yrityksen tiedossa mahdollisesti olevista seikoista. Komissio ei sen sijaan voi vaatia yritystä antamaan vastauksia, joiden seurauksena sen olisi myönnettävä sellainen kilpailusääntöjen rikkominen, josta komission on hankittava selvitys.13\nAsianosaisella ei myöskään EU-oikeuden nojalla ole velvollisuutta esittää hallintomenettelyssä selvitystä, joka voi toimia perusteena häntä koskevan rikossyytteen nostamiseen. Varsinaisen rikosasian lisäksi rajoitus koskee myös muita sanktionluonteisia seuraamuksia, esimerkiksi seuraamusmaksun tai toimintakiellon määräämiseen mahdollisesti johtavaa menettelyä. Asianosaisella on myös oikeus olla vastaamatta tällaisen selvityksen esittämistä edellyttäviin kysymyksiin ja oikeus muutenkin pidättäytyä aktiivisesti avustamasta tällaisen tiedon esittämisessä.\nOikeusturvaan liittyvät näkökohdat voivat lisäksi edellyttää, että asianosaisen antamia tietoja ei voida rajoituksetta käyttää erilaisiin tarkoituksiin. Kansallinen viranomainen ei esimerkiksi Banca Privada -tapauksessa (EYT 1992) omaksutun kannan mukaan voi käyttää yritykseen kohdistuvan päätöksensä perusteena sellaisia komissiolta mahdollisesti saamiaan tietoja, jotka yritys on antanut suoraan komissiolle kilpailuasetuksen nojalla.\nKoska nämä tiedot on alun perin luovutettu toiseen käyttötarkoitukseen, niiden välitöntä käyttöä selvityksenä etenkin yrityksen kannalta negatiivisen päätöksen tekemisessä muulla perusteella ei ole pidetty asianmukaisena. Mainittu rajoitus ei tietysti sellaisenaan estä kansallista viranomaista oma-aloitteisesti ryhtymästä toimenpiteisiin tällaisen selvityksen hankkimiseksi suoraan yritykseltä.14\nVastaavanlainen rajoitus sisältyy pankkivalvontaa koskevaan sääntelyyn. Pankkien valvontaviranomaisen valvontatehtävänsä suorittamisessa saamaa tietoa ei voida rajoituksetta luovuttaa esimerkiksi veroviranomaiselle valvottavan verotustietojen tarkastamista varten. Tämä viranomaisten välinen tiedonluovutusrajoitus koskee myös tilanteita, joissa valvontaviranomaisilla muuten on yleinen velvollisuus antaa myös salassa pidettäviä tietoja toiselle viranomaiselle.(myös jäljempänä jakso 5.3.)\n13 Aalborg Portland (EYT 2004) 61. ja 65. kohta; Dalmine (EYT 2007) 34. kohta.\n14 Ks. myös SEP (EYT 1994).\n2.1 Selvityksen kohde ja sisältö\nKäytännössä yleinen selvityskeino on viranomaisen esittämä selvityspyyntö. Tällaisen selvityksen kohteena ovat yleensä tosiseikat ja todisteet sekä niiden arviointi. Selvityspyyntö voidaan esittää sekä asianosaiselle että toiselle viranomaiselle tai ulkopuoliselle asiantuntijalle. Lausuntoa tai selvitystä pyytäessään viranomaisen on yksilöitävä, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä (HL 32 §).\n=> Jos tarvittava selvitys käy ilmi jo pyynnön kohteesta, sen erityistä yksilöintiä ei kuitenkaan voida pitää välttämättömänä. Selvityspyyntöä koskevassa hallintolain säännöksessä ei sellaisenaan perusteta asiaa käsittelevälle viranomaiselle toimivaltaa velvoittaa pyynnön kohde antamaan pyydetty selvitys tai lausunto. Asianosaisen selvitysvelvollisuuden kannalta voi kuitenkin olla merkitystä sillä, että asianosaisen on myötävaikutettava itse vireille panemansa asian selvittämiseen.\nViranomaisten välisissä suhteissa velvollisuus selvityksen antamiseen voi perustua alaisuus-, johto- tai valvontasuhteisiin. Lisäksi viranomaisten välistä yhteistyötä määrittelevä hallintolain 10 § edellyttää viranomaisten välistä yhteistyötä myös asian selvittämisessä. Ulkopuolista asiantuntijaa ei sen sijaan voida yleensä velvoittaa antamaan lausuntoa tai selvitystä. Selvityksen tai lausunnon antamatta jättäminen ei aiheuta oikeudellisia seuraamuksia. Koska asianosaisen vastuulla on esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista (HL 31.2 §), pyydetyn selvityksen antamatta jättäminen voi kuitenkin vaikuttaa epäedullisesti asianosaisen vaatimuksen käsittelyyn, jos riittävä selvitys jää puuttumaan.\n2.2 Selvityksen määräaika ja muut ehdot\nSelvityspyynnössä on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika selvityksen antamiselle. Määräajan asettaminen on välttämätöntä, jos selvityspyyntö koskee asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista tai selvityksen esittämistä (HL 33 §). Jos asian käsittely edellyttää erityisen ripeää selvittämistä, tämä määräaika voi olla suhteellisen lyhytkin. Määräaika ei kuitenkaan saa olla niin lyhyt, että selvityksen hankkiminen ja esittäminen sen kuluessa on mahdotonta.\nMääräajan riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että esimerkiksi selvityksen esittäminen voi edellyttää erityisiä selvitystoimia, joihin kuluva kohtuullinen aika on otettava huomioon määräaikaa määriteltäessä. Samoin asianosaiselta kuulemisen yhteydessä pyydettävän selityksen antamiselle voidaan asettaa vain määräaika, jonka puitteissa asianosainen voi sekä tutustua asiaan että muodostaa siitä oman perustellun kannanottonsa. Päätöksissä KHO 2007:13–14 arvioidaan asiakirjojen täydennyspyynnölle asetettua määräaikaa kohtuullisuuden kannalta. Ulkomaalaisviraston täydennyspyynnössä lisäselvityksen esittämiselle asetettua määräaikaa ei pidetty riittävänä suhteessa hallintolain 33 §:n vaatimukseen määräajan kohtuullisuudesta asian laatuun ja sisältöön nähden\nMääräajan noudattamatta jättäminen ei estä asian ratkaisemista. Asianosainen voi kuitenkin esittää selvityksensä vielä määräajan kuluttuakin, jos asian valmistelu on vielä vireillä. Asianosaiselle annettua määräaikaa voidaan lisäksi vielä pidentää, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.\nOikeus tulla kuulluksi kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeisiin. Tästä perusoikeudesta on saman säännöksen mukaan säädettävä lailla. Hallintolain 34 § sisältää yleisen perussäännöksen viranomaisen velvollisuudesta kuulla asianosaista ja kuulemisen alasta. Asianosaisen kuuleminen on myös EU-oikeuden keskeisimpiä menettelyvaatimuksia. Se kuuluu EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklassa perusoikeudeksi määritellyn hyvän hallinnon keskeisiin tekijöihin,16 ja sillä on kuulemista korostava merkitys erityisesti EU-oikeudellisesti relevantissa hallintotoiminnassa.\n3.1. Kuulemisen tehtävät\nAsianosaisen kuulemisella hallintoasiaa käsiteltäessä on neljä perustehtävää, jotka tulevat\nesiin myös kuulemista koskevassa sääntelyssä. Asianosaisen oikeusturvan takaamiseksi\nviranomainen ei yleensä voi tehdä asianosaista koskevaa päätöstä varaamatta tälle tilaisuutta tulla kuulluksi asiassa. Päätöksenteon tasapuolisuuden turvaamiseksi asianosaisella on oikeus saada tietoonsa periaatteessa täysin sama informaatio, joka on viranomaisen käytettävissä. Tiedollista tasapuolisuutta asian käsittelyssä vahvistaa erityisesti asianosaisjulkisuus, joka oikeuttaa asianosaisen saamaan tiedon myös asiakirjoista, jotka eivät ole julkisia.\nSelvityskeinona asianosaisen kuuleminen toimii erityisesti silloin, kun asianosainen voi\nesittää selvitystä, joka muuten ei olisi viranomaisen tiedossa tai käytettävissä. Lisäksi koko\nkuulemisinstituutio tukee asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta, koska myös asianosaisen\nmielipiteellä ja kannanotoilla on siinä merkitystä.\nKuulemisvelvollisuuden taustalla on yleinen oikeusperiaate, jonka mukaan viranomaisen\non ennen päätöksentekoa kuultava hallinto-oikeussuhteen toistakin osapuolta eli asianosaista (audi alteram partem -periaate). Periaatteen päätarkoituksena on tasapainottaa julkisen vallan yksipuolista käyttöä ja vahvistaa asianosaisen oikeusturvaa. Viranomaisen vallankäytön kohteella on siksi oltava ensinnäkin oikeus saada tietoonsa viranomaisella oleva selvitys, viranomaisen ja muiden esittämät vaatimukset sekä päätöksenteon perusteet.\nTämän lisäksi asianosaiselle tulee kuulemisen yhteydessä varata tilaisuus esittää\nomat näkökohtansa tai vasta-argumenttinsa ja omat vaatimuksensa ennen kuin häntä\nkoskeva päätös tehdään.\n16 Esimerkiksi Tubemeuse-päätöksen (EYT 1990) mukaan ”Kaikissa sellaisissa menettelyissä, joihin ryhdytään henkilöä vastaan ja jotka voivat päätyä tuon henkilön kannalta kielteisesti vaikuttavaan toimeen, on otettava huomioon oikeus tulla kuulluksi. Se on yhteisön oikeuden perustava periaate, joka on taattava myös silloin, kun kyseistä menettelyä määritteleviä sääntöjä ei ole olemassa.”\nJos hallintoasian ratkaisu perustuisi asiakirjoihin, joihin sen välittömänä kohteena oleva oikeussubjekti ei ole voinut tutustua ja joihin hän ei ole voinut esittää kantaansa,\nmenettelyä ei voitaisi pitää tasapuolisena. Se heikentäisi asianosaisen oikeusturvaa. Myös\nmielivaltaisen ratkaisun tai muuten virheellisen toimen mahdollisuus olisi yksipuolisessa\nratkaisussa suurempi kuin asianosaisen kuulemiseen perustuvassa päätöksenteossa.\nKHO 1999:59: Henkilölle, joka on hakenut tavallisen henkilöauton taksilupaa, ei voida häntä kuulematta eikä vastoin hänen suostumustaan myöntää lupaa siten, että siihen sisällytetään vammaisten ja muiden liikuntarajoitteisten kuljettamista tarkoittavia auton rakennetta ja varustusta koskevia ehtoja.\nAsianosaisen oikeusturvaa ja päätöksenteon tasapuolisuutta turvaavien tehtävien ohella\nkuulemisen tarkoituksena on edistää asian selvittämistä. Asianosaisella onkin kuulemisen\nyhteydessä oikeus tuoda esiin mitä tahansa selvitystä, joka voi vaikuttaa asian ratkaisuun.\nKuuleminen on siten myös keskeinen selvityskeino asian käsittelyssä. Lisäksi asianosainen\nvoi kuulemisen yhteydessä vaikuttaa tehtävän ratkaisun sisältöön, ja kuuleminen tukee\nasian käsittelyn vuorovaikutteisuutta.\n3.2 Kuulemisen sisältö ja kohde\nPäätöksen luonteen merkitys\nAsianosaista on hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan kuultava ”ennen asian ratkaisemista”.\nVelvollisuus kuulla asianosaista on siten riippumaton ratkaisun luonteesta tai lopputuloksesta. Välitöntä merkitystä kuulemisvelvoitteen kannalta ei ole sillä, onko päätös\nmyönteinen vai kielteinen, edunsuova vai rajoittava. Asianosaista on kuultava myös,\nkun päätöksen oikeudellisena perusteena on väljä ja laajan harkintavallan määrittelevä\nsäännös. Viranomaisen harkintavallan laajuus tai suppeus ei siten vaikuta kuulemisvelvollisuuteen. Myös hallintosopimuksen käsittelyn yhteydessä on huolehdittava asianosaisten kuulemisesta (HL 3.2 §).\nAsianosaisen selityksen kohde\nAsianosaiselle on varattava tilaisuus esittää selityksensä ”sellaisista vaatimuksista ja\nselvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun”. Se, että asianosainen on jossain\naikaisemmassa menettelyvaiheessa ollut kuultavana, ei välttämättä ole riittävää, jos\nasia tulee ratkaistavaksi toisessa viranomaisessa. Samoin se, että asiaan liittyviä seikkoja\non käsitelty esimerkiksi yhteistoimintamenettelyssä tai yleisessä kuulemisessa, ei korvaa\nKHO 2003:103: Poliisi oli oleskelulupa-asiassa toimittanut ulkomaalaislain mukaisen\ntutkinnan siitä, oliko asianosaisten avioliiton tarkoituksena ollut todellisen yhteiselämän\nviettäminen. Valittaja oli saanut lukea oman kertomuksensa kuulustelutilaisuuden\nlopuksi, mutta muiden lausumiin hän ei ollut saanut tutustua. Koska valittajalle ei ollut varattu tilaisuutta antaa selitystä aineistosta, joka oli vaikuttanut asian ratkaisuun, asiassa oli tapahtunut kuulemisvirhe. Korkein hallinto-oikeus kumosi ja palautti asian Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.\nKHO 1984 A II 46: Ulkomaalaista oli kuultu poliisikuulustelussa ennen kuin poliisilaitos\nteki maasta karkottamista koskevan esityksen ministeriölle. Ministeriön olisi\ntullut antaa asianosaisena olevalle ulkomaalaiselle tilaisuus antaa selityksensä ennen\nKuulemisen kohteena ovat lähinnä tehtävän ratkaisun asialliset perusteet ja tosiseikat.\nSen sijaan päätöksenteossa sovellettavat säännökset eivät varsinaisesti kuulu kuulemisen\npiiriin. Estettä ei tosin ole sille, että asianosainen esittää kuulemisen yhteydessä näkemyksensä myös päätöksenteossa sovellettavasta laista. Kuulemisvelvoitetta ei toisaalta voida ymmärtää niin laajaksi, että viranomainen voisi tehdä ainoastaan sellaisen ratkaisun, jonka sisällöllisistä yksityiskohdista asianosaista on kuultu.\nVelvoittavan päätöksen sisällön ja kuulemisvelvollisuuden välistä suhdetta täsmentää\nratkaisu KHO 2007:2: Hallintolain 34 §:n 1 momentissa ei edellytetä tiedoksiantokirjeessä\nilmoitettavaksi, että päävelvoitteen täyttämistä nimenomaisesti vaaditaan mahdollisesti\nasetettavan sakon tai muun tehosteen nojalla. Tämän vuoksi asianosaista kuultaessa ei ollut ollut välttämätöntä samalla ilmoittaa, millä uhalla päävelvoitteen täyttämistä vaadittiin.\nAsianosaisen selityksen kohteena ovat ensinnäkin vaatimukset, jotka saattavat vaikuttaa\nasian ratkaisuun. Ne ovat viranomaisaloitteisissa asioissa yleensä hallintoelimen esittämiä\nvaatimuksia tai kannanottoja. Yksityisen vireille panemassa asiassa niitä ovat pääasiassa\ntoisten asianosaisten hakemuksissa esitetyt vaatimukset tai väitteet.\nKuulemisen kohteena ovat myös selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.\nTällaiset selvitykset koskevat erilaisia tosiseikkoja ja niiden olemassaoloa koskevia\ntodisteita. Ne voivat olla viranomaisen, muun asianosaisen tai ulkopuolisen esittämiä.\nPelkästään viranomaisen todistus- ja päätösharkintaa koskevat asiakirjat eivät kuitenkaan\nyleensä kuulu tällaisiin selvityksiin.\nMuiden esittämät vaatimukset ja asiassa olevat selvitykset on esitettävä kuultavalle\nriittävän laajasti. Esimerkiksi yrittäjän on saatava tietää, millä perusteilla viranomainen\naikoo vaatia hänen elinkeinolupansa peruuttamista ja mitä selvitystä sillä on tällaisen\nvaatimuksen tueksi. Hänelle on tarjottava mahdollisuus kommentoida vaatimusta ja selvityksiä sekä esittää omaa kantaansa tukevat selvitykset. Asianosainen voi myös lausua\nesitettyjen seikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä.\nJotta asianosaisen kuuleminen toteutuisi myös käytännössä, yleisenä lähtökohtana\nvoidaan pitää viranomaisen velvollisuutta esittää asianosaiselle kaikki asiaan mahdollisesti\nvaikuttavat asiakirjat. Tätä vaikutusmahdollisuutta on paikallaan tulkita hyvin väljästi\nsiten, että se kattaa jossain määrin epätodennäköisestikin asiaan mahdollisesti vaikuttavat\nasiakirjat. Hallintolain 34.1 §:n mukaan onkin tässä suhteessa riittävää, että asiakirja\nsaattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.\nKuulemista ei sinänsä rajoita sekään, että ratkaisuun mahdollisesti vaikuttava asiakirja\nei ole julkinen, koska asianosaisen tiedonsaantioikeus ulottuu myös tällaisiin asiakirjoihin\n(JulkL 11 §). Kuulemisen kohteena ovat myös viranomaiselle esitetyt suulliset vaatimukset\nja selvitykset, katselmuksessa ja tarkastuksessa tehdyt havainnot sekä henkilörekisteristä\nsaadut tiedot. Näitä kaikkia tietoja koskee viranomaisen kirjaamisvelvollisuus (HL 38, 39\nja 42 §).\nAsianosaiselle on myös varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Tällainen asianosaisen kannanotto kohdistuu käytännössä lähinnä asiassa tehtävään ratkaisuun. Asianosainen voi mielipiteenään esittää esimerkiksi, että viranomaisen vaatimus tulisi hylätä tai että toisen asianosaisen vaatimus tulisi hyväksyä. Mielipide voi sisältää myös kannanoton, jonka mukaan asiassa esitetty selvitys on riittämätöntä tai virheellistä taikka viranomaisella ei ole toimivaltaa käsitellä asiaa.\n3.3 Asianosainen kuulemisessa\nAsianosainen hallintoasiassa on hallintolain 11 §:n mukaan se, jonka oikeutta, etua tai\nvelvollisuutta asia koskee. Käytännössä asianosaisen asema asian käsittelyssä määräytyy\nlähinnä tehtävän päätöksen vaikutusten perusteella, koska asianosainen on yleensä se,\njonka oikeusasemaan päätös vaikuttaa. Kuulemisvaiheessa ei tosin vielä ole täyttä varmuutta siitä, mikä päätöksen lopputulos on ja mitä välittömiä vaikutuksia se saa aikaan.\nAsianosaisasema määräytyykin lähinnä päätöksen todennäköisten ja reaalisten vaikutusten\nmukaan. Myös asian vireillepanija on asian käsittelyssä asianosainen.\nOikeuskäytännössä on yleensä kuultavia tahoja määriteltäessä kiinnitetty rajatapauksissa\nhuomiota päätöksen vaikutuksiin.\nKHO 4.7.2001 T 1547: Sisäasiainministeriö oli säädöskokoelmassa julkaistulla määräyksellä\nkieltänyt liikkumisen ja oleskelun suoja-alueella, joka sijaitsi paliskunnan\nalueella. Suoja-alueen aiheuttama laitumien väheneminen vaikeutti huonon laiduntilanteen\nvuoksi paliskunnan ylläpitämää laidunkiertoa ja laidunten elpymistä ja\nsiten vaikutti paliskunnan poronhoitoon. Näin ollen päätös vaikutti välittömästi paliskunnan\nosakkaina olevien poronomistajien oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuksiin,\nja osakkaita olisi tullut kuulla asiassa.\nKHO 1989 A 73: Ennen luonnonsuojelulain mukaisen rauhoituspäätöksen antamista\noli tielaitokselle, jolla oli osalla aluetta oikeus tienpitoaineksen ottamiseen, varattava\ntilaisuus selityksen antamiseen.\nKHO 1989 A 86: Vesialueen omistajaa ja vesialueella vesiskoottereiden vuokraustoimintaa\nharjoittanutta liikkeenharjoittajaa oli pidettävä asianosaisina, joille olisi tullut\nerikseen varata tilaisuus lausua vesiskoottereilla ajamisen kieltämistä koskevasta\nhakemuksesta ja asian ratkaisemista varten hankituista lausunnoista.\nTaloudelliseen kilpailuasetelmaan ulottuvat vaikutukset eivät välttämättä sellaisenaan saa\naikaan kilpailijoille asianosaisasemaa, jonka perusteella heitä pitäisi kuulla. Päätöksen\nvälittömät vaikutukset on kuitenkin otettava huomioon tällaisessakin tilanteessa.\nKHO 1997:125: Linjaliikenneluvan myöntämistä koskevat säännökset eivät edellyttäneet\nmuiden liikenteenharjoittajien kuulemista hakemuksen johdosta.\n3.4 Kuulemisen toteuttaminen\nKuuleminen toteutetaan siten, että viranomainen antaa asianosaiselle kuulemisilmoituksen,\njossa se varaa tälle tilaisuuden esittää mielipiteensä asiassa ja antaa selityksensä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka asiassa on esitetty. Kuuleminen on asiakirjasidonnaista,\nsillä se kohdistuu tallennettuun tietoon.\nVaikka kuulemisen kohde on säännönmukaisesti kirjallisessa muodossa, asianosainen\nvoi esittää kannanottonsa myös suullisesti. Tämä on mahdollista ainakin asianosaisen\npyynnöstä, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia vaatimuksia (HL 37.1 §). Suullinen kuuleminen on kuitenkin\nmahdollista myös muulloin, jos se on tarkoituksenmukaista kuulemisen toteuttamiseksi\neikä vaaranna asianosaisen oikeusturvaa.\nKHO 1993 A 7: Viranhaltijaa oli kuultu riittävästi ja hän oli voinut esittää mielipiteensä\nviran lakkauttamisesta, kun viranhaltijaa oli kuultu suullisessa kuulemistilaisuudessa,\njosta laadittuun muistioon oli kirjattu viranhaltijan näkemykset asiassa.\nViranomaisen yleisenä menettelyvelvoitteena on huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä (HL 31.1 §). Tämä velvollisuus koskee myös asianosaisen kuulemista, joka on järjestettävä ja toteutettava siten, että kuuleminen on riittävän tehokasta ja kattavaa. Viranomaisen on siten muun muassa toimitettava kuuleminen hyvissä ajoin ennen asian ratkaisua ja niin, että asianosainen pystyy toteuttamaan oikeutensa tulla kuulluksi ja että asianosaisen esittämille näkökohdilla on reaaliset mahdollisuudet tulla huomioon otetuiksi päätöstä tehtäessä. Viranomaisen on toimitettava kuuleminen itse, joten se ei voi siirtää kuulemista esimerkiksi hakijan tai muun tahon suoritettavaksi.17\nHallintolain 36 §:ssä säännellään tarkemmin kuulemisen toteuttamista. Asianosaiselle\non yleensä toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä.\nKuulemisen kohteena olevat asiakirjat ovat yleensä kirjallisia tai kuvallisia esityksiä,\nmutta kuuleminen voidaan kohdistaa myös sähköisiin tallenteisiin, kuten videonauhan\ntai cd-levyn sisältöön. Asiakirjojen toimittamisen sijasta kuultavalle voidaan myös varata\ntilaisuus muuten tutustua niihin esimerkiksi siten, että asiakirjat ovat nähtävänä viranomaisessa.\nViranomaisen palveluperiaatteesta (HL 7 §) johtuu, että asianosaiselle on varattava\nasianmukaiset mahdollisuudet tutustua kuulemisen kohteena olevaan asiakirjamateriaaliin.\nEtenkin monimutkaisessa asiassa, jossa on kysymys asianosaisen kannalta huomattavasta\nintressistä, kuulemisen asianmukaisuutta on vaikea toteuttaa pelkästään antamalla asiakirjat luettaviksi viranomaisessa. Menettelyä ei myöskään voida pitää asianmukaisena,\njos asianosainen ilman suostumustaan joutuisi matkustamaan toiselle paikkakunnalle\n17 Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan (PeVL 5/2005 vp) hakijan suorittama kuuleminen ei voi korvata kunnan järjestämää viralliskuulemista. Hakijaa eivät sido\nhallintolain velvoitteet, eikä ole takeita, että kuultavat saavat tietoonsa kaikki hankkeeseen\nliittyvät suunnitelmat ja asiakirjat. Muun kuin viranomaisen suorittama kuuleminen ei siten\ntäytä perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisia hyvän hallinnon takeita.\nAsianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja kuulemiselle varattu määräaika.\nKuulemisen tarkoituksen ilmoittaminen merkitsee, että asianosaiselle kerrotaan käsiteltävänä olevan asian sisältö ja käsittelyn tavoite, elleivät ne käy ilmi jo asiakirjoista. Lisäksi asianosaiselle on kerrottava myös tämän menettelyllisistä oikeuksista kuulemisessa eli siitä, että hänellä on oikeus esittää oma mielipiteensä asiassa ja antaa selityksensä asiakirjoissa olevista vaatimuksista ja selvityksistä.\nSamassa yhteydessä on luontevaa varata asianosaiselle tilaisuus myös esittää mahdollista omaa selvitystään. Muutenkin viranomaisen on tarpeen mukaan neuvottava asianosaista kuulemisen toteuttamisessa.\nViranomaisen on myös yksilöitävä, mistä seikoista asianosaiselta pyydetään selitystä.\nTällainen kuulemisen kohdentaminen ei kuitenkaan voi rajoittaa asianosaisen oikeuksia,\neikä se siten estä asianosaista esittämästä selitystä tai vaatimuksia muistakin kuulemisen\nkohteena olevista asiakirjoista, jos ne voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Muiden esittämät\nvaatimukset ja asiaa koskevat selvitykset on joka tapauksessa esitettävä kuultavalle\nKHO 1980 II 33: Poikkeuslupapäätös kumottiin ja asia palautettiin uudelleen käsiteltäväksi,\nkun viereisten rakennuspaikkojen omistajia kuultaessa heille ei ollut asianmukaisesti selvitetty hakijan rakennushankkeen laajuutta.\nKuulemisen toteuttamiseen liittyy myös määräaika, joka viranomaisen on varattava asianosaiselle. Määräajan on oltava asian laatuun nähden riittävä, mutta sitä voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se osoittautuu liian lyhyeksi (HL 33 §). Määräajan pituus riippuu lähinnä asian luonteesta siten, että monimutkaisessa ja paljon asiakirjoja sisältävässä asiassa määräaika on olennaisesti pidempi kuin hyvin yksinkertaisessa asiassa, jossa jopa viikon määräaika saattaa olla riittävä. Olennaista on, että asianosaisella on riittävästi aikaa sekä perehtyä asiaan ja asiakirjoihin että muodostaa ja laatia oma mielipiteensä ja esittää omat vaatimuksensa. Määräajan jälkeenkin asianosainen voi esittää mielipiteensä ja selityksensä, mutta määräajan ylitys ei estä asian ratkaisua. Jos asia on vireillä pitkään, asianosaista saattaa olla tarpeen kuulla uudestaan käsittelyn myöhemmässä vaiheessa.\nAsianosaisen oikeudet ja velvollisuudet\nAsianosaisella on perusoikeutena turvattu oikeus tulla kuulluksi. Hänellä on siten oikeus\nedellyttää, että viranomainen toteuttaa edellä mainitut menettelylliset velvollisuutensa\nasianmukaisesti ja täysimääräisesti. Asianmukaisuuteen kuuluu muun muassa useampien\nasianosaisten tasapuolinen kohtelu. Täysimääräisyys puolestaan edellyttää, että asianosaisella on oikeus kuulemista varten saada tieto kaikista asiaan vaikuttavista asiakirjoista.\nTämä merkitsee myös, että asianosaiselle on yleensä varattava tilaisuus esittää ”viimeinen\nsana” asiassa ennen varsinaista päätösharkintaa ja päätöksen tekoa. Jos asianosaista on\nkuultu jo käsittelyn alkuvaiheessa, ja sen jälkeen on esitetty uutta selvitystä tai uusia vaatimuksia, asianosaista on siis kuultava myös niistä ennen kuin asia voidaan ratkaista.\nAsianosaisella on oikeus jättää hänelle varattu tilaisuus käyttämättä. Hänen ei siten tarvitse\nkuulemistilanteessa ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin. Jos asianosainen on kuitenkin\npannut asian itse vireille, häntä koskee myös mahdollisessa kuulemistilanteessa vireillepanijan velvollisuus myötävaikuttaa asiansa selvittämiseen (HL 31.1 §). Jos asianosainen esittää kuulemisen yhteydessä vaatimuksia, hänen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista (HL 31.2 §).\nLaillisen edustajan kuuleminen\nKun asianosaisen laillinen edustaja, kuten edunvalvoja tai huoltaja, käyttää asiassa puhevaltaa, myös asianosaista itseään on kuultava. Vastaavasti on kuultava myös asianosaisen laillista edustajaa, jos asianosainen itse käyttää puhevaltaa. Tällainen rinnakkaisen puhevallan tilanne on kyseessä yleensä silloin, kun 12 vuotta täyttäneellä alaikäisellä ja huoltajalla on kummallakin erikseen itsenäinen puhevalta hallintolain 14.3 §:n mukaan.\nSekä edustajaa että päämiestä on kuultava samassa asiassa kuitenkin vain, jos kuuleminen\non tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi (HL 35 §).\n3.5 Poikkeukset kuulemisesta\nAsian saa hallintolain 34 §:n 2 momentissa määritellyissä tapauksissa ratkaista varaamatta\nasianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi. Etenkin menettelyn tasapuolisuuden\nja asianosaisen oikeusturvan takaamiseksi näiden poikkeussäännösten soveltamisessa\non pidettävä lähtökohtana kuulemisen ensisijaisuutta ja vastaavasti poikkeusperusteiden\nsuppeaa tulkintaa. Poikkeusperusteiden ahdasta soveltamista puoltaa myös se, että\npoikkeukset rajoittavat hyvään hallintoon perustuslain mukaan kuuluvaa oikeutta tulla\nkuulluksi.18 Poikkeusperusteet eivät myöskään edellytä kuulemisesta luopumista, vaan\nainoastaan valtuuttavat siihen. Näin ollen kuuleminen on mahdollista ja joissain tilanteissa\nse saattaa olla myös asianmukaista siitä huolimatta, että kysymys on poikkeusperusteen\nPerusteettoman vaatimuksen välitön hylkääminen\nPoikkeaminen kuulemisesta on mahdollista ensinnäkin, jos vaatimus jätetään tutkimatta\ntai hylätään heti perusteettomana. Kun esimerkiksi määräajan jälkeen tehtyä hakemusta ei\nvoida tutkia myöhässä tehtynä tai kun on ilmeistä, että välttämätön oikeudellinen edellytys\nhakemuksen hyväksymiselle selvästi puuttuu, asianosaisen kuulemiseen ei ole tarvetta ennen vaatimuksen tutkimatta jättämistä tai hylkäämistä. Tällaisissa tapauksissa asianosaisen oikeusturva ei olennaisesti vaarannu, vaikka asia ratkaistaan häntä kuulematta.\nPalvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen\nKuuleminen ei ole välttämätöntä tehtäessä päätöstä palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen\nkoulutukseen ottamisesta. Palvelussuhteeseen ottamisella tarkoitetaan henkilön nimittämistä virkaan tai virkasuhteeseen ja ottamista työsuhteeseen. Vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen tarkoittaa päätöksentekoa koulutuspaikasta muun muassa lukiossa,\nammattioppilaitoksessa, yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa. Ratkaisu perustuu yleensä\npääsykokeeseen tai hakijan koulusuoritusten arviointiin, johon kuuleminen ei luontevasti\nkohdistu. Näissä tapauksissa kuuleminen voi käytännössä olla myös vaikeaa, eikä siihen\nyleensä ole myöskään välttämätöntä tarvetta.\n18 Se, että oikeus tulla kuulluksi sisältyy perustuslain 21 §:n 2 momentissa nimenomaisesti mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin, ei estä säätämästä näihin takeisiin vähäisiä poikkeuksia, HE 309/1993 vp, 74.\nHakijan ominaisuuksien arviointi\nKuulemisesta voidaan luopua myös, kun asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin\nperustuvan edun myöntämistä. Esimerkiksi apurahahakemuksen käsittelyssä on kysymys\njuuri tällaisen arvion tekemisestä.\nMyös painavat yleisen edun vaatimukset saattavat olla kuulemisesta poikkeamisen perusteena. Näin on asian laita ensinnäkin, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen\ntarkoituksen toteutumisen. Tällainen tilanne saattaa syntyä, kun valmistellaan kiireellistä\ntoimenpidettä, esimerkiksi kiireellistä huostaanottoa tai rakennuksen suojelemista koskevaa\npäätöstä, ja on aihetta olettaa asianosaisen pyrkivän vaikeuttamaan päätöksen toteuttamista omilla toimillaan. Ehdotonta varmuutta ei vaadita siitä, että tällainen päätöksen\ntoteuttamiseen kohdistuva vaara toteutuu.\nKHO 1997:94: Toimenpidekielto oli jo ennen kiellon jatkamista koskevan päätöksen\nantamista ollut voimassa viiden vuoden ajan, joten aiemman toimenpidekiellon\nvoimassa ollessa suoritettu kuuleminen ei olisi vaarantanut toimenpidekiellon jatkamispäätöksen tarkoituksen toteutumista eikä aiheuttanut asian ratkaisemisen lykkäämistä. Lääninhallituksen ei olisi tullut ratkaista asiaa maanomistajia kuulematta.\nKHO 1985 A II 152: Lääninhallitus oli voinut antaa luonnonsuojelulain 18.2 §:\nssä tarkoitetun toimenpidekiellon asianosaista kuulematta, koska kuuleminen olisi\nvaarantanut kansallispuiston muodostamista tarkoittavan päätöksen tarkoituksen\nEuroopan ihmisoikeustuomioistuin on K. & T. -tuomiossa (EIT 2000) katsonut, että\nasianosaisten kuulematta jättäminen voi olla hyväksyttävää, jos lapsi on esimerkiksi\nvälittömän terveydenhuollon tarpeessa tai jos on perusteltua syytä epäillä kuulemisen\njohtavan lapsen piilotteluun tai muihin vastaaviin toimiin kiireellisen sijoituksen\nKuulemisesta voidaan luopua, jos siitä aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa\nhuomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai ympäristölle. Tyypillisiä esimerkkejä ovat tilanteet, joissa viranomainen käsittelee päätöstä, jolla estetään\ntartuntataudin leviäminen, kielletään vaarallisen tuotteen tai laitteen myynti ja käyttö\ntai jonka kohteena on ympäristönsuojeluasia. Sen sijaan pelkästään se, että asiaa pidetään\nkiireellisenä tai se on ratkaistava määräajassa, ei ilman muuta oikeuta luopumaan\nasianosaisen kuulemisesta. Päätöksen merkitys asianosaisen kannalta on tässä arviossa\notettava huomioon (KHO 2006:43).\n19 Lastensuojelulain (2007) 38.3 §:n mukaan lapsen, vanhemman, huoltajan sekä muun lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavan henkilön mielipide ja käsitys asiasta voidaan kiireellisen huostaanoton yhteydessä jättää selvittämättä, jos siitä aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa haittaa lapsen terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle.\nKuulemisen ilmeinen tarpeettomuus\nAsian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista\nasianosaista. Kun vaatimus ei koske asianosaista, oikeusturva ei luonnollisesti edellytä tämän kuulemista ennen asian ratkaisua olipa tuo ratkaisu myönteinen tai kielteinen. Asian\nvireillepanijan kuuleminen taas on tarpeetonta, kun hänen vaatimuksensa hyväksytään.\nJos vaatimus hyväksytään, mutta siihen esimerkiksi lisätään rajoittavia tai velvoittavia\nehtoja, asianosaista on kuultava ennen tällaisen päätöksen tekemistä.\nYleislausekkeenomainen poikkeusperuste on, että kuuleminen on muusta syystä ilmeisen\ntarpeetonta. Muusta syystä kuuleminen voi olla ilmeisen tarpeetonta vain, jos on\nselvää, että kuuleminen ei voi vaikuttaa asianosaisen oikeusturvaan tai tuoda lisäselvitystä\nasiaan. Yleislauseke koskee lähinnä tilanteita, joissa vastustetaan viranomaiselle tehdyn\nhakemuksen hyväksymistä esittämättä samalla mitään asian ratkaisemiseen vaikuttavaa\nselvitystä. 20 Mahdollinen tilanne on myös se, jossa sekä asianosaisten esittämä että viranomaisen hankkima ja saama selvitys tukevat vaatimuksen hylkäämistä. 21 Tällöin toisen asianosaisen kuuleminen voi olla ilmeisen tarpeetonta. Asianosaisen kuuleminen voi lisäksi olla tarpeetonta, jos asian käsittely on vain kaavamaista tai teknistä. Mikäli kuuleminen on asianmukaisesti toteutettu jo aikaisemmassa menettelyvaiheessa eikä asiassa ole esitetty mitään uutta selvitystä tai uusia vaatimuksia, kuuleminen saattaa niin ikään olla ilmeisen tarpeetonta.\nAikaisemman kuulemisen merkitystä koskee päätös KHO 2004:1: Tuotevalvontakeskus\nei ollut ennen päätöksentekoaan kuullut yhtiötä poliisilaitoksen Tuotevalvontakeskukselle\nantamasta lausunnosta. Tässä lausunnossa poliisilaitos oli selostanut niitä seikkoja, joihin Tuotevalvontakeskus oli sittemmin perustanut päätöksensä, sekäkatsonut, että yhtiön anniskeluoikeudet olisi aiheellista peruuttaa pysyvästi. Kun otetaan huomioon velvollisuus kuulla asianosaista, Tuotevalvontakeskuksen olisi tullut varata yhtiölle tilaisuus esittää näkökantansa poliisilaitoksen lausunnosta. Kun toisaalta otetaan huomioon se aineisto, josta yhtiö oli voinut lausua ennen Tuotevalvontakeskuksen päätöstä, ei edellä mainittuun lausuntoon sisältynyt sellaisia uusia asiaan vaikuttaneita seikkoja, joiden johdosta yhtiön puolustautumisen oikeuksien voitaisiin katsoa tosiasiallisesti vaarantuneen. Tämän vuoksi kuuleminen oli ollut sillä tavoin ilmeisen tarpeetonta, että Tuotevalvontakeskuksen menettelyvirhe ei ollut sellainen, jonka johdosta päätös olisi kumottava.\nKuulemisen vähäinen merkitys oikeusturvan takeena tulee esiin päätöksessä KHO\n1997:91: Valittajat olivat tosin sanotun tien varrella asuvina ja tien vakituisina\nkäyttäjinä asianosaisia lupa-asiassa. Kun kuitenkin otettiin huomioon tieosuuden\nsulkemisen lyhyt kestoaika ja tieosuuden sulkemisesta päätöksessä asetettavin ehdoin,\nsiten aiheutuva suhteellisen vähäiseksi katsottava haitta, lääninhallitus oli voinut\nratkaista asian varaamatta valittajille tilaisuutta antaa selitystään siitä. Asiaa läänin\nhallituksessa ratkaistaessa ei näin ollen ollut tapahtunut sellaista menettelyvirhettä,\njonka johdosta päätös olisi ollut kumottava.\n20 HE 72/2002 vp, 90.\n21 Ks. myös PeVL 58/2006 vp.\nAsianosaisen kuulemissäännöstä ei sovelleta hallintokantelun käsittelyyn, kun kantelu\non tehty eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille, koska\nhallintolakia ei sovelleta näiden viranomaisten toimintaan (HL 4.2 §). Käsiteltäessä\nhallintokantelua muissa viranomaisissa on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja\nturvattava asianosaisten oikeudet. Suoranaista velvoitetta asianosaisen kuulemiseen ei\ntässäkään käsittelyssä ole. Yleensä hallintokantelun kohteelle on kuitenkin varattava\ntilaisuus esittää oma kantansa. Kantelijalle puolestaan varataan tavallisesti tilaisuus vastineen esittämiseen.\n3.6 Kuulemisen oikeusvaikutukset\nKuulemisen kohteena ovat vaatimukset ja selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun (HL 34.1 §). Kuulemisen yhteydessä esitetyllä selvityksellä ja vaatimuksilla voi\nsiten olla ja käytännössä usein onkin vaikutusta asiassa tehtävään päätökseen.\nAsianosaisen kuulematta jättäminen on menettelyvirhe, ja päätös voidaan sen vuoksi\nmuutoksenhaun perusteella kumota kokonaan tai siltä osin kuin asianosaista ei ole kuultu.\nMyös päätöksen korjaaminen hallintolain 50 §:n nojalla on mahdollista, jos asianosaista\nei ole kuultu. Kuulemisen laiminlyönti on lisäksi peruste hakea päätökseen muutosta ylimääräisin muutoksenhaunkeinoin. Lainvoimainen hallintopäätös on mahdollista poistaa\ntai purkaa kuulemisvirheen vuoksi (HLL 60 ja 63 §).\nOikeuskäytännössä on kuulemisen laiminlyönnin vuoksi kumottu muun muassa\ntilausliikenneluvan (KHO 1993 A 59) ja ilmailulupakirjan (KHO 1993 A 67) peruuttamista\nkoskevat päätökset sekä päätös lisätä palopäällikkö-väestönsuojelupäällikön\ntehtäviin työsuojelupäällikön tehtävät (KHO 1990 A 39).\n4.1 Asianosaisjulkisuus – sisältö ja tarkoitus\nAsianosaisjulkisuudella tarkoitetaan hallintomenettelyn asianosaisen oikeutta saada tieto myös muun kuin julkisen asiakirjan sisällöstä.\nAsianosaisjulkisuudesta ei säädetä hallintolaissa vaan perussäännökset ovat julkisuuslain 11 §:ssä, joka määrittelee asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin.\nAsianosaisen asema kuitenkin määräytyy hallintolain 11 §:ssä määritellyn asianosaisaseman mukaisesti (ks. jakso IV.7).\nAsianosaisjulkisuuden keskeisenä tarkoituksena on vahvistaa viranomaisen kanssa asioivan oikeusturvaa ja mahdollisuutta saada asian käsittelyyn vaikuttavia tai vaikuttaneita tietoja. Lisäksi se toimii asian riittävää ja monipuolista selvittelyä edistävänä menettelytakeena.\nAsianosaisjulkisuus turvaa myös menettelyn tasapuolisuutta ja objektiivisuutta.\nAsianosaisjulkisuuden toteuttamisen perusedellytyksenä on, että asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn (JulkL 11.1 §). => asianosaisjulkisuus tulee aina sovellettavaksi asianosaisen kuulemisen yhteydessä, koska asianosaista on kuultava vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.\nAsianosaista kuultaessa viranomaisella on siten velvollisuus antaa asianosaisen asemassa olevalle myös julkisuusrajoitteinen asiakirja, elleivät asianosaisjulkisuuden rajoitukset sitä estä. => asianosaisjulkisuus siis lieventää julkisuuden rajoituksia yhden, päätöksenteon kannalta keskeisimmän henkilötahon osalta merkitsemättä silti yleistä julkisuutta.\nAsianosaisjulkisuutta voidaan pitää yhtenä julkisuuslaissa omaksutun neutraliteettiperiaatteen ilmentymänä. Viranomaisen ja yksityisen tulisi tämän periaatteen mukaan olla tiedollisesti samanarvoisessa asemassa. Neutraliteettiperiaatteen vastaista olisi, että hallintoasian ratkaisu tai tuomioistuimen päätös perustuu tietoihin, joihin päätöksen kohteena oleva oikeussubjekti ei ole voinut tutustua ja joihin hän ei ole voinut esittää kantaansa. => Tällaista menettelyä ei voitaisi pitää myöskään tasapuolisena eikä oikeudenmukaisena.\nToinen asianosaisjulkisuuden keskeinen peruste on asian käsittelyn sisällöllinen asianmukaisuus. =>Mielivaltaisen ratkaisun tai muuten virheellisen toimen mahdollisuus olisi suurempi ilman asianosaisjulkisuutta. Tähän perustuu myös viranomaisen ja tuomioistuimen velvollisuus kuulla asianosaista ennen päätöksentekoa.\nAsianosaisen kuulemisen piiriin kuuluvat myös salassa pidettävät tiedot eräin poikkeuksin. Erityisesti yksityisen ihmisen osalta asianosaisjulkisuutta perustelee osaltaan myös yksityisyyden suoja, johon kuuluu henkilön oikeus saada tietää, minkälaisia häntä henkilökohtaisesti koskevia tietoja viranomaisen hallussa on, kun käsitellään häntä koskevaa asiaa.\n4.2 Asianosaisjulkisuuden kohde\nAsianosaisjulkisuuden kohteena ovat sekä viranomaisen asian käsittelyssä laatimat ja\nhankkimat asiakirjat että sille toimitetut asiakirjat. Asianosaisjulkisuuden piiriin kuuluvista\nviranomaiselle toimitetuista asiakirjoista ovat keskeisiä etenkin yksityisen tai toisen\nviranomaisen viranomaiselle esittämät asiakirjat, joissa on salassa pidettäviä tietoja.\nAsianosaisjulkisuus ei koske dokumentteja ja tallenteita, jotka jäävät julkisuuslain\nasiakirjamääritelmän ulkopuolelle. Hallintoasian käsittelyssä voi tältä kannalta olla erityisen\nmerkittävä rajoitus, että viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisessa tai sen\ntoimeksiannosta laadittuja muistiinpanoja ja sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole\nantanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten (JulkL 5.3 § 2 kohta). Lisäksi julkisuuslakia ja siten myös asianosaisjulkisuutta sovelletaan viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon (JulkL 5.4 §). Jos viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittua asiakirjaa ei ole liitettävä arkistoon, se jää myös asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle. Kumpaakin rajausta on asianosaisjulkisuuden tärkeä oikeusturvafunktio huomioon ottaen sovellettava ja tulkittava suppeasti.\nAsianosaisjulkisuus on määritelty asiakirjasidonnaisesti niin, että se koskee tietoa\nasiakirjan sisällöstä. Se ei siten koske viranomaisella olevaa tallentamatonta tietoa.\nosaisen kuulemisen ulkopuolelle jäävät näin ollen esimerkiksi viranomaisen neuvotteluissa\ntai virkamiesten välisissä keskusteluissa suullisesti esitetyt tiedot ja kannanotot. Jos niistä\non laadittu äänite tai videotallenne, se on kuitenkin asianosaisjulkisuuden alaan kuuluva\ntallenne, josta asianosaisella on kuultaessa oikeus saada tieto, vaikka tallenne sisältäisi\nmyös salassa pidettävää ainesta.\nKHO 1991 A 8: Professorin virkaan toiselle ehdokassijalle asetetulla hakijalla oli asianosaisena oikeus saada tieto äänitteestä, joka sisälsi tiedekuntaneuvoston kokouksessa käydyn keskustelun ehdollepanosta.\nViranomaisen laatimista asiakirjoista asianosaisjulkisuuden kannalta tärkeitä ovat sekä\nsalassa pidettävät asiakirjat että asiakirjat, jotka eivät vielä ole julkisia. Salassa pidettävät\nasiakirjat voivat sisältää esimerkiksi tietoja asianosaisen asian käsittelyyn vaikuttavasta\nliikesalaisuudesta, terveystiedosta tai yksityiselämän piiriin kuuluvasta seikasta. Ei-julkisista\nasiakirjoista merkitystä voi olla viranomaisessa laaditulla keskeneräisellä asiakirjalla.\nJos sen sisältö voi vaikuttaa tai on vaikuttanut asian käsittelyyn, asianosaisella on oikeus\nsaada tieto asiakirjan sisällöstä ainakin tältä osin. Se, että selvitys tai vaatimus saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun, riittää asianosaisen kuulemisen ja vastaavasti myös asianosaisjulkisuuden perusteeksi. Näin ollen tällaisen asiakirjan konkreettista tai välitöntä vaikutusta asian ratkaisuun ei tarvitse osoittaa. Tällaisella vaikutuksella tulee kuitenkin objektiivisesti arvioiden olla ainakin jossain määrin todennäköisiä perusteita. Jos on aivan selvää, että asiakirjalla ei ole ollut tai ei voi olla tällaista vaikutusta, asianosaisjulkisuus ei koske asiakirjan sisältöä tältä osin.\nKHO 2003:57: Asianosaisella oli oikeus saada tietoonsa eläkevakuutusyhtiössä hänen\neläkeasiansa käsittelyyn osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden nimet ja asian käsittelyyn liittyvä yhtiön hallituksen kokouspöytäkirjan ote liitteineen. Yhtiö ei kuitenkaan ollut julkisuuslain nojalla velvollinen erikseen laatimaan asianosaisen vaatimaa selvitystä siitä, mitä kukin henkilö oli hänen eläkeasiansa käsittelyn yhteydessä lausunut tai muutoin kuin kirjallisesti esittänyt. Yhtiö ei myöskään ollut julkisuuslain nojalla velvollinen ilmoittamaan näiden henkilöiden yhteystietoja.\nAsianosaisjulkisuus soveltuu vain, kun asiakirjan sisällöllä voi olla tai on voinut olla\nvaikutusta ”hänen asiansa käsittelyyn”. Asianosaisjulkisuus tulee tämän rajauksen mukaan\nkysymykseen vain käsiteltäessä asianosaisen omaa asiaa viranomaisessa, eikä se\nsiten välittömästi ulotu muihin asioihin, jotka ovat vireillä toisessa viranomaisessa tai\ntuomioistuimessa. Asianosaisen asemaa on yleensäkin asianosaisjulkisuutta toteutettaessa\narvioitava tapauskohtaisten vaikutusten perusteella.\nTapauskohtaisen arvion merkitystä korostaa myös päätös KHO 2002:90:\nYhtiö oli pyytänyt Kilpailuvirastolta eräitä asiakirjoja, jotka Metsähallitus oli antanut Kilpailuvirastolle kilpailunrajoitusasiassa, jossa yhtiö oli yhtenä toimenpidepyynnön tekijänä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sitä, onko yhtiöllä julkisuuslain 11 §:n mukainen\nasianosaisen tiedonsaantioikeus Kilpailuviraston hallintomenettelyssä, on arvioitava\nerillään siitä kysymyksestä, onko yhtiö asianosainen Kilpailuviraston kilpailunrajoitusasiassa\nmyöhemmin tekemään päätökseen liittyvässä valitusmenettelyssä.\nAsianosaisen oma asia on kyseessä myös silloin, kun samassa yhteydessä käsitellään\nuseita samaa etua tai oikeutta koskevia hakemuksia tai velvoitteita. Sen sijaan yksittäiset\nedun tai palvelun hakijat eivät ole asianosaisia suhteessa toistensa hakemuksiin, jos näillä\nhakemuksilla ei – poikkeuksellisesti – ole välitöntä vaikutusta toistensa käsittelyyn.\nOikeuskäytännön mukaan kaikilla hakijoilla on yleensä samaa etua koskevassa\nkilpailutilanteessa asianosaisen tiedonsaantioikeus. KHO 1991 A 7: Lehdistötuen\nhakijalla oli asianosaisena oikeus saada nähtäväkseen lehdistötukilautakunnan laatima\natk-analyysi, joka sisälsi yhdistelmän avustusta hakeneiden lehdenkustantajien\nesittämistä tase- ja tuloslaskelmatiedoista. KHO 1994 A 6: Suljettuun tarjouskilpailuun\nosallistuneella yhtiöllä oli asianosaisen oikeus saada pääesikunnalta pyytämänsä\ntiedot salaisista hankinta-asiakirjoista tilauksen tekemisen jälkeen.\nAsianosaisjulkisuuden nojalla ei voida vaatia viranomaiselta esimerkiksi toista henkilöä\nkoskevaa salassa pidettävää tietoa sillä perusteella, että tieto on tarpeen toisessa viranomaisessa vireillä olevassa asianosaisen asiassa. Esimerkiksi lakisääteistä etua koskevan hakemuksen tehnyt asianosainen ei voi tämän hakemuksen käsittelyyn liittyvän asianosaisasemansa perusteella vaatia toiselta viranomaiselta salassa pidettävää tietoa käytettäväksi hakemuksensa käsittelyssä. Poikkeuksena voivat olla tilanteet, joissa hakemuksen tekijällä on asia vireillä myös tuossa toisessa viranomaisessa.\nAsianosaisen asian ja muun asian välistä rajanvetoa koskee KHO 10.5.2001 T 1030:\nA oli velkajärjestelyasiassa toimittanut käräjäoikeudelle lääkärintodistuksen. B oli\npyytänyt jäljennöstä tuosta lääkärintodistuksesta hovioikeudessa vireillä oleviin A:n\nja B:n lasten huoltoa ja tapaamisoikeuden täytäntöönpanoa koskeviin asioihin, koska\nhän oli katsonut, että A:n terveydentilalla olisi asioissa merkitystä. B ei kuitenkaan\nollut asianosainen A:n velkajärjestelyasiassa eikä A ollut myöskään antanut suostumustaan\ntiedon antamiseen. B:llä ei näin ollen ollut oikeutta saada tietoa asiakirjan sisällöstä.\nAsianosaisjulkisuus kytkeytyy aina yksittäisen asian käsittelyyn. Tässä asiassa asianosaisena olevalla on oikeus saada tieto vain kyseisen asian käsittelyyn vaikuttavista asiakirjoista. Jos asiakirja ei liity tällaisen yksittäisen asian – tai minkään asian – käsittelyyn,\nse jää asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.\nKHO 1992 A 9: Salassa pidettävää tietoa sisältävä selvitys oli laadittu poliisin käyttöön\nyleiseksi tausta-aineistoksi eikä se ollut minkään yksittäisen rikosasian tutkimiseen\nkuuluvaa esitutkinta-aineistoa. Se ei ollut muunkaan sellaisen asian aineistoa,\njossa selvityksen pyytäjä oli asianosainen, joten asianosaisjulkisuus ei oikeuttanut\nAsianosaisjulkisuus kuuluu EU-viranomaisen vastapuolena olevan yksityisen oikeussubjektin (puolustuksen) oikeuksien toteuttamiseen. Sen toteuttaminen edellyttää Michelinratkaisun (EYT 1983) mukaan muun muassa, että ”asianomaiselle yritykselle on pitänyt varata tehokas tilaisuus esittää näkökantansa komission käyttämistä asiakirjoista, joilla se perustelee väitettyä (kilpailu)sääntöjen vastaista toimintaa”. Yleiseksi lähtökohdaksi etenkin komission hallintomenettelyä koskevassa oikeuskäytännössä on muodostunut, että tieto voidaan antaa henkilöille ja tahoille, joilla on legitiimi intressi eli oikeutettuun etuun perustuva tutustua tietoon tai tallenteeseen. Harkintavallan käyttöön on siten käytännössä vaikuttanut erityisesti oikeutetun tiedonsaanti-intressin vahvuus.22 Tällainen intressi on yleensä vain välittömällä asianosaisella eli sillä, jonka etuun tai oikeuteen käsiteltävänä olevassa hallintoasiassa tehtävä päätös voi vaikuttaa – yleensä jollain tavoin kielteisesti tai rajoittavasti. Tätä vaikutusta vastaavasti hallintopäätöksen kohteella on oikeus saada tieto häntä koskevista tallenteista kuulemisen toteuttamiseksi.\nAsianosaisjulkisuuden toteuttamisesta vastaavalla viranomaisella on velvollisuus ottaa\nhuomioon myös asianosaisjulkisuuden rajoitukset päättäessään, mitä asianosaisen asiaan\nkuuluvia asiakirjoja tämä saa tietoonsa.23 Asianosaisen tiedonsaantioikeutta voi rajoittaa\nerityisesti viranomaista sitova salassapitovelvollisuus. Tosin EU:n perusoikeuskirjan 41(2)\nartiklan mukaan asianosaisjulkisuuden rajoitukset ovat laaja-alaisempia: sitä toteutettaessa\non otettava huomioon ”oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden\nja liikesalaisuuden vaatimukset”. EU:n toimielimiä koskeva julkisuusperiaate huomioon\nottaen asianosaisjulkisuuden rajoitukset eivät kuitenkaan voine perustua muuhun kuin\nnimenomaisesti erikseen määriteltyihin salassapitoperusteisiin. Salassapitovelvollisuus ei muodosta ehdotonta estettä asianosaisjulkisuuden toteuttamiselle, joskaan asianosaisjulkisuus ei unionin oikeudessa hevin syrjäytä salassapitovelvollisuutta,\njonka piiriin kuuluvat myös liikesalaisuudet. EY-tuomioistuin on Aalborg\nPortland -tuomiossa määritellyt sangen laajat sisällölliset ja menettelylliset rajoitukset\nasianosaisen tiedonsaantioikeudelle silloinkin, kun toimielimen valmisteltavana on asianosaisen kannalta merkittäviä rajoituksia ja velvoitteita sisältävä päätöksenteko.24\nNäitä asianosaisjulkisuuden olennaisia rajoituksia tasapainottaa kuitenkin varsin paljon\nvakiintunut tulkinta, jonka mukaan asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle rajattua tietoa\nei voida käyttää selvityksenä asiassa eikä ainakaan päätöksen perusteena asianosaisen vahingoksi.\nKuten Michelin-ratkaisussa (EYT 1983) todetaan, komissio ei voi käyttää tällaista\nasianosaisen kuulemisen ulkopuolelle jäävää liikesalaisuutta koskevaa tietoa päätöksensä\ntueksi, jos tämä rajoitus heikentää päätöksen kohteena olevan yrityksen mahdollisuuksia\nesittää käsityksensä tiedon täsmällisyydestä tai sisällöstä tai niistä päätelmistä, joita komissio on tehnyt tuon tiedon perusteella.\nAsianosaisjulkisuuden toteuttamiseen liittyvää, normatiivisesti tarkemmin määrittelemätöntä\nharkintavaltaa käyttää joko asianomainen EU:n toimielin tai kansallinen viranomainen EU-oikeutta soveltaessaan. Myös suomalaisen viranomaisen on otettava huomioon puolustuksen oikeuksiin kuuluva asianosaisjulkisuuden vaatimus. Konkreettisesti tämä merkitsee, että lainsäädännön mahdollisesti sisältämiä asianosaisjulkisuuden rajoituksia on ainakin EU-oikeudellisesti relevantin asian käsittelyssä tulkittava suppeasti. Jos salassapitosäännösten katsotaan tällaisessa tilanteessa estävän asianosaisen kuulemisen, salassa pidettyä tietoa ei voida käyttää viranomaisen päätöksen perusteena ainakaan, jos päätös olisi yksityisen kannalta negatiivinen tai muuten asianosaiselle vastainen.\n22 BEUC (EYT 1992).\n23 Ks. yleisesti Consten & Grundig (EYT 1966), joka koski muun muassa tiedon antamista asianosaiselle hallinnollisessa menettelyssä. Tähän komissiolla on myös oikeudellinen velvollisuus, mutta velvollisuus ei koske koko asiakirja-aineistoa: ”It is not necessary however that the entire content of the file should be communicated to them.” Myös Hoffmann-LaRoche-tapauksessa (EYT1979) tuomioistuin katsoi, ettei edes menettelyn asianosaisella ole yleistä oikeutta saada tietoa kaikista tallenteista.\n24 Ks. Aalborg Portland (EYT 2004), kohdat 70, 73–77, 126 ja 129.\n4.3 Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen\nAsianosaisjulkisuus voidaan toteuttaa asianosaisen omasta aloitteesta tai siten, että viranomainen varaa asianosaiselle tilaisuuden tutustua asiakirjaan, joka ei ole julkinen.\nOma-aloitteisesti asianosaisjulkisuus toteutetaan yksinkertaisesti siten, että asianosainen\npyytää viranomaiselta tietoa asiakirjasta. Viranomaisen aloitteesta asianosaisjulkisuuden\ntoteuttaminen tapahtuu yleensä asianosaista kuultaessa.\nAsianosainen voi milloin tahansa pyytää viranomaiselta tietoa asiakirjasta. Jos pyyntö\nkoskee salassa pidettäviä tietoja tai tietoja viranomaisen henkilörekisteristä, asianosaisen\non pyyntönsä yhteydessä ilmoitettava ainakin tietojen käyttötarkoitus sekä seikat, joista\nilmenevät hänen asianosaisasemansa ja se, että asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa hänen\nasiansa käsittelyyn (JulkL 13.2 §). Jos viranomainen ei pidä näitä tietoja riittävinä, sen on\nvarattava tietojen pyytäjälle mahdollisuus täydentää selvitystään ja samalla ilmoitettava,\nmiltä osin lisäselvitys on tarpeen.\nViranomainen arvioi pyynnön perusteiden ja asianosaisen esittämien selvitysten riittävyyden\nja päättää niiden perusteella, täyttyvätkö asianosaisjulkisuuden edellytykset.\nArvion ollessa myönteinen asianosaiselle on annettava hänen pyytämänsä tiedot tai\nmahdollisesti osa niistä. Jos arvio on kielteinen, tiedon pyytäjälle on ilmoitettava kielteisen\npäätöksen perusteet ja annettava tieto mahdollisuudesta saattaa asia viranomaisen\nratkaistavaksi (JulkL 14.3 §).\n4.4 Asianosaisjulkisuuden rajoitukset kuulemistilanteessa\nAsianosaisjulkisuus ei ole ehdoton oikeus, vaan se joutuu väistymään erilaisten vahvempien, julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa lueteltujen intressien vuoksi. Säännöksessä luetellaan kahdeksan eri tilannetta tai asiakirjatyyppiä, jotka on rajattu asianosaisjulkisuuden\nsoveltamisalan ulkopuolelle. Asianosaisella ei näissä tapauksissa ole oikeutta saada tietoa\nhänen asiansa käsittelyyn mahdollisesti vaikuttavasta tai vaikuttaneesta asiakirjasta, joka\nei ole julkinen.\nAsianosaisjulkisuuden poistava yleinen rajoitusperuste on se, että\n• tiedon antaminen on vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua tai lapsen etua.\nAsianosaisjulkisuuden poistavat asiakirjakohtaiset rajoitusperusteet koskevat tarkemmin\nmääritellyin edellytyksin seuraavia asiakirjatyyppejä:\n• esitutkinta- ja poliisitutkinta-asiakirjat\n• esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja muu valmisteluasiakirja\n• viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja\n• tarjouskilpailussa tarjouksen tehneen liike- ja ammattisalaisuus\n• ilmoituksen tekijän sekä oikeudenkäynnin asianosaisen, asianomistajan ja todistajan yhteystiedot\n• asiakirjan salassa pidettävä osa, jonka julkisuuden määräytymistä asia koskee.\nNäitä rajoitusperusteita ei ole muotoiltu ehdottomasti, vaan viranomaisella on niiden\nsoveltamisessa jonkin verran harkintavaltaa. Useat asiakirjakohtaiset perusteet on sidottu\nvahinkoedellytyslausekkeen soveltamiseen. Tämä merkitsee, että asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee myös tällaista asiakirjaa, jos tiedon antamisesta ei aiheudu haittaa tai vahinkoa suojatulle intressille.\nKoska poikkeusperusteet on pääosin muotoiltu siten, että viranomaisella on harkintavaltaa\nniiden soveltamisessa, asianosainen ei ole suoraan rinnastettavissa sivulliseen niitä\nsovellettaessa. Viranomainen voi siis näiden säännösten määrittelemän harkintavallan\nrajoissa antaa tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta asianosaiselle tämän kuulemisen\nyhteydessä, mutta ei sen sijaan sivulliselle.\nJos viranomainen ei kuitenkaan harkintavaltansa puitteissakaan voi antaa tietoa salassa pidettävästä asiakirjasta asianosaiselle, tämä on sivullisen asemassa. Tällaisessa tilanteessa viranomaisen velvollisuus olla paljastamatta asiakirjan salassa pidettäviä tietoja ulottuu myös asianosaisen kuulemiseen. Rajoitusperusteet eivät ilmeisesti kuitenkaan voi supistaa viranomaiselle julkisuuslain 9 §:n 2 momentin mukaan kuuluvaa mahdollisuutta antaa harkintansa mukaan tietoja asiakirjoista, jotka eivät vielä ole julkisia, koska rajoitusperusteet ainoastaan poistavat asianosaisen oikeuden saada tällainen tieto. Näin ollen viranomainen voi harkintansa mukaan antaa asianosaiselle – samoin kuin sivullisille – tiedon esimerkiksi esittelymuistiosta tai ratkaisuehdotuksesta ennen kuin se on tullut julkiseksi. Jos tällaiseen ei-julkiseen asiakirjaan kuitenkin sisältyy salassa pidettävä tieto, viranomaisella ei ole vastaavanlaista harkintavaltaa.\nAsianosaisjulkisuuden rajoitusperusteet eivät myöskään voi rajoittaa oikeutta saada\ntieto julkisesta asiakirjasta. Asianosaisella on siten kuulemisen yhteydessä oikeus saada\ntieto myös asianosaisjulkisuuden rajoitusperusteiden alaan muodollisesti kuuluvasta\nasiakirjasta, joka on julkinen. Jos asian käsittelyyn liittyvä asiakirja on julkinen, siitä on\nsiis annettava tieto, vaikka tiedon antaminen aiheuttaisi esimerkiksi vahinkoa yleiselle\ntai yksityiselle edulle. Samoin asianosaisellakin on oikeus saada tieto asian valmistelua\nvarten laaditusta asiakirjasta, joka on julkinen. Tällaisia ovat esimerkiksi tutkimus, tilasto\nja merkittävä selvitys valmistuttuaan käyttötarkoitukseensa.\nRajoituksia sovellettaessa on lisäksi aiheellista kiinnittää huomiota asianosaisen menet-telyllisiin oikeuksiin. Jos asianosaisjulkisuus ei koske tietynlaisia tietoja, asianosaiselle\ntulisi muulla tavalla kuitenkin pyrkiä antamaan asiasta sellaisia tietoja, jotka ovat välttä-mättömiä tämän oikeuden turvaamiseksi mutta jotka eivät loukkaa salassa pidettävää\netua. Erityisesti tämä koskee tietoja, jotka jäävät vaille asianosaisjulkisuutta yleisen tai\nyksityisen edun vuoksi. Jos viranomainen aikoo perustaa ratkaisunsa asiassa tällaiseen\ntietoon, sen tulisi kuulemisen yhteydessä pyrkiä selvittämään päätöksentekonsa perusteita\nasianosaiselle esimerkiksi hankkimalla korvaavaa tietoa tai laatimalla yhteenvedon\nasianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäävistä tiedoista siten, että salassa pidettävä tieto ei\nErittäin tärkeä yleinen tai yksityinen etu\nSoveltamisalaltaan ja muotoilultaan yleisin asianosaisjulkisuuden rajoitus koskee tilanteita,\njoissa tiedon antaminen salassa pidettävän tai muun ei-julkisen asiakirjan sisällöstä\nolisi vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua. Muun muassa valtion ulkoinen\nturvallisuus tai yleisen turvallisuuden varmistaminen saattavat sisältää sellaisia erittäin\ntärkeän yleisen edun elementtejä, että ne sivuuttavat asianosaisen tiedonsaantioikeuden\nkuulemisen yhteydessä. Sen sijaan pelkästään viranomaisen työmäärän lisääntyminen tai\npäätöksenteon valmistelulle aiheutuva haitta eivät ole yleisen edun piiriin kuuluvia perusteita\nrajoittaa asianosaisen oikeutta tulla kuulluksi. Myöskään julkisyhteisön fiskaalista\ntai muuta taloudellista intressiä ei yleensä voida asettaa etusijalle suhteessa asianosaisen\nPäätöksissä KHO 2007:47-49 katsottiin, että suojelupoliisin lausuntoon sisältyvät\ntiedot olivat valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi salassa pidettäviä, ja ne jäivät\nmyös asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.\nKHO 12.4.2006 T 883: Kartellista epäilty elinkeinonharjoittaja B oli asianosainen\nkartellitutkintaa koskevassa asiassa. Tietojen antaminen B:lle ennen kartellitutkinnan\npäättymistä oli kuitenkin vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, koska tietojen antaminen\nosastakin asiakirjoja olisi vaarantanut valvonnan tarkoituksen toteutumisen.\nYksityisen edun kannalta esimerkiksi terveystiedon arkaluonteisuus tai liikesalaisuus\nsaattaa olla erityistä suojelua vaativa intressi, jos sen paljastaminen vaikuttaisi erittäin\nhaitallisesti salassapidon suojaamaan etuun. Muun muassa kilpailun valvontaa koskevaan\nKilpailuviraston asiakirjaan voi sisältyä yrityksen kannalta tärkeitä liikesalaisuuksia,\njoiden antaminen asianosaiselle olisi vastoin yrityksen erittäin tärkeää yksityistä etua.\nSamoin yksityisen turvallisuuden suojaaminen voi olla poikkeusperusteen tarkoittama\nerittäin tärkeä yksityinen etu. Poikkeuksellisesti asianosaisen oma yksityinen etu voi\nvaarantua, jos tieto annetaan hänelle. Esimerkkinä voidaan mainita ilmeisen itsemurhan\nvaaran aiheuttavan terveystiedon antaminen asianosaiselle itselleen.\nAsianosaisjulkisuuden rajoitusten suppeaan tulkintaan perustuu esimerkiksi päätös\nKHO 1986 II 6. Siinä katsottiin, ettei tiedon antaminen asianosaiselle häntä itseään\nkoskevaan eläkehakemukseen liitetyistä lääkärinlausunnoista ollut vastoin erittäin\ntärkeätä yksityistä etua.\nMyös muun kuin asianosaisen oma etu voi rajoittaa asianosaisjulkisuutta, jos salassa\npidettävä asiakirja sisältää salassa pidettäviä tietoja muistakin kuin asianosaisesta itsestään.\nAsianosaisjulkisuuden rajoittaminen tässä tilanteessa edellyttää, että muiden\netujen suojaaminen on erittäin tärkeää, joten pelkästään tietojen salassa pidettävyys ei\nautomaattisesti voi olla rajoituksen perusteena.\nJos tiedon antaminen olisi vastoin lapsen etua, asianosaisella ei ole oikeutta saada\ntällaista tietoa asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Lapsen etu on nimenomaisesti mainittu\nrajoitusperusteena sen korostamiseksi, että lapsen oma etu ja hänen edustajansa etu voivat\nolla myös vastakkaiset. Lapsen oma tärkeä etu vaatii erityistä suojaa esimerkiksi lapsen\nhuostaanottotapauksissa. Myös esimerkiksi lapsen yksityiselämää tai terveydentilaa koskevan arkaluonteisen tiedon suojaaminen voi olla lapsen tärkeän edun mukaista.\nLapsen joutuminen vaaraan voi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen K.A.-tuomion\n(EIT 2003) mukaan puoltaa sitä, että vanhemmat eivät saa tietoonsa jotain lasta koskevaa\nasiakirjaa, vaikka pääsääntönä on vanhempien tiedonsaantioikeus.\nEsittelymuistio ja ratkaisuehdotus\nHallintoasian käsittelyssä merkittävimmän poikkeusryhmän asianosaisen kuulemisesta\nmuodostavat esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja niitä vastaava valmisteluasiakirja.\nEsittelymuistio ja ratkaisuehdotus tulevat pääsäännön mukaan julkisiksi vasta, kun päätös\non allekirjoitettu (JulkL 6.1 § 8 kohta). Samaa julkiseksituloperustetta sovelletaan niitä\nvastaavaan merkintään asiakirjassa. Edes asianosaisella ei siis ole kuulemisen yhteydessä\noikeutta saada tieto tällaisista valmisteluasiakirjoista ennen kuin asian käsittely on päättynyt\nkyseissä viranomaisessa (JulkL 11.2 § 3 kohta). Viranomainen voi kuitenkin jo ennen asian käsittelyn päättymistä antaa näistä valmisteluasiakirjoista tiedon harkintansa mukaan, ellei kyse ole salassa pidettävästä tiedosta.\nAsianosainen ei tältä osin ole huonommassa asemassa kuin ei-asianosainen, vaan\nviranomainen voi harkintansa mukaan antaa tiedon esittelymuistiostaan ja ratkaisuehdotuksestaan ja niitä vastaavasta asiakirjasta myös asianosaiselle jo ennen päätöksen tekemistä. Viranomaisella ei kuitenkaan ole velvollisuutta antaa tietoa tällaisesta asiakirjasta asianosaiselle.\nKHO 1.7.1998 T 1276: Maanomistajalla oli muistutuksen tekijänä ja maanomistajana\noikeus saada tieto omistamansa alueen osalta Natura 2000 -kohdetta koskevista muistutuksista laaditusta koosteesta, joka oli tarkoitettu ympäristökeskuksen ja ministeriön\nkäyttöön niiden ratkaistessa, onko ehdotusta muutettava muistutusten johdosta, ja\nvalmisteltaessa muistuttajille annettavia ympäristöhallinnon vastineita. Kooste oli\nluonnos muistuttajien tietoon kuulemisen yhteydessä annettavaksi ympäristöhallinnon\nvastineeksi, eikä se siten ollut esittelymuistio tai ratkaisuehdotus.\nAsianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäävät viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena\noikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat. Edellytyksenä\nrajoituksen soveltamiselle on, että tiedon antaminen tällaisesta asiakirjasta olisi vastoin\njulkisyhteisön tai viranomaisen etua oikeudenkäynnissä.\nRajoituksen tarkoituksena on lähinnä varmistaa, että viranomainen on prosessuaalisesti\nsamassa asemassa kuin sen vastapuolena oleva yksityinen asianosainen, kun viranomainen oikeudenkäynnissä rinnastuu yksityiseen. Kysymys on siten neutraliteettiperiaatteen soveltamisesta oikeudenkäyntiin valmistauduttaessa. Viranomainen on säännöksen tarkoittamalla tavalla oikeudenkäynnin osapuoli jo, kun se valmistautuu mahdolliseen oikeudenkäyntiin, jota ei vielä ole muodollisesti pantu vireille.\nEsimerkiksi viranomaisen vireille paneman korvauskanteen kohteella tai irtisanotulla\ntyöntekijällä ei ole asianosaisen oikeutta saada itseään koskevaa tietoa viranomaisen\nvalmistellessa tätä korvausoikeudenkäyntiä tai laatiessa vastinetta irtisanotun valitukseen.\nAsiakirjan tultua tuomioistuimeen se tulee kuitenkin julkiseksi tai ainakin asianosaisjulkisuuden piiriin. Vireillä olevassa oikeudenkäynnissä viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirjat eivät yleensä ole asianosaisjulkisuuden ulkopuolella.\nJulkisyhteisön järjestämään tarjouskilpailuun osallistunut on asianosainen tarjouksia\narvioitaessa ja käsiteltäessä.25 Kysymys voi olla julkisesta hankinnasta tai muusta tarjousmenettelystä.\nTarjouksen tekijällä ei kuitenkaan tällä perusteella ole oikeutta saada tietoa\ntoisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuudesta. Tarjouksen tekijällä on sen sijaan\nasianosaisena oikeus saada muita kilpailevaan tarjoukseen mahdollisesti sisältyviä salassa\npidettäviä tietoja samoin kuin tieto kilpailevan tarjouksen hinnasta.\nAsianosaisjulkisuus ei koske todistajan, asianomistajan, asianosaisen sekä rikos-ilmoituksen, lastensuojeluilmoituksen tai muun niihin verrattavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijän salassa pidettäviä yhteystietoja, jos tiedon antaminen vaarantaisi tuon henkilön turvallisuutta tai etuja ja oikeuksia. Rajoitus ei siis koske todis-tajan, asianosaisen tai ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä, joten asianosaisella olisi oikeus saada tietoonsa ainakin ilmoituksen tekijän nimi. Todistajan henkilöllisyydestä oikeudenkäynnissä asianosaisella on aina oikeus saada tieto.\nAsiakirja tai tieto, jonka julkisuutta arvioidaan\nAsiakirjan tai tiedon pyytäjä on asianosainen tiedon antamista koskevassa asiassa. Tällä\nperusteella tiedon pyytäjä voisi siis asianosaisena aina saada normaalia laajemman tiedonsaantioikeuden. Tämä ei kuitenkaan ole asianosaisjulkisuuden tarkoitus. Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei tämän vuoksi koske sen asiakirjan salassa pidettyä osaa, jonka julkisuuden määräytymistä asia koskee.\nMuut poikkeukset asianosaisjulkisuudesta\nMyös erityislaeissa on asianosaisjulkisuutta koskevia säännöksiä, jotka voivat sisältää\nmyös sen rajoituksia. Alaikäinen voi esimerkiksi kieltää antamasta itseään koskevia tietoja\nlailliselle edustajalleen (AsiakasL 11.3 §).\nHallintolakia ei sovelleta ulosottoon, esitutkintaan eikä poliisitutkintaan (HL 4.1 §).\nNiihin liittyviä asiakirjoja koskevilla asianosaisjulkisuuden poikkeuksilla (JulkL 11.1 §:n\n2 ja 5 kohta) ei siten ole sanottavaa merkitystä hallintomenettelyssä. 25 Sen sijaan oma-aloitteisesti tarjouksen jättäneellä ei yleensä ole asianosaisen asemaa, joten myöskään asianosaisjulkisuus ei tule kysymykseen.\n4.5 Oikeus saada itseään koskevia tietoja\nPotilaan ja sosiaalihuollon asiakkaan tiedonsaantioikeus\nViranomaisen palvelutoiminnassa syntyy asiakirjoja, jotka koskevat esimerkiksi hoitoa,\nhuoltoa tai muuta tosiasiallista toimintaa ja jotka on laadittu tällaisen toiminnan yhteydessä.\nMyös esimerkiksi julkisen terveydenhoidon ja sosiaalihuollon palveluja saavilla asiakkailla on samantyyppinen intressi kuin hallintopäätöksen kohteella saada etenkin salassa pidettäviä tietoja siltä osin kuin hoito- tai huoltotoimi kohdistuu häneen. Tällaisista\nasiakirjoista henkilöllä on oikeus saada tieto, sillä jokaisella on julkisuuslain 12 §:n\nerityissäännöksen mukaan oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan\nsisältyvistä tiedoista. Oikeus koskee sekä julkisia tietoja että tietoja, jotka eivät ole julkisia.\nAsiasta on myös erityissäännöksiä esimerkiksi potilaslaissa.26\nEtenkin sosiaalihuoltoa ja sairaanhoitoa koskevissa menettelyissä huolto- tai hoitotoimen\nsuorittajalla on yleensä myös aktiivinen velvollisuus etukäteen informoida asiakasta\ntoimen tarkoituksesta ja vaikutuksista. Selvitysvastuu on siten pitkälti hoitoa tai huoltoa\ntarjoavalla taholla. Sekä potilaalle että sosiaalihuollon asiakkaalle on selvitettävä hänen\noikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Erityistä\nhuomiota on kiinnitettävä asiakkaan omiin toivomuksiin ja mahdollisuuksiin osallistua\nhäntä koskevan huollon suunnitteluun. Tätä varten asiakkaalla on oikeus saada tieto viranomaisen hallussa olevasta asiakirjasta ja muusta aineistosta, jolla on merkitystä häntä\nOikeus itseään koskevien tietojen saamiseen on asianosaisen tiedonsaantioikeutta suppeampi siinä mielessä, että sen kohteena on vain tieto henkilöstä itsestään. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee periaatteessa mitä tahansa muutakin asiaa, jolla on ollut tai voinut olla vaikutusta asian käsittelyyn. Toisaalta oikeus itseään koskeviin tietoihin on asianosaisen tiedonsaantioikeutta laajempi, koska tiedon saanti ei edellytä, että tieto liittyisi asian käsittelyyn tai että sillä olisi voinut olla vaikutusta jonkin asian käsittelyyn.\nNäin ollen myös esimerkiksi hoitoa, huoltoa, opetusta ja vastaavaa tosiasiallista toimintaa\nkoskevat tiedot henkilöstä itsestään ovat saatavissa tämän oikeuden nojalla riippumatta\ntiedon mahdollisista vaikutuksista.\nItseään koskevien tietojen saamisoikeuteen kohdistuvat samat rajoitukset kuin asianosaisen\ntiedonsaantioikeutta. Muilla perusteilla tiedonsaantioikeutta ei siis ole mahdollista\nrajoittaa. Käytännössä tärkein rajoitus on se, että tiedon antaminen olisi vastoin erittäin\ntärkeää yleistä tai yksityistä etua. Esimerkiksi tiedon antaminen potilaalle tämän omasta\nsairaudesta saattaa joissain erityistapauksissa olla vastoin potilaan etua. Selvitystä ei\nsiten saa antaa vasten potilaan tahtoa eikä myöskään, kun on ilmeistä, että selvityksen\nantamisesta aiheutuisi vakavaa varaa tämän hengelle ja terveydelle.\nJokaisella on yleensä oikeus saada itseään koskevat tiedot henkilörekisteristä. Tarkastusoikeutta koskeva perussäännös on henkilötietolain 26 §:ssä, jonka mukaan jokaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on tallennettu tai ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja. Rekisterinpitäjän on samalla ilmoitettava rekisteröidylle rekisterin säännönmukaiset tietolähteet sekä mihin rekisterin tietoja käytetään ja säännönmukaisesti luovutetaan.27 Tarkastusoikeuden rajoituksista säädetään henkilötietolain 27 §:ssä.\nSosiaali- ja terveyshuollon asiakkaalla on lisäksi oikeus saada palvelujen antajalta tieto\nsiitä, kuka on käyttänyt tai kenelle on luovutettu häntä koskevia tietoja ja mikä on ollut\n26 Ks. Paaso 2005, 38-41.\n27 Ks. tarkastusoikeudesta Wallin & Konstari 2000, 267-270.\n5.1 Suullisen vaatimuksen tai selvityksen esittämisen edellytykset\nHallintoasian käsittely on yleensä kirjallista, mutta suullista menettelyä voidaan käyttää\nuseissa käsittelyvaiheissa, jos siihen on erityisiä syitä. Asian saa panna vireille suullisesti,\njos viranomainen suostuu tällaiseen vireillepanomuotoon (HL 19 §). Asiaa käsiteltäessä\nvoidaan käyttää ainakin osaksi suullisen menettelyn mahdollistavia selvityskeinoja, kuten\nkatselmusta, tarkastusta tai suullista todistelua (HL 38–40 §).\nHallintolain 37 § sisältää yleissäännöksen siitä, millä edellytyksillä asianosainen voi\nasian vireille tultua esittää siinä vaatimuksen tai selvityksen suullisesti. Vaatimuksella tarkoitetaan mitä tahansa käsittelyyn liittyvää asianosaisen kannanilmaisua tai mielipidettä\ntai asian ratkaisuun vaikuttavaa vaatimusta. Myös esimerkiksi asianosaisen suostumuksen\nilmaus voi olla tällainen vaatimus. Selvitys puolestaan sisältää yleensä vaatimuksen\nperusteita koskevia tosiasiatietoja.\nYleisenä edellytyksenä on, että vaatimuksen tai selvityksen esittäminen suullisesti on\ntarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia\nvaikeuksia. Jos nämä edellytykset ovat olemassa, viranomaisen on pyynnöstä varattava\nmahdollisuus suullisen lausuman esittämiseen. Tarpeellisuusedellytystä on tässä yhteydessä vaikea soveltaa kovin tiukasti, koska vasta suullisen esityksen sisällön perusteella voidaan yleensä arvioida, onko se tarpeen asian selvittämiseksi. Sen sijaan kirjallisen menettelyn asianosaiselle aiheuttamat kohtuuttomat vaikeudet on muodollisesti tiukempi menettelyedellytys. Niillä tarkoitetaan lähinnä tosiasiallisia vaikeuksia tai hankaluuksia, joita kirjallisen menettelyn käyttäminen asianosaisille aiheuttaisi. Esimerkiksi luku- tai kirjoitustaidottomuus, vamma tai sairaus voi aiheuttaa tällaisia kohtuuttomia vaikeuksia kirjallisen muodon käyttöön.\nSuullisen menettelyn edellytyksiä on mahdollista tulkita joustavasti etenkin, jos korostetaan\nviranomaisen selvittämisvelvollisuutta ja käsittelyn välittömyyttä: myös suulliset\ntiedot ja vaatimukset voivat tämän velvollisuuden kannalta olla arvokkaita, ja niiden\nvälitön esittäminen viranomaisessa voi vahvistaa niiden merkitystä. Toisaalta arviossa on\notettava huomioon myös asianosaisen oikeusturvan tarve. Kirjallisesti esitetyssä vaatimuksessa tai selvityksessä hän pystyy todennäköisesti muotoilemaan lausumansa harkitummin ja monipuolisemmin kuin suullisesti. Tulkinnassa on otettava huomioon myös, että säännöksen perustelujen mukaan sillä on pyritty parantamaan asianosaisen mahdollisuuksia suullisen vaatimuksen ja selvityksen esittämiseen.28 Nämä seikat puoltavat säännöksen 1 momentissa esitettyjen edellytysten joustavaa tulkintaa.\nAsian selvittämiseksi tarpeellisia tietoja voidaan esittää suullisesti muulloinkin (HL\n37.2 §). Asian suullinen selvittäminen edellyttää, että asianosainen pyytää tällaista mahdollisuutta ja viranomainen päättää varata tähän tilaisuuden. Suullisen selvittämisen\nesittämismahdollisuus on siis riippuvainen viranomaisen harkinnasta. Perusedellytyksenä\non tällöinkin, että suullisella tietojen esittämisellä voidaan asian käsittelyyn tuoda sen\nselvittämiseksi tarpeellisia tietoja.\n5.2 Suullinen menettely\nSuullisen vaatimuksen tai selvityksen esittäminen edellyttää asianosaisen pyyntöä. Tosin\nerityistä hakemusta ei tarvita, vaan asianosaisen myönteinen kanta suullisen lausuman\nesittämiseen voi käydä ilmi myös asiayhteydestä tai asianosaisen toiminnasta asian käsittelyssä.\nJo se, että asianosainen haluaa esimerkiksi puhelimitse esittää selvitystä tai vaatimuksia asiassa, voi olla riittävä osoittamaan asianosaisen pyyntöä. Jos viranomainen katsoo, että edellytyksiä tällaisen suullisen pyynnön hyväksymiseen ei ole, sen on ohjattava asianosainen esittämään lausumansa kirjallisesti. Viranomainen ei toisaalta voi\nvaatia, että asianosainen esittää lausumansa suullisesti.\nJos suullinen lausuma esitetään viranomaiselle ja asiassa on useita asianosaisia, nämä\non kutsuttava tilaisuuteen, jossa asianosainen esittää suullisen kantansa tai tietonsa. Kutsua tai tilaisuutta ei kuitenkaan tarvita, jos se ei ole välttämätöntä muiden asianosaisten\noikeuksien tai etujen valvomiseksi. Jos tilaisuus järjestetään, muiden asianosaisten on\nvoitava esittää siinä myös omat mielipiteensä ja vaatimuksensa asiassa. Asianosainen\nvoi käyttää myös asiamiestä tai avustajaa, ellei päämiehen henkilökohtainen läsnäolo ole\ntarpeen asian selvittämiseksi (HL 12.1 §).\nAsianosaisen suullisen lausuman esittäminen on mahdollista yhdistää myös suullisen\ntodistelun toteuttamiseksi järjestettävään todistelutilaisuuteen (40 §). Tällainen yhdistäminen\nsaattaa olla paikallaan, jos kysymys on esimerkiksi asianosaista henkilökohtaisesti\nkoskevasta hallintoasiasta, jossa oikeusturvan ja monipuolisen selvityksen tarve on erityisen\nsuuri. Tällaiset edellytykset voivat toteutua muun muassa viranomaisen käsitellessä\nsosiaalihuollon asiakkaan oikeusasemaa koskevaa oikaisua.\nViranomaisen on asianmukaisesti kirjattava tällaiset suulliset lausumat (HL 42 §). Muita\nasianosaisia on kuultava niiden johdosta, jos ne voivat vaikuttaa asian ratkaisuun ja jos\nheillä ei ole ollut tilaisuutta lausua niistä suullisessa tilaisuudessa.\n28 HE 72/2002 vp, 92.\n6.1 Katselmuksen edellytykset\nKatselmus on asian käsittelyyn liittyvä selvityskeino, jossa viranomainen tutustuu aistihavaintoja tekemällä ja muun selvityksen perusteella esimerkiksi laitteen tai laitoksen\ntoimintaan ja sen vaikutuksiin, rakennukseen tai alueeseen. Katselmuksessa arvioidaan\nesimerkiksi, että rakennusluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa selvittämällä\nrakennuksen soveltuvuutta ympäristöön, arvioimalla rakentamisen vaikutuksia ja kuulemalla\nnaapureita (MRL 133.2 §). Katselmuksen perustarkoituksena on hankkia havaintoihin\nperustuvaa selvitystä vireillä olevan asian ratkaisua varten. Katselmus voidaan toimittaa\nmyös valvontakeinona ja sen selvittämiseksi, onko lakia rikottu.\nKatselmuksen suorittaminen perustuu hallintolain 38 §:ään. Muuta, erityistä toimivaltaperustetta sen toimittamiseen ei siis välttämättä tarvita. Asian ratkaiseva viranomainen päättää katselmuksesta selvittämisvelvollisuutensa toteuttamiseksi ja menettelynjohtovaltansa puitteissa, kun se on tarpeen asian selvittämiseksi. Katselmuksesta voi kuitenkin olla myös erityissäännöksiä, joissa sen suorittaminen on joissain tapauksissa säädetty viranomaisen velvollisuudeksi. Tällainen katselmusvelvoite on vakiintuneesti liittynyt esimerkiksi rakentamistoimenpiteisiin.\n6.2 Katselmuksen vireillepano\nViranomainen voi hallintolain mukaan päättää katselmuksen toimittamisesta, jos se on\ntarpeen asian selvittämiseksi (HL 38.1 §). Lähtökohtana harkintavallan käytössä voidaan\npitää katselmuksen toimittamista aina, kun sitä voidaan objektiivisesti arvioiden pitää tarpeellisena.\nMyös asianosainen tai valvontaviranomainen voi pyytää katselmuksen suorittamista\nasian ratkaisevalta viranomaiselta, joka päättää katselmuksen tarpeellisuudesta.\nTarpeellisuusarviossa on otettava huomioon, että katselmusta ei saa toimittaa kotirauhan\npiiriin kuuluvissa tiloissa, ellei laissa erikseen toisin säädetä (HL 38.3 §). Tällaisen\nkotirauhan piiriin kuuluvat kaikki pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat.29 Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan perusoikeuksien turvaamiseksi voidaan lailla säätää välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Siten perustuslain 21 §:n mukaisen asian asianmukaisen käsittelyn turvaamiseksi voidaan lailla säätää katselmus\nmahdolliseksi myös kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, jos se on välttämätöntä asian\nselvittämiseksi.30 Katselmus voidaan kuitenkin pitää esimerkiksi yksityisasunnossa tai\nmuuten asumiseen käytetyssä tilassa vain, jos asian selvittäminen sitä lain mukaan välttämättä edellyttää. Pelkästään viranomaiseen tarpeellisuusarvio ei näiden tilojen osalta\nole riittävä. Viranomaisen on ilmoitettava katselmuksen toimittamisesta asianosaiselle. Tällaista ilmoitusta voidaan samalla pitää katselmuksen vireillepanona. Se on menettelyratkaisu, joka on annettava tiedoksi asianosaiselle tavallisena tiedoksiantona (HL 54.2, HL 59 §).\n29 Heinonen ym. 2002, 902 s.\n30 PeVL 40/2006 vp, PeVL 39/2005 vp.\nHallintolakiin ei sisälly mahdollisuutta poiketa tästä ilmoitusvaatimuksesta esimerkiksi sillä\nperusteella, että ilmoitus vaarantaisi katselmuksen tarkoituksen toteutumisen. Toisaalta\nasianosaisen vastustus ei sinänsä estä katselmuksen toimittamista, kun viranomainen pitää\nsitä tarpeellisena asian selvittämiseksi.\n6.3 Katselmuksen toimittaminen\nKatselmuksen toimittaa asian ratkaiseva viranomainen. Asianosaiselle on varattava tilaisuus\nolla läsnä katselmuksessa, vaikka hänen läsnäolonsa ei olekaan välttämätön.\nKatselmukseen on tarpeen vaatiessa kutsuttava myös kyseistä toimintaa valvova viranomainen tai viranomainen, jonka asiantuntemusta muuten tarvitaan asian ratkaisemisessa. Katselmukseen liittyvien havaintojen luotettava ja asiantunteva tekeminen voi nimittäin edellyttää erityistietämystä tai -laitteita, joita katselmuksen toimittavalla viranomaisella ei välttämättä ole. Viranomaiset voivat olla myös muuten yhteistyössä katselmusta toimitettaessa (HL 10 §).\nKatselmus toimitetaan tekemällä paikasta, laitteesta tai toiminnasta havaintoja katselemalla,\nkuuntelemalla tai muilla aistihavainnoilla, kuten hajun tai tuntoaistin avulla.\nAsianosainen voi katselmuksessa esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista.\nKatselmuksessa voidaan käyttää vain menettelyjä ja toimia, jotka ovat välttämättömiä\nkatselmuksen toteuttamiseksi ja joita viranomainen voi asiaa selvittäessään yleensäkin\nkäyttää. Viranomaisella ei siten ole katselmusta toimittaessaan toimivaltaa välittömän\njulkisen vallan tai muiden pakkotoimien käyttämiseen, ellei tällaista toimivaltaa ole sille\nerikseen nimenomaisesti säädetty. Muutenkin katselmus on toimitettava siten, että se ei\naiheuta kohtuutonta haittaa katselmuksen kohteelle tai kohteen haltijalle. Jos katselmuksen\ntoimittamista pyritään haittaamaan tai estämään, viranomainen voi saada virka-apua\npoliisilta sen toteuttamiseksi.\nLakisääteisen katselmuksen toimittamatta jättämistä on oikeuskäytännössä pidetty\nmenettelyvirheenä, jonka perusteella päätös on purettu vain, jos se on saattanut vaikuttaa\nolennaisesti päätökseen, päätös on loukannut asianosaisten oikeutta ja julkinen etu on\nvaatinut päätöksen purkamista (KHO 1984 II 151). Sen sijaan lakisääteisen katselmuksen\nlaiminlyönti ei sellaisenaan välttämättä johda päätöksen kumoamiseen, jos sillä ei\nole vaikutusta päätöksen lopputulokseen (KHO 1989 A 63, KHO 1980 II 50). Samoja\nmenettelyvirheen arviointiperusteita voidaan soveltaa myös silloin, kun katselmuksen\ntoimittaminen perustuu pelkästään hallintolain 38 §:n toimivaltasäännökseen.\nViranomaisen on pidettävä katselmuksessa pöytäkirjaa. Siihen kirjataan ainakin katselmuksen kulku sekä viranomaisen tekemät keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät huomautukset. Pöytäkirjaan voidaan merkitä myös esimerkiksi valvonta- tai asiantuntijaviranomaisen huomiot ja asianosaisen esittämät mielipiteet. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille.\nKatselmus on julkinen, joten yleisöllä on pääsy katselmustilaisuuteen. Yleisöjulkisuutta\nvoidaan kuitenkin rajoittaa, jos se on tarpeen asian laadun tai katselmuksen kohteena\nolevan toiminnan luonteen vuoksi.31 Katselmuspöytäkirja on julkinen siltä osin kuin siihen\nei sisälly salassa pidettävää tietoa. Koska pöytäkirja yleensä liittyy viranomaisen valmisteltavana olleeseen päätökseen, se tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun päätös asiassa tehdään. Viranomainen voi kuitenkin harkintansa mukaan antaa tietoja katselmukseen liittyvästä asiakirjasta jo ennen päätöksen tekoa tai ennen kuin asia on muuten käsitelty loppuun (JulkL 6 ja 7.2 §).\n7.1 Tarkastuksen edellytykset\nTarkastuksen kohde ja tarkoitus\nTarkastus tarkoittaa viranomaisen toimenpidettä, jolla asiaa selvitetään tekemällä havaintoja, kohdistettuja tutkimuksia, (pisto)kokeita tai vastaavia tarkastettavaan kohteeseen kohdistuvia yksittäisiä toimia.\nTarkastuksella pyritään selvittämään, pitävätkö viranomaiselle annetut tiedot paikkansa\ntai täyttääkö laite, toiminta tai menettely sille laissa ja mahdollisesti lain nojalla\ntehdyssä hallintopäätöksessä asetetut edellytykset.32 Tarkastus suoritetaan yleensä paikan\npäällä ja sen kohteena on esimerkiksi kone, rakennus, viljelmä, kirjanpito, kirjeenvaihto\ntai yrityksen toiminta. Myös henkilöön kohdistuvat tarkastukset kuuluvat hallintolain 39\n§:n tarkoittamiin tarkastuksiin.\nTarkastus voidaan toimittaa esimerkiksi sen selvittämiseksi, ovatko taloudellisen tuen\nmyöntämisen ja maksamisen edellytykset olleet olemassa, noudattaako yritys kilpailulainsäädännön vaatimuksia tai onko rakentaja noudattanut rakennusluvan ehtoja. Tarkastuksen toimittamista koskevaa säännöstä sovelletaan muun muassa vero-, tulli- ja\ntyösuojelutarkastuksessa samoin kuin EU-tukien valvontaan liittyvissä tarkastuksissa,\nellei tarkastuksesta ole erityissäännöstä. Lisäksi yleisen turvallisuuden toteuttamiseksi\non mahdollista järjestää turvatarkastuksia muun muassa kokouksissa, huvitilaisuuksissa,\ntuomioistuimissa ja lentokentillä. Hallintolain tarkoittaman tarkastuksen kohteena voi\nperiaatteessa olla myös toinen viranomainen.\nValvontaluonteiset toimenpiteet eivät varsinaisesti kuulu hallintolain tarkoittamiin\ntarkastuksiin. Jatkuvaa tai toistuvaa valvontaa määrittelevät muut kuin hallintolain\ntarkastusta koskevat säännökset. Tällaisia ovat esimerkiksi anniskeluun ja hinnan ilmoittamiseen kohdistuva valvonta ja valvontatyyppiset käynnit. Tosin jatkuvan valvonnan puitteissa voi myös olla mahdollista suorittaa erityinen, hallintolain tarkoittama tarkastus sitä koskevan toimivaltasäännöksen nojalla.\n31 Vrt. myös KHO 1986 A II 4.\n32 Ks. hallinnollisista tarkastuksista Kulla 2005.\nPelkästään tietyn asiantilan toteamista koskevaa paikalla käyntiä ei voida pitää\nhallintolain 39 §:ssä tarkoitettuna tarkastuksena.\nKHO 23.10.2001 T 2565: Ympäristönsuojelulautakunnan saatua käsiteltäväkseen roskaantumista koskevan asian kunnan ympäristönsuojelutoimen edustajat olivat käyneet paikalla toteamassa alueen roskaantuneisuuden asian jatkokäsittelyä varten. Kysymyksessä ei ollut jätelain 54 §:ssä ja jäteasetuksen 23 §:ssä tarkoitettu tarkastus, jollaisesta paikan haltijalle on ennen toimiin ryhtymistä varattava tilaisuus tulla kuulluksi.\nToimivalta tarkastuksen toimittamiseen\nHallintolain 39 § sääntelee pelkästään tarkastuksen suorittamista, eikä säännös siten\nmäärittelee toimivaltaa tarkastuksen tekemiseen. Tällainen toimivalta edellyttää aina\ntarkastustoimivallan perustavaa laintasoista erityissäännöstä.33 Hallintolain tarkastusta\nkoskeva säännös ei siis myöskään määrittele yleistä tarkastustoimivaltaa viranomaiselle\nasian selvittämiseksi. Tarkastusviranomaisen tiedonsaantioikeus ja vastaavasti asianosaisen tiedonantamisvelvollisuus määräytyvät nekin asiaa koskevan erityislainsäädännön mukaan.\nViranomaisella oleva tarkastustehtävä ei sisällä oikeutta esimerkiksi hallintopakon\nkäyttämiseen tarkastuksen suorittamiseksi, vaan pakon käyttäminen edellyttää erityistä\ntoimivaltaa tai turvautumista poliisin virka-apuun. Tarkastustoimivallan määrittelevässä\nlaissa on saatettu säätää myös tarkastuksen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä.\n34 Tarkastuksen tekijä on rikosoikeudellisessa virkavastuussa, vaikka hän ei olisikaan\nvirkamies (RL 40:11).\nHallintoviranomainen, lähinnä poliisi, voi suorittaa myös rikosprosessuaalisiin pakkokeinoihin kuuluvan tarkastuksen. Sen muotoja ovat muun muassa kotietsintä ja henkilöön kohdistuva etsintä, joiden edellytyksistä ja tarkastuksessa noudatettavasta menettelystä säädetään erikseen pakkokeinolaissa (1987).35 Esimerkiksi kotietsintä saadaan suorittaa, jos on syytä epäillä, että on tehty rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kuusi kuukautta vankeutta. Hallintolakia ei sovelleta tällaiseen esitutkintaan kuuluvaan tarkastusmenettelyyn.\n7.2 Tarkastuksen vireillepano\nTarkastusmenettely pannaan vireille viranomaisen päättäessä tarkastuksen toteuttamisesta.\nTarkastuspäätös annetaan tiedoksi asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, eli lähinnä\ntarkastuksen kohteelle ilmoittamalla tarkastuksen aloittamisajankohdasta. Päätöstä tarkastuksen tekemisestä ei kuitenkaan tarvitse antaa tiedoksi asianosaiselle etukäteen, jos\nilmoitus vaarantaa tarkastuksen toteuttamisen (HL 39.1 §). Etukäteisilmoitus ei siten ole\ntarpeen, jos tarkastuksen onnistuminen edellyttää yllätyksellisyyttä tai jos on oletettavissa,\nettä tarkastuksen kohde estäisi tarkastuksen tarkoituksen mielekkään toteutumisen\nhävittämällä asiakirjoja tai tietoja tai hankaloittamalla tarkastusta muulla vastaavalla\ntavalla. Yllätystarkastus voidaan järjestää esimerkiksi kilpailu- tai verotuslainsäädännön\nAsianosaisella on oikeus olla läsnä tarkastuksessa. Hänelle on siten ilmoitettava tarkastuksesta viimeistään sen alkaessa, jotta hän voi käyttää tätä oikeuttaan. Jotta läsnäolo-oikeus olisi todellinen menettelyoikeus, viranomaisen on tarvittaessa siirrettävä tarkastuksen aloittamista, jotta asianosaisella tai tämän edustajalla on kohtuullinen mahdollisuus olla siinä läsnä.\n33 Esimerkiksi jätelain 54 §:n ja rakennerahastolain 50–52 §:n mukaan valvontaa suorittavilla viranomaisilla on tarkastusoikeus, jonka laajuutta säännös määrittelee.\n34 Esimerkiksi kilpailunrajoituslain 20 § sisältää tällaisia menettelysäännöksiä. Henkilötietolain 39 §:n mukaan tietosuojavaltuutetun on toimitettava tarkastus niin, että siitä ei aiheudu tarkastuksen kohteelle tarpeettomasti haittaa ja kustannuksia.\n35 Ks. niistä Frände 1999, 103 ss.\nTarkastuksen toimittava viranomainen voi itsenäisesti päättää tarkastuksen toteuttamisajankohdan, sillä tarkastuksen aloittamista koskevalle ilmoitukselle ei hallintolaissa ole asetettu määräaikaa eikä asianosaista yleensä ole välttämätöntä kuulla ennen tarkastukseen ryhtymistä. Tarkastusajankohta on kuitenkin määriteltävä siten, että asianosainen voi olla läsnä tarkastuksessa ja että tarkastus ei aiheuta tarkastuksen kohteelle kohtuutonta haittaa tai kustannuksia. Päätös tarkastuksen tekemisestä kuuluu menettelyratkaisuihin, joihin ei voi erikseen hakea muutosta valittamalla.\n7.3 Tarkastuksen tekeminen\nTarkastuksen toteuttamistapa riippuu tarkastuksen kohteesta ja tavoitteista. Tarkastustoimien on oltava hallintolain 6 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla oikeasuhtaisia, joten niiden laajuus ja puuttuminen asianosaisen oikeuksiin on mitoitettava tarkastuksen tavoitteiden mukaan. Esimerkiksi usein toistuva tarkastus voi olla suppeampi kuin kertaluonteisesti tehtävä tarkastus. Jos sen sijaan jo tarkastusta tehtäessä on perusteltuja syitä epäillä lainvastaista toimintaa, tarkastus voi vastaavasti olla laajempi ja yksityiskohtaisempi.\nTarkastus on suoritettava aiheuttamatta tarkastuksen kohteelle tai sen haltijalle kohtuutonta\nhaittaa. Tämä vaatimus edellyttää, että tarkastuksen kohteen kohtuulliset toivomukset\nesimerkiksi tarkastuksen ajankohdasta ja toteuttamistavasta pitää ottaa huomioon, ja\nniistä poikkeamiseen tulisi olla tarkastuksen toteuttamiseen liittyvä perusteltu syy, kuten\nAsianosaisella on hallintolain 39 §:n 1 momentin mukaan oikeus olla läsnä tarkastuksessa.\nJos asianosaiselle ei ole tarjottu mahdollisuutta olla läsnä, tarkastusta ei yleensä voida\npitää pätevänä. Yllätystarkastuksenkin tekeminen edellyttää, että tämän menettelyoikeuden\ntoteutuminen on mahdollista.\nAsianosaisen poissaolo ei ole tarkastuksen este, jos hänelle on tarjottu reaalinen mahdollisuus olla siinä läsnä.\nMikäli se on mahdollista, asianosaiselle on tarkastuksen kuluessa kerrottava sen tavoitteista, suorittamisesta ja mahdollisista jatkotoimenpiteistä.\nAsianosaisella on myös oikeus esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista.\nLaissa voi olla erikseen säännelty tarkastuksen kohteelle – esimerkiksi toimintaa harjoittavalle yhteisölle tai tuen saajalle – velvollisuus esittää tarvittavat asiakirjat tarkastuksen suorittajalle ja avustaa muutoinkin tarkastuksessa. Tällaista avustamisvelvollisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon perustuslain 21 §:ssä turvattuihin hyvän hallinnon takeisiin kuuluva henkilön oikeus olla todistamatta itseään vastaan.36\nTämä oikeus rajoittaa tarkastuskohteen avustus- ja myötävaikutusvelvollisuutta.\nHallintoviranomainen voi perustuslain 10 §:n 3 momentin sisältämät rajoitukset huomioon\nottaen toteuttaa tarkastuksen kotirauhan piirissä vain, jos se on välttämätöntä\nperusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi. Kotirauhan piiriin kuuluu\nhenkilön asunto, mutta kotirauhan suoja ulottuu laajemmallekin.\nPerustuslain suojaaman kotirauhan ydinalueeseen kuuluvat kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat,37 joten asunnon käsitettä on tulkittava ja sovellettava laajasti. Esimerkiksi tuotantoja talousrakennuksiin saattaa sisältyä myös asumiseen tarkoitettuja tiloja, jotka kuuluvat kotirauhan piiriin. Rikosoikeudellinen kotirauhan suoja kattaa lisäksi asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen (RL 24:11).38\nPerustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan\ntarkastustoimenpiteen olevan hyväksyttävä rikosten selvittämiseksi vain, jos tarkastus\nsidotaan toimivaltasäännöksessä siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy\nepäillä lakia rikotun tai rikottavan.39 Asunnon tarkastaminen ei siten ole mahdollista\nminkä tahansa lain rikkomista koskevan epäilyn perusteella. Myös perusoikeuksien turvaamiseksi kotirauhan piirissä toteutettava tarkastus edellyttää vähintään yhtä konkreettisia ja täsmällisiä perusteita.\nAsianosaisen suostumus ei ilman muuta laajenna tarkastajan toimivaltaa ulottaa tarkastus\nkotirauhan piiriin. Koska julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin (PL 2.3 §) ja\ntoimivallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella\nja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla, tarkastustoimivallan laajentaminen kotirauhan\npiiriin edellyttää yleensä nimenomaista laintasoista toimivaltasäännöstä.40\n36 PeVL 46/2001 vp. Näin on sovellettava esimerkiksi valtionavustuksen saajalle määriteltyä velvollisuutta antaa korvauksetta tarkastuksen suorittajalle ”kaikki tarkastuksen kannalta tarpeelliset tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto” sekä muutoinkin avustaa tarkastuksessa (ValtionavustusL 17.1 §).\n37 Hallberg ym. 1999, 342 ss. Ks. myös esimerkiksi PeVL 16/2004 vp ja PeVL 18/2006 vp.\n38 Heinonen ym. 2002, 902 s.\nRikoslain 24:11:n mukaan kotirauhan suojaamia paikkoja ovat asunnot, loma-asunnot ja muut asumiseen tarkoitetut tilat, kuten hotellihuoneet, teltat, asuntovaunut ja asuttavat alukset, sekä asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen. Perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittama kotirauha on kuitenkin periaatteessa itsenäinen soveltamisalaltaan eikä sen ulottuvuus suoraan riipu esimerkiksi rikoslain määrittelemän kotirauhan alasta.\n39 Ks. esim. PeVL 20/2001 vp ja PeVL 46/2001 vp. Tältä kannalta esimerkiksi aravalain 36 §:n sisältämä oikeus asunnossa suoritettavaan tarkastukseen on ongelmallisen väljä toimivaltasäännös.\n40 PeVL 19/2000 vp, PeVL 40/2006 vp.\nHenkilöön kohdistuva tarkastus\nHenkilöön kohdistuvat tarkastukset voivat merkitä puuttumista tarkastettavan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, joka on turvattu perusoikeutena perustuslain 7 §:n 1 momentissa. =>Tällaiset tarkastukset ovat mahdollisia, jos niitä koskeva laki määrittelee\ntarkastustoimivallan perusoikeuksien rajoitusedellytysten määrittelemällä tavalla.41 Tarkastus voi sisältää esimerkiksi potilaan ruumiin tarkastamisen, puhalluskokeen ja veri-,\nvirtsa- tai sylkinäytteen ottamisen. Yleensä tällaisen tarkastuksen tai henkilökatsastuksen\ntoimittamisesta on säädetty erikseen kattavasti, ja hallintolain menettelysäännökset ovat\ntoissijaisia näihin erityissäännöksiin nähden.\nTarkastuksen kulku, siinä tehdyt havainnot ja johtopäätökset on kirjattava asianmukaisesti.\nTämän vuoksi siitä on viipymättä laadittava kirjallinen tarkastuskertomus, jonka laatii ja\nallekirjoittaa tarkastuksen tekijä. Tarkastuskertomus on laadittava, vaikka tarkastuksessa\nei havaittaisi puutteita tai epäkohtia, koska myös tällaisella johtopäätöksellä on merkitystä\nasianosaisen velvollisuuksien ja oikeusturvan kannalta.\nTarkastuskertomuksessa tulisi esittää ainakin seuraavat selvitykset:\n• tarkastuksen kulku riittävästi yksilöiden\n• tarkastuksen suorittaja, tarkastetut kohteet ja tarkastuksen ajankohta\n• tarkastuksessa läsnä olleet henkilöt\n• tarkastuksen toteuttamistapa\n• tarkastajan tekemät keskeiset havainnot\n• tarkastajan johtopäätökset perusteluineen.\nTarkastuskertomus annetaan tiedoksi asianosaisille, joita asia välittömästi koskee riippumatta siitä, ovatko he olleet tarkastuksessa läsnä. Heitä ei tämän tiedoksiannon yhteydessä tarvitse kuulla tarkastuksessa esiin tulleista seikoista ja tarkastuksen johtopäätöksistä. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä viranomaisen on joka tapauksessa kuultava asianosaista muun muassa tarkastuskertomuksesta, jos se voi vaikuttaa asian ratkaisuun. Tarkastuskertomus ei sellaisenaan yleensä aseta asianosaiselle velvoitteita tai rajoituksia, vaan niistä on tehtävä erikseen päätös viranomaiselle määritellyn toimivallan rajoissa.\nErityissäännöksen nojalla kuitenkin jo tarkastuskertomus voi sisältää velvoitteita asianosaiselle, tarkastuskertomuksensa ”tiedoksi ja tarvittavia toimenpiteitä varten”. Tarkastetun on lisäksi ilmoitettava, ”mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen huomautusten johdosta on ryhdytty”.\n42 jolloin tarkastuskertomus voi olla myös valituskelpoinen hallintopäätös.\n41 Ks. esim. PeVL 34/2001 vp.\n42 Esimerkiksi valtiontalouden tarkastusvirasto antaa sitä koskevan lain 5 §:n mukaan tarkastetulle\n7.5 Tarkastuksen julkisuus\nTarkastus ei ole julkinen tilaisuus, joten yleisöllä ei ole pääsyä tarkastustilaisuuteen. Sen\nsijaan asianosaisella on oikeus olla siinä läsnä riippumatta siitä, onko hänelle ilmoitettu\ntarkastuksen toimittamisesta vai ei.\nTarkastuksen tehokas toteuttaminen voi edellyttää siihen liittyvän asiakirjan salassapitoa.\nAsiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta,\nonkin tämän vuoksi säädetty salassa pidettäviksi (JulkL 24.1 §:n 15 kohta). Tällaisia tietoja\novat muun muassa tiedot erityisistä tarkastusmenetelmistä, tarkastuksen ajankohdasta ja\nkohteesta sekä tieto henkilöstö, joka on tehnyt tarkastustoimeen johtaneen aloitteen tai\nilmoituksen. Tarkastusviranomaiselle tehty ilmoitus rikoksesta on lisäksi erikseen säädetty\nsalassa pidettäväksi (JulkL 24.1 § 3 kohta).43\nTarkastussalaisuus ei kuitenkaan ole ehdoton. Sitä lieventää vahinkoedellytyslauseke,\njonka mukaan olettamana on tarkastusasiakirjan julkisuus. Tarkastukseen liittyvä asiakirja\non nimittäin salassa pidettävä vain, jos tiedon antaminen siitä vaarantaisi tarkastuksen\ntai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan\nvahinkoa asiaan osalliselle. Esimerkiksi yllätystarkastusta ja sen valmistelua koskevat\nasiakirjat ovat tämän vuoksi yleensä salassa pidettäviä ennen tarkastuksen toteuttamista,\nkoska tiedon antaminen etukäteen todennäköisesti vaarantaisi valvonnan tai tarkastuksen\ntoteuttamisen. Lisäksi tarkastusasiakirjaan sisältyvä tieto esimerkiksi liikesalaisuudesta,\nhenkilön kokonaisvarallisuudesta tai terveydentilasta on pidettävä salassa (JulkL 24.1 §\n20, 23 ja 25 kohdat).\nTarkastusasiakirjaan sisältyvä tieto voi myös aiheuttaa vahinkoa asiaan osalliselle eli\nasianosaiselle tai esimerkiksi henkilölle, joka on tehnyt tarkastusviranomaiselle ilmoituksen\ntai selvityspyynnön havaitsemastaan lain rikkomisesta. Tällaiset tiedot kuuluvat\nTarkastuksen kulkua ja tuloksia koskevat tiedot samoin kuin tarkastuspöytäkirja ja tarkastuskertomus ovat julkisia, siltä osin kuin niihin ei sisälly salassa pidettävää tietoa. Jos\npöytäkirja tai tarkastuskertomus liittyy viranomaisen valmisteltavana olleeseen päätökseen,\nse tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun päätös asiassa tehdään. 44Viranomainen voi\nkuitenkin harkintansa mukaan antaa tietoja tarkastukseen liittyvästä asiakirjasta jo ennen\npäätöksen tekoa tai ennen kuin asia on muuten käsitelty loppuun (JulkL 6 ja 7.2 §).\n8.1 Suullisen todistelun edellytykset\nViranomainen voi hallintoasiaa käsitellessään käyttää selvityskeinonaan myös todistajien\nsuullista kuulemista (HL 40 §). Suullinen todistelu ei kuitenkaan ole tarkoitettu ilman muuta ja säännönmukaisesti käytettäväksi hallintoasian käsittelyssä, sillä asianosaista voidaan\nkuulla ja selvitystä ja kannanottoja voidaan yleensä esittää myös suullisesti (HL 37 §).\n43 Ks. tarkastussalaisuudesta Wallin & Konstari 2000, 154; Mäenpää 2000, 211 s.\n44 Vrt. myös KHO 1986 A II 4.\nSuullinen todistelu edellyttää erityistä syytä (HL 40.1 §). Tällainen syy voi olla muun\nmuassa se, että asian selvittäminen on suullista todistelua käyttäen luotettavampaa tai\nselvityksen kannalta monipuolisempaa ja välittömämpää kuin pelkästään kirjallisten\nselvitysten esittäminen. Myös oikeusturvaan liittyvät erityiset näkökohdat voivat puoltaa\nsuullista todistelua esimerkiksi oikaisua tai oikaisuvaatimusta käsiteltäessä. Esimerkiksi\nvaltion virkamieslautakunta voi kuulla todistajia suullisesti selvittäessään, ovatko virkamiehen irtisanomiselle olleet riittävät, asialliset perusteet.\nViranomainen voi oma-aloitteisesti päättää kuulla todistajia suullisesti. Asianosainen\nvoi myös esittää sitä koskevan pyynnön viranomaiselle. Asiaa käsittelevä viranomainen\narvioi kuitenkin kussakin tapauksessa erikseen, onko suulliselle todistelulle erityisiä\nsyitä ja onko suullista todistelua aiheellista ottaa vastaan. Jos asian selvittämiseen tai\nasianosaisen oikeusturvaan liittyvä tai vastaava erityinen syy on olemassa, pelkästään\nsuullisen todistelun käsittelyä pitkittävä vaikutus ei yleensä voi – käsittelyn asianmukaisuuden vaatimuskin huomioon ottaen – olla riittävä peruste olla vastaanottamatta suullista todistelua. Kieltäytyminen suullisen todistelun toimittamisesta ei kuitenkaan ole valituskelpoinen ratkaisu.\nSuullisessa todistelussa voidaan kuulla todistajia ja asianosaisia. Myös asiantuntijoiden\nkuuleminen asian selvittämiseksi voi olla aiheellista samassa yhteydessä kuin kuullaan\ntodistajia. Yleensä asiantuntijatiedon saamiseksi on kuitenkin käytettävissä lausunnon tai\nselvityksen pyytäminen asiantuntijaviranomaiselta tai vastaavalta. Todistajalla on oikeus\nsaada valtion varoista korvaus kustannuksistaan. Jos siihen on syytä, viranomainen voi\nkuitenkin velvoittaa asianosaisen korvaamaan todistelukustannukset (HL 64.3 §).\nSuullinen todistelu pannaan vireille siten, että viranomainen kutsuu kuultavat todistajat\nja asianosaiset todistelutilaisuuteen, joka pidetään viranomaisen tiloissa tai siihen soveltuvissa tiloissa. Viranomaisen on varattava myös asianosaisille, joita asia välittömästi\nkoskee, tilaisuus olla läsnä tällaisessa todistelun vastaanottamistilaisuudessa. Todistajille\nja asianosaisille toimitettavat kirjalliset kutsut on annettava tiedoksi tavallisena tiedoksiantona.\nSamalla heille on varattava kohtuullinen aika valmistautumiseen. Asianosaisen poissaolo tilaisuudesta ei kuitenkaan estä todistelun vastaanottamista.\nSuullinen todistelu hallintoasiaa käsiteltäessä toteutetaan siten, että asian ratkaiseva\nviranomainen kuulee todistelutilaisuuteen kutsumaansa todistajaa suullisesti. Ennen todistajan kuulemista tämän on annettava todistajan vala tai vakuutus. Todistajaa kuultaessa viranomainen esittää hänelle kysymyksiä, jotka liittyvät asian selvittämiseen. Myös asianosaista voidaan asian selvittämiseksi kuulla suullisesti totuusvakuutuksen nojalla. Todistelutilaisuudessa esitetyt selvitykset ja vaatimukset on kirjattava asianmukaisesti (HL 42 §). Todistajan esteellisyys ja kielletyt todistusteemat määräytyvät oikeudenkäymiskaaren 17 luvun mukaan.45\nVälittömillä asianosaisilla on todistelun vastaanottavan viranomaisen ohella oikeus\nesittää kuultavalle kysymyksiä. Asianosaiset voivat todistelutilaisuudessa myös lausua\nkäsityksensä kuultavan kertomuksesta. Asianosaisella on hallintolain 37 §:n nojalla mahdollisuus muutenkin esittää todistelutilaisuudessa vaatimuksia ja selvitystä suullisesti.\nTodistelun vastaanottaminen ei ole julkinen tilaisuus, koska sitä ei ole nimenomaisesti\nsäädetty julkiseksi. Yleisöllä ei siten ole oikeutta olla läsnä todistelua vastaanotettaessa.\nMyöskään esimerkiksi todistelun kohteena olevaa toimintaa tai menettelyä valvovalla\nviranomaisella ei ole erityistä läsnäolo-oikeutta. Sen sijaan välittömillä asianosaisilla on\noikeus olla tilaisuudessa paikalla.\nSuullisen todistelun vastaanottamisessa mahdollisesti tarvittavaa virka-apua antaa\nhallinto-oikeus, jossa kuuleminen voi soveliaimmin tapahtua. Virka-apua voidaan tarvita\nesimerkiksi todistajan niskoitellessa. Myös asianosaista voidaan kuulla hallinto-oikeudessa.\nAsiaa ei kuitenkaan virka-avun saamiseksi siirretä hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, vaan\nhallinto-oikeus toimittaa todistajien kuulemisen asiaa käsittelevän viranomaisen apuna.\nJos kyseessä on oikeushallinto-asia, todistajien kuulemisen toimittaa sama tuomioistuin,\njoka käsittelee kyseistä oikeushallintoasiaa. Esimerkiksi hovioikeuden käsitellessä sen\nvirkamiestä koskevaa oikeushallintoasiaa, se toimittaa itse myös mahdollisen todistajien\n9.1 Tiedon saamisen ja vaikutusmahdollisuuksien takaaminen\nSelvitysvelvollisuutta ja selvityskeinoja määrittelevät hallintolain säännökset kohdistuvat\npääasiassa viranomaisen ja asianosaisten väliseen hallinto-oikeudelliseen suhteeseen.\nNe sääntelevät selvittämisen vastuunjakoa näiden kahden tahon välillä. Samalla kun\nsäännökset määrittelevät asianosaisten menettelyllisiä velvollisuuksia ja menettelyllistä\nasemaa, niiden tarkoituksena on turvata myös asianosaisten menettelylliset oikeudet ja\noikeusturva asian käsittelyssä. Hallintolaki ei sen sijaan sanottavasti määrittele muiden\nkuin varsinaisten asianosaisten asemaa hallintoasian käsittelyssä ja erityisesti muiden\ntahojen oikeutta saada tietoa ja vaikuttaa asian käsittelyyn.\nMuiden kuin asianosaisten oikeus osallistua asian käsittelyyn\nJuuri näissä suhteissa hallintolain 41 §:n säännös pyrkii laajentamaan hallintoasian käsittelyyn osallistuvien piiriä. Jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen on varattava näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta (HL 41.1 §). Säännöksen tarkoituksena on taata muillekin kuin varsinaisille asianosaisille oikeus tiedon saamiseen ja erilaisten mielip-iteiden esittämiseen jo ennen asian ratkaisua. Näin määritelty vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen toteuttaa osaltaan myös perustuslain 14 §:n 3 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa turvattua yksilön oikeutta vaikuttaa häntä itseään ja hänen elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.46\n45 Ks. Mäenpää 2007, 441–450.\nVaikuttamismahdollisuuksien varaaminen on omiaan laajentamaan ja vahvistamaan\nasian käsittelyn vuorovaikutteisuutta. Samalla voidaan lisätä myös ratkaisun perusteena\nolevan selvityksen monipuolisuutta. Säännöstä sovelletaan myös hallintosopimusten käsittelyyn, jos hallintosopimuksella – esimerkiksi maankäyttöä koskevalla sopimuksella – voi olla huomattavia vaikutuksia elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin.\nVaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä on useita erityissäädöksiä tai -säännöksiä,\nja niitä sovelletaan hallintolain vastaavan sääntelyn sijasta. Laaja osallistumisoikeus on\nmääritelty erikseen etenkin ympäristövaikutusten arviointia ja ympäristölupia koskevassa\nlainsäädännössä sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tällaiset osallistumismahdollisuuksia\nmäärittelevät erityissäännökset ovat usein täsmällisempiä ja käytännössä tehokkaampiakin\nkuin hallintolain 41 §:ään sisältyvä yleissäännös.\nErityissäännöksissä on lisäksi tehty mahdolliseksi muun muassa yleisen kuulemisen järjestäminen, jonka yhteydessä etenkin ympäristövaikutuksiltaan laajojen tai useiden henkilöiden oloihin merkittävästi vaikuttavien päätösten valmistelusta tiedotetaan ja samalla varataan mahdollisuus esittää kannanottoja ja selvitystä.\nOsallisten piiri hallintoasian käsittelyssä\nVaikuttamismahdollisuuksien varaamisen kohteena ovat sellaiset henkilöt, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus,\nvaikka nämä henkilöt eivät ole varsinaisia asianosaisia tässä asiassa. Tällaisia henkilöitä\nvoidaan kutsua osallisiksi asian käsittelyssä.\n=> Viranomaisen on hallintolain 41 §:n mukaan ilmoitettava osalliselle asian vireilläolosta ja varattava tälle mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista. Lisäksi osallisille on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta.\nEsimerkiksi maankäyttöä, työsuojelua tai rakennuksen suojelua koskevat päätökset\nvoivat sisältää lupia, velvoitteita ja rajoituksia, joiden välittömänä kohteena ovat vain\nkiinteistön omistaja, työnantaja tai rakennuksen omistaja. Myös päätöksen välittömät oikeusvaikutukset kohdistuvat vain vastaavien asianosaistahojen oikeusasemaan. Tällainen\npäätös voi kuitenkin hyvin olennaisesti vaikuttaa muun muassa maa-alueella vapaa-aikanaan liikkuvien, työpaikan työntekijöiden tai rakennuksessa vuokralla asuvien oloihin.\nHeidän asemansa ja intressiensä turvaamiseksi viranomaisen on varattava myös heille\nmahdollisuus vaikuttaa asian ratkaisuun.\nOsallisuuden perusteet on hallintolain 41 §:ssä määritelty suhteellisen yleisluonteisesti\nja väljästi. Osallisen elinympäristöön kuuluvat muun muassa tämän fyysiseen ympäris\ntöön, asumiseen, päivittäiseen liikkumiseen ja vapaa-aikaan vaikuttavat tekijät. Osallisen\ntyönteolla tarkoitetaan etenkin tämän työympäristöä ja työolosuhteita, mutta myös liikkuminen työpaikan ja kodin välillä voi olla merkityksellinen työnteon kannalta. Osallisen\nmuihin oloihin voidaan katsoa kuuluvan muun muassa mahdollisuus asioida ja käyttää\njulkisia palveluja sekä muun muassa henkilön terveyteen, turvallisuuteen ja yksityiselämän\nsuojaan kiinteästi liittyvät tekijät.\n46 Myös Århusin yleissopimus ja EU:n ympäristötietodirektiivi (2003/4/EY) edellyttävät tiedon saannin ja osallistumisoikeuksien takaamista erityisesti ympäristöä koskevissa asioissa. Ks. Kumpula 2004, 92–102. Yleissopimus on saatettu voimaan lailla 121/2004. Ympäristötietodirektiivin saattaminen osaksi Suomen oikeutta edellytti vain suppeaa lainmuutosta, joka toteutettiin lailla 54/2005.\nOsalliset on hallintolain 41 §:ssä määritelty nimenomaan henkilöiksi. Tämä ei estä\nvaikuttamismahdollisuuksien varaamista myös muun muassa yhtiömuodossa elinkeinoa\ntai ammattia harjoittaviin henkilöihin, joiden säännöksessä tarkoitettuihin oloihin ratkaisu\nhuomattavasti vaikuttaa. Samoin vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen yhteydessä\nmyös asian käsittelyyn toimintansa tarkoituksen perusteella liittyviä yhdistyksiä ja järjestöjä\nvoidaan pitää säännöksen tarkoittamina osallisina, joilla on mahdollisuus esittää\nmielipiteensä edustamiensa henkilöiden puolesta.\nHuomattavat vaikutukset osallisen oloihin\nVaikuttamismahdollisuudet on varattava, jos ratkaisulla on huomattavia vaikutuksia osallisen\noloihin. Tällaisia vaikutuksia saattaa olla muun muassa ratkaisuilla, jotka koskevat maan käyttöä, ympäristölupia, liikenneväylän suunnittelua, turvallisuustoimia tai terveydensuojelua.\nTällaisessa asiassa tehtävä ratkaisu saattaa huomattavasti vaikuttaa yhden tai useamman henkilön oloihin, vaikka tämä ei ole ratkaisun välittömien oikeusvaikutusten kohteena oleva asianosainen.\nHallintolaki ei edellytä, että vain jo toteutuneet tai toteutumassa olevat vaikutukset\nvoitaisiin ottaa huomioon. Merkitystä on myös sillä, että asiassa tehtävällä ratkaisulla voi\nolla huomattava vaikutus osallisten oloihin. Näin ollen myös suhteellisen todennäköiset\nvaikutukset tulee ottaa huomioon. Ratkaisun vaikutuksilla tulee kuitenkin toteutuessaan\nolla todellista ja olennaista merkitystä osallisen oloihin.\nMahdollisia vaikutuksia koskevaan kriteeriin perustuu ratkaisu KHO 1989 A 85:\nIlmailuhallitus oli myöntänyt lentopaikan pitoluvan yhtiölle laajentamatta yhtiön oikeuksia verrattuna lentopaikan aikaisemmalle haltijalle myönnettyyn lupaan sisältyneisiin oikeuksiin. Kun lentopaikan pitoa koskevan luvan myöntämisellä saattoi olla huomattavaa vaikutusta lentopaikan lähialueella asuvien lukuisten henkilöiden oloihin, ilmailuhallituksen olisi tullut ilmoittaa asian vireilläolosta siten kuin hallintomenettelylain 13 §:ssä on säädetty.\n=> Koska vireilläolosta ei ollut ilmoitettu ja asian käsittelyssä näin ollen oli tapahtunut menettelyvirhe, KHO kumosi ilmailuhallituksen päätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltäväksi.\nMyös viranomaisen valvontatehtävään kuuluvat asiat voivat olla sellaisia, että valvonnan\njohdosta aikanaan tehtävät ratkaisut edellyttävät vaikuttamismahdollisuuksien varaamista.\nJos valvonnan kohteena olevalla toiminnalla voi olla huomattava vaikutus esimerkiksi\nasuinympäristöön tai muihin elinoloihin, valvontaviranomaisen on jo valvontatehtävää\nhoitaessaan huolehdittava riittävästä tietojen saamisesta ja vaikutusmahdollisuuksista.\nEuroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi Guerra-tuomiossa (EIT 1998), että vakava ympäristön pilaantuminen saattoi merkitä ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaisen\nyksityis- ja perhe-elämän suojan rikkomista, mikäli valtio ei ole ryhtynyt toimiin sen varmistamiseksi, että ympäristön tilasta annetaan asianmukaista tietoa.\nTapauksessa valittajat asuivat kilometrin päässä lannoitteita ja kaprolaktaamia tuottavasta\ntehtaasta, jonka viranomaiset olivat luokitelleet korkean riskin laitokseksi. Viranomaiset eivät antaneet valittajille tietoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen arvioimisen, millaisessa vaarassa valittajat alueella asuessaan olivat.\nVaikutusten huomattavuus liittyy yleensä ratkaisun tosiasiallisiin vaikutuksiin. Valmisteilla\noleva ratkaisu voi esimerkiksi olennaisesti hankaloittaa osallisen päivittäistä liikkumista,\nvaikeuttaa selvästi ja pysyvästi tämän työntekoa tai ammatinharjoittamista, heikentää\nmerkittävästi alueen asukkaiden turvallisuutta tai saada aikaan ilmeisiä terveydellisiä riskejä päätöksen vaikutuspiirissä oleville. Tosin vaikutusten huomattavuus voi johtua myös ratkaisun suoranaisista oikeudellisista vaikutuksista, jotka sisältävät asianosaisten lisäksi myös osallisten toimintaan vaikuttavia yleisiä rajoituksia tai kieltoja.\nVaikutusten laaja-alaisuudella tai niiden kohteena olevien henkilöiden lukumäärällä ei\nole ratkaisevaa merkitystä huomattavuutta arvioitaessa. Siten suppeallakin alueella toteutuvat tai vain yhden tai muutaman osallisen oloihin ulottuvat huomattavat vaikutukset\nedellyttävät, että tälle tai näille varataan mahdollisuus vaikuttaa asian ratkaisuun.\n9.2 Asian vireilläolosta ilmoittaminen Ilmoitustapa\nViranomaisen on varattava osallisille vaikutusmahdollisuus ilmoittamalla asian vireilläolosta\nsopivalla tavalla (HL 41.2 §). Ilmoitustavan sopivuutta arvioitaessa on otettava huomioon asian merkitys ja siinä tehtävien ratkaisujen laajuus. Muodollisena lähtökohtana on, että ilmoitusmenettelyssä noudatetaan hallintolain tiedoksiantoa koskevia säännöksiä. Ilmoittamiseen voidaan siten käyttää tavallista tiedoksiantoa. Jos osallisia on yli kolmekymmentä tai heidän lukumääräänsä ei tarkasti tiedetä, tiedoksianto voidaan toimittaa myös yleistiedoksiantona.\nMuutakin asian merkityksen ja laajuuden kannalta asianmukaista ilmoittamistapaa voidaan käyttää. Joka tapauksessa on pyrittävä noudattamaan riittävän tehokasta ilmoittamistapaa. Käytännössä tämä tarkoittaa, että ilmoituksen on tavoitettava mahdollisimman kattavasti ratkaisun vaikutuspiirissä olevat osalliset, joilla tulee olla myös reaalinen mahdollisuus esittää kannanottonsa.\nAsian vireilläolosta ilmoitettaessa on mainittava ainakin, mistä asiassa on kysymys, miten siitä voidaan saada lisätietoja, ja viranomaisen yhteystiedot. Vireilläolosta ilmoittamisen luonteesta johtuu, että viranomaisen tulee tehdä selkoa myös niistä todennäköisistä vaikutuksista, joita ratkaisulla on osallisten oloihin. Lisäksi on ilmoitettava, miten asiaa ja sen ratkaisua koskevia mielipiteitä voidaan esittää päätöksen tekevälle viranomaiselle.\nSisällöllisesti ilmoituksen on muutenkin oltava riittävän laaja ja selkeä, jotta asian merkitys kävisi selville ja hallintolain edellyttämä mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen olisi todellinen. Tämä voi edellyttää muun muassa ilmoitusta siitä, mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja on tiedossa tai suunniteltu.\nIlmoitus ei yleensä voi sisältää tietoja, jotka ovat salassa pidettäviä (HL 24.2 §). Ilmoitusvelvollisuuden laajuutta ja sisältöä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon myös tiedon saannin ja vaikutusmahdollisuuksien takaaminen, jotka on turvattu perusoikeutena. Tämä voi edellyttää punnintaa salassapito- ja tiedonsaanti-intressien välillä sekä ilmoituksen laatimista niin, että salassa pidettävistä tiedoista esitetään yleisluonteinen selostus.\nKHO 2003:64: Varmuusvaraston toiminnan jatkamista koskevaan ympäristölupaasiaan sisältyi poikkeusoloihin varautumisen ja maanpuolustuksen vuoksi salassa pidettäviä tietoja. Ympäristökeskus ei kuitenkaan voinut lupa-asiaa käsitellessään kokonaan sivuuttaa vireillä olevasta lupahakemuksesta tiedottamista koskevia säännöksiä eikä myöskään säännöksiä, jotka velvoittavat tiedottamaan lupapäätöksestä.\nJotta vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen muodostaa tehokkaan menettelyoikeuden, viranomaisen on varauduttava myös esittämään lisätietoja, joita vaikuttaminen edellyttää. Tällaisten tietojen tulisi yleensä olla saatavilla maksutta. Viranomaista ei kuitenkaan tämän säännöksen nojalla voida velvoittaa laatimaan esimerkiksi vaihtoehtoisia ratkaisuja koskevia selvityksiä tai suunnitelmia, ellei sellaisten laatiminen muuten kuulu viranomaisen selvitysvelvollisuuden piiriin.\nAsian vireilläolosta ei tarvitse ilmoittaa, jos se vaarantaa ratkaisun tarkoituksen toteuttamisen, aiheuttaa muuten merkittävää haittaa tai jos ilmoittaminen on ilmeisen tarpeetonta (HL 41.3 §).\nEsimerkiksi rakennuksen suojelupäätöksen toteuttaminen saattaa vaarantua, jos siitä ilmoitetaan etukäteen julkisesti (KHO 29.6.1983 T 2541). Ilmoittaminen saattaa olla tarpeetonta, jos asia jo on laajasti julkisen keskustelun kohteena ja osalliset ovat jo muuten voineet käyttää heille kuuluvan vaikuttamismahdollisuuden. Ilmoitusvelvollisuutta ei kuitenkaan poista pelkästään se, että asiaa käsitellään joukkoviestimissä tai että viranomaisen tiedossa on esimerkiksi alueen asukkaiden vastustava kanta. Yleensäkin näitä vireilläolosta ilmoittamisen poikkeuksia tulisi tulkita suppeasti.\n9.3 Mielipiteiden kirjaaminen ja huomioon ottaminen\nHallintolaki ei määrittele, millä tavoin osalliset voivat käyttää heille varattuja vaikuttamismahdollisuuksia eikä myöskään vaikuttamisen merkitystä ratkaisun kannalta. Viranomainen voi siten vireilläolosta ilmoittaessaan ilmoittaa myös, että osallisten mielipiteet\ntulee esittää kirjallisesti tai sähköisesti kohtuullisen määräajan kuluessa viranomaisen ilmoittamiin osoitteisiin. Viranomainen voi harkintansa mukaan ottaa vastaan myös suullisesti esitettyjä mielipiteitä. Osallisella ei ole velvollisuutta käyttää mahdollisuutta mielipiteensä esittämiseen.\nViranomainen voi järjestää myös erityisen tilaisuuden, jossa selvitetään asian käsittelyn lähtökohtia ja tavoitteita. Mielipiteiden esittämiseen voidaan varata mahdollisuus tällaisessa tilaisuudessa, joskaan tilaisuuden järjestäminen ei voine olla ainoa tapa toteuttaa osallisten vaikuttamismahdollisuudet. Viranomaisen on kirjattava osallisten eri vaiheissa suullisesti esittämät mielipiteet ja kannanotot (HL 42 §).\nLaki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 13/2003. Finlex. (8.11.2017).\n1.2.2018 1.45 (10 h)\n31.1.2018 1.30 min