PARADOKSY

Zaraz po uchwaleniu aktu trzeba go poprawiać

Ugory prawa

RYS. MARCIN CHUDZIK

STEFAN BRATKOWSKI

Dzisiejsza polska procedura legislacyjna jest żenująca,  a choć mamy dobrych prawników, niewielki mają wpływ na warunki tworzenia dobrego prawa.

Nie chodzi o to, by adresatom tych słów zrobić przykrość, ani, tym bardziej,by ich obrazić. Chodzi o to, żeby przywrócić standardy prawa, jakimi szczycić się mogliśmy przed drugą wojną światową. Przypominam tu swą sugestię z pierwszych lat wolności, by wrócić do stanu prawa z 1 września 1939 r., bo łatwiej poprawiać prawo dobre niż kiepsko deformowane. W pierwszych miesiącach Sejmu zwanego kontraktowym, do dziś najlepszego, sugerowałem też, byśmy, odbudowując prawo, wciągnęli w prace legislacyjne wschodnich sąsiadów, by ułatwić im ich jeszcze trudniejszy powrót do świata.

Nieudolna legislacja

Naszą sytuację znamionuje pewien paradoks: mamy wielu wybitnych prawników, wiele wybitnych umysłów, kilka naszych znakomitości wykłada na zagranicznych uniwersytetach, ale niewielki mają wpływ na prawo, które nas obowiązuje, na stan myśli prawnej w Polsce i - co gorsza - na warunki tworzenia dobrego prawa. W legislacji trwa socjalizm obyczajowy: przepycha się "własnoręczne" ustawy przez zaprzyjaźnionych polityków, ci chronią projekt już nie przed opinią publiczną, ale przed samym środowiskiem prawniczym, w rezultacie niemal zaraz po uchwaleniu danego aktu trzeba go nowelizować, usuwając mniej lub bardziej kompromitujące luki bądź pomyłki. W socjalizmie udawało się czasem przeforsować coś rozsądnego, jak choćby Naczelny Sąd Administracyjny. Ale obecna feudalna procedura legislacyjna jest czymś, proszę wybaczyć, żenującym. Opisywałem parokrotnie na tych łamach, jak to robiono przed wojną - i jak po dziś dzień robi się w krajach cywilizowanych: publikuje się projekt, poddaje go dyskusji fachowej, publikuje się uwagi i kontrprojekty (lub parę projektów), potem jeden autorytet opracowuje finalną wersję, którą też się na ogół raz jeszcze publikuje przed głosowaniem w parlamencie. Parlamentarzyści głosują, ale nie piszą ani nie poprawiają ustaw. Od tego są fachowcy.

Dzisiejszy tryb legislacji pozytywne rezultaty wręcz wyklucza. Po dwóch wielkich reformach, Balcerowicza i samorządowej, które nie były dziełami prawników, prawodawstwo sensu stricto zaczęło od katastrofalnie spartolonej ustawy spółdzielczej, która pozwoliła uwłaszczyć  się cwaniakom. Nie można było nawet środowisku prawniczemu, oderwanemu od doświadczeń światowych, przedstawić racji, dla których - wbrew tradycjom przedwojennym - nie potrzeba jakiejś jednej ustawy spółdzielczej (Dania, kraj spółdzielczości, od zarania regulowała ustawowo jedynie spółdzielczość kredytową). Spółdzielczość spożywców to jedno, rolnicza spółdzielczość zaopatrzenia i zbytu to drugie, a już nasza spółdzielczość mieszkaniowa, zwłaszcza po socjalizmie, wymaga całkowicie odrębnej regulacji. Wzory dla spółdzielczości kredytowej importujemy z Ameryki, i szczęście, że stamtąd, bo inaczej  ta spółdzielczość nie wróciłaby na nasz rynek. 

Wczoraj i dziś

Kiedy słyszę, jak ostre są polemiki, odnoszę wrażenie, że Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk jest ze stanu naszego prawa nieledwie dumny. Stąd zapewne irytacja tym, że nowy kodeks karny wywołał swoją amatorszczyzną aż tak gwałtowne protesty (gdyby ktoś zauważył zgłaszane wcześniej poprawki, ustrzeglibyśmy się wytykanych dziś błędów i braków). Komitet trafnie odczytał te protesty jako walkę z samą filozofią kodeksu, nie tylko z błędami szczegółowymi. Niestety, przy sposobności wyszło na jaw, że sporo naszych uczonych po prostu nie czyta światowej literatury swej specjalności, że niemało karnistów po prostu nie zna ani "Broken windows" z 1982 r., ani amerykańskich doświadczeń z formułą "zero tolerance". Protesty przedstawia się natomiast jako dążność do zaostrzenia represji karnej, podczas gdy chodzi o powrót do zdrowego rozsądku, ponieważ to kodeks obniżył represję karną do granic absurdu. Kiedy gwałt ze szczególnym okrucieństwem staje się tylko występkiem, prawo karne przestaje być prawem karnym. Jeśli przeciwko "kagańcowym" artykułom 212 i 213 nie wystąpił nowy minister sprawiedliwości, mogę go zrozumieć - głosy dziennikarzy nie liczą się w wyborach. Artykuł ów jednak, wymierzony w wolność słowa, nie staje się dzięki temu mniej idiotyczny.

Przez dziesięć lat jako publicysta, tyle że po solidnych studiach prawniczych, przypominałem zagubione, wymagające odbudowy dziedziny prawa. Nie wspomnę już walk o powrót kodeksu handlowego, niezbędnego, zdawałoby się, w gospodarce rynkowej. A ileż komplikacji przysparzała nieobecność w naszych stosunkach prawnych i podatkowych instytucji "kupca jednoosobowego"! Czego się zresztą tknąć - to samo. Toż do dzisiaj nie funkcjonuje u nas, wymagające najpierw dyskusji nad podstawami ustroju prawnego - "prawo publiczne", pojęcie, które Europa odziedziczyła po starożytnym Rzymie. Nie funkcjonuje, niezbędne w życiu codziennym świata osób prawnych, pojęcie "osoby prawa publicznego" (czym są, a propos, te publiczne telewizje i rozgłośnie radiowe?).

Próbowałem przypomnieć sądownictwo polubowne - wyszło, że ludzie z młodszych pokoleń prawników nie orientują się nawet czasem, że wyrokowi sądu polubownego przysługuje moc wyroku sądu powszechnego i takaż egzekucja. Innymi słowy, nie znają obowiązującego kodeksu postępowania cywilnego! Nic dziwnego, nie publikuje się ani starych, ani nowych podręczników sądownictwa polubownego, a moi znajomi prawnicy średniego pokolenia nawet nie wiedzieli - bo im tego na studiach po prostu nie mówiono - jak wyglądało sądownictwo polubowne w Polsce przedwojennej.

Ustawa reprywatyzacyjna raz jeszcze ujawniła, że nieznane pozostaje również prawo hipoteczne i - pokancerowane - prawo rzeczowe. Kiedy minister noszący to samo co ja nazwisko próbował przywrócić do życia instytucje długoterminowego kredytu hipotecznego, znalazł jednego - tak, jednego - młodego naukowca prawnika od hipoteki. A dlaczego jest to takie ważne? Według ustawy reprywatyzacja  obciąży kosztami podatników, to oni mają płacić za beneficjentów wywłaszczeń dokonanych przez PRL. Tymczasem wszystko, co trzeba, to odbudować porządek hipoteczny i umożliwić dawnym właścicielom nieruchomości, w tym także np. spadkobiercom wymordowanych Żydów, dochodzenie własności lub należności od użytkowników. Ci ostatni dzięki zasiedzeniu (pytanie, od kiedy ma ono biec) uzyskają wpis do ksiąg hipotecznych, co najwyżej z obciążeniem spłatą jakichś należności w ciągu 10 czy 20 lat. W przypadku nieruchomości z reformy rolnej obciążenia te powinien przejąć skarb państwa, a jeśli chodzi o nieruchomości poniemieckie - należałoby rozwiązać problem dwustronnie, z uwagi na to, że nasze roszczenia są znacznie wyższe (w zniszczonej Warszawie np. moja rodzina straciła nie tylko mieszkania, ale i parę tysięcy starodruków księgozbioru mojego ojca, a nie myśmy napadli na Niemcy).

Mieliśmy w Polsce świetne prawo hipoteczne, a podręcznika Walentego Dutkiewicza z 1850 r. używano do roku 1947. Robiłem też i ja, co mogłem, by przypomnieć bezcenne polskie doświadczenia w dziedzinie długoterminowego kredytu hipotecznego, zarówno Towarzystwa Kredytowego Ziemskiego, jak i towarzystw kredytowych miejskich - przy milczeniu środowiska prawniczego. Tymczasem słynny Druckiego-Lubeckiego "cud pieniędzy z niczego" jest do powtórzenia (oczywiście, po uporządkowaniu zapisów hipotecznych). Opracowałem dla Fundacji na rzecz Odbudowy Długoterminowego Kredytu Hipotecznego skrypt zawierający historię papierów wartościowych o stałym oprocentowaniu; przetłumaczyli go... Niemcy z niemieckich banków hipotecznych, ale w kraju nie okazał się nikomu potrzebny.

Ubezpieczenia

Socjalizm wytrzebił też fachowców od ubezpieczeń. Pierwszą ustawę ubezpieczeniową pichcili sympatyczni młodzi ludzie, którzy nawet nie wiedzieli o istnieniu ubezpieczeń wzajemnych - w kraju, który do roku 1939 miał najdłuższe  i najrozleglejsze  doświadczenie w tej dziedzinie na świecie! Ubezpieczenia wzajemne wróciły do Polski nie dzięki inicjatywie prawników, lecz dwóch działaczy społecznych, a rekonstruował je i korygował ustawę pewien dobrze mi znany inżynier o prawniczych zainteresowaniach.

Prawa skarbowego nie mamy w ogóle, a na domiar złego umarł Andrzej Komar. Powiedzmy, że ta luka może poczekać, jednakże trudno przeoczyć, jak spartaczono "reformę" administracyjną. Czołowych polskich administratywistów i specjalistów od zarządzania - w tym dwóch ekspertów ONZ od reform administracji, z którymi wspólnie podpisałem list otwarty wzywający do rzetelnej dyskusji - nawet nie dopuszczono do głosu; tak samo nie pytano profesora Tadeusza Zielińskiego o podstawy odrodzenia ubezpieczeń społecznych, które powinno się oprzeć na zasadach ubezpieczeń wzajemnych.

Biurokracja mianowana

Dziś przewidywane skutki partactwa oglądamy w całej okazałości: kiedy cały świat spłaszcza struktury zarządzania i administracji, my, degradując zarazem gminę, zwiększyliśmy liczbę szczebli administracji do pięciu, natomiast rozrost biurokracji powiatowej sięgnął kilkudziesięciu tysięcy etatów i paru miliardów złotych dodatkowych kosztów, choć te same zadania mogliby wykonać ludzie do nich oddelegowani przez powiatowe związki gmin, na ich koszt. Kwestii absurdu i kosztów ustroju Warszawy nie będę już nawet poruszał; ani też "reformy centrum", którego nadwyżki zatrudnienia urosły w kosztach do kilkunastu miliardów złotych rocznie.

Reformę ubezpieczeń społecznych przeprowadzono, nie znając nawet podstawowych doświadczeń, tych Bismarckowskich - czego dowodzi oddanie kas chorych pod kontrolę politykom, zamiast przedstawicielom ubezpieczycieli i ubezpieczonych. 

Najgorsze jest jednak, że bez dyskusji rozstrzygnięto sprawę najważniejszą - ustroju państwa, ustroju naszej demokracji. Ani w Sejmie, ani w środowisku prawników nie doszło do uczciwej wymiany poglądów. Nie zauważyłem nawet śladu znajomości projektów konstytucji sprzed 1921 r. ani żadnej próby, przynajmniej polemicznego, odrzucenia  koncepcji. Dziś potężnieje z miesiąca na miesiąc ruch społeczny na rzecz jednomandatowych okręgów wyborczych, ale dlaczego taka inicjatywa musiała wyjść od fizyków, historyków i lokalnych działaczy społecznych, a nie od wybitnych prawników konstytucjonalistów? Na pytanie to znajduję, niestety, jedną tylko prostą odpowiedź - dziedzictwo obyczajowe po socjalizmie skazuje prawników na usługi wobec polityków. 

Nie wzywam, by wszystkie tu wyliczone słabości usunąć zaraz. Wymaga to lat,  szerokiego, wieloletniego programu rozwoju studiów uniwersyteckich i życia naukowego, z udziałem może uczonych z zagranicy. Sędziowie i prokuratorzy mogą natomiast przechodzić co parę lat egzaminy sprawdzające aktualność ich wiedzy. Chodzi jednak przede wszystkim o atmosferę - którą może zmienić otwarta dyskusja między ludźmi z poczuciem odpowiedzialności za stan prawa i za Polskę. Przepraszam za patos, ale gdyby temat dotyczył innej niż prawo dziedziny, użyłbym słów znacznie mocniejszych.
Naszą sytuację znamionuje pewien paradoks: mamy wielu wybitnych prawników, wiele wybitnych umysłów, kilka naszych znakomitości wykłada na zagranicznych uniwersytetach, ale niewielki mają wpływ na prawo, które nas obowiązuje, na stan myśli prawnej w Polsce i - co gorsza - na warunki tworzenia dobrego prawa.Dzisiejszy tryb legislacji pozytywne rezultaty wręcz wyklucza. Po dwóch wielkich reformach, Balcerowicza i samorządowej, które nie były dziełami prawników, prawodawstwo sensu stricto zaczęło od katastrofalnie spartolonej ustawy spółdzielczej, która pozwoliła uwłaszczyć  się cwaniakom.Kiedy słyszę, jak ostre są polemiki, odnoszę wrażenie, że Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk jest ze stanu naszego prawa nieledwie dumny. Stąd zapewne irytacja tym, że nowy kodeks karny wywołał swoją amatorszczyzną aż tak gwałtowne protesty. Komitet trafnie odczytał te protesty jako walkę z samą filozofią kodeksu, nie tylko z błędami szczegółowymi. Niestety, przy sposobności wyszło na jaw, że sporo naszych uczonych po prostu nie czyta światowej literatury swej specjalności, że niemało karnistów po prostu nie zna ani "Broken windows" z 1982 r., ani amerykańskich doświadczeń z formułą "zero tolerance". Protesty przedstawia się natomiast jako dążność do zaostrzenia represji karnej, podczas gdy chodzi o powrót do zdrowego rozsądku, ponieważ to kodeks obniżył represję karną do granic absurdu.Przez dziesięć lat jako publicysta, tyle że po solidnych studiach prawniczych, przypominałem zagubione, wymagające odbudowy dziedziny prawa. Nie wspomnę już walk o powrót kodeksu handlowego, niezbędnego, zdawałoby się, w gospodarce rynkowej. A ileż komplikacji przysparzała nieobecność w naszych stosunkach prawnych i podatkowych instytucji "kupca jednoosobowego"!Najgorsze jest jednak, że bez dyskusji rozstrzygnięto sprawę najważniejszą - ustroju państwa, ustroju naszej demokracji. Ani w Sejmie, ani w środowisku prawników nie doszło do uczciwej wymiany poglądów.Nie wzywam, by wszystkie tu wyliczone słabości usunąć zaraz. Sędziowie i prokuratorzy mogą natomiast przechodzić co parę lat egzaminy sprawdzające aktualność ich wiedzy. Chodzi jednak przede wszystkim o atmosferę - którą może zmienić otwarta dyskusja między ludźmi z poczuciem odpowiedzialności za stan prawa i za Polskę.