Czy w Unii powstanie "centrum" i "peryferia"

Niebezpieczna perspektywa podziału

WOJCIECH SADURSKI

Sałatka po nicejsku jest - jak wiedzą smakosze - daniem dość specyficznym. Zawiera bowiem składniki albo dość mało wyszukane - na przykład jajko, albo wręcz odrażające - jak rybki anchois, ale jako całość ma smak, do którego z czasem można się przyzwyczaić, a nawet polubić. Podobnie z wynikami szczytu Unii Europejskiej w Nicei. Niektóre brzmią nudno i biurokratycznie, a inne są zgoła podejrzane (jak na przykład Karta Praw, której warto będzie poświęcić osobny artykuł). A jednak w sumie składają się na pozytywny pakiet - bo stworzy on niezbędne instytucjonalne podstawy, pozwalające na rozszerzanie Unii o nowe państwa, w tym Polskę.

Pierwsze komentarze w Polsce dotyczą oczywiście głównie "sprawy polskiej", a zwłaszcza walki o liczbę głosów w Radzie Unii. Warto jednak spojrzeć na wyniki nicejskiego szczytu z szerszej perspektywy, bo przyszłe miejsce Polski w instytucjach unijnych jest tylko częścią tzw. większej całości.

Stawka

Przede wszystkim należy zdać sobie sprawę z tego, o jaką stawkę grano. Mówiąc najkrócej, znaczenie Nicei polegało na tym, że była to właściwie ostatnia okazja, by przeprowadzić fundamentalne wewnętrzne reformy, umożliwiające rozszerzenie Unii około roku 2003. Pomijając już formalny kalendarz - gdyby reformy instytucjonalne nie uzyskały w Nicei politycznej aprobaty, to nie byłoby czasu na ich ratyfikację - niemożność uzgodnienia reform w Nicei spowodowałaby załamanie się pewnej dynamiki politycznej. Nabrała ona pewnego rozpędu w ostatnich miesiącach i zepchnęła do defensywy unijnych maruderów - na przykład Wielką Brytanię i Danię.

Najbardziej spektakularnym przejawem owej dynamiki było oczywiście słynne przemówienie Joschki Fischera z 12 maja tego roku, nawołujące m.in. do "przejścia od związku państw do pełnej parlamentaryzacji w postaci Federacji Europejskiej". Fischer podniósł stawkę w debatach nad wizją europejskiej federacji. Byłoby to jednak stracone, gdyby Nicea nie dokonała politycznej ratyfikacji wizji reform. Frustracja i rozczarowanie spowodowałyby opóźnienie dynamiki europejskiej, a to rykoszetem uderzyłoby w szanse państw kandydackich.

Deficyt demokratyczny

Z tego punktu widzenia trzy obszary reformy instytucjonalnej Unii, na które uzyskano w Nicei konsensus, są najważniejsze: podział głosów w Radzie Ministrów, skład Komisji Europejskiej i lista dziedzin, w których obowiązuje zasada kwalifikowanej większości, a nie jednomyślność. Są to sprawy dla przeciętnego czytelnika prasy nudne, a często dość skomplikowane.

Ważne jest jednak, by za szczegółami dotyczącymi liczby głosów w Radzie, liczby komisarzy czy zakresu spraw objętych zasadą większości widzieć tło polityczne techniczo-prawnych uzgodnień. Składa się ono z dwóch podstawowych konstatacji: instytucje unijne są w coraz mniejszym stopniu reprezentatywne i w coraz mniejszym stopniu efektywne, a dodawanie nowych państw członkowskich oba te polityczne defekty tylko pogłębi.

Reprezentatywność jest w Unii problemem drażliwym, gdyż od samego początku tworzenia politycznych form integracji europejskiej ścierały się ze sobą dwie zasady. Wedle jednej - podstawowymi podmiotami reprezentowanymi przez wspólne instytucje są państwa, wedle drugiej - obywatele. Przyjęcie jednej albo drugiej zasady prowadzi oczywiście do odmiennych form instytucjonalnych. W rzeczywistości wynik był zawsze rezultatem kompromisu, z którego nikt tak naprawdę nie był zadowolony.

W literaturze naukowej i publicystycznej na temat instytucji unijnych popularne jest pojęcie deficytu legitymacji politycznej. Oto symptom tego rosnącego deficytu. Obecnie większość głosów w Radzie odpowiada mniej więcej sześćdziesięcioprocentowej większości obywateli państw Unii. Jeśli jednak Unia dalej się będzie rozszerzała, to bez zmiany systemu podziału głosów większość głosów w Radzie odpowiadałaby mniej niż połowie ludności państw Unii. Unia utraciłaby więc moralny mandat do mówienia o demokratyzmie głównych instytucji decyzyjnych.

Niedrożna Komisja

A efektywność? Biurokracja w głównym organie wykonawczym Unii - czyli w Komisji Europejskiej - staje się coraz oporniejsza wraz ze wzrostem liczby członków. Gdy Wspólnota składała się tylko z sześciu członków, prawdopodobieństwo, że jakaś propozycja decyzji - jakiejkolwiek - zostanie przyjęta jako wiążąca decyzja, wynosiło 15 procent. Obecnie prawdopodobieństwo to spadło do 8 procent. Eksperci, którzy dokonali modelu symulacyjnego procesu decyzyjnego w Komisji, twierdzą, że jeśli liczba państw Unii wzrośnie do 27 (a taką liczbę wymienia się jako punkt docelowy), szansa skutecznego przeprowadzenia jakiejkolwiek inicjatywy przez system instytucjonalny Komisji spadnie do 2,5 procent! Innymi słowy, Komisja okaże się po prostu niedrożna.

Z tej podwójnej perspektywy należy patrzeć na reformy instytucjonalne, o których zadecydowano w Nicei - a nie tylko z punktu widzenia (preferowanego przez większość korespondentów i komentatorów) sporu między dużymi i małymi krajami Unii. Czy te reformy będą służyć podwójnym celom większej skuteczności i reprezentatywności? Do pewnego stopnia - skuteczność decyzyjna zostanie zwiększona przez zmianę klucza, według którego obsadzane będą w przyszłości stanowiska komisarzy, a także przez dalsze ograniczenie tematów, w których trzeba osiągnąć jednomyślność w Radzie.	

Czy jednak reformy, o których zadecydowano w Nicei, przyczynią się do większej reprezentatywności "obywatelskiej" najwyższych orgnów, a w szczególności Rady? Pierwsze impresje sugerują, że pod pewnymi względami reprezentatywność Rady ulegnie dalszemu osłabieniu - wskazuje na to na przykład zgoda Niemiec na nieproporcjonalnie niską (w stosunku do ludności) liczbę miejsc w Komisji. Ma to być zrekompensowane przez zwiększenie liczby niemieckich parlamentarzystów - ale dopóki Parlament Europejski jest organem drugorzędnym, dopóty remedium to jest złudne.

Mniej równi członkowie

Z perspektywy Polski i innych krajów kandydackich reformy te stanowią dobrą wiadomość, gdyż dostosowują Unię do zwiększenia liczby państw członkowskich. Jest jednak i druga strona medalu. Szczyt w Nicei - zgodnie z przewidywaniami - przyjął też bardziej elastyczne zasady, dotyczące tzw. wzmocnionej współpracy w ramach Unii. Teoretycznie chodzi o to, by niektóre państwa w ramach Unii mogły wspólnie podejmować bardziej intensywną współpracę w wybranych dziedzinach, nie czekając na zgodę pozostałych państw. Praktycznie może to doprowadzić do członkostwa drugiej kategorii.

System "wzmocnionej współpracy" już jest faktem - zarówno waluta euro, jak i system kontroli imigracji na podstawie traktatu z Schengen stanowią przykłady przyspieszonej integracji, z której niektóre państwa dobrowolnie wyłączają się. Po Nicei taka możliwość została sformalizowana i ułatwiona: pojawiają się już propozycje kolejnych dziedzin, w których dochodzić może do integracji w "podgrupach" - na przykład wspólnej polityki obronnej.

Dziś taka polityka jest podyktowana głównie chęcią ominięcia obiekcji Wielkiej Brytanii wobec przyspieszenia integracji. Jednak czołowi politycy unijni nie ukrywają, że system "wzmocnionej kooperacji" jest też niezbędny z perspektywy rozszerzenia Unii o nowe państwa. Jak powiedział 20 listopada we Florencji w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim premier Włoch Giuliano Amato, nowe państwa będą potrzebowały czasu, by przystosować się do już osiągniętych standardów integracji.

Jest to potencjalnie niebezpieczna perspektywa. Oznacza bowiem stworzenie "centrum" i "peryferii". Joschka Fischer i Giuliano Amato mówią ładniej: o "środku ciężkości" Unii. Ale to tylko słowa, za którymi kryje się niebezpieczna treść: przewidywany podział Unii na trzon i kresy. W praktyce oznaczać to może członkostwo drugiej kategorii dla nowych państw.
Sałatka po nicejsku Zawiera składniki albo dość mało wyszukane, albo wręcz odrażające, ale jako całość ma smak, do którego można się przyzwyczaić. Podobnie z wynikami szczytu Unii Europejskiej w Nicei. Niektóre brzmią nudno i biurokratycznie, inne są zgoła podejrzane. A jednak w sumie składają się na pozytywny pakiet - bo stworzy on niezbędne instytucjonalne podstawy, pozwalające na rozszerzanie Unii o nowe państwa, w tym Polskę. była to ostatnia okazja, by przeprowadzić fundamentalne wewnętrzne reformy, umożliwiające rozszerzenie Unii około roku 2003. trzy obszary reformy instytucjonalnej Unii, na które uzyskano w Nicei konsensus: podział głosów w Radzie Ministrów, skład Komisji Europejskiej i lista dziedzin, w których obowiązuje zasada kwalifikowanej większości.