OCHRONA KONSUMENTA 

W Europie i USA

Ewolucja strategii

EWA ŁĘTOWSKA

Dlaczego właściwie konsumenta należy chronić? Jakie w tej dziedzinie istnieją strategie? Czy wszędzie są one jednakowe? To, że prawo europejskie i cały system jego funkcjonowania chronią konsumenta lepiej niż w naszym kraju, widać choćby z oferty, z jaką tamtejszy się styka. Czy jednak jej bogactwo i dogodność dla klienta są bezpośrednim rezultatem chęci "czynienia konsumentom dobrze"?

Konsument jest jednym z aktorów występujących na rynku jako homo oeconomicus passivus w przeciwieństwie do wytwórców i handlowców, określanych jako homo oeconomicus activus. Ale przecież kontakty między aktywnymi i pasywnymi uczestnikami rynku odbywają się na podstawie umów sprzedaży czy świadczenia usług. A umowa - wiadomo - charakteryzuje się równością pozycji jej partnerów. Dlaczego więc o jednego z nich akurat trzeba się bardziej troszczyć? Kto ma to robić i w jakim zakresie? Czy nie mamy tu aby do czynienia z jakimś uprzywilejowaniem czy dyktowanym lewackimi ideami  paternalizmem?

Problem ochrony konsumenta pojawił się - jako zwerbalizowane hasło - mniej więcej w latach sześćdziesiątych- siedemdziesiątych, równocześnie w USA i w Europie, kładącej podwaliny integracji gospodarczej. Ale motywacja ochrony nie była bynajmniej jednakowa.

Upośledzona mniejszość,  czyli jak to jest w USA

Amerykańska tradycja każe w ochronie konsumenta widzieć kwestię publicznoprawną, wręcz konstytucyjną. Jest ona bowiem ujmowana jako ochrona interesów pewnej mniejszości, która - rozproszona i dlatego pozbawiona dostępu do instytucji przedstawicielskich - nie może artykułować swych interesów przy wykorzystaniu istniejących kanałów instytucjonalnych. Inaczej mówiąc, konsumenci są tu uznani za przykład upośledzonej, bo pozbawionej stosownej reprezentacji mniejszości. Chodzi o mniejszość mierzoną nie tyle liczbą arytmetyczna, ile słabością pozycji rynkowej, która ma swe źródło w rozproszeniu interesów konsumentów. Należy im pomóc, ponieważ są mniejszością. 

W ten sposób problem jest ujmowany w kategoriach dowartościowania jednostek tworzących mniejszość, a to w każdym wypadku jest kwestią publicznoprawną, podobnie jak dowartościowanie kobiet, mniejszości etnicznych czy innych. Remedia służące temu są podobne: zwiększenie możliwości reprezentacji mniejszości, o którą chodzi, w tym wypadku konsumentów. Reprezentacji przed każdą z władz (nie chodzi tylko o ułatwienia i pomoc w prowadzeniu ewentualnych sporów sądowych, do czego jesteśmy skłonni redukować pojęcie "reprezentacja konsumenta"), a więc sądową, ale i ustawodawczą oraz administracyjna, w postaci lobbingu, działania środkami politycznymi (petycje, demonstracje). Ta strategia zakłada ułatwienie konsumentom samoorganizacji i artykulacji przez to ich interesów wobec władz. Jest to więc strategia ruchu oddolnego, bez wyraźnego narzucania celów, jakim ma służyć osiągnięta, lepsza reprezentacja. Strategia ta zakłada duży udział czynnika fachowego, prawniczego, służącego organizacjom konsumenckim radą i pomocą w konkretnych kampaniach, niezależnie od tego, czy ich przedmiotem ma być podniesienie standardu informowania konsumenta o składnikach jakiegoś wyrobu, zmiana ustawodawstwa czy konkretny proces odszkodowawczy pojedynczego konsumenta, mający stać się precedensem, przecierającym innym drogę. 

Takie techniki działania (niekoniecznie stosowane tylko po to, aby dowartościować konsumenta; może tu chodzić o inne mniejszości) zyskały nawet specjalną nazwę: "public interest law". Amerykańska strategia nie zakłada więc ochrony konsumentów przez odgórne wskazanie, przed czym należy ich chronić, ale przez ułatwienie im przebicia się, aby mogli sami własne interesy wyartykułować i walczyć o ich realizację.

W Europie  jako produkt odgórny

W Europie problem dowartościowania konsumentów nie bywał ujmowany jako deficyt ich reprezentacji, jako grupy społecznej, przed władzą. Na politykę prokonsumencką patrzono tu raczej jako na politykę legislacyjną, której kształtowanie zależy od władzy, a nie jest determinowane niczyimi aspiracjami czy roszczeniami, i która raczej kojarzy się z oktrojowaniem (nadaniem, narzuceniem) pewnych celów przez państwo. Dlatego ochrona konsumenta w ramach integracji europejskiej jest produktem odgórnym, jako efekt działań podejmowanych przez organa Wspólnot.

Lektura dokumentów Wspólnoty, zwłaszcza traktatu, gdzie wprost mówi się obecnie o ochronie konsumenta - nie oddaje ewolucji, jaką przeszły umiejscowienie i strategia prokonsumencka. Początkowo i same Wspólnoty, i ich dokumenty oraz programy były zorientowane "produktywistycznie". Chodziło o stworzenie warunków do integracji gospodarczej, a to zakładało skoncentrowanie się na zagwarantowaniu wolności gospodarczych dla aktywnych uczestników rynku. Produktem ich działań była oczywiście oferta rynkowa, której odbiorcą miał być konsument. Dlatego głównym, niejako pierwotnym celem polityki integracyjnej było zapewnienie przepływu towarów, usług, siły roboczej, możliwość zakładania filii, zapewnienie konkurencyjności i braku dyskryminacji w działalności gospodarczej. Wygoda i poziom życia konsumentów miały się wykreować same, być niejako wtórnym skutkiem celu zasadniczego, jakim było stworzenie wspólnego rynku. Oczywiście nie oznacza to, że oficjalne dokumenty i programy europejskie negliżowały kwestie konsumenckie. 

Kochany dla samego siebie

W 1975 r., w pierwszym programie polityki ochrony i informacji konsumentów, wypracowano katalog zasadniczych praw konsumenta. Powtórzono go w drugim programie z 1981 r. i pozostał co do zasady nie zmieniony w podobnych programach z 1985 i 1990 r. Zasadnicze prawa konsumenta obejmują prawo do: ochrony życia i bezpieczeństwa; ochrony interesów gospodarczych; naprawienia doznanej szkody; informacji i edukacji; bycia wysłuchanym. (To ostatnie prawo, zresztą w praktyce europejskiej nie dające się przełożyć na spektakularne posunięcia, odpowiada amerykańskiemu "prawu do reprezentacji", kluczowemu dla tamtejszej koncepcji ochrony konsumenta). Dopiero w latach osiemdziesiątych, w miarę umacniania się i stabilizowania gospodarczej integracji w Europie, ochrona interesów konsumenta zaczyna się stopniowo autonomizować także w dokumentach i programach wspólnotowych. W nowej wersji art. 3 lit. s) traktatu Wspólnot awansuje do rangi jednego z jej celów strategicznych. Po Maastricht nowy art. 129 lit. a) traktatu, w jego rozdziale XI zatytułowanym wprost "Ochrona konsumenta", przewiduje już nie tylko (jak dotychczas) osiąganie wyższego poziomu tej ochrony dzięki działaniom na rzecz wspólnego rynku, lecz także samoistne akcje kierujące politykę państw członkowskich na ochronę zdrowia, bezpieczeństwa, gospodarczych interesów, informację i edukację konsumenta. W 1995 r., w związku z reformą (istniejącej od 1973 r.) Komisji do Spraw Konsumentów (15 przedstawicieli państw członkowskich i 5 przedstawicieli organizacji konsumenckich), przedstawiono dokument przewidujący m.in. akcje:

w zakresie usług finansowych na rzecz konsumentów;

w zakresie podstawowych usług publicznoprawnych na rzecz konsumentów;

mające na celu umożliwienie korzystania konsumentom z dobrodziejstwa społeczeństwa informatycznego;

mające na celu wzmocnienie zaufania konsumentów do produktów żywieniowych;

promocji konsumpcji przyjaznej środowisku naturalnemu;

pomocy dla krajów Europy Centralnej i Wschodniej przy kreowaniu ich polityki konsumenckiej.

Sumując: o ile u początków działania Wspólnoty Europejskiej można mówić, że ochrona pasywnego uczestnika rynku była tylko koniecznym skutkiem, wypadkową działań adresowanych do aktywnych uczestników rynku, o tyle od 1992 r. podnoszenie poziomu ochrony - w zakresie pięciu praw podstawowych konsumentów - staje się autonomicznym celem działań organów wspólnotowych. Konsument jest więc w Unii Europejskiej kochany dla siebie samego, staje się autonomicznym celem działań integracyjnych, prowadzonych z myślą o polepszeniu jego kondycji, podczas gdy dawniej był traktowany raczej jako odbiorca towarów i usług pojawiających się na zintegrowanym, konkurencyjnym i nie dyskryminującym żadnego z aktywnych uczestników rynku europejskim.

Przejrzystość informacji

Europejska ochrona konsumenta opiera się na przejrzystości informacji. Ponieważ współczesne warunki produkcji i rynku zaciemniają przejrzystość zarówno co do przedmiotu oferty (jakość, bezpieczeństwo oferowanych dóbr), jak i sposobu korzystania z niej (warunki umów, konsekwencje prawne zachowań konsumenta), ochrona konsumenta we Wspólnotach (obecnie Unii) oznacza działania na rzecz stworzenia im warunków swobodnego wyboru i decyzji. Słabość konsumenta jest bowiem wynikiem braku transparencji (przejrzystości) oferty i rynku. W USA konsumenta chroni się, ponieważ jest źle reprezentowany, w Europie, ponieważ jest źle poinformowany. W tej sytuacji jego pozycja jako partnera umowy kierującego się własną oceną sytuacji i decydującego o zawarciu umowy ulega degradacji. 

Ochrona konsumenta nie oznacza zatem bynajmniej protekcjonistycznego faworyzowania go przez władzę, lecz działanie na rzecz zrekompensowania braków jego wiedzy i orientacji, wywołanych masowością produkcji i obrotu, przywrócenia możliwości oceny sytuacji rynkowej. To zaś jest przesłanką racjonalnego korzystania ze swobody umów. Przedsięwzięcia i instrumenty służące ochronie konsumenta nie mają zatem na celu "danie" mu czegoś dodatkowego, ale raczej przywrócenie równości szans, traconych wraz z rozwojem nowoczesnej produkcji, handlu, marketingu. Dlatego czasem mówi się, że ochrona konsumenta to nic innego jak (podobnie jak walka z monopolizacją i nieuczciwą konkurencją) jeszcze jeden instrument walki o rynek prawdziwie wolny - dla jego uczestników czynnych i biernych.

Znaczenie dyrektyw

Dyrektywy są instrumentami służącymi zwiększeniu przejrzystości niezbędnej dla wolnej decyzji i wyboru konsumenta. Ich celem jest harmonizacja ustawodawstw państw UE. Wskazać tu można:

ochronę przed fałszywymi i wprowadzającymi w błąd informacjami w zakresie etykietowania towarów (dyrektywa 79/112, zm. 86/187, 89/395, 93/102, w sprawie oznaczania towarów żywnościowych, uzupełniona dyrektywą 90/946 o dobrowolnym zamieszczaniu informacji o wartościach odżywczych na środkach spożywczych, a także dyrektywa 89/622 dotycząca oznakowania wyrobów tytoniowych);

określanie cen na artykułach żywnościowych (dyrektywa 79/581, zmieniona przez dyrektywę 88/315) oraz określanie cen na artykułach nieżywnościowych (dyrektywa 88/314);

warunek używania języka zrozumiałego dla konsumenta przy oznaczaniu towarów i informacji o nim (dyrektywa 79/112);

środki ochrony przed wprowadzającą w błąd reklamą i prezentacją towaru (dyrektywa 84/450 zawierająca minimalny standard; dyrektywa 87/367 dotycząca produktów, które wyglądają na inne, niż są w istocie, i tym samym stwarzają zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa konsumenta). Te akty zresztą skierowane były raczej na ochronę samej konkurencji przed nieuczciwymi praktykami; ochrona konsumenta jest tu skutkiem ubocznym;

zasadę radykalnej przejrzystości uprzednio sformułowanych klauzul umownych (dyrektywa 93/13 o nieuczciwych klauzulach umownych w umowach z konsumentami).

Utrzymaniu transparencji niezbędnej do orientacji konsumenta (a może raczej: ochrony przed reklamowym szumem informacyjnym) służą "wertykalne" (tj. związane z poszczególnymi grupami towarów) ograniczenia dotyczące zakazu reklamy pewnych produktów czy usług (lekarstwa, alkohole, tytoń, wolne zawody), reklamy kierowanej do pewnych osób (dzieci) czy też w określonych mediach (radio, tv). Trzeba tu wskazać dyrektywę 89/552 o reklamie telewizyjnej. Zawiera ona również zakazy reklamy wyrobów tytoniowych i lekarstw zapisywanych na recepty, a także ograniczenia reklamy kierowanej do dzieci. Dyrektywy 89/622 i 92/41 o reklamie papierosów i innych wyrobów tytoniowych wprowadzają ograniczenia reklamy w innych formach, podobnie jak dyrektywa 92/28 mówiąca o ograniczeniu reklamy lekarstw.

Należą do nich także dyrektywy odnoszące się do poszczególnych umów konsumenckich (sprzedaż poza miejscem stałego prowadzenia handlu - dyrektywa 85/577; o kredycie konsumenckim - 87/107, z modyfikacją w dyrektywie 90/88; o podróżach i imprezach turystycznych sprzedawanych jako pakiet usług - 90/314; seria dyrektyw dotyczących różnego rodzaju umów ubezpieczenia majątkowego - zwłaszcza: 72/166, 73/239, 79/267, 84/5, 88/357, 90/218, 90/619, 90/232, 92/49, 92/96; o własności podzielonej co do czasu korzystania z rzeczy, tzw. time-sharing - dyrektywa 94/47; o umowach zawieranych na odległość - dyrektywa 97/7). 

Wszystkie one zawierają niezwykle rozbudowane obowiązki kontrahenta konsumenta związane z zapewnieniem szerokiej informacji o transakcji: jej warunkach, przedmiocie, konsekwencjach poszczególnych postanowień. (Dość powiedzieć, że np. dyrektywa dotycząca kredytu konsumenckiego zawiera obowiązek przedstawienia planu spłat w różnych wariantach, a nawet wzór matematyczny obliczania kosztów kredytu). Wszystko po to, aby zapewnić wysoki standard przejrzystości (transparencji), umożliwiający świadome i racjonalne zorientowanie się w bogactwie oferty i dokonanie stosownego wyboru.

Dyrektywy, których celem jest ochrona życia i zdrowia konsumentów, także działają przez zapewnienie wiedzy o możliwych niebezpieczeństwach i ryzykach, a więc troszczą się o większą przejrzystość informacji o towarze i bezpiecznym sposobie korzystania z niego. Dyrektywy te działają dwojako. Po pierwsze, nakładają na producenta i sprzedawcę, pod groźbą odpowiedzialności odszkodowawczej, obowiązek informacji o sposobie korzystania z towaru (przede wszystkim dyrektywa 84/374 o odpowiedzialności za produkt). Po drugie, wprowadzają wymogi co do bezpiecznych rygorów jakościowych. Tu wskazać można przede wszystkim wielką liczbę "wertykalnych" przepisów prawa wspólnotowego (a także norm europejskich), dotyczących: żywności, zabawek, kosmetyków, detergentów, samochodów, tekstyliów, niebezpiecznych substancji, lekarstw, nawozów, pestycydów i herbicydów, produktów weterynaryjnych, żywności dla zwierząt. Liczba stosownych aktów jest ogromna; dotyczą one jakości (w różnych jej aspektach), co jest nie bez znaczenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów. Są to zresztą typowe instrumenty "produktywistyczne", których celem jest osiągnięcie integracji gospodarczej. Ochronne działanie wobec konsumenta ma tu skutek refleksowy, choć o znaczeniu nie dającym się przecenić z punktu widzenia jego bezpieczeństwa. Podobne znaczenie mają: wspomniana już dyrektywa 87/357 o niebezpiecznych podróbkach zagrażających zdrowiu i bezpieczeństwu konsumentów i 92/59 o ogólnym bezpieczeństwie produktu, zawierająca określenie generalnych i subsydiarnych (wobec już istniejących regulacji jakościowych) obowiązków państw w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa produktów na rynku.

Raporty równie ważne

Niezależnie od wiążących aktów prawa wspólnotowego, zobowiązujących do zapewnienia przejrzystości rynku dla konsumenta, ważne są bardzo liczne akty o charakterze raportów i informacji. Przykładowo można wskazać: rezolucję Rady Europy z 1995 r. w sprawie produktów prezentowanych jako korzystne dla zdrowia; informację (COM 93/456) przedłożoną przez Komisję Radzie i Parlamentowi Europejskiemu, dotyczącą języka używanego w informacjach dla konsumentów we Wspólnocie; rezolucję Rady i ministrów edukacji z 1986 r. w sprawie edukacji konsumenckiej w szkołach podstawowych i średnich i - na ten sam temat - raport Komisji (COM 89/17) z 1989 r., informację Komisji na temat kampanii informacyjnej i uświadamiającej dotyczącej bezpieczeństwa dzieci (COM 87/211).

Stworzenie szans dla świadomej, racjonalnej oceny i wyboru, wychowanie konsumenta umiejącego korzystać z bogactwa oferty i dobrodziejstw wspólnego rynku - to zasadniczy cel europejskich strategii ochronnych odnoszących się do hominis oeconomici passivi.

Kim jest konsument europejski i co z tego wszystkiego wynika dla nas - w kolejnych odcinkach cyklu.

Autorka jest profesorem prawa, pracownikiem Instytutu Państwa i Prawa PAN, członkiem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, współpracownikiem Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej w zakresie problematyki konsumenckiej
Problem ochrony konsumenta pojawił się - jako zwerbalizowane hasło - mniej więcej w latach sześćdziesiątych- siedemdziesiątych, równocześnie w USA i w Europie, kładącej podwaliny integracji gospodarczej. Ale motywacja ochrony nie była bynajmniej jednakowa.
Amerykańska tradycja każe w ochronie konsumenta widzieć kwestię publicznoprawną, wręcz konstytucyjną. konsumenci są tu uznani za przykład upośledzonej, bo pozbawionej stosownej reprezentacji mniejszości. W Europie problem dowartościowania konsumentów nie bywał ujmowany jako deficyt ich reprezentacji. Na politykę prokonsumencką patrzono tu raczej jako na politykę legislacyjną, której kształtowanie zależy od władzy. od 1992 r. podnoszenie poziomu ochrony staje się autonomicznym celem działań organów wspólnotowych. Europejska ochrona konsumenta opiera się na przejrzystości informacji.