Państwo i pieniądze 

O żadnej reformie nie można jeszcze powiedzieć, że w jej wyniku sytuacja się poprawiła

Miało być lepiej i taniej

ILUSTRACJA MARTA IGNERSKA

KRZYSZTOF BIEŃ

Reformy państwa  i gospodarki przeprowadza się  po to, aby po pierwsze było lepiej, a po wtóre - taniej. Lepiej  w sensie wyższej jakości takich usług jak ochrona zdrowia, oświata czy bezpieczeństwo  i w sensie atrakcyjniejszej oferty proponowanej nabywcom przez przedsiębiorstwa.  Sama poprawa jakości  to jednak jeszcze za mało. 

O prawdziwym sukcesie jakiejkolwiek reformy można mówić dopiero wtedy, kiedy nie powoduje ona wzrostu wydatków z budżetu i podatkowych obciążeń społeczeństwa, a przeciwnie - przyczynia się do budżetowych oszczędności.

Rząd Jerzego Buzka, za co mu chwała, podjął cztery niezbędne wielkie reformy społeczne - ochrony zdrowia, administracji, emerytur, oświaty. O żadnej nie można jeszcze powiedzieć, że dzięki jej wprowadzeniu jest lepiej. Dobitnie o tym świadczą słabe oceny tych reform w społecznych sondażach. W ochronie zdrowia powszechny standard usług specjalnie się nie poprawił, a w opinii wielu ludzi korzystanie z nich jest teraz trudniejsze. Nie zniknęło także dzikie współfinansowanie z kieszeni pacjentów. Reforma administracji nie zwiększyła samodzielności finansowej samorządów. Nadal "wiszą" one na garnuszku subwencji budżetowych. Na reformie emerytur ciąży niewydolność systemu komputerowego ZUS-u. O efektach później wprowadzonej reformy oświatowej będzie można mówić dopiero za kilkanaście lat.

Nieopanowane wydatki

O finansowych efektach reform też trudno powiedzieć coś pewnego. Żadna z nich nie jest w sposób publiczny monitorowana, czy rozliczana. Dane są fragmentaryczne, rozproszone i spóźnione. Okazją do takiej poważnej oceny i samooceny mogłaby być na przykład coroczna sejmowa debata budżetowa. Opasłe tomy projektu budżetu i dokumentów mu towarzyszących nie zawierają jednak nawet próby oceny efektywności reform. Nie ma też danych pozwalających na samodzielne oceny sensowności i skuteczności dokonywanych zmian. Zamiast obywatelskiej dyskusji o stanie finansów publicznych mamy kolejną porcję demagogicznej kłótni polityków w Sejmie.

Kto chce dokonać oceny efektywności reform, zadowolić się musi danymi ogólnymi bądź pośrednimi. Najbardziej niepokoi wielkość udziału tzw. sztywnych wydatków budżetu, związanych m.in. z subwencjonowaniem samorządów, obsługą długu, finansowaniem emerytur i wydatków administracji. Pomimo pewnej decentralizacji finansów publicznych - za finansowanie oświaty i ochrony zdrowia odpowiadają teraz głównie samorządy - udział ten nieustannie rośnie. W 1999 roku wydatki nazywane sztywnymi pochłonęły 57,7 proc. budżetowych pieniędzy. W tym roku ich udział wzrósł do 60,9 proc., a w przyszłym - jak wynika z rządowego projektu - sięgnie aż 63,1 proc.

Oznacza to, że mimo reform dziedziny te pochłaniają coraz więcej pieniędzy i stają się większym obciążeniem dla budżetu i podatników. I to przy wysokim jak na Europę tempie rozwoju gospodarczego, sięgającym 5 proc. w skali roku. Aby zahamować narastanie tej niebezpiecznej tendencji, należałoby rozwijać gospodarkę - przy takiej samej jak dziś efektywności reform - w tempie nie 5, ale bliżej 10 proc. rocznie. Strach pomyśleć jak niewiele pieniędzy zostałoby w budżecie do bardziej swobodnej dyspozycji, gdyby tempo wzrostu gospodarczego spadło do 2 - 3 proc. rocznie. Przygrywkę do takiej sytuacji mamy właśnie w tej chwili. Rząd na skutek mniejszych wpływów budżetowych musi w końcówce roku ciąć wydatki aż o 3,5 proc.

Nie tylko składka

Z punktu widzenia społeczeństwa największe znaczenie ma reforma służby zdrowia. Przeważają oceny negatywne. Dla oceny ekonomicznej znamienne jest ustępstwo rządu i podniesienie z 7,5 do 7,75 proc. składki na ubezpieczenie zdrowotne. Choć składka rośnie, pieniędzy nadal brakuje i będzie ich brakować, nawet gdyby wynosiła 10 i 11 proc. (tak daleko sięgają postulaty), jeżeli większym środkom budżetowym nie będzie towarzyszyć skuteczniejsza publiczna kontrola ich wykorzystywania.

W służbie zdrowia, tak jak w każdej dziedzinie, potrzebna jest dogłębna restrukturyzacja, o czym świadczą statystyki liczebności lekarzy i pielęgniarek oraz  wykorzystania łóżek szpitalnych. Można współczuć pielęgniarkom, że bardzo mało zarabiają. Trzeba jednak zarazem zapytać, dlaczego wobec tego tak kurczowo trzymają się publicznej służby zdrowia. Dlatego m.in., że nie stworzono im, tak jak na przykład górnikom, zachęt finansowych do odejścia z państwowych szpitali do prywatnych placówek, bądź też do otwierania prywatnej praktyki pielęgniarskiej.

Powiedzmy jednak sobie szczerze, że wymagania wobec pracowników prywatnej służby zdrowia są znacznie wyższe niż w publicznych placówkach medycznych. Ile z dzisiejszych protestujących pielęgniarek utrzymałoby się u prywatnych pracodawców? Ile z nich ma wystarczające kwalifikacje, aby móc samodzielnie pracować w swoim zawodzie, chociaż potrzeb pielęgnacyjnych w starzejącym się społeczeństwie będzie raczej przybywać, niż ubywać.

Proces restrukturyzacji służby zdrowia rozpoczął się, ale do jego końca jeszcze daleko. Warto przyjrzeć się pieniądzom wyciekającym z kas chorych na refundację leków. Trzeba też wreszcie odpowiedzieć sobie na trudne pytanie, jaki zakres opieki zdrowotnej powinien każdemu "należeć się", a jaki powinien stać się domeną prywatnej służby zdrowia, wspomaganej systemem dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych. Ani rząd, ani Sejm nie wykazują specjalnej chęci zajęcia się tym niewątpliwie trudnym problemem..

Karta, czyli tarcza

Skuteczniejsza reforma potrzebna jest także w oświacie. Obecne sejmowe przepychanki wokół nowelizacji nieszczęsnego - dla rządu - zapisu Karty Nauczyciela, mówiącego o minimalnym poziomie uposażenia pedagogów to w rzeczywistości zasłona dymna. Prawdziwy problem tkwi w tym, że biorąc pod uwagę zmiany demograficzne i zmniejszone w związku z tym potrzeby edukacyjne, nauczycieli jest za dużo. Redukcja kadr jednak nie następuje. Ponieważ Karta gwarantuje podwyżki, i to znaczące, wszystkim nauczycielom, nic dziwnego, że w budżecie brakuje pieniędzy.

Środowiska nauczycielskie potrafią skutecznie bronić się przed restrukturyzacją swojej dziedziny. Tak właśnie ocenić należy naciski wywierane na polityków,aby przyspieszyć albo wydłużyć obowiązek szkolny. Z prawdziwą, efektywną - w sensie wydatku publicznych pieniędzy - reformą nie ma to oczywiście nic wspólnego. Prawdziwa reforma polegałaby bowiem na pozostawieniu w szkołach najlepszych jedynie nauczycieli. Byłaby to przy okazji droga do likwidacji, a przynajmniej ograniczenia oświatowej szarej strefy, jaką jest plaga wymuszanych często na rodzicach i dzieciach korepetycji, na których ci sami nauczyciele - ale za większe pieniądze - uczą po południu tego, czego nie nauczyli rano, w szkole.

Opóźniony zapłon

Efektywność reformy emerytalnej będzie można dobrze ocenić dopiero wtedy, kiedy na emeryturę zaczną przechodzić ci, którzy zdecydowali się składać część pieniędzy w II filarze. Moment ten nastąpi najwcześniej w 2010 roku. Wówczas bowiem w wiek emerytalny wejdą kobiety, które w roku startu reformy nie przekroczyły jeszcze 50-tki.

Osoby te nie decydowały się jednak raczej na porzucanie ZUS-u, dlatego na test nowego systemu emerytalnego trzeba będzie poczekać jeszcze dłużej. Już teraz jednak niepokoi niewydolność systemu elektronicznego ZUS-u. Zewnętrznymi jej przejawami są: kiepska ściągalność należności przez ZUS i opóźnienia w przekazywaniu pieniędzy Otwartym Funduszom Emerytalnym. Równie niepokojące jest odsuwanie w czasie momentu poddania się przez ZUS publicznemu osądowi, jakim będzie pokazanie przyszłym emerytom ile już, przez lata, nazbierali kapitału początkowego.

Koszty biurokracji

Najmniej efektywna, jeśli chodzi o koszty funkcjonowania, okazuje się reforma administracyjna. Jej założeniem była decentralizacja kompetencji, co jak można było się spodziewać spowoduje redukcję zatrudnienia. Do niczego takiego nie doszło.

Na szczeblu centralnym stale powstają nowe urzędy. Najnowsze to Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, Urząd Regulacji Telekomunikacji oraz startująca od nowego roku Państwowa Agencja Certyfikacji. W terenie powstał nowy szczebel administracyjny - powiaty, podczas gdy stare szczeble - urzędy wojewódzkie nie uległy specjalnemu odchudzeniu.

Z najnowszych danych GUS (po trzech kwartałach 2000 roku) wynika, że w administracji publicznej pracuje tylko o 4,3 tysiąca mniej urzędników niż w 1998 roku. W administracji państwowej zatrudnienie spadło wprawdzie o 41,7 tysiąca osób, ale w nowych urzędach powiatowych znalazło zatrudnienie w ciągu ostatnich dwóch lat 51,5 tysiąca osób. Gwałtownie pączkuje, również nowa, wojewódzka administracja samorządowa. W 1999 roku pracowało w niej 4,2 tysiąca, a w bieżącym już 6,2 tysiąca osób. U wojewodów pracę straciło w ciągu ostatniego roku tylko 15 osób.

Ile kosztuje nas nieskuteczna walka z biurokracją? Trudno precyzyjnie ocenić. W projekcie budżetu nie ma odpowiedzi na tak proste pytanie, ponieważ obejmuje on tylko finanse w skali państwa, nie dotyczy budżetów samorządowych.

Ze zbiorczego zestawienia wynika, że administracja publiczna kosztować nas będzie w przyszłym roku około 6,4 mld złotych, czyli o 12,4 proc. więcej niż w obecnym. Biorąc pod uwagę inflację, można przewidywać, że wydatki na administrację publiczną wzrosną w przyszłym roku realnie o prawie 5 proc. Nie ma też żadnych gwarancji, że są to już koszty ostateczne. Praktyka pokazuje bowiem, że nieznacznemu kurczeniu się administracji państwowej towarzyszy szybki rozrost, lepiej zresztą opłacanej, administracji samorządowej. I w tej dziedzinie, tak jak w wielu innych, statystyka nie jest chętnie upubliczniana.

Następne w kolejce

Wiele dziedzin nadal czeka na reformy. Spróbujmy wyliczyć najkosztowniejsze: wojsko, sądownictwo, bezpieczeństwo. Zmian wymaga też rynek pracy i system podatkowy. Bez nich gospodarka nie wchłonie bowiem kilku milionów nowych rąk do pracy. W gospodarce pierwsze korzyści przynosi reforma górnictwa. Jednak hutnictwo, przemysł zbrojeniowy, zakłady chemiczne nie doczekały się restrukturyzacji. Dopiero u jej progu jest PKP.

Efektem wszystkich reform powinno być nie tylko podwyższenie jakości usług społecznych i lepsza oferta przedsiębiorstw, ale także obniżenie kosztów funkcjonowania tych dziedzin. Bez osiągnięcia tego ekonomicznego wymiaru lekcje reform trzeba będzie jak w przypadku służby zdrowia, oświaty i administracji, dłużej przerabiać, a być może nawet zaczynać od nowa.
Reformy państwa  i gospodarki przeprowadza się  po to, aby po pierwsze było lepiej, a po wtóre - taniej. O prawdziwym sukcesie jakiejkolwiek reformy można mówić dopiero wtedy, kiedy nie powoduje ona wzrostu wydatków z budżetu i podatkowych obciążeń społeczeństwa, a przeciwnie - przyczynia się do budżetowych oszczędności.Rząd Jerzego Buzka podjął cztery niezbędne wielkie reformy społeczne - ochrony zdrowia, administracji, emerytur, oświaty. O żadnej nie można jeszcze powiedzieć, że dzięki jej wprowadzeniu jest lepiej.