Z Cezarym Banasińskim, prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozmawia Hanna Fedorowicz

Krótka historia, silna pozycja

FOT. JAKUB OSTAŁOWSKI

Tegoroczny Raport Okresowy Komisji Europejskiej w części dotyczącej polityki konkurencji i konsumentów stwierdza, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrwalił swoją pozycję w strukturze organów państwa. 

CEZARY BANASIŃSKI: Bardzo mnie to cieszy. Pozycja Urzędu była budowana stopniowo. Powstał on 10 lat temu i jest centralnym organem administracji państwowej. Zmiany przepisów nakładały na niego kolejne zadania: realizowanie polityki ochrony konkurencji, ochronę konsumentów, ochronę rynku przez zwalczanie nieuczciwej konkurencji oraz pomoc publiczną. Nadzorowanie pomocy publicznej jest stosunkowo najnowszym zadaniem.

Przez cały czas istnienia Urzędu dążono do umacniania jego pozycji, co jest zrozumiałe ze względu na jego orzeczniczą funkcję. Wydaje on decyzje w sprawach praktyk monopolistycznych, koncentracji przedsiębiorców, może także zakazać sprzedaży produktów niebezpiecznych dla życia i zdrowia konsumentów. Sprawuje także nadzór nad udzielaniem pomocy publicznej zgodnie z unormowaniami Unii Europejskiej. Tak więc historia Urzędu jest krótka, ale jego pozycja stosunkowo silna.

W Unii rola urzędów antymonopolowych ma jeszcze wzrosnąć. Mają one przejąć znaczną część uprawnień Komisji Europejskiej, która m.in. pełni funkcję organu antymonopolowego. Przewiduje się decentralizację jej uprawnień w zakresie prawa konkurencji.

Mamy tego świadomość. Przy czym należy wskazać przynajmniej dwa powody wzrostu pozycji Urzędu po wejściu Polski do Unii.

Po pierwsze - ze względu na wagę, jaką ma konkurencja w ramach jednolitego rynku opartego na swobodzie przepływu usług, kapitału, towarów i osób. Żadna z tych swobód nie może funkcjonować bez jednakowych zasad konkurencji, które pozwalają na rozwój konsolidacji jednolitego rynku.

Po drugie - w Unii zapowiadane są obecnie zmiany prawa konkurencji. W Białej Księdze z 1999 r. w sprawie modernizacji stosowania przepisów dotyczących praktyk monopolistycznych Komisja podniosła m.in. konieczność zwiększenia efektywności w stosowaniu wspólnotowych reguł konkurencji. Ma to być realizowane w drodze ograniczenia kompetencji Komisji do podejmowania działań z urzędu jedynie w sprawach mających charakter najpoważniejszych ograniczeń konkurencji, zwłaszcza zwalczania karteli na rynkach skoncentrowanych i świeżo zliberalizowanych, na których działają byli monopoliści. Jest to równoznaczne ze zdecentralizowaniem stosowania wspólnotowych reguł konkurencji na rzecz krajowych organów ochrony konkurencji. Równocześnie Komisja zaproponowała odejście od obecnego, scentralizowanego w gestii Komisji, systemu indywidualnych wyłączeń porozumień ograniczających konkurencję na rzecz systemu wyłączeń wpisanych do ustawodawstw państw członkowskich. Projekt ten spotkał się z aprobatą Parlamentu Europejskiego, Komitetu Gospodarczo-Społecznego i wszystkich państw członkowskich Unii. Oznacza to, że już wkrótce dojdzie do likwidacji dotychczasowego monopolu Komisji w tym zakresie i wzmocnienia organów antymonopolowych państw członkowskich.

Rangę Urzędu podkreślają również sędziowie sądu antymonopolowego. Ich zdaniem decyzje, jakie podejmuje ten Urząd, powinny podlegać wyłącznie kontroli sądowej.

Cieszy mnie stanowisko Sądu Antymonopolowego. Konieczność zachowania niezależnej pozycji Urzędu odnotowuje również tegoroczny Raport Okresowy. Niezależność tę gwarantować ma zarówno podporządkowanie Urzędu prezesowi Rady Ministrów, dzięki czemu wolny jest od wpływów koniunkturalnej polityki resortowej, jak i kadencyjność stanowiska prezesa Urzędu. Oba elementy są równie istotne i wzajemnie powiązane. Nawiasem mówiąc, kwestię niezależności Urzędu w strukturze administracji rządowej jako gwarancji skutecznej ochrony konkurencji podnosi się także w Raporcie OECD z maja tego roku. Trzeba jednak dodać, na co zwraca się zresztą uwagę w obu wspomnianych raportach, że materialną przesłanką niezależności Urzędu jest jego zdolność administracyjna, a zwłaszcza, co odnotowano również w raporcie OECD, jego możliwości finansowe.

W tzw. Strategy Paper - dokumencie, który zostanie rozpatrzony przez Radę Europejską w Leaken w połowie grudnia 2001 r. - Komisja Europejska zapowiedziała zdecydowane egzekwowanie zdolności administracyjnej instytucji, co traktuje jako konieczny element procesu integracji i zarazem warunek uczestnictwa w Unii.

Podejście takie jest w pełni zrozumiałe, jeśli Urząd ma skutecznie reagować na patologie rynku, gdy chodzi o konkurencję. Reagowanie na praktyki ograniczające konkurencję jest wyjątkowo trudne, wymaga w równym stopniu wiedzy prawniczej i ekonomicznej, i to w odniesieniu zarówno do konkretnej sytuacji, jak i stanu konkurencji na całym rynku. Stąd konieczność przyciągnięcia do Urzędu dobrej kadry, a tę trzeba odpowiednio opłacać, trzeba też prowadzić na bieżąco analizy ekonomiczne rynku w różnych sektorach, co wymaga znacznych nakładów finansowych.

A jak raport ocenia kreowanie polityki konsumenckiej przez Urząd? Unia przywiązuje do tego dużą wagę, jej regulacje w dziedzinie ochrony praw konsumentów są dość liczne.

Urząd przygotował praktycznie wszystkie akty prawne, których wymaga Unia, i proces harmonizacji prawa na tym etapie został zakończony. Nie znaczy to jednak, że nie trzeba będzie podjąć nowych inicjatyw ze względu na zmieniające się dynamicznie acquis communautaire (dorobek wspólnotowy - przyp. red.). Komisja Europejska przyjęła w zeszłym miesiącu tzw. Zieloną Księgę uczciwych praktyk handlowych. Jej celem jest wywołanie szerokiej debaty nad poprawieniem funkcjonowania handlu między firmami a konsumentami na obszarze jednolitego rynku. Komisja poddała pod dyskusję dwie główne opcje dalszego rozwoju regulacji Unii w obszarze ochrony konsumentów. Pierwsza zakłada strategię bazującą na dalszej harmonizacji regulacji prawnych państw członkowskich chroniących konsumentów w poszczególnych dziedzinach gospodarki. Druga przewiduje uzupełnienie dotychczasowej tendencji ramową dyrektywą obejmującą praktyki handlowe. Zielona Księga oferuje przy tym wybór miedzy koncepcjami "uczciwych praktyk handlowych" a "wprowadzającymi w błąd i oszukańczych praktyk". Obie mają podstawy w istniejącym prawie Unii, jednak koncepcja uczciwych praktyk handlowych jest szersza, obejmuje bowiem zasadę dobrej wiary na etapie przed zawarciem umowy, chociażby przez ujawnienie istotnych informacji dla konsumenta. Przesłanie Zielonej Księgi jest jasne. Chodzi o przesunięcie punktu ciężkości z ochrony konsumentów traktowanej instrumentalnie na kreowanie skutecznej polityki ochrony konsumentów. Wpasowując się w ten nurt myślenia, Urząd przygotowuje projekt takiej polityki na najbliższe dwa lata, tj. do planowanej w 2004 r. akcesji Polski do Unii.

Czy w raporcie nie było żadnych krytycznych uwag? Dopiero od stycznia tego roku funkcjonuje u nas pomoc publiczna dla przedsiębiorców.

W sferze polityki antymonopolowej Komisja dość pozytywnie oceniła działalność Urzędu, zaleciła jednak, aby w związku ze znaczną liczbą rozpatrywanych spraw prowadzenie polityki nastawione było na jakość orzeczeń i jednocześnie uznanie za priorytetowe tych kwestii, które powodują największe zakłócenia konkurencji. Pozytywnie oceniono także regulację prawną dotyczącą pomocy publicznej. Zaznaczono jednak, że szybkie jej wprowadzenie nie przełożyło się na równie intensywne stosowanie prawa. Podkreślono wprawdzie niezależność Urzędu w nadzorze nad monitorowaniem pomocy publicznej, jednak zwrócono uwagę, że niektóre problemy, np. specjalne strefy ekonomiczne, nie zostały jeszcze rozwiązane.

Komisja podkreśliła konieczność zwiększenia kontroli wszystkich środków pomocy, nie tylko w ramach specjalnych stref ekonomicznych, ale także w wypadku tzw. sektorów wrażliwych (stalowy, motoryzacyjny). Problem specjalnych stref ekonomicznych jest jednym z przedmiotów polskiego stanowiska negocjacyjnego i wymaga uzgodnień z rządem.
Tegoroczny Raport Okresowy Komisji Europejskiej w części dotyczącej polityki konkurencji i konsumentów stwierdza, że Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrwalił swoją pozycję w strukturze organów państwa. 
CEZARY BANASIŃSKI: Bardzo mnie to cieszy. Pozycja Urzędu była budowana stopniowo. Zmiany przepisów nakładały na niego kolejne zadania: realizowanie polityki ochrony konkurencji, ochronę konsumentów, ochronę rynku przez zwalczanie nieuczciwej konkurencji oraz pomoc publiczną. Nadzorowanie pomocy publicznej jest stosunkowo najnowszym zadaniem.
Wydaje on decyzje w sprawach praktyk monopolistycznych, koncentracji przedsiębiorców, może także zakazać sprzedaży produktów niebezpiecznych dla życia i zdrowia konsumentów. Sprawuje także nadzór nad udzielaniem pomocy publicznej zgodnie z unormowaniami Unii Europejskiej. Tak więc historia Urzędu jest krótka, ale jego pozycja stosunkowo silna. Konieczność zachowania niezależnej pozycji Urzędu odnotowuje również tegoroczny Raport Okresowy. Niezależność tę gwarantować ma zarówno podporządkowanie Urzędu prezesowi Rady Ministrów, dzięki czemu wolny jest od wpływów koniunkturalnej polityki resortowej, jak i kadencyjność stanowiska prezesa Urzędu.
A jak raport ocenia kreowanie polityki konsumenckiej przez Urząd? Unia przywiązuje do tego dużą wagę, jej regulacje w dziedzinie ochrony praw konsumentów są dość liczne.
Urząd przygotował praktycznie wszystkie akty prawne, których wymaga Unia, i proces harmonizacji prawa na tym etapie został zakończony. Nie znaczy to jednak, że nie trzeba będzie podjąć nowych inicjatyw ze względu na zmieniające się dynamicznie acquis communautaire.