JAKA REFORMA

Zabezpieczenia emerytalne

Recepta na dostatnią starość

RYS. JANUSZ MAYK MAJEWSKI

PROF. LESŁAW GAJEK

Najważniejszym celem systemu zabezpieczenia emerytalno-rentowego jest stworzenie każdemu człowiekowi warunków do zapewnienia sobie godnej i w miarę dostatniej starości. We wszystkich cywilizowanych krajach świata funkcjonują jakieś systemy emerytalno-rentowe. Zaskakujące jest to, że nie ma właściwie żadnego ogólnie obowiązującego wzorca. Nawet kraje tego samego kręgu kulturowego, o podobnej historii, mają bardzo różne systemy emerytalne (przykładem mogą być kraje UE).

Pokazuje to siłę wpływu lokalnego czynnika politycznego na kształtowanie systemu. Emeryci i pracownicy, którzy będą emerytami, stanowią większość wyborców, dlatego zdarzały się wielokrotnie i będą się pojawiać w przyszłości mniej lub bardziej nieodpowiedzialne próby rozdawania przywilejów emerytalnych. Próby te są szczególnie niebezpieczne w tych krajach, w których system emerytury oparty jest na zasadzie "pay as you go". Bieżące emerytury płaci się tam z bieżących (cudzych) składek. W Polsce jest to obecnie jedyny powszechny i obowiązkowy element systemu zabezpieczenia emerytalnego (oprócz tego funkcjonują ubezpieczenia emerytalno-życiowe w komercyjnych towarzystwach ubezpieczeniowych).

System "pay as you go" ma właściwie tylko jedną bezsporną zaletę - łatwo go można wprowadzić. Łatwo też w nim zaprogramować jakąś redystrybucję części dochodów - od bogatych do biednych. Jest to cena, którą bogaci są nawet skłonni zapłacić, aby nie patrzeć na buszujących po śmietnikach staruszków, którym nie poszczęściło się w życiu. W pewnym stopniu ten system jest także wyrazem solidarności międzypokoleniowej - emeryci są utrzymywani ze składek swoich dzieci i wnuków.

Niestety w takim systemie łatwo naruszyć zasadę równoważności świadczenia i zebranej łącznej składki. Prędzej czy później pojawiają się grupy, które czerpią z systemu niewspółmiernie dużo w porównaniu z wnoszoną składką. System "pay as you go" jest bardzo wrażliwy na zmiany demograficzne. Wydłużenie się średniego czasu życia oraz przejście na emeryturę wyżu demograficznego lat pięćdziesiątych może doprowadzić do kryzysu finansów publicznych wielu krajów Europy za ok. 20 - 25 lat. Wbrew pozorom pozostało bardzo niewiele czasu, aby temu zapobiec, ponieważ samo wprowadzenie reformy będzie trwać, w zależności od przyjętego wariantu, od 20 do 50 lat. Ponadto w systemie "pay as you go" każda dekoniunktura gospodarcza i wzrost bezrobocia przekładają się na zmniejszenie strumienia oskładkowanych dochodów i konieczność dotowania systemu emerytalnego z budżetu w najmniej korzystnym dla budżetu momencie.

W systemie "pay as you go" wszyscy, z wyjątkiem niewielkiej liczby beneficjantów systemu, czują się oszukani. Emeryci pytają, gdzie są składki, które przez tyle lat płacili do ZUS (czy podobnej instytucji w innym kraju). Pracownicy podejrzewają, że składka odprowadzana do ZUS jest zbyt wysoka w porównaniu ze świadczeniem emerytalnym, które za nią otrzymają. Pracobiorcy mówią o wysokich kosztach pracy. Paradoksalnie wszyscy mają rację. Wyliczenia pokazują, że średnio zarabiający mężczyzna z czterdziestoletnim stażem pracy nabywa w ZUS uprawnienia do emerytury, która wynosi mniej niż jedną trzecią emerytury w systemie z kapitalizacją składki na poziomie 3 proc. rocznie. Im wyższe zarobki, tym porównanie dla systemu "pay as you go" wypada gorzej. Gdyby ten sam mężczyzna zarabiał dwie średnie krajowe, to jego emerytura z systemu z kapitalizacją składki byłaby ok. czterokrotnie wyższa od emerytury z ZUS. 

System "pay as you go" jest systemem marnotrawnym, w którym wszystkie wpływy są natychmiast "przejadane", pieniądze nie mają szansy zapracować na tych, którzy je odkładają. Przeciwieństwem tego jest system z kapitalizacją składki, w którym każda składka jest inwestowana w cały wachlarz instrumentów finansowych, w celu wypracowania godziwego zysku przy zachowaniu należytego poziomu bezpieczeństwa.

Wprowadzenie kapitałowych funduszy emerytalnych ma ogromne znaczenie makroekonomiczne poprzez stymulowanie skłonności do oszczędzania, rozwój rynku kapitałowego, zwiększenie dostępności kredytów, rozwój rynku nieruchomości i sektora budowlanego. Na przykład w Singapurze 90 proc. ludności to właściciele nieruchomości. Dzieje się tak dlatego, że oprocentowanie pożyczek hipotecznych bazuje na stopie zwrotu Central Provident Fund (CPF) - ogólnokrajowego funduszu emerytalnego. Niemal wszystkie składki odprowadzane do CPF są inwestowane obligatoryjnie w rządowe obligacje, a następnie reinwestowane za granicą. W efekcie Singapur ma jeden z najwyższych na świecie wskaźników rezerw zagranicznych na głowę.

Zagrożeniem dla kapitałowych funduszy emerytalnych jest długotrwały kryzys gospodarczy połączony ze spadkiem wartości akcji, obligacji, nieruchomości i innych aktywów, w których kapitałowe fundusze emerytalne zwykle lokują zebrane składki. Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat pokazują, że chociaż zdarza się czasami spadek wartości aktywów funduszy emerytalnych w krótkim okresie, to jednak w ciągu kilku lat fundusze uzyskują realne stopy zwrotu (tzn. po uwzględnieniu inflacji) w granicach kilku procent. 

Na przykład w ciągu pierwszych 10 lat działalności fundusze emerytalne w Chile uzyskały średnią realną roczną stopę zwrotu ponad 13 proc. Z drugiej strony w Szwajcarii w ciągu ostatnich 25 lat średnia stopa zwrotu kapitałowych funduszy emerytalnych była rzędu 1,5 proc., podczas gdy średni roczny wzrost płac realnych rzędu 3,2 proc. Szwajcaria jest przykładem kraju o silnej gospodarce, w którym kapitałowe fundusze emerytalne osiągają dość mizerne wyniki finansowe. Jak zwykle bowiem diabeł tkwi w szczegółach. Aby fundusze kapitałowe uzyskiwały wysokie stopy zwrotu, muszą z sobą faktycznie konkurować; aby konkurowały, musi im się to opłacać.

W różnych krajach różnie kształtują się koszty funkcjonowania kapitałowych funduszy emerytalnych. Stosunkowo wysokie koszty wykazują fundusze w Chile, uzyskujące jednak także wysokie stopy zwrotu. Bardzo niskie koszty ma CPF, przy dość niskiej, jednak dodatniej, stopie zwrotu. W 1990 r. koszty operacyjne CPF wynosiły 0,53 proc. rocznej składki, podczas gdy w Chile - 15,4 proc. rocznej składki. Wysokie koszty operacyjne w Chile są wynikiem niskiego poziomu komputeryzacji systemu emerytalnego, agresywnej konkurencji reklamowej funduszy, i kosztów związanych ze zmianą funduszy (na skutek istnienia tylko jednego funduszu wiele z tych kosztów nie występuje w Singapurze). Chociaż w ciągu pierwszych 10 lat istnienia system emerytalny Chile charakteryzował się nadzwyczaj wysoką realną stopą zwrotu, jednak wobec zwolnienia tempa wzrostu gospodarczego bardzo wysokie koszty operacyjne mogą zagrozić efektywności całego systemu.

Jak zatem powinien wyglądać dobry system zabezpieczenia emerytalno-rentowego? W opracowaniu pt. "Swiss Chilanpore. The way forward for pension reform?" (Country Economics Department, The World Bank, WPS 1093) D. Vittas z Banku Światowego sugeruje, aby był on wielofilarowym systemem, łączącym najlepsze cechy systemów emerytalnych Szwajcarii, Chile i Singapuru, unikającym jednocześnie ich wad i słabości. Uczestnictwo w dwu pierwszych filarach byłoby obowiązkowe, w pozostałych dobrowolne. Obowiązkowe uczestnictwo ma na celu wspomożenie na starość ludzi o niskich dochodach (redystrybucja). Wynika ono także z założenia, że ludzie młodzi bagatelizują potrzebę oszczędzania na starość. Filary te mają stanowić ubezpieczenie każdego pracownika na wypadek szczególnej długowieczności oraz wysokiej inflacji. Filar I ma być planem emerytalnym o zdefiniowanym świadczeniu działającym na zasadach "pay as you go". Wysokość świadczenia byłaby proporcjonalna do wysokości oskładkowanych dochodów i długości stażu pracy. Oskładkowane dochody liczone względem średniego wynagrodzenia podlegałyby aktualizacji z uwzględnieniem wysokości średniego wynagrodzenia w chwili przejścia na emeryturę. Natomiast świadczenia podlegałyby indeksacji. 

Jak w Szwajcarii, świadczenie z Filaru I składałoby się z dwu części: minimalnej emerytury otrzymywanej w pełnym wymiarze po osiągnięciu czterdziestoletniego stażu pracy (ten składnik zmieniałby się proporcjonalnie do stażu pracy każdego ubezpieczonego) oraz emerytury związanej z zarobkami osiąganymi w ciągu całego życia. Minimalna emerytura mogłaby być ustalona na poziomie 15 proc. - 20 proc. średniej płacy. 

Drugi składnik świadczenia, oparty na aktualizowanych zarobkach całego życia, mógłby dawać osobie średnio zarabiającej 15 proc. - 20 proc. jej zarobków netto. Oba składniki świadczenia powinny być indeksowane albo zgodnie ze wzrostem cen, albo ze wzrostem płac, albo (jak w Szwajcarii) względem średniej arytmetycznej obu stóp wzrostu. Składka na Filar I powinna zależeć od demograficznej struktury na rynku pracy. Dla większości krajów, pisze D. Vittas, składka rzędu 5 do 10 proc. powinna być wystarczająca.

Filar II byłby oparty na zasadzie zdefiniowanej składki. Składka każdego uczestnika gromadzona byłaby na indywidualnym koncie i wspólnie inwestowana w wybranym przez niego funduszu emerytalnym. Fundusze byłyby prywatnie zarządzane, zgodnie z zasadami dywersyfikacji portfela, w celu osiągnięcia znaczących stóp zwrotu. Reguły inwestowania powinny być dość precyzyjnie określone, a kontrola ich przestrzegania efektywna. Filar II byłby skonstruowany podobnie do jednofilarowego systemu w Chile, z jedną zasadniczą różnicą. Aby zmniejszyć koszty operacyjne powinna istnieć centralna agencja odpowiedzialna za przechowywanie informacji, zbieranie składek, wypłacanie emerytur i wysyłanie pracownikom informacji o stanie ich kont. Agencja ta powinna być instytucją publiczną lub własnością wszystkich firm zarządzających funduszami. Agencja spełniałaby podobne funkcje do izby clearingowej dla banków lub kontraktów typu futures. Aby ograniczyć koszty marketingowe, powinny być wprowadzone ścisłe zasady dotyczące reklamowania funduszy. D. Vittas zaleca również wprowadzenie szczegółowych zasad regulujących sprzedaż produktów i kosztów pośrednictwa.

Celem Filaru II byłoby dostarczenie emerytury w wysokości 30 do 40 proc. zarobków z ostatniego roku. Składka w wysokości 10 - 15 proc powinna być wystarczająca, jeżeli realna stopa zwrotu nie będzie znacznie mniejsza od tempa wzrostu płac realnych.

W celu zachowania przejrzystości systemu, Vittas zaleca rozważenie dwu ogólnych zasad: "jedno konto na jednego pracownika" oraz "jedno towarzystwo emerytalne zarządza tylko jednym funduszem". Produkty emerytalne, sprzedawane przez towarzystwa ubezpieczeniowe pracownikom w momencie przejścia na emeryturę, powinny być w pełni indeksowane, z co najmniej dziesięcioletnią gwarancją wysokości wypłat.

Uzupełnieniem pierwszych dwu filarów powinny być dobrowolne ubezpieczenia w dodatkowych filarach. Byłyby one tworzone przez pracodawców bądź komercyjne firmy ubezpieczeniowe. Pracownicze programy emerytalne powinny być poddane regulacjom chroniącym interesy pracowników i gwarantującym im równe traktowanie. Świadczenia powinno się wyliczać na podstawie zaktualizowanych względem średniej zarobków całego życia, a nie na podstawie zarobków z ostatniego roku pracy (to uniemożliwiłoby uprzywilejowane traktowanie wyższej kadry zarządzającej itp.).

Na koniec rzecz dość dużej wagi - wszystkie filary powinny korzystać z podobnych regulacji podatkowych. W szczególności w dobrowolnych filarach składka emerytalna (do określonego poziomu) powinna być odliczana od dochodu, natomiast emerytura powinna być traktowana jako rodzaj dochodu i odpowiednio opodatkowana.

Autor jest ekspertem ds. ubezpieczeń Centrum im. A. Smitha. Materiał jest efektem projektu New Pension System for Poland realizowanego przez Centrum z grantu Center for International Private Enterprise, Fundacji F. Naumanna, International Center for Economic Growrh.
Najważniejszym celem systemu zabezpieczenia emerytalno-rentowego jest stworzenie każdemu człowiekowi warunków do zapewnienia sobie godnej i w miarę dostatniej starości. System "pay as you go" ma jedną zaletę - łatwo go można wprowadzić. Łatwo też w nim zaprogramować redystrybucję części dochodów - od bogatych do biednych. jest także wyrazem solidarności międzypokoleniowej - emeryci są utrzymywani ze składek swoich dzieci i wnuków. w takim systemie łatwo naruszyć zasadę równoważności świadczenia i zebranej łącznej składki. jest bardzo wrażliwy na zmiany demograficzne. każda dekoniunktura gospodarcza i wzrost bezrobocia przekładają się na zmniejszenie strumienia oskładkowanych dochodów i konieczność dotowania systemu emerytalnego z budżetu. jest systemem, w którym  wpływy są "przejadane", pieniądze nie mają szansy zapracować. Przeciwieństwem jest system z kapitalizacją składki, w którym każda składka jest inwestowana w cały wachlarz instrumentów finansowych, w celu wypracowania godziwego zysku przy zachowaniu należytego poziomu bezpieczeństwa.Wprowadzenie kapitałowych funduszy emerytalnych ma ogromne znaczenie makroekonomiczne poprzez stymulowanie skłonności do oszczędzania, rozwój rynku kapitałowego, zwiększenie dostępności kredytów, rozwój rynku nieruchomości i sektora budowlanego. Zagrożeniem dla kapitałowych funduszy emerytalnych jest długotrwały kryzys gospodarczy połączony ze spadkiem wartości akcji, obligacji, nieruchomości i innych aktywów, w których kapitałowe fundusze emerytalne zwykle lokują zebrane składki. Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat pokazują, że chociaż zdarza się czasami spadek wartości aktywów funduszy emerytalnych w krótkim okresie, to jednak w ciągu kilku lat fundusze uzyskują realne stopy zwrotu (tzn. po uwzględnieniu inflacji) w granicach kilku procent. Aby fundusze kapitałowe uzyskiwały wysokie stopy zwrotu, muszą z sobą konkurować.
Jak powinien wyglądać dobry system zabezpieczenia emerytalno-rentowego? D. Vittas sugeruje, aby był on wielofilarowym systemem. Filar I ma być planem emerytalnym o zdefiniowanym świadczeniu działającym na zasadach "pay as you go". 

Filar II byłby oparty na zasadzie zdefiniowanej składki. Składka każdego uczestnika gromadzona byłaby na indywidualnym koncie i wspólnie inwestowana w wybranym przez niego funduszu emerytalnym. Uzupełnieniem pierwszych dwu filarów powinny być dobrowolne ubezpieczenia w dodatkowych filarach. wszystkie filary powinny korzystać z podobnych regulacji podatkowych.