DYSKUSJA 

Polemika z artykułem prof. Jana Jończyka

Jutro i wczoraj polskich emerytur

RYS. ARTUR KRAJEWSKI

MICHAŁ RUTKOWSKI

Gdyby artykuł Jana Jończyka "Kosztowna prywatyzacja ryzyka starości" ukazał się kilkadziesiąt lub nawet kilkanaście lat temu, odpowiadałby w zupełności ówczesnemu rozumieniu zarówno tego, jak powinny działać ubezpieczenia społeczne, jak i tego, jaka powinna być rola państwa w zapewnieniu bezpieczeństwa emerytalnego. 

Ponieważ jednak ukazał się 23 kwietnia 1997 r. i dotyczył krytyki dokumentu powstałego w kierowanym przeze mnie Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego, chciałbym ustosunkować się do zawartych w nim ocen i interpretacji.

Przede wszystkim trzeba uświadomić sobie wyraźnie, że systemy społecznych ubezpieczeń emerytalnych oparte na monopolu czy zdecydowanej dominacji filaru repartycyjnego, czyli takiego, w którym pracujący za pomocą podatku zwanego składką transferują środki do emerytów, przeżywają głęboki ogólnoświatowy kryzys. Wywołuje go narastającą falę zmian będącą rezultatem z jednej strony szybkiego pogarszania się proporcji demograficznych między osobami w wieku emerytalnym i ludnością w wieku produkcyjnym (proporcja ta jest wielkością krytyczną dla możliwości działania filaru repartycyjnego), a z drugiej - faktów wywołujących zmiany w poglądach na rolę państwa w dziedzinie transferów pieniężnych oraz rozwoju technologii umożliwiających daleko posuniętą indywidualizację rachunków, na które wpłacane są składki.

Działający w Polsce system ubezpieczeń społecznych jest systemem, do którego się przyzwyczailiśmy i do którego dostosowane zostały, kiedyś przecież różne od obecnych, doktryny prawne. Rozumiem w tym względzie sentyment autora artykułu. Nie znaczy to jednakże, że system ten jest dobry albo że okaże się wystarczająco dobry w nadchodzącej przyszłości. Brak daleko idących reform w dziedzinie emerytur grozi ich bankructwem i kompromitacją państwa (wraz z regulującym je systemem prawnym) jako ich gwaranta. Sytuacja ta wymaga rzetelnej i uczciwej analizy zmierzającej do rozwiązania problemu, a nie deklaracji prowadzących do antagonizacji nastrojów społecznych.

Przygotowany w Biurze Pełnomocnika Rządu do Spraw Reformy Zabezpieczenia Społecznego projekt reform jest odpowiedzią na narastające szybko zagrożenie kompromitacji systemu emerytalnego. Tendencje leżące u podstawy tego zagrożenia - zarówno w Polsce, jak i w wielu innych krajach - nie były jeszcze tak wyraźnie widoczne nawet kilkanaście lat temu, w czasach, kiedy sądy i oceny Jana Jończyka mogły jeszcze nie budzić zdziwienia. Być może właśnie z  nieuwzględnienia zasięgu i powagi zachodzących zmian wynikają nieporozumienia, które znalazły wyraz w omawianym artykule.

Nieporozumień tych jest wiele, wszystkie one mają jednak ważny wspólny mianownik. Mianownikiem tym jest niechęć autora do wyciągnięcia wniosków z faktu, że świat zmienia się szybko, a Polska zmienia się jeszcze szybciej w okresie transformacji systemowej. Jednym z wniosków jest konieczność zrewidowania starego paradygmatu w ubezpieczeniach społecznych. Nie można szablonów powstałych wiele lat temu przyłożyć do współczesnej rzeczywistości, następnie dziwić się, że nie pasują, i obciążać za to tych, którzy pragną osiągnąć te same cele za pomocą metod dostosowanych do nowej rzeczywistości.

Niewydolność starych  rozwiązań

Nieporozumienie pierwsze: czym jest ubezpieczenie społeczne na wypadek starości?

Nie jest prawdą - jak sugeruje artykuł - że reforma zlikwiduje ubezpieczenie społeczne. Istotą tych ubezpieczeń  jest - z jednej strony - ustawowy przymus uczestnictwa oraz - z drugiej  - grupowe organizowanie funduszy finansowych z przeznaczeniem na z góry określone wydarzenia losowe, tutaj starość. Ubezpieczeniowy charakter organizowania tych funduszy przejawia się w tym, że wysokość składek kalkulowana jest tak, aby  wyrównać koszty wystąpienia ryzyka w wyznaczonej liczbie ubezpieczonych oraz w określonym czasie trwania ubezpieczenia. Dla uczestnika systemu ubezpieczenie społeczne od starości oznacza, że jego ryzyko socjalne będzie pokryte i że nastąpi wyrównanie między potrzebami pokrycia ryzyk socjalnych wszystkich ubezpieczonych a sumą zebranych środków dla tego pokrycia. Istotą ubezpieczenia społecznego jest więc to, że składek nie kalkuluje się w odniesieniu do indywidualnego ryzyka ubezpieczonych, lecz do ryzyka przeciętnego wyliczonego jako suma wszystkich ryzyk indywidualnych w zbiorowości ubezpieczonych.

Zreformowany system emerytalny pozostanie więc w pełnym tego słowa znaczeniu systemem ubezpieczenia społecznego. Obowiązkowa składka będzie oczywiście kalkulowana według ryzyka przeciętnego dla wszystkich ubezpieczonych. Będzie więc wspólnota ryzyka. Utrzymany zostanie obowiązkowy charakter udziału. Istnieć będą rzeczywiste gwarancje i solidarność ubezpieczonych przez - z jednej strony - system "rygli bezpieczeństwa", w którym w razie niepowodzenia inni uczestnicy systemu pomagają pokrzywdzonym (np. mechanizm rachunku rezerwowego, funduszu gwarancyjnego i regwarancji państwa w filarze kapitałowym) oraz - z drugiej strony - emeryturę minimalną i system pomocy społecznej. Zachowany zostanie w pełni publiczny charakter instytucji obsługującej całość składki na wszystkie rodzaje ryzyk (ZUS), a instytucje drugiego filaru (fundusze emerytalne i zarządzające nimi towarzystwa emerytalne) będą publicznie regulowane i nadzorowane przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Żadna, powtarzam, żadna z kategorii społecznych i prawnych ubezpieczeń społecznych nie zostanie odrzucona, wbrew temu, co twierdzi artykuł, a częściowy powrót do kapitalizacji składki jest powrotem do źródeł ubezpieczeń społecznych, które długo opierały się na kapitalizacji składek.

Co więc się zmieni? Ano coś, czego autor nie chce dostrzec: że w świetle postępującej niewydolności starych rozwiązań, czyli systemu monoubezpieczenia społecznego, prowadzącej do tego, że kategorie, o których pisze autor, stają się  wyłącznie papierowe, zostanie nadana im rzeczywista, współczesna treść. Kategorie ubezpieczeń społecznych, o których pisze autor, w szczególności percepcja solidarności i wspólnego ryzyka, nie są w rzeczywistości stosowane w  warunkach, w których składki na ubezpieczenie społeczne  - w wyniku nieprzejrzystego wymieszania repartycji z redystrybucją - traktuje się jako podatki, a równocześnie występuje silna tendencja do unikania ich płacenia  i do przechodzenia na emeryturę najwcześniej jak  to możliwe. Publiczny charakter instytucji obsługującej system (ZUS) jest wyparty przez percepcję ZUS jako instytucji państwowej, niesamorządnej i pozbawionej osobowości prawnej. Wreszcie, gwarancje państwa uchodzą - słusznie - za czysto papierowe, w warunkach corocznego w latach 90. manipulowania podstawą wymiaru w związku z tym, że realne świadczenia spadły o 6 proc. w 1990 r. (oczywiście z uzasadnionych przyczyn, ale czego dotyczyła gwarancja?).

Tak więc reforma w proponowanym kształcie stwarza warunki do nadania rzeczywistego znaczenia powyższym kategoriom, które - choć związane ze źródłami ubezpieczeń społecznych - w coraz mniejszym stopniu występują w  polskim systemie ubezpieczeń społecznych, tak jak  dzieje się  we wszystkich krajach o monopolu filaru repartycyjnego. Artykuł zupełnie ignoruje, że większość wad obecnego systemu to wady dominacji repartycji w ogóle, a nie wady polskiej odmiany tego systemu.

Porównać koszty i korzyści

Nieporozumienie drugie: korzyści i koszty filaru kapitałowego.

Filar kapitałowy przyniesie wyraźne korzyści uczestnikom systemu. Zwiększą się indywidualne oszczędności ludności, zmieni się także ich struktura w kierunku większego udziału oszczędności długookresowych. Oba te czynniki nie mogą nie przyspieszyć wzrostu gospodarczego. Międzynarodowa dywersyfikacja inwestycji funduszy emerytalnych, która z czasem będzie się zwiększać, umożliwi znacznie lepszą kontrolę ryzyka (m.&nbsp;in. dlatego, że makroekonomiczne szoki dotyczą różnych krajów w różnych okresach, a ludność różnych krajów starzeje się w różnym tempie). Długookresowe dane pokazują wyraźnie, że stopa zwrotu - przy obecnym poziomie rozwoju rynków finansowych, jakże różnym od tego, co widzieliśmy pięćdziesiąt, a nawet dwadzieścia lat temu - jest wyższa w filarze kapitałowym niż w filarze repartycyjnym.

Artykuł całkowicie pomija te fakty. Koncentruje się  natomiast na kosztach filaru kapitałowego. Rzeczywiście, koszty te będą najprawdopodobniej wyższe niż koszty w obecnym systemie ubezpieczenia społecznego. Nasz projekt wymienia wiele kroków, które będą podjęte w celu ich kontroli, przede wszystkim kosztów marketingu i sprzedaży (np. ograniczenie częstotliwości przechodzenia między funduszami, utrzymanie ZUS jako instytucji zbierającej składkę do obu filarów czy zakaz niektórych form akwizycji). Sedno sprawy jednak w porównaniu kosztów i korzyści, a nie w analizie samych kosztów. Dzisiejszy system bankowy w Polsce ma wyższe koszty administracyjne niż miał monobank piętnaście lat temu, ale korzyści w postaci sprawności działania systemu - nikt temu nie zaprzeczy - są o wiele wyższe. W dodatku koszty te - podobnie jak przy funduszach emerytalnych - w dużej części będą  kosztami sektora prywatnego nie obciążającymi budżetu, a beneficjentami będą wszyscy obywatele. Ponadto, przytaczane przez autora koszty administracyjne obecnego systemu są sztucznie zaniżone, bo nie uwzględniają kosztów obsługi systemu ponoszonych przez pracodawców.

Autor artykułu myli się w szczegółach dotyczących dodatkowych kosztów. Na przykład nie jest prawdą, że towarzystwa emerytalne będą mogły zlecać odpłatnie określone czynności zarządu osobom trzecim - będą one co najwyżej mogły powierzyć wyspecjalizowanemu podmiotowi prowadzenie indywidualnych kont. Nie jest prawdą, że upadłość towarzystwa emerytalnego kosztuje system, ponieważ wszystkie koszty będą pokrywane wyłącznie z majątku towarzystwa. Nie będzie problemem niejasność oferty firm ubezpieczeniowych, gdyż jedynym produktem oferowanym uczestnikom drugiego filaru będzie produkt prosty i jasny: emerytura dożywotnia. Nie jest prawdą, że koszty Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi obciążą uczestników systemu - w drugim filarze pokryje je w całości budżet.

Świadczenia będą rosły

Nieporozumienie trzecie: "drastyczne obniżenie poziomu świadczeń" oraz "sprawiedliwość dla mniejszości społeczeństwa".

Świadczenia nie ulegną obniżeniu, wręcz przeciwnie - będą  rosły. Obniży się jedynie relacja świadczeń do płac, ale wyniknie to z realnego wzrostu płac, a nie spadku emerytur, które w naszych analizach były waloryzowane w stosunku do cen.

Jeżeli chodzi o sprawiedliwość to - w istocie - w ujęciu koncepcji reformy za sprawiedliwe uznajemy wypłacenie takiej wielkości środków emerytalnych, jakie zostały przez jednostkę zgromadzone przez lata sumiennej pracy. Kwestią solidarności społecznej jest natomiast zapewnienie środków do życia tym, którzy z różnych względów nie byli zdolni do zapracowania na własną emeryturę. Wprowadzenie minimalnej emerytury, wypłacanej przez państwo, służyć ma właśnie zaspokojeniu tej potrzeby życia społecznego. To minimum będzie na tyle wysokie, na ile stać będzie społeczeństwo. Pozostawienie części środków najwyżej zarabiającym służyć ma ożywieniu ich aktywności gospodarczej, której efekty przynosić powinny wzrost zamożności całego społeczeństwa przez wzrost liczby miejsc pracy.

Co do kwestii "rażąco wysokiego wartościowania ostatniej fazy zatrudnienia", to z przykrością stwierdzić musimy, iż ta część tekstu jest dowodem nieznajomości przez autora kategorii statystycznych i finansowych. Znaczny wzrost wielkości emerytury dla osób, które zdecydują się pracować dłużej, nie jest bowiem wynikiem arbitralnej decyzji państwa, od takich bowiem decyzji zreformowany system będzie wolny, ale wynikiem prostego rachunku:

- z dwóch osób o tej samej długości życia z emerytury korzystać będzie dłużej ta, która pracowała krócej, a zatem mniejsza ilość zgromadzonych środków będzie musiała wystarczyć na większą liczbę lat, co w oczywisty sposób wpływa na wielkość otrzymywanych miesięcznie wypłat,

- ze względu na naturę procentu składanego nawet ta sama wielkość środków inwestowana przez dłuższy okres  przy tej samej stopie procentowej przynosi znacznie większy dochód, tak jak to się dzieje z oszczędnościami bankowymi; osoba, która dłużej powstrzyma się od konsumowania zgromadzonych oszczędności, uzyska po przejściu na emeryturę większą kwotę.

Z tych powodów jedyny sprawiedliwy rachunek przyszłych należności emerytalnych, tj. rachunek aktuarialny, musi wartościować późne lata pracy wyżej. To liniowy sposób naliczania świadczeń jest gwałtem na naturze, zmuszającym pracowników do wcześniejszych emerytur wbrew ich woli i wbrew sprawiedliwości. O ekwiwalentności wkładu i zwrotu, której brak zarzuca nam autor opracowania, możemy więc mówić dopiero po powiększeniu zaoszczędzonych środków o dochód, jaki przynoszą dzięki wykorzystaniu ich przez system finansowy.

Dalsze rozważania autora o "nowym podziale dóbr" są zatem całkowicie nieuprawnione, mogą natomiast służyć zaostrzeniu antagonizmów wokół reformy, wynikających z niezrozumienia lub nieznajomości jej zasad. Warto byłoby natomiast podkreślić, że tę reformę rzeczywiście robi elita z myślą o problemach, jakie mogą spotkać najuboższych, jeśli kroki zmierzające do zmiany obecnego systemu nie zostaną podjęte w najbliższej przyszłości. Elita poradziłaby sobie zapewne i bez reformy.

Bezpieczne fundusze

Nieporozumienie czwarte: przymus indywidualnego oszczędzania.

Argumentacja artykułu prowadzona jest tak, jakby obecny system repartycyjny nie był przymusowy (a przecież jest), a wprowadzenie filaru obowiązkowych funduszy emerytalnych oznaczało wymuszenie ograniczenia konsumpcji. Tymczasem prawda jest taka, że w sferze obowiązkowego filaru ubezpieczeń zmieni się jedynie sposób zarządzania środkami, a nie ich forma czy wielkość. Zarówno składka, jak i sposób jej zbierania nie ulegną przecież zmianie. Istotne jest natomiast to, iż system stworzy motywacje i instrumenty do nadzorowania procesu zarządzania i dysponowania tymi środkami przez ich przyszłych odbiorców, co oznacza zaangażowanie w kontrolowanie ryzyka przyszłych świadczeń szerszych grup społecznych. Nie będzie możliwa utrata zgromadzonych w funduszach emerytalnych środków, gdyż te gwarantować będzie państwo. Zbankrutować natomiast może, tracąc jedynie własne środki, prywatne towarzystwo emerytalne, i to wskutek przekazania własnego kapitału na niedobór wynikający z niższych w porównaniu z innymi funduszami dochodów. Ryzykiem motywującym je do bardziej intensywnych wysiłków objęte są zatem niemal wyłącznie towarzystwa emerytalne, a nie uczestnicy funduszów emerytalnych. Ewentualne straty tych ostatnich polegać mogą jedynie na uzyskaniu średniego, a nie najwyższego zwrotu z zainwestowanych składek. Wypłacalność funduszy gwarantowana będzie przez sponsorowany przez wszystkie towarzystwa fundusz gwarancyjny oraz w ostatecznej instancji przez państwo.

Projekt reformy - podkreślam dobitnie - to nie po prostu wprowadzanie przymusu indywidualnego oszczędzania. Projekt nie odrzuca kategorii wspólnoty ryzyka, solidarności, samorządności itd., nadaje im natomiast bardziej nowoczesny wymiar, pozwalający na indywidualne włączenie się do procesu zarządzania środkami. System będzie bardziej bezpieczny dzięki temu, że środki na starość gromadzone będą w co najmniej dwóch instytucjach (ZUS i obowiązkowy fundusz emerytalny) i że możliwa będzie osobista kontrola nad sposobem ich zarządzania.

Grozi bankructwo 

Nieporozumienie piąte: brak konieczności zmian.

Dokument przedstawiony przez Biuro Pełnomocnika dotyczy koncepcji zmian w systemie zabezpieczeń społecznych. Pisanie kolejnego dokumentu potwierdzającego niewydolność obecnego systemu byłoby o tyle bezcelowe, że o jego rychłym bankructwie świadczą powszechnie dostępne prognozy demograficzne oraz deficyt ZUS widoczny w kolejnych ustawach budżetowych, sztucznie obniżany - słusznym skądinąd - przesunięciem wypłat zasiłków rodzinnych poza ZUS. W tym kontekście argumenty o niesprawiedliwości i arbitralności obecnego systemu, cytowane przez autora za naszym opracowaniem, wydają się stosunkowo mało istotne. Zarzucając nam nadmierne uleganie "kampanii na temat rzekomej niewydolności i bankructwa ZUS", autor nie proponuje wyliczeń, które wskazywałyby na nieprawdziwość tych argumentów. Tymczasem z całą odpowiedzialnością twierdzimy, że przy obecnych warunkach, aby zbilansować system, bez radykalnej zmiany jego konstrukcji, należałoby podnosić udział wydatków państwowych na emerytury i renty w produkcie krajowym brutto aż do poziomu ok. 22 proc., a składkę na emerytury i renty do  ponad 55 proc. funduszu płac. Swojej opinii o możliwości zbilansowania systemu "przez dokonanie istotnych korekt w jego ramach, z uwzględnieniem demograficznej komponenty" autor nie popiera żadnymi przykładami, których, nawiasem mówiąc, bylibyśmy niezmiernie ciekawi. Korzyści filaru kapitałowego dla wzrostu gospodarczego są przez autora całkowicie pomijane. 

Projekt reformy został poddany ocenie ekspertów, aby usunąć jego ewentualne niedoskonałości, i przedstawić do wdrożenia taki, który zapewni bezpieczną przyszłość milionom odchodzących na emerytury Polaków za pięćdziesiąt, a nie pięć lat.

Nie straszyć juntą

Nieporozumienie szóste: nadużycie przykładu chilijskiego.

W swojej krytyce projektu reformy autor sięga po przykład chilijski, oczekując zapewne, iż będzie to ostateczny argument przekreślający zarówno jej sens ekonomiczny, jak i społeczny. Trzeba przyznać, iż w społeczeństwie polskim ze względu na doświadczenia stanu wojennego jest to argument niezwykle silnie oddziałujący na emocje. Warto też pamiętać, że obalenie lewicowego rządu Allende przez prawicową juntę Pinocheta było przez lata wykorzystywane do własnych celów przez propagandę gierkowską. Posługiwanie się nim w celach demagogicznych jest na dodatek o tyle łatwe, że ze względu na położenie geograficzne Chile i niewielkie znaczenie tego państwa dla kontaktów gospodarczych i politycznych Polski wiedza o nim jest, niestety, bardzo mała. Aby ostatecznie skończyć ze straszeniem przyszłych emerytów juntą chilijską, chciałbym przypomnieć autorowi artykułu oraz wszystkim tym, którzy zbyt łatwo po argument ten sięgają, że:

- w istocie reformę emerytur w Chile wprowadzono na podstawie prac wąskiej grupy ludzi, początkowo wbrew wojskowym i przy rosnącym poparciu społecznym. Porównywanie tej sytuacji z Polską nie ma jednak  sensu, gdyż sytuacja gospodarcza, w jakiej znajdowało się wówczas Chile, była znacznie gorsza niż obecnie w Polsce. Nie zmienia to faktu, że reforma chilijska postrzegana jest pozytywnie przez społeczeństwo tego kraju i że stała się  bodźcem do rozwoju systemu finansowego oraz przyspieszenia wzrostu gospodarczego, dając podstawę dla wzrostu zamożności całego społeczeństwa. Statystycznie rzecz biorąc, dochód narodowy na mieszkańca Chile jest, nawiasem mówiąc, prawie 2-krotnie  wyższy niż na przeciętnego mieszkańca Polski. Wyższe są także w porównaniu z Polską wskaźniki chilijskiego poziomu wykształcenia i zdrowotności społeczeństwa;

- żadne z państw reformujących systemy emerytur, w tym  państwa Ameryki Łacińskiej, nie skopiowały systemu chilijskiego, głównie ze względu na istniejące w nich odmienności instytucjonalne i ogólnogospodarcze. W Argentynie, Peru, Kolumbii czy ostatnio w Meksyku reformę wprowadzono w warunkach demokratycznych i z dużymi zmianami w stosunku do pierwowzoru chilijskiego. Wspólnym mianownikiem było jedynie trzymanie się po raz pierwszy zastosowanej w Chile idei wiązania wypłat emerytalnych z indywidualną aktywnością zawodową oraz angażowanie sektora prywatnego do zarządzania środkami emerytalnymi. Reformy podobnego typu - jak podkreślałem wcześniej - wprowadziły już lub rozpoczęły ich wdrażanie nie tylko znacznie bardziej rozwinięte gospodarczo od Polski kraje takie jak Szwajcaria, Holandia, Australia, Singapur, ale także bliskie nam Węgry czy Łotwa. Sądzę, że uczciwe byłoby  określanie projektu reformy systemu zabezpieczeń społecznych w Polsce mianem syndromu węgierskiego lub szwajcarskiego. Byłoby to bliższe prawdy, zważywszy, iż zarówno w tych państwach, jak i w Polsce reformy te odbywają się w warunkach demokratycznego państwa prawa, a nie wojskowej dyktatury.

Na co nas stać

Nieporozumienie siódme: problemy okresu przejściowego.

Zgadzam się z autorem, że konieczność sfinansowania reformy jest najtrudniejszym jej elementem. Gdyby nie ograniczenia finansowe, które w ujęciu makrogospodarczym przekładają się na ograniczenia budżetowe i równowagę gospodarczą, nasza skłonność do obdarowywania wszystkich zainteresowanych jak najwyższymi świadczeniami byłaby znacznie większa. Faktem jest jednak, że cała koncepcja reformy zbudowana została na bazie tego, na co jako społeczeństwo możemy sobie pozwolić, czyli na ile nas stać. Nie bez znaczenia jest tu moment rozpoczęcia reformy - dzięki korzystnym tendencjom gospodarczym w Polsce (wzrost związany z efektami reform gospodarczych) i na świecie oraz ciągle jeszcze dostępnym zasobom prywatyzacyjnym stać nas przez najbliższe kilka lat na trochę więcej, niż byłoby to możliwe w innych warunkach. Dzięki temu obciążenia, jakim podlegać będzie pokolenie dzisiejszych czterdziesto- i pięćdziesięciolatków będą mniejsze niż te, jakie musieliby ponieść przy braku lub odkładaniu reform, tzn. niska emerytura w przyszłości i obciążenie ich dzieci (czyli pokolenia, które moralnie będzie zobowiązane do pomocy niepracującym rodzicom) podwójnymi kosztami reform. Nie śmiemy twierdzić, że jest to sprawiedliwe, ale po prostu sprawiedliwsze. Nasze poczucie sprawiedliwości wzmacnia fakt, iż racjonalizacja obecnego systemu nie polega na obniżaniu świadczeń, ale przede wszystkim na uszczelnianiu systemu, czyli budowaniu motywacji dla czarnej i szarej strefy gospodarki do ujawniania swoich dochodów i płacenia składek na świadczenia, z których i tak przecież będą w takiej czy innej formie korzystać. Za niesprawiedliwe uważamy bowiem uchylanie się od pełnego ujawniania dochodów i płacenia składek, gdy każdemu przysługuje minimalna emerytura i opieka zdrowotna.

Niezbędne ustawy

Nieporozumienie ósme: aspekty konstytucyjne i polityczne.

Realizacja projektu reformy, przez wielu ekspertów ocenianego jako  kompetentny i profesjonalny, wymaga uchwalenia przez Sejm 6-7 nowych ustaw i nowelizacji kilkunastu. Wszystkich tych potrzeb jesteśmy świadomi i zarówno my jako autorzy, jak i polskie organa legislacyjne nie ignorują ich. Kalendarz prac, jaki sobie założyliśmy, zakładał przygotowanie najpierw ustawy o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa w celu wsparcia reformy systemu ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych jako tych, które umożliwią stworzenie podstaw materialnych reformy i pozwolą podjąć niezbędne przygotowania zaangażowanym w nie instytucjom, takim jak banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze  inwestycyjne, instytucje nadzorcze itd. To dobrze, że Rada Ministrów przyjęła już te projekty ustaw. Inwestycje niezbędne do zarządzania środkami emerytalnymi są kosztowne i najwyższy czas, aby zainteresowane nimi instytucje rozpoczęły  przygotowania. Gotowa jest już ustawa o pracowniczych programach emerytalnych. Przygotowuje się ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych oraz kilka innych nowelizacji i zmian.

Kwestie przystawalności projektu reformy do zasad konstytucyjnych wymagają nowoczesnego spojrzenia na to, czym jest zabezpieczenie społeczne. Jak podkreśliliśmy wcześniej, sposób, w jaki autor opracowania postrzega tradycyjne kategorie ubezpieczenia społecznego, odpowiada nie tyle zasadom prawnym, ile nawykom nabytym podczas propagandy (a nie praktyki!) państwa socjalistycznego w Polsce. Reforma, co należy jeszcze raz podkreślić, zmienia sposób zarządzania składką na ubezpieczenie społeczne, a nie składkę czy jej formę prawną. Wątpliwości autora można porównać z rozważaniem, czy sklep, który został sprywatyzowany i wyposażony w nowoczesne kasy fiskalne, przestał być sklepem i czy zakłóca to umowę sprzedaży w ujęciu kodeksu cywilnego.

Zdumiewające wydaje się rozczarowanie autora unikaniem przez obecny rząd wciągania reformy w "przedwyborcze debaty i walki". Gdyby takim debatom poddany był swego czasu program Balcerowicza, to jeszcze do dziś kupowalibyśmy buty na kartki i chleb spod lady. Na szczęście i wówczas, i dziś  ekipy rządzące oraz  elity polityczne mają dość odpowiedzialności za państwo i jego stan w długim okresie, aby uznać, że reforma jest konieczna i że podlegać powinna najpierw analizie ekonomicznej, a nie politycznym przepychankom. I to jest chyba piękne w "polskim surrealizmie politycznym", że kłócimy się o rzeczy drobne, natomiast w sprawach naprawdę ważnych stać nas na dojrzałość i rozwagę.

A propos lewicowości i polityki: czy autor dostrzegł, że obecny system emerytalny zawiera w sobie ukrytą redystrybucję od biednych do bogatych, ponieważ to bogaci jako żyjący dłużej korzystają z "uwspólnienia" ryzyka? Czy autor zauważa, że  niebranie pod uwagę składek z wczesnego okresu kariery zawodowej uderza w niżej zarabiających, którzy zazwyczaj mają mniej lat spędzonych w szkole? Czy nie jest zrozumiałe, że każdy rząd wrażliwy na bezzasadność tego typu ukrytej redystrybucji, usiłowałby ją usunąć?

Co na świecie

Nieporozumienie dziewiąte: my a inni.

Omawiany artykuł zdaje się traktować kierunek polskich zmian jako idiosynkratyczne dziwactwo. Chociaż polski program reform wynika wyłącznie z polskich uwarunkowań wewnętrznych, nie jest bezzasadne rozejrzenie się wokół siebie.

Co dzieje się wokół nas w kwietniu 1997 r.? Oto na Węgrzech, rządzonych przez sojusz zreformowanej Węgierskiej Partii Socjalistycznej oraz Partii Wolnych Demokratów, przedkładany jest właśnie do parlamentu pakiet ustaw wprowadzających nowy wielofilarowy system emerytalny z drugim filarem w postaci powszechnych obowiązkowych, otwartych, konkurujących ze sobą funduszy emerytalnych. Oto w Szwecji jesteśmy w przededniu wprowadzenia systemu emerytalnego, zawierającego także filar kapitałowy, oraz ścisły związek składki i świadczenia w filarze repartycyjnym (w postaci tego, co w naszym projekcie nazwaliśmy "kapitałem uprawnień emerytalnych"). Oto na Łotwie - gdzie system kapitałowych uprawnień emerytalnych działa już pełną parą - wprowadza się filar powszechnych funduszy kapitałowych. Oto w Szwajcarii, Danii, Holandii, Wielkiej Brytanii czy Australii dominują powszechne ubezpieczenia kapitałowe (tj. grupujące co najmniej 70 proc. siły roboczej), a w niektórych wypadkach (Szwajcaria, Australia) obowiązkowe kapitałowe systemy zabezpieczenia na starość. Oto w przynajmniej sześciu krajach Ameryki Łacińskiej działają systemy oparte na przymusowej kapitalizacji całości (Chile) lub części składki. Oto w Stanach Zjednoczonych Doradczy Panel Prezydenta ds. Reformy Ubezpieczeń Społecznych proponuje wprowadzenie systemu trójfilarowego à la rozwiązania latynoamerykańskie...

Nie dlatego robimy reformy, ponieważ robią je inni. Powinniśmy jednak dobrze wiedzieć, co i dlaczego robią inni, aby nie powielić cudzych błędów i czerpać z innych doświadczeń tylko to, co wzbogaca nasz program.

Komu służą reformy

Nieporozumienie dziesiąte: cele i beneficjenci reform.

Kolejnym przykładem problemów autora omawianego artykułu z podstawowymi kategoriami ekonomicznymi i finansowymi jest zarzut, iż jedyny cel reform jest natury fiskalnej. Oczywiście, że cały wysiłek podejmowany jest po to, aby w przyszłości za emerytury nie płacić głębokim deficytem budżetowym i okradającą nas wszystkich inflacją. Fundusze emerytalne nie będą natomiast źródłem finansowania deficytu, ale źródłem finansowania prywatnych inwestycji i rozwoju gospodarczego. Gromadzone przez fundusze środki będą bowiem za pośrednictwem systemu finansowego, a więc przez kredyt bankowy i hipoteczny, inwestycje w akcje i obligacje, zasilać wzrost gospodarczy. Część tych środków, zgodnie zresztą z normami ostrożnościowymi obowiązującymi w najbardziej rozwiniętych systemach finansowych, będzie inwestowana w rządowe papiery wartościowe jako najbezpieczniejszą formę lokat; cześć będzie też zapewne inwestowana za granicą w celu dywersyfikacji ryzyka. Jest natomiast całkowitą nieprawdą, że fundusze emerytalne będą zobowiązane do inwestowania w dłużne papiery Skarbu Państwa.

Nie wiedzieć czemu, do beneficjentów reformy ubezpieczeń w Polsce autor wciągnął także instytucje międzynarodowe, przedstawiane w tonie żądnych krwi bestii. Warto więc przypomnieć, że Polska jest członkiem założycielem tych instytucji, ma w nich swoich przedstawicieli i  systematycznie wpłaca statutowe składki na finansowanie ich działalności. Od kiedy mamy w Polsce zrównoważony bilans płatniczy, prawie nie korzystamy  z pomocy finansowej tych instytucji, dlatego ich wskazania mają jedynie charakter doradczy, a nie warunkowy. Korzystanie z rad specjalistów Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego nie wydaje się zresztą zbytnio nierozważne, jeśli wziąć pod uwagę, iż instytucje te zatrudniają fachowców z całego świata, którzy pracując w różnych krajach, mają unikatową możliwość poznania i wymiany najlepszych doświadczeń gospodarczych krajów, z jakimi się w swojej codziennej pracy stykają.

I wreszcie ostatnia uwaga, w imię pamięci nieodżałowanego autora "Bambini di Praga". Instytucje i rozwiązania krytykowane przez autora są tworzone właśnie po to, aby nie było wolnego pola dla oferujących złudzenia aferzystów. Mam nadzieję, że  nadchodzi czas przejścia od etapu konieczności polemiki z tymi, którzy wciąż oferują polskim przyszłym emerytom złudzenia dnia wczorajszego, do etapu wspólnej pracy nad zapewnieniem jak najwyższej jakości projektowanych rozwiązań.

Autor jest dyrektorem Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Reformy Zabezpieczenia Społecznego
Chciałbym ustosunkować się do artykułu Jana Jończyka "Kosztowna prywatyzacja ryzyka starości", w którym zawarta jest krytyka projektu reformy systemu emerytalnego. Projekt powstał w kierowanym przeze mnie Biurze Pełomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego. Artykuł Jończyka jeszcze kilkanaście lat temu odpowiadałby rozumieniu tego, jak powinny działać ubezpieczenia społeczne i jaka powinna być rola państwa w zapewnieniu bezpieczeństwa emerytalnego. Zawarte w artykule tezy są jednak nieprzystające do sytuacji, w jakiej się obecnie znajdujemy. Przede wszystkim należy zauważyć, że dziś systemy ubezpieczeń emerytalnych oparte na monopolu lub zdecydowanej dominacji filaru repartycyjnego znajdują się w fazie głębokiego kryzysu wywołanego pogarszaniem się proporcji demograficznych między osobami w wieku emerytalnym i produkcyjnym oraz zmianami w poglądach na rolę państwa w dziedzinie transferów pieniężnych i rozwoju technologii związanych z indywidualizacją rachunków, na jakie wypłacane są składki. Polacy przyzwyczaili się do istniejącego systemu ubezpieczeń społecznych, nie oznacza to jednak, że system ten jest dobry. Przygotowany projekt reform jest odpowiedzią na zmiany i tendencje, które stają się coraz bardziej widoczne. W artykule Jana Jończyka zawartych jest wiele nieporozumień, które wynikają z tego, że autor nie chce dostrzec toczących się szybko zmian. Pierwsze nieporozumienie dotyczy sugestii autora, że reforma zlikwiduje ubezpieczenia społeczne. Zreformowany system emerytalny pozostanie systemem ubezpieczenia społecznego. Zmieni się jedynie to, że ze względu na niewydolność starych rozwiązań kategoriom ubezpieczeń społecznych, czyli na przykład percepcji solidarności i wspólnego ryzyka, nadana zostanie współczesna treść. Drugie nieporozumienie wiąże się z pominięciem przez autora artykułu faktu, że filar kapitałowy przyniesie korzyści uczestnikom systemu – zwiększą się indywidualne oszczędności ludzi, a coraz większy udział w oszczędnościach będą miały oszczędności długookresowe. To wszystko przyspieszy wzrost gospodarczy. Zróżnicowanie inwestycji funduszy emerytalnych umożliwi lepszą kontrolę ryzyka. Badania pokazują, że przy obecnym poziomie rozwoju rynków finansowych stopa zwrotu jest wyższa w filarze kapitałowym niż repartycyjnym. Autor koncentruje się na kosztach filaru kapitałowego, zaniża koszty administracyjne obecnego systemu i myli się w szczegółach dodatkowych kosztów. Inne nieporozumienie dotyczy twierdzenia autora, że dojdzie do "drastycznego obniżenia poziomu świadczeń" oraz "sprawiedliwości dla mniejszości społeczeństwa". Świadczenia będą rosły, a obniży się jedynie ich relacja do płac, co wyniknie z realnego wzrostu płac. Za sprawiedliwe uznaliśmy zaś wypłacanie takiej wielkości środków emerytalnych, jakie każdy zgormadził przez lata pracy. Kolejne nieporozumienie dotyczy przymusu indywidualnego oszczędzania. Autor prowadzi argumentację w taki sposób, jakby obecny system repartycyjny nie był przymusowy, co nie jest prawdą. W sferze obowiązkowego filaru ubezpieczeń zmieni się tylko sposób zarządzania środkami. Co ważne, system stworzy motywację i instrumenty do nadzorowania procesu dysponowania środkami przez ich przyszłych odbiorców. Piątym nieporozumieniem jest fakt, że autor krytyki zarzuca nam uleganie "kampanii na temat rzekomej niewydolności i bankructwa ZUS", ale nie proponuje wyliczeń, które potwierdzałyby nieprawdziwość tych argumentów. Przedstawiony przez nas dokument dotyczy zmian w systemie ubezpieczeń społecznych, a pisanie kolejnego raportu potwierdzającego niewydolność obecnego systemu byłoby bezcelowe w obliczu powszechnie dostępnych prognoz demograficznych i deficytu ZUS. Autor krytyki sięga wielokrotnie po przykład Chile i straszy emerytów chilijską juntą z nadzieją, że argument ten przekreśli ostatecznie sens ekonomiczny i społeczny reformy. Nie wolno jednak zapominać, że w momencie wprowadzania reformy w Chile sytuacja gospodarcza tego kraju była o wiele gorsza niż obecna sytuacja Polski. Poza tym chilijska reforma jest postrzegana przez społeczeństwo pozytywnie i stała się bodźcem do rozwoju systemu finansowego i przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Kolejne nieporozumienie dotyczy problemów okresu przejściowego. Zgadzam się z autorem, że najtrudniejszym elementem reformy jest jej sfinansowanie. Jednak cała koncepcja reformy bazuje na wydawaniu tyle, na ile możemy sobie pozwolić. Ważny jest moment rozpoczęcia reformy – dzięki korzystnym tendencjom gospodarczym przez najbliższe kilka lat stać nas będzie na nieco więcej, niż to byłoby możliwe w innych warunkach. Nieporozumienie dotyczy też aspektów konstytucyjnych i politycznych. Jesteśmy świadomi potrzeb uchwalenia przez Sejm kilku i nowelizacji kilkunastu ustaw. Jeśli chodzi o kwestie przystawalności projektu do zasad konstytucyjnych, to należy podkreślić, że reforma zmienia sposób zarządzania składką, a nie samą składkę czy jej formę prawną. Kolejne nieporozumienie dotyczy traktowania kierunku polskich zmian jako idiosynkratycznego dziwactwa. Powinniśmy rozejrzeć się wkoło i przyjrzeć się tendencjom i rozwiązaniom w innych krajach, by nie powielić cudzych błędów i by móc czerpać z innych doświadczeń. Ostatnie nieporozumienie związane jest z postrzeganiem celów i beneficjentów reform. Autor krutyki zarzuca twórcom projektu, że przyświecał im jedynie cel natury fiskalnej. Oczywiście reforma zmierza do tego, by w przyszłości emerytury nie powodowały deficytu budżetowego i inflacji, ale fundusze emerytalne nie będą źródłem finansowania deficytu, a źródłem finansowania prywatnych inwestycji i rozwoju gospodarczego. Na koniec pragnąłbym zauważyć, że reforma tworzona jest właśnie po to, by nie zostawić miejsca aferzystom, którzy oferują emerytom złudne marzenia. Mam nadzieję, że od etapu polemiki z tymi, którzy wciąż łudzą emerytów rozwiązaniami z przeszłości, przejdziemy do etapu wspólnej pracy nad jak najwyższą jakością proponowanych rozwiązań.