Zmiana sposobu wyboru burmistrza to nie korekta w ordynacji wyborczej, ale zmiana ustroju gminnego

Polityk czy menedżer

RYS. ROBERT DĄBROWSKI

JERZY REGULSKI

Samorządowcy są krytykowani za swoje oczywiste grzechy, ale i za wiele win nie popełnionych. Jest oczywiste, że ustrój gmin wymaga retuszy. W miarę rozwoju samorządności, uzyskiwania nowych doświadczeń, ale i w ślad za rozwojem gospodarczym i społecznym ustrój gmin musi się zmieniać. Nic bardziej błędnego niż twierdzenie, że istnieje jakiś ustrój "docelowy", po osiągnięciu którego już niczego zmieniać nie będziemy.

Ale każda zmiana, aby była rozsądna i skuteczna, musi być poprzedzona dyskusją. I dobrze, że wicemarszałek Senatu Donald Tusk (UW) taką dyskusję chce rozpocząć. Obawiam się tylko, że od złego końca. Bo zmiana wyboru burmistrza to nie jest sprawa tylko ordynacji wyborczej. Zmieniając sposób wyboru, zmieniamy ustrój gminy. A to sprawa znacznie poważniejsza.

Podobne postulaty były już kilkakrotnie zgłaszane. I to z różnych powodów. Ostatnia taka inicjatywa była wniesiona przez prezydenta w 1997 roku, w przeddzień parlamentarnych wyborów, i miała zdecydowanie polityczny podtekst.

Aby zdecydować się, jak wybierać burmistrza, najpierw trzeba odpowiedzieć na inne pytania: kim ma być burmistrz, jaką rolę ma  odgrywać, jaki charakter wiedzy i umiejętności powinien reprezentować. Jeśli zmienimy sposób wyboru, to będziemy mieli inny typ ludzi na tym stanowisku i inaczej trzeba ułożyć stosunki między organami gminy.

Najmądrzejszy we wsi

Burmistrza można postrzegać dwojako - albo jako polityka, albo jako menedżera. W pierwszym przypadku jego zadaniem jest prowadzenie polityki lokalnej, a więc odgrywanie wiodącej roli w ustalaniu celów rozwoju, określaniu priorytetów, rozwiązywaniu konfliktów, wyznaczaniu zadań aparatowi wykonawczemu. W drugim natomiast podstawowym zadaniem jest zarządzanie gminą i wykonywanie funkcji władzy publicznej. Burmistrzem powinien być więc albo "najmądrzejszy we wsi", autorytet lokalny, któremu ludzie ufają, albo też sprawny menedżer. Nadzwyczaj rzadko spotkamy człowieka zdolnego wykonywać obie funkcje naraz.

Ale obie te funkcje są potrzebne i żadnej z nich nie można pominąć, jeśli gmina ma sprawnie funkcjonować i zaspokajać oczekiwania swych mieszkańców. Problem wyboru polega na tym, jaki organ ma je spełniać, a więc jak podzielić zadania i odpowiedzialność między burmistrzem a radą. 

Po poprzednim ustroju odziedziczyliśmy pewne wyobrażenie o roli burmistrza. W okresie PRL lokalnym liderem politycznym był  sekretarz miejscowego komitetu PZPR. Naczelnik był urzędnikiem, którego zadaniem było zarządzanie miejscową administracją i zarządzanie gminą. W świadomości społecznej burmistrzowie i wójtowie odziedziczyli rolę naczelników. Ale zniknęły komitety partii i powstała pustka na miejscu liderów politycznych. Rolę tę chciałyby często odgrywać lokalne organizacje różnych partii. Jednak rządy zza kulis nigdy do dobrego nie prowadzą. Potrzebne jest w ramach organów gminy miejsce dla lidera politycznego, piastującego mandat z wyboru.

Na ogół tę rolę przywódczą zaczęli przejmować burmistrzowie. Było to sprzeczne z ustrojem gminnym, który rolę wiodącą przeznaczał radzie. Jeśli bowiem burmistrz ma być wiodącym politykiem, to wtedy dla przewodniczącego rady nie ma miejsca;  burmistrz ma przewodniczyć radzie. Takie rozwiązanie było przedstawione w pierwotnym projekcie ustaw samorządowych, opracowanym przez komisję senacką. Funkcję przewodniczącego rady wprowadzono na wniosek jednego z senatorów, który chciał odtworzyć model rządu i parlamentu na szczeblu lokalnym. Niestety, większość senatorów tę poprawkę poparła i weszliśmy na złą drogę, z której trudno zejść. Ewolucja instytucjonalna rządzi się bowiem specyficznymi prawami, w których bezwład odgrywa wielką rolę. A przecież konflikty między burmistrzami a przewodniczącymi rad są powszechne. I należy się dziwić  parlamentowi, że - znając te złe doświadczenia - wprowadził taki sam model do powiatów i województw.

Burmistrz uzależniony

Zmiana usytuowania burmistrza wymaga modyfikacji ustrojowych. Przede wszystkim, gdy burmistrz ma być wiodącym lokalnym politykiem - do spraw wykonawczych, do sprawowania bieżącego zarządu, do wykonywania wszystkich funkcji urzędniczych powinien być zaangażowany sprawny profesjonalista: dyrektor czy sekretarz gminy. Wtedy jednak trzeba zmienić usytuowanie sekretarza. Obecnie jest on powoływany przez radę, ale na wniosek burmistrza. Jest więc w pełni uzależniony od tego ostatniego, który może go w każdej chwili odwołać. To uzależnienie zresztą zostało zwiększone w stosunku do pierwotnej regulacji z 1990 roku. Naciski burmistrzów były silne, a sekretarze nie dysponują żadną siłą polityczną. Tymczasem pozycja sekretarza powinna być na tyle silna, aby mógł zawsze powiedzieć "nie" zbyt politycznym zamiarom burmistrza. Inaczej będziemy mieli lokalne dyktatury.

Zupełnie inny układ jest właściwy, jeśli burmistrz ma być menedżerem. Menedżerów nie można poszukiwać w drodze powszechnych wyborów. Ich trzeba angażować, tak jak innych profesjonalistów. Nie może się więc do nich odnosić na przykład wymóg stałego zamieszkania w gminie, niezbędny do kandydowania na radnego. Prawo wyboru trzeba przekazać radzie, na której spoczywać będzie również obowiązek prowadzenia polityki lokalnej. Funkcja jej przewodniczącego powinna być więc utrzymana i jego rola będzie oczywiście istotna, właśnie jako lokalnego lidera politycznego.

Oczywiście nie da się odpowiedzieć na pytanie, który system jest lepszy. Oba mogą być dobre, ale tylko wtedy, gdy będą logicznie zbudowane i wprowadzone. Zmiana sposobu wyboru burmistrza to nie jest drobna zmiana w ordynacji wyborczej, ale zmiana ustroju gminnego. Ordynacja jest bowiem pochodną ustroju. Najpierw trzeba się zdecydować, jaki ustrój chcemy mieć, a dopiero potem ustalić sposób wyboru.

Za dużo radnych

Doświadczenie dwóch kadencji wskazuje jednoznacznie, że zmiany są konieczne. Jeśli spojrzymy na kierunki ewolucji władz lokalnych w Europie, to łatwo zauważyć, że model burmistrza-polityka jednoznacznie wygrywa. Wydaje się więc, że ewolucja naszego systemu będzie zmierzać w kierunku bezpośrednich wyborów wójtów i burmistrzów. Ale powinno to następować z jednoczesnym przekształceniem ustroju gminy, tak aby burmistrz stał się przewodniczącym rady, a jego uprawnienia wykonawcze były ograniczone na rzecz profesjonalnego sekretarza gminy, odpowiednio silnie umocowanego.

Istotą demokracji jest, aby w ciałach pochodzących z wyborów znajdowały odbicie poglądy wszystkich ważnych grup społecznych.  Osiągnąć to można tylko przez kolektywność władz. Zasada pluralizmu jest niewzruszalną zasadą wszystkich państw demokratycznych. Sugestie, że rada ma spełniać tylko doradczą funkcję przy burmistrzu, są nieporozumieniem. Natomiast w pełni popieram postulaty ograniczenia liczby radnych. W 1990 roku liczebność rad zmniejszyliśmy o połowę w stosunku do okresu PRL. Teraz widać wyraźnie, że trzeba pójść dalej. Radnych jest za dużo. To nie tylko kosztuje, ale utrudnia sprawne działanie.

Rada  przeciwko burmistrzowi

Wybory bezpośrednie nie mogą prowadzić do jednowładztwa, do wyłączenia burmistrza spod kontroli społeczności lokalnych. Mamy dość przykładów korupcji. I tu powstaje dylemat. Jeśli burmistrz będzie miał mandat z wyboru, to jakie mają być jego relacje z radą, która ma taki sam mandat? Czy można zostawić przypadkowi i politycznej kulturze wyborców sprawę stworzenia zaplecza politycznego dla burmistrza w radzie? Bo jak burmistrz ma działać, jeśli rada będzie przeciwko niemu? Być może wybory burmistrza powinny zostać połączone z wyborami radnych. Kandydaci na burmistrzów powinni być liderem na listach. Gdy lista wygrywa, jej lider automatycznie zostaje burmistrzem, uzyskując jednocześnie odpowiednie zaplecze polityczne w radzie.

Chcemy, aby burmistrz miał stabilną sytuację. To znaczy odwołanie burmistrza nie może być zbyt łatwe. Ale musi być jasny tryb postępowania, gdy burmistrz straci zaufanie społeczne, na przykład w wyniku niegodnego zachowania lub podejrzenia o korupcję czy inne przestępstwo. Czy trzeba czekać na wyrok sądowy, akceptując to, że osoba niegodna nadal pełni funkcje reprezentanta społeczności lokalnej? Takich pytań można sformułować wiele. Regulacje ustrojowe muszą znaleźć na nie odpowiedzi. Ale dla dobrego ich rozwiązania konieczne jest określenie wad obecnego systemu, które trzeba naprawić. Dopiero potem można zastanowiać się, jak to zrobić. Nie można jednak zaczynać od ordynacji wyborczej.

Autor był senatorem i pełnomocnikiem rządu ds. reformy samorządu terytorialnego (1989 - 1990), obecnie jest prezesem Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.
W miarę rozwoju samorządności ustrój gmin musi się zmieniać. zmiana wyboru burmistrza to nie jest sprawa tylko ordynacji wyborczej, zmieniamy ustrój gminy. Problem polega na tym, jak podzielić zadania między burmistrzem a radą. Zmiana usytuowania burmistrza wymaga modyfikacji ustrojowych. w Europie model burmistrza-polityka wygrywa. ewolucja naszego systemu będzie zmierzać w kierunku bezpośrednich wyborów wójtów i burmistrzów.