TELEKOMUNIKACJA

Przyznawanie koncesji na UMTS to sprzedaż dobra narodowego

Lepsza aukcja niż konkurs piękności

RYS. ROBERT DĄBROWSKI

LESZEK MORAWSKI

Pytanie, w jaki sposób przyznawać koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych  za pomocą technologii UMTS (telefonia komórkowa trzeciej generacji), coraz częściej trafia na łamy prasy. Porównuje się przede wszystkim wady  i zalety aukcji  oraz postępowania przetargowego, nazywanego konkursem piękności. 

Częstotliwości radiowe, udostępniane operatorom sieci komórkowych, są dobrem narodowym. Oznacza to, że każdy ma prawo do około jednej czterdziestomilionowej jego części. Członkowie rządu, a więc również minister łączności, posiadają jedynie delegację do dysponowania nim. Takim działaniem jest wydanie koncesji umożliwiającej korzystanie z częstotliwości przedsiębiorstwom prywatnym.

Co sprzedaje  minister łączności

Z ekonomicznego punktu widzenia wydanie koncesji na UMTS jest równoznaczne z umożliwieniem osiągania zysku przez sprzedaż usług na zamkniętym rynku składającym się z małej, ustalonej liczby przedsiębiorstw. Brak możliwości wejścia na rynek eliminuje presję konkurencyjną ze strony potencjalnych nowych przedsiębiorstw, co wybranym daje szansę osiągania zysków nadzwyczajnych.

Ekonomiści badający rynki oligopolistyczne (takie, na których działa kilka dużych firm) często rozpoczynają analizę od pytania, czy ceny, liczba i wyniki finansowe przedsiębiorstw można wytłumaczyć za pomocą modelu monopolu. Często odpowiedź jest twierdząca, co oznacza, że dla konsumenta nie ma większego znaczenia, czy usługę świadczy monopolista, czy też mała liczba potrafiących się porozumieć oligopolistów. Warto tu przytoczyć cytat z książki Carltona i Perloffa:

"Wiele wiadomo na temat tych karteli, które udało się przyłapać, natomiast bardzo niewiele wiadomo na temat tych, którym udało się tego uniknąć. [...] Chociaż ekonomiści oraz prawnicy rozumieją szereg mechanizmów, które ułatwiają kartelom egzekwowanie porozumień kartelowych, najbardziej skuteczne porozumienia tego typu oraz mechanizmy zapewniające ich egzekwowanie mogą pozostawać dotąd nieznane".

Przydział częstotliwości jest w rzeczywistości sprzedażą przedsiębiorstwu prawa do czerpania zysków, i to zazwyczaj zysków nadzwyczajnych. Oczywiście zadaniem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta oraz przyszłego Urzędu Regulacji Telekomunikacji (ma zostać powołany na mocy nowej ustawy Prawo telekomunikacyjne) będzie niedopuszczenie, aby przyszli operatorzy czerpali nieuzasadnione korzyści z ograniczonej konkurencji. Jednak dotychczasowa praktyka polska i zagraniczna wskazuje na małą skuteczność prawnych metod przeciwdziałania zmowom kartelowym. Minister łączności, przydzielając koncesję, sprzedaje więc przyszłe zyski.

Za ile sprzedać koncesję

Odpowiedź wydaje się prosta - minister powinien sprzedać koncesję za tyle, ile jest ona warta, czyli za sumę odpowiadającą oczekiwanym zyskom. Rozważmy jednak inne sytuacje.

Czy uprawniona jest sprzedaż poniżej wartości oczekiwanych zysków? Moim zdaniem tak, ale najpierw należałoby zapytać właścicieli, czyli społeczeństwo, czy się zgadzają na taki handel. Nie proponuję referendum, nie jest to w tym przypadku ani praktyczne, ani potrzebne. Jestem w pełni przekonany, że znakomita większość obywateli to ludzie rozsądni i dlatego chciałaby sprzedać posiadane przez siebie dobro za najwyższą cenę akceptowaną przez nabywcę. W tym przypadku głos ludu jest w zgodzie z postulatami ekonomii. Wniosek - sprzedaż poniżej wartości jest wyprzedażą majątku przyszłych użytkowników za pomocą transferu zysków od konsumenta do producenta.

Czy istnieje szansa sprzedaży powyżej rzeczywistej wartości? Minister sprzedaje oczekiwane, a nie rzeczywiste zyski. Może się zdarzyć, że nabywca przeszacuje wartość koncesji, bo na przykład nie uwzględni nowych, nieznanych obecnie technologii, które odeślą UMTS wraz z potencjalnymi zyskami do lamusa. 

Najlepszym rozwiązaniem jest więc sprzedaż licencji za kwotę równą zarówno oczekiwanej, jak i rzeczywistej wartości zysków w przyszłości. Szansa, że tak się zdarzy, jest prawie zerowa. Można jednak tak zaprojektować proces koncesyjny, aby z maksymalnie dużym prawdopodobieństwem znaleźć się w pobliżu tej wartości. 

Kto i jak  powinien ustalić cenę

Zacznijmy od pytania: kto? Dostrzegam dwóch kandydatów: urzędnika z Ministerstwa Łączności oraz pracownika potencjalnego nabywcy. Ja głosuję za drugą osobą. Po pierwsze, mój kandydat ma znacznie więcej informacji o sytuacji na rynku i dlatego dokładniej potrafi przewidzieć przyszłe zyski niż urzędnik. Po drugie, nie dostrzegam żadnej motywacji dla urzędnika, który musiałby siedzieć po nocach, czytając raporty, studiując prace naukowe i prognozy rozwoju rynku. Owszem, spotykałem i spotykam uczciwych zapaleńców pracujących w ministerstwach od rana do nocy. Są oni  zapracowani bardziej, niż przyzwoitość nakazuje, ale nie są specjalistami od wycen przyszłych wartości rynku.

Zgodnie ze starą dobrą zasadą podziału pracy proponuję zostawić wycenę specjalistom, czyli pracownikom operatorów. W przypadku UMTS nie dostrzegam żadnych powodów, dla których należałoby organizować przetarg, i dlatego, czując się właścicielem jednej czterdziestomilionowej sprzedawanego dobra, domagam się publicznie, aby cenę za licencję ustalił nabywca.

Zadaniem Ministerstwa Łączności jest wybranie takiego mechanizmu, który spowoduje, że potencjalni nabywcy ujawnią prawdziwe wartości odpowiadające oczekiwanym przez siebie zyskom. Aukcja oparta na konkurencji między oferentami jest znacznie lepszym mechanizmem wyceny koncesji niż "konkurs piękności".

Czego boją się  przeciwnicy aukcji

Przeciwnicy aukcji obawiają się, że wysoka opłata koncesyjna spowoduje w przyszłości wysoką cenę usługi. Jeżeli ktoś tak uważa, niech przedstawi mechanizm wyjaśniający taką zależność!  Moim zdaniem koszty stałe, i to tylko  tzw. utopione, decydują o rozpoczęciu działalności, a nie o cenie. Holandia w roku 1996 przeprowadziła aukcję DCS1800, a ceny w lutym 2000 były tam poniżej średniej OECD.

Drugim argumentem przeciwników aukcji jest przekonanie, że wysoka opłata koncesyjna obniży tempo inwestycji. Tak może się zdarzyć, jeżeli przedsiębiorstwa podlegają ograniczeniom ze strony rynku kapitałowego. O to, czy tak jest w przypadku UMTS, trzeba zapytać specjalistę w dziedzinie finansów. Jeżeli odpowiedź będzie twierdząca, to przecież można w koncesji zapisać minimalne tempo inwestycji, które uwzględnione zostanie w wycenie koncesji.

Istniejące blokady kapitałowe na inwestycje zagraniczne ograniczają zainteresowanie polskim rynkiem telefonii komórkowej, a to przekłada się na niższą cenę, jaką można uzyskać za koncesję. Otworzenie rynku na kapitał zagraniczny z początkiem przyszłego roku może spowodować ujawnienie rzeczywistej wartości udziałów inwestorów zagranicznych oraz  uzyskanie renty finansowej z tanich koncesji przez obecnych operatorów dzięki sprzedaży udziałów przedsiębiorstwom zagranicznym. Dlatego, jeżeli i tak 1 stycznia 2001 roku znikną ograniczenia,  dla budżetu bardziej opłacalnejest  usunąć je wcześniej i podnieść w ten sposób cenę koncesji.

Uniknąć posądzeń  o korupcję

Zanim napisałem ten tekst, zapytałem kilku znanych mi ekonomistów - którzy mają w swoim dorobku publikacje w najlepszych ekonomicznych czasopismach naukowych o zasięgu światowym oraz doktorantów z zagranicznych uczelni - o opłacalność organizowania aukcji w przypadku UMTS.  Zgodność ich poglądów była zaskakująca. Wszyscy uważali "konkurs piękności" za kosztowną pomyłkę. 

Nasuwa się kilka wniosków.

Pierwszy - przydział koncesji to przyznanie prawa do czerpania zysków na zamkniętym rynku. Dlatego cena za koncesję powinna odpowiadać oczekiwanym zyskom nadzwyczajnym, które w przypadku istnienia administracyjnej bariery wejścia mogą być znacznie większe od zera.

Drugi - w przypadku asymetrii informacji cenę za dobro powinna ustalać strona posiadająca więcej informacji. W przypadku UMTS tą stroną są nabywcy, czyli przyszli operatorzy. Wysokość opłaty koncesyjnej nie wpływa na przyszłe ceny. Może natomiast wpłynąć na tempo inwestycji, co należy uwzględnić odpowiednim zapisem w koncesji. 

Trzeci - zadaniem regulatora jest zastosowanie mechanizmu alokacji, który skłoni oferentów do ujawnienia prawdziwej wartości dostępu do rynku. Takim mechanizmem na pewno nie jest "konkurs piękności". Może za to być nim odpowiednio zaprojektowana aukcja.

Dlaczego więc Ministerstwo Łączności  nie stosuje aukcji. Moim zdaniem istnieją pewne uwarunkowania (wynikają one wyłącznie z decyzji polityków) tworzące problemy ze skonstruowaniem dobrego mechanizmu aukcyjnego. Aukcje były wielokrotnie organizowane w różnych krajach, dzięki czemu są ludzie, którzy mają w tej dziedzinie doświadczenie. Jestem przekonany, że w interesie społecznym jest korzystanie z ich wiedzy.

Boję się jednak, że ktoś wpadnie na pomysł zorganizowania "polskiej aukcji". A w przypadku "konkursu piękności" znacznie trudniej będzie uniknąć posądzeń o korupcję niż przy aukcji.

Autor jest doktorem ekonomii, adiunktem na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.
w jaki sposób przyznawać koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych  za pomocą technologii UMTS. Częstotliwości radiowe są dobrem narodowym. Członkowie rządu posiadają delegację do dysponowania nim. Takim działaniem jest wydanie koncesji umożliwiającej korzystanie z częstotliwości przedsiębiorstwom prywatnym.Z ekonomicznego punktu widzenia wydanie koncesji na UMTS jest równoznaczne z umożliwieniem osiągania zysku przez sprzedaż usług na zamkniętym rynku składającym się z małej liczby przedsiębiorstw. dla konsumenta nie ma większego znaczenia, czy usługę świadczy monopolista, czy też mała liczba potrafiących się porozumieć oligopolistów. Przydział częstotliwości jest w rzeczywistości sprzedażą prawa do czerpania zysków nadzwyczajnych. dotychczasowa praktyka wskazuje na małą skuteczność prawnych metod przeciwdziałania zmowom kartelowym. minister powinien sprzedać koncesję za tyle, ile jest ona warta. sprzedaż poniżej wartości jest wyprzedażą majątku przyszłych użytkowników za pomocą transferu zysków od konsumenta do producenta.Najlepszym rozwiązaniem jest sprzedaż licencji za kwotę równą oczekiwanej i rzeczywistej wartości zysków w przyszłości. Kto i jak  powinien ustalić cenę? pracownik potencjalnego nabywcy. ma więcej informacji o sytuacji na rynku i dokładniej potrafi przewidzieć przyszłe zyski niż urzędnik. proponuję zostawić wycenę specjalistom. Zadaniem Ministerstwa Łączności jest wybranie mechanizmu, który spowoduje, że potencjalni nabywcy ujawnią prawdziwe wartości odpowiadające oczekiwanym zyskom. Aukcja oparta na konkurencji jest lepszym mechanizmem wyceny koncesji niż "konkurs piękności".Przeciwnicy aukcji obawiają się, że wysoka opłata koncesyjna spowoduje w przyszłości wysoką cenę usługi, że obniży tempo inwestycji. zapytałem ekonomistów o opłacalność organizowania aukcji w przypadku UMTS. Wszyscy uważali "konkurs piękności" za kosztowną pomyłkę.