農地變更為非農業使用之法制問題研析
農業發展條例;農業發展條例施行細則;農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
               　編號：2317
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：農地變更為非農業使用之法制問題研析
        

        
            
            二、議題所涉法規
        

        	農業發展條例、農業發展條例施行細則、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點

        
            三、背景說明
        

        （1） 
            報載[footnoteRef:1]某公司旗下農場面積達717公頃，其中規劃約400公頃農地將改種電，由農地轉型開發太陽能，且該公司前於112年5月發布重大訊息[footnoteRef:2]，聲明已與另一能源公司簽訂農場土地建置太陽光電發電設施租約，規劃農場除部分面積保留為茶園外，其餘面積將建置太陽光電發電設施，由該能源公司向主管機關申請建置太陽能光電發電設備及儲能系統，並由其取得相關許可後經營太陽能光電發電業務。惟生態保育人士呼籲，若在廣袤平原興建太陽光電工程，其景觀與生態損失將無可補償，請尊重棲地生物，大面積農地變更應建立審查機制。 [1:  林菁樺，大武山下400公頃農地改種電 經部：尚未收到申請，自由時報，112年11月21日，網址：https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/4497051，最後瀏覽日期：112年12月7日。]  [2:  公開資訊觀測站網站，台灣農林股份有限公司公告本公司與寶晶能源股份有限公司簽訂「屏東老埤農場土地建置太陽光電發電設施」租約相關事宜，112年5月31日，網址：https://mops.twse.com.tw/mops/web/index，最後瀏覽日期：112年12月7日。] 

        

        （2） 經濟部新聞稿回應表示[footnoteRef:3]，尚未收到案件，相關案件若有規劃，依程序須經地方政府及農業部同意，經濟部才能審查籌設事宜。另農業部新聞稿回應表示[footnoteRef:4]，尚無接獲該案審查或徴詢同意之情事，且該農地涉及農企業法人之承受許可，受到農地農用之限制，並無同意系爭農地變更種電之情事。 [3:  經濟部網站，網媒報導大武山下400公頃農地種電 經濟部：並未收到相關申請案，112年11月21日，網址：https://www.moea.gov.tw/Mns/populace/news/News.aspx?kind=9&menu_id=22333&news_id=113010，最後瀏覽日期：112年12月7日。]  [4:  農業部網站，農業部鄭重澄清：並無同意大武山下400公頃農地變更種電，112年11月21日，網址：https://www.moa.gov.tw/theme_data.php?theme=news&sub_theme=agri&id=9263，最後瀏覽日期：112年12月7日。] 


        
            四、探討研析
        

        1. 
            主管機關審查農地變更之現行規範及問題
        

        按農業發展條例自89年1月26日修正公布全文迄今[footnoteRef:5]，雖然農業發展條例第10條規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。（第1項）在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定辦理。（第2項）」惟針對農業用地變更之條件、程序，中央主管機關農業部迄未依前揭規定研擬相關法律加以規範。 [5:  中華民國89年1月26日總統（88）華總（一）義字第8900017370號令修正公布全文77條；並自公布日施行。] 


        
            次按農業發展條例施行細則第5條規定：「本條例第10條第2項所稱依現行相關法令之規定，包括主管機關依本條例第10條第1項決定是否同意農業用地變更使用所訂定之相關作業規定。」以及農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點（下稱變更作業要點）第1點規定：「為執行農業發展條例第10條農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業，特訂定本要點。」故在農業用地變更之條件、程序，尚未以法律明定之前，農業部如認為有檢討變動之必要，向來係以修正變更作業要點方式為之。例如農業部111年10月26日於立法院經濟委員會進行「漁電共生推動及輔導情形」專案報告表示，為減少太陽光電侵農之爭議，前於109年7月6日修正變更作業要點第6點及第7點規定，限制特定農業區及養殖漁業生產區不得變更設置太陽光電、以及於109年7月28日修正，對於變更使用面積未達2公頃之農地，除被自然地形或其他非農地包圍、夾雜之零星農地得變更使用外，一律不予同意變更；另對於現行2至30公頃屬地方開發審議案件，修正為須徵得中央主管機關審查同意等[footnoteRef:6]。惟因迄今農業發展條例第10條第1項後段規定仍屬具文，尚欠缺類如「農地使用變更法」，以致主管機關無法有效阻擋非農業部門對於農地變更使用之壓力[footnoteRef:7]，面對近年大力推動再生能源政策下之農地種電爭議，亦無法調合太陽能光電與農業發展間之利益[footnoteRef:8]。 [6:  行政院農業委員會，立法院第10屆第6會期經濟委員會第5次全體委員會議「漁電共生推動及輔導情形」專案報告，111年10月26日，網址：https://ppg.ly.gov.tw/ppg/SittingAttachment/download/2022102005/00123123274220250000.pdf，最後瀏覽日期：112年12月8日。]  [7:  簡俊發、陳明燦，〈我國農地使用規劃與管理相關法律重點與問題分析〉，《財產法暨經濟法》，第14期，97年6月，頁26。]  [8:  廖欽福，〈擺盪於「農業保障」與「綠能發展」衝突的法學困境與解決策略思考〉，《月旦法學雜誌》，第274期，107年3月，頁62-63。] 

        

        1. 
            中央主管機關有必要檢討修正農業發展條例
        

        由於欠缺專法明定農地變更之條件及程序，近年來中央主管機關為處理農地使用與太陽能光電之爭議，均以修正變更作業要點方式予以劃設、限制農地變更之條件，已如前述，惟縱使農地變更為非農業使用之「程序」尚得以行政命令方式訂定，有關農地變更之「條件」規定，因涉及人民權益之重要事項，仍應由法律加以規範，不宜再逕行以授權行政命令方式為之。建議中央主管機關應基於農地總量管制、農業整體發展及糧食安全等重要事項，並因應再生能源發展現況，另行擬具專法加以規範[footnoteRef:9]，或於農業發展條例增訂農地變更之「條件」規範，並配合修正農業發展條例施行細則相關規定，較為妥適。 [9:  簡俊發、陳明燦，同註7，頁28。] 


        此外，按農業發展條例第12條第1項規定，農業用地之變更，應視其事業性質，繳交回饋金，撥交農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。同條第4項規定：「第10條第1項用地之變更，有下列情形之一者，得免繳交回饋金：……三、興辦之建設、設施位於經濟部公告為嚴重地層下陷地區，或中央主管機關所定偏遠、離島地區。」惟查經濟部業於106年廢止嚴重地層下陷地區劃設作業規範[footnoteRef:10]，不再劃定公告嚴重地層下陷地區，而另依地下水管制辦法第2條規定[footnoteRef:11]，劃定公告地下水管制區之第一級及第二級管制區，爰農業發展條例第12條條文已無地層下陷條文可以直接適用，顯不合時宜。 [10:  經濟部106年8月29日經授水字第10620210250號令發布廢止。]  [11:  地下水管制辦法第2條規定：「本辦法適用之地下水管制區（以下簡稱管制區）由中央主管機關考量地層下陷、地下水位變化、地質條件及其他相關因素，區分為第一級及第二級管制區劃定公告，並刊登政府公報；變更時，亦同。（第1項）前項管制區之劃定，中央主管機關得每五年或依實際狀況檢討變更之。（第2項）」] 


        綜上，鑑於農地變更之審查條件及免繳回饋金等規定，迄今仍未制定專法規範或已有不合時宜之情事，建議中央主管機關應通盤檢討農業發展條例，以落實確保農業永續發展、促進農地合理利用之立法目的。

        

        撰稿人：楊翔宇

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