對機關組織單位分工及人員編制之立法監督研析
中央行政機關組織基準法;中央政府機關總員額法
僅供委員問政所需參考
            

            
                不代表本院意見或立場
            

        

        編號：2027

        議題研析

        
            一、題目：對機關組織單位分工及人員編制之立法監督研析 
        

        二、議題所涉法規

        中央行政機關組織基準法、中央政府機關總員額法

        三、背景說明

        （一）112年3月16日本院司法及法制委員會全體委員會議、同年3月22日、3月27日司法及法制委員會分別與社會福利及衛生環境委員會及內政委員會聯席會議，審查相關行政機關組織法草案時，委員提出「在立法院審查組織法草案時，為了解單位業務與人員之配置，行政機關應否一併提出編制表（草案）」之質詢。

        （二）依憲法第61條、中央法規標準第5條規定，機關之組織係以法律定之；嗣因憲法增修條文第3條第3項規定，國家機關之職權，設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定，基此，中央行政機關組織基準法（以下簡稱基準法）及中央政府機關總員額法（以下簡稱總員額法）分別於93年6月23日及99年2月3日制定公布，作為中央機關組織設計及人力配置之基準法律。

        （三）基準法第4條及第8條第1項規定，一級機關、二級機關及三級機關及獨立機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之。機關組織以法律制定者，其內部單位之分工職掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之。並在同法第7條規定機關組織法規應包括機關首長、副首長、幕僚長之職稱、官職等（及員額）等事項。另總員額法第3條第1項、第4條第1項及第5條規定，匡定五院在內之中央政府機關員額總數最高限為16萬900人，區分五類別[footnoteRef:1]，並由各一級機關調整分配。 [1:  總員額法第3條第1項「本法所稱員額，分為下列五類：一、第一類：機關為執行業務所置政務人員，定有職稱、官等職等之文職人員，醫事人員及聘任人員。但不包括第三類至第五類員額、公立學校教職員及公立醫院職員。二、第二類：機關依法令進用之聘僱人員、駐衛警察及工友（含技工、駕駛）。但不包括第三類及第四類員額。三、第三類：司法院及所屬機關職員（含法警）、聘僱人員、駐衛警察及工友（含技工、駕駛）。四、第四類：法務部所屬檢察機關職員（含法警）、聘僱人員、駐衛警察及工友（含技工、駕駛）。五、第五類：警察、消防及海岸巡防機關職（警）員。」] 


        （三）依上，組織法草案未有規範機關之內部單位分工職掌之條文（另以處務規程規定）；在員額配置部分，則僅規範幕僚長以上人員，其餘則明定「本○各職稱之官等職等及員額，另以編制表定之」。本院委員審查組織法草案時，常因組織法草案條文內容過於簡略，未能明瞭內部單位設計及人員配置規模，致有無法周延審議組織法草案之議。

        四、探討研析

        （一）國會審議機關組織法草案，建議研擬提高監督密度

        以行政學領域之觀點，若將行政組織分析至最後，則構成行政組織的基本元素是「職位」（position）與「職員」（officer），亦即「工作」（work）與「工作員」（worker）[footnoteRef:2]，如以現行組織設計而言，可解讀為業務職掌及人員配置。 [2: 張潤書，行政學，修訂5版，三民書局，109年5月，頁116。] 


        組織法草案需明定機關權限及職掌，立法技術上向係本精簡原則規定職掌事項，惟從處務規程規範之內部單位分工職掌則較能呈現機關業務職掌全貌；另各機關員額配置，現行雖依總員額法控管中央政府機關員額總數最高限，惟無法呈現個別機關組織規模。爰此，基準法有關內部單位分工職掌另以處務規程定之，及依總員額法訂定機關編制表，立法委員於審議機關組織法草案時，無法得知組織單位及人員編制全貌，該等授權規定已妨礙立法權之國會監督。

        論者有謂，組織法舊體例中頗具重要性的內部單位設置、機關員額數及其所列職務之職稱、官等、職等已無須規定，對此一剝奪立法者權力的規定，無異給行政機關相當大彈性空間，然而此一規定在三級機關組織法律或有其可行性，但一級機關及二級機關內部規定完全空白，只將機關組織之表面加以規定，恐怕立法者難以接受[footnoteRef:3]。為提升立法監督密度，建議各院函送組織法草案請本院審議時，併送處務規程及編制表之規劃說明，亦即基準法增訂第8條第2項「前項處務規程之規劃說明，於機關函送組織法草案請立法院審議時，併送之。」（原第2項調整為第3項）；總員額法增訂第6條第3項：「第一項編制表之規劃說明，於機關函送組織法草案請立法院審議時，併送之。」（原第3項調整為第4項）。 [3:  劉昊洲，革新與組織改造，五南，109年10月，頁150-152。] 


        （二）組織法規有關人員配置規定之研析

        依基準法第7條規定，機關組織法規應規定機關首長、副首長、幕僚長之職稱、官職等（及員額），惟類此重要職務之設置具有高度共識，立法監督上鮮有不同意見，以現行組織法立法體例條文大都為6條條文（例如：行政院人事行政總處組織法）至9條條文（例如：教育部組織法）而言，是否需以2條條文規定幕僚長以上人員之職稱、官職等（及員額），可再予思考。

        另「行政院暨所屬各級機關聘用人員注意事項」第1點規定，各機關聘用人員除機關組織法規另有規定者外，其員額以不超過該機關預算總人數5%為原則，亦即組織法規亦可能另外明定1條文規範聘用人員人數。惟依總員額法第3條規定，依法令進用之聘僱人員與公務人員，均受員額總數限制。承上，行政院在組織法規規範上，聘用人員超過該機關預算總人數5%者，應於組織法規明定；而編制內公務人員職稱及員額則採空白授權之「行政保留」方式（以編制表另定之），似難理解員額管理政策之區別考量。

        綜上，建議再予檢視組織法規應規範之人員別、職務別及編制表之授權情形，以使立法體例有其一致性。

         撰稿人：賴怡瑩

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