金融業具實質控制能力者問責機制之相關法制問題研析
金融控股公司法;銀行法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

                                               
                                               編號：2226 
        

        
            議題研析
        

        1、 
            題目：金融業具實質控制能力者問責機制之相關法制
        

        
            問題研析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        金融控股公司法、銀行法

        
            三、背景說明
        

        （一）為維護金融市場穩定並保障金融消費者權益，進而確保國內經濟體系之健全，各國對於收受社會大眾資金的金融業均採高度監理模式，針對其公司治理及負責人之資格條件均有相當嚴格之要求，以確保金融機構穩健經營。然而金融業屬資本密集行業，需要高資本才能設立，許多金融控股公司(下稱金控公司)及其子公司之股權實質集中於特定股東手中，並進而掌握公司經營權。為避免特定股東透過家族成員或不同公司法人名義，以化整為零、交叉持有股份等方式成為公司實質控制能力者，卻得以規避相關監理規範，金融控股公司法(下稱金控法)第16條及銀行法第25條規定股權透明化之監理原則，以使股東持有股份之認定基礎著重於事實上存在之實質控制力。金融監督管理委員會(下稱金管會)並於108年間規劃「股東持股透明行動方案」[footnoteRef:1]以落實股權揭露及透明化。 [1:  金管會新聞稿，金控公司及銀行之「股東持股透明行動方案」規劃方向，108年5月30日，https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=201905300001&toolsflag=Y&dtable=News，最後瀏覽日期：112年9月7日。] 


        （二）近年來，少數金控公司或銀行有控制能力者雖未擔任董事或經營階層卻實質掌握公司決策權，以不當方式干預決策或妨礙經營(下稱不當干政)，引發諸多公司治理問題，然而依現行法規定，僅能處罰公司或公司經營階層[footnoteRef:2]，對於具有控制能力者無法處罰，因而引起各界關注。為此，金管會遂於今(112)年4月間預告金控法及銀行法部分條文修正草案，研擬針對金控公司及銀行有控制能力者不當干政之問責機制(俗稱大股東干政條款)，包括限制其控制股份表決權之行使、限制以其名義直接或間接指派之代表人董事、直接解除其所派任之董事職務或一定期間停職該董事，仍不改善者得命限期處分持股，違者並可處最高新臺幣2百萬元以上5千萬元以下罰鍰[footnoteRef:3]。上開草案預告後引發許多討論。 [2:  謝方娪，吳東進影武者惹禍 金管會開罰新壽董事長減薪3成，中央社，111年3月10日； 謝方娪，辜仲瑩疑似介入公司治理 開發金董事長張家祝遭停職，中央社，111年8月2日。]  [3:  預告「金融控股公司法」部分條文修正草案及「銀行法」部分條文修正草案，金管會銀行局網站，112年4月28日，https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=133&parentpath=0,3&mcustomize=lawnotice_view.jsp&dataserno=202304280001&dtable=NoticeLaw，最後瀏覽日期：112年9月8日。] 


        
            四、探討研析
        

        
            （一）各界對草案所定具控制能力者問責機制尚有不同意見
        

        上開草案針對金融業具控制能力者之問責規定，係參酌新加坡銀行法(Banking Act 1970) Section 15B(5)、美國聯邦存款保險法(Federal Deposit Insurance Act) Section 3(u)及Section 8(e)規範所定[footnoteRef:4]，然各界尚有不同意見。有學者表示贊同，並指出觀察國際現有規範，除美國外，新加坡及香港亦分別於各金融業法及證券及期貨條例中定義控制人與大股東標準，對於不適格者，主管機關並有反對及限期要求改善權限，並認為草案如通過，除可深化金融機構之公司治理外，並能更貼近先進國家法令政策[footnoteRef:5]。反對者則認為，草案內容涉有侵害人民財產權，恐有違憲之虞[footnoteRef:6]。此外，草案針對「具控制權股東」、「不當干預公司決策」及「有礙健全經營」等均未明確定義，或認定標準由主管機關另行訂定，恐有違法律明確性原則[footnoteRef:7]，更有學者指出，草案參酌之外國立法例的規範對象及立法目的與草案內容並不相同[footnoteRef:8]，另有論者認為處分過於嚴苛，行政裁量權亦有過大之嫌，恐影響金融機構經營穩定度[footnoteRef:9]。 [4:  金融控股公司法部分條文修正草案條文對照表，頁5-6。]  [5:  謝方娪，監管金控大股東如防賊？專家：美星港均有類似法例，中央社，112年4月28日。]  [6:  魏喬怡、戴瑞瑤，黃天牧：「社會氛圍還不到時候」 金融大股東干政 管制縮水，工商時報，112年8月30日，第A4版；何曜琛，「金融控股公司法」及「銀行法」部分條文修正草案之評論意見，當代法律，第17期，112年5月，頁178。]  [7:  王孟倫，大股東干政條款之爭議，自由時報，112年9月7日，第A9版。]  [8:  新加坡銀行法第15B 條及第15E條之處分對象僅為違反適格性之持股12％或20％以上大股東；美國聯邦存款保險法第8條並未賦予主管機關得命違反規定之行為人處分其所持有或控制之股份，且受規範之控制股東或主要股東僅限於持股超過50％之人，詳見何曜琛，同註6，頁179、181。]  [9:  謝方娪，金管會修法阻大股東干政 專家：參酌國際作法取平衡，中央社，112年7月8日。] 


        
            （二）具控制能力者問責機制允宜參酌外國立法適例並遵守行政法之一般原理原則
        

        針對實務上存在已久的銀行有控制能力者不當干政問題，金管會擬具金控法及銀行法部分條文修正草案增訂問責機制，立意良善，惟有若干專家學者認為恐有違反法律明確性原則、比例原則以及行政擴權等疑慮[footnoteRef:10]，據報載，金管會擬僅保留罰鍰規定，其他問責措施均不納入[footnoteRef:11]。然而亦有論者質疑金管會在先求有、再求好的施政思維下，僅有罰鍰規定缺乏強而有力的裁罰措施，恐無法遏止銀行有控制能力者不當干政問題，至少亦應參酌公司法第197條之1第2項[footnoteRef:12]，增加限制表決權行使的裁罰措施[footnoteRef:13]。 [10:  社論，如何解決大股東干政問題，經濟日報，112年9月3日，第A2版。]  [11:  王孟倫，金管會讓步 大股東條款刪股權裁罰，自由時報，112年8月30日，第A9版。]  [12:  公司法第197條之1第2項：「公開發行股票之公司董事以股份設定質權超過選任當時所持有之公司股份數額二分之一時，其超過之股份不得行使表決權，不算入已出席股東之表決權數。」]  [13:  同註10。] 


        綜上，金融機構穩健經營的基石係奠基於社會大眾之信任，監理機關負有引導制度建立與嚴明金融紀律之責，藉由問責機制之制定並輔以主管機關之監理落實，方得以維繫社會大眾對金融機構之信賴。爰此，金管會允宜參酌外國立法適例，並在遵守行政法一般原理原則之前提下，研擬更為嚴謹且有說服力的問責機制規範，方能減少各界疑慮。

        

        撰稿人：安怡芸

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