貪污免刑不得再任公職之法制問題研析
公務人員任用法;刑法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：1963
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：貪污免刑不得再任公職之法制問題研析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        公務人員任用法、刑法

        
            三、背景說明
        

        公務人員任用法第28條規範公務人員的任用資格，該條第1項規定：「有下列情事之一者，不得任用為公務人員：……四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。……」惟銓敘部透過函釋，依司法院釋字第66號解釋意旨，使犯貪污罪受緩刑宣告期滿且未經撤銷者可再任公職，而犯罪情節較輕微，受免刑判決者，反而不得再任公職，引發是否違反比例原則及平等原則等問題之爭議。

        
            四、探討研析
        

        
            （一）現行公務人員任用法第28條之立法歷程
        

        
                      公務人員任用法係於民國38年1月1日由總統公布施行[footnoteRef:1]，其後歷經19次修正，有關公務人員犯貪污罪之消極任用資格規定部分，歷經8次修正，38年1月1日公布施行之版本係規定於第11條「有左列各款情事之一者，不得任用為公務人員：……二、曾服公務有貪污行為經判決確定者。……」；43年1月9日公布施行版本為全文修正，移列至第17條「有左列事情之一者，不得為公務人員：……二、曾服公務有貪污行為經判決確定。或通緝有案，尚未結案者。……」現行第28條第1項第4款規定為102年1月23日修正公布之版本[footnoteRef:2]。 [1:  公務人員任用法之制定案在立法院之立法過程，由於年代久遠，期間又經國府遷臺，許多立法資料遺失，目前自立法院國會圖書館及議事暨公報資訊網能查到的立法紀錄，僅有民國37年6月8日於「南京國民大會堂本院議場」召開之立法院第1屆第1會期第8次院會速紀錄，記載「報告事項…...（二）行政、考試兩院咨送各案……六、考試院咨送公務人員任用法草案案……以上第二案至第九案係前立法院交由法制委員會審查報經前立法院末次會議，提出未及討論，茲依議事規則第十九條之規定提出報告（擬交法制委員會審查或逕提六月十一日（星期五）本院第九次會議討論）」。參見：立法院，立法院第1屆第1會期第8次院會速紀錄，第2頁至第4頁，網址：https://ppg.ly.gov.tw/ppg/PublicationLyQuickRecord/download/commrec/010108.pdf。另因為早期立法院之立法過程資料難以查詢，有部分立法過程之三讀日期難以查考，故以下敘及修正日期時，為使體例一致及閱讀順暢，統一使用總統公布日期，併予敘明。]  [2:  修正理由略謂：「第1項第3款及第4款中之『判刑確定』均修正為『有罪判決確定』以使法律用語更為明確。」。另考試院72年送本院審議之公務人員任用法草案，因涉及建立公務人員新人事制度，係以制定案之形式送本院審議，本院於75年4月8日三讀通過，併此敘明。] 

        

        
            （二）相關解釋
        

            1.大法官解釋

        司法院於45年11月2日公布釋字第66號解釋，解釋文略以：「……及公務人員任用法第17條第2款所列情事，均屬本院釋字第56號解釋所謂他項消極資格，其曾服公務而有貪污行為經判決確定者，雖受緩刑之宣告，仍須俟緩刑期滿而緩刑之宣告並未撤銷時，始得應任何考試或任為公務人員。」

            2. 銓敘部函釋

                  銓敘部106年8月11日部法三字第1064253227號函略以：「公務人員有貪污行為經有罪判決確定，無論受緩刑宣告或免刑判決，二者均屬有罪判決；惟受緩刑宣告者依前開司法院釋字第66號解釋，得俟緩刑期滿而緩刑之宣告並未撤銷，亦即與未曾受刑之宣告相同時，得再任為公務人員。至免刑判決者自始未受刑之宣告，宜否比照受緩刑宣告者，得再任為公務人員一節，因涉及刑法有關緩刑及免刑相關規定，尚須審慎研議。」依此函文意旨，僅受緩刑宣告期滿未經撤銷者得再任公務員，不及於受免刑判決者。

        
            （三）爭議問題
        

                  前述解釋，引發解釋意旨與現行法規定不一致的爭議，及前揭解釋、實務案例與現行法所欲維護之價值之爭論。有謂犯貪污罪受免刑判決不得再任公職，然受緩刑宣告卻可再任公職，違反比例原則及平等原則，又對於涉貪公務員不分情節一律免職，恐違反憲法所保障人民服公職的權利[footnoteRef:3]。另有關揭弊者保護問題，有謂公務員雖原有貪污的不法行為，然而其嗣後幡然悔悟而自首揭弊，並自動繳交所得財物，甚而查獲其他正犯或共犯者，貪污治罪條例第8條特別規定免除其刑以資鼓勵，惟卻因前述公務人員任用法的消極資格限制，而不得再任公務員，缺乏對公務員吹哨者的法律保障，反而不利於清廉官箴形象的建立[footnoteRef:4]。亦有謂公益揭發（揭弊）保護制度是促進文官集團「廉正」的輔助手段，制度建構應以鼓勵、保護正直的知情者揭發為主軸，有貪污犯罪嫌疑的人員自首揭發應為附加價值，切莫為了附加價值毀了文官制度[footnoteRef:5]。 [3:  參見：戴立紳就臺北高等行政法院105年度訴字第 1075號判決之釋憲聲請書。]  [4:  參見：憲法法庭 111 年憲裁字第 254 號裁定不同意見書，謝銘洋大法官提出、蔡烱燉大法官、黃虹霞大法官及詹森林大法官加入，第7頁。]  [5:  參見：楊戊龍、謝開平、王獻鋒，公益揭發（揭弊）保護機制定位與公務人員任用消極資格：以戴立紳為楔子，國會季刊，47卷 3期 總期:535，108年9月，第41頁。] 


        
            （四）立法政策的選擇
        

        從前述公務人員任用法之立法歷程可知，該法自38年制定以來，雖歷經多達19次制定及修正，然有關公務人員犯貪污罪不得任用為公務人員之消極任用資格之規定意旨，從未變更過，縱司法院作出釋字第66號解釋，及其後銓敘部就該規定作成函釋，立法者並未因之就該規定做出例外規定之修法動作，亦即，立法者在立法上仍一貫維持公務人員曾犯貪污罪經判決有罪確定者，縱獲緩刑宣告，仍不得再任公務人員之立場[footnoteRef:6]。若欲改變立場，僅能透過修法解決。 [6:  此一觀點亦有大法官於憲法法庭裁定之不同意見書提出。參見：憲法法庭 111 年憲裁字第 254 號裁定不同意見書，黃瑞明大法官提出、黃虹霞大法官及詹森林大法官加入，第3頁至第4頁。] 


        在前述爭論的前提下，立法時需考量者為不同立場所欲維護的價值可否並存？如果不可並存甚至產生價值衝突時，應如何權衡取捨？不同的價值選擇會對應到不同的立法政策，屬立法者之立法形成自由，茲將三種立法政策選擇之修法建議分述如下供參：

                1.從保護文官制度的「廉政」核心價值出發

                            論者有認對文官體系應採取較高的公務倫理標準，對曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定者（包括受緩刑之宣告者在內），應將其排除於再任公務人員之門外。但為鼓勵有貪污犯罪嫌疑的公務人員自首揭發，建議檢察體系善用不起訴制度，作為揭弊公務員仍有機會擔任公務人員的緩衝機制[footnoteRef:7]。現行規定即採此旨，惟為免其他機關透過解釋創設法律所未規定事項，爰建議將公務人員任用法第28條第1項第4款修正為：「四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。受免刑判決或緩刑宣告者，亦同。」 [7:  同註5，第55頁。] 


                2.從鼓勵曾犯貪污罪情節輕微者改過自新之角度出發

                           免刑與緩刑雖然都是觸犯刑法或刑事特別法的有罪判決，但卻可使行為人不必入監服刑，這是刑法及其特別法給予一些惡性不重，不小心犯錯的人改過自新的機會，避免進入監獄中染上惡習[footnoteRef:8]。若從鼓勵曾犯貪污罪但情節輕微者改過自新之角度出發，建議將公務人員任用法第28條第1項第4款修正為：「四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。但受免刑判決或緩刑宣告者，不在此限。」 [8:  葉雪鵬，刑法上的免刑與緩刑，有何不同？，臺灣高等檢察署，法律與廉政網頁，110年1月27日，網址：https://www.tph.moj.gov.tw/4421/4475/4483/844454/（最後瀏覽日期：112年2月1日）] 


        3.從鼓勵公務員勇於揭弊之角度出發

                            若從鼓勵正犯或共犯中之公務員勇於揭弊，並保障其免職後申請再任公職之權益出發，則建議將公務人員任用法第28條第1項第4款修正為：「四、曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案。但因具名向有行政或犯罪調查權之機關，對涉嫌貪污之人員或案件提出檢舉，而受免刑判決或緩刑宣告者，不在此限。」[footnoteRef:9] [9:  行政院亦曾經於108年送本院審議之「揭弊者保護法草案」第13條第2項中規定：「機關受理前項經法院判決免除其刑確定之揭弊者申請再任公職案件時，得不受公務人員任用法第28條第1項第4款之限制。」參見：立法院，立法院議案關係文書，院總第336號  政府提案第16766號，行政院函請審議「揭弊者保護法草案」案，108年5月8日印發。本文認為，前揭草案之規定，係有關公務人員消極任用資格之規定，宜於公務人員任用法第28條統一規範。] 


        撰稿人：李淑瓊

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