最低工資法之各國立法情形與相關議題探討
勞動基準法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2246
        

        議題研析

        一、題目：最低工資法之各國立法情形與相關議題探討

        二、所涉法規

        勞動基準法

        三、背景說明

        
            （一）行政院已於2023年9月14日通過由勞動部基本工資審議委員會的決議，2024年基本工資將連續第8年調升，月薪將調至27,470元，調幅4.05％；時薪為183元，調幅4％，約239萬勞工受惠。8年來月薪共調升37％，時薪則調升52％。
        

        （二）「最低工資法草案」（以下簡稱本草案）已於2023年9月21日經行政院院會通過送請立法院審議[footnoteRef:1]。本文謹先蒐整各國立法情形及相關議題之各方意見，俾供委員審議參考。 [1:  行政院新聞傳播處，政院通過「最低工資法」草案 建構完善最低工資審議機制保障勞工權益，2023年9月21日，https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/bd2f93f9-0583-4f33-8eba-34f477193c4e，最後瀏覽日：2023年9月23日。] 


        四、探討研析

        （一）訂定及調整最低工資有助於維持勞工及其家庭生活水準

        根據國際勞工組織(International Labour Organization, ILO）公布的最新報告指出[footnoteRef:2]，2020年和2021年為抑制COVID-19而實施的封鎖措施使全球勞動市場陷入危機。2022年上半年全球月薪實際下降0.9％，這是自2008年第1版報告以來首次出現全球薪資負成長，生活成本危機可能主導至2023年底的薪資趨勢。2022年的證據顯示，通貨膨漲上升正在導致許多國家的實質薪資成長降至負數，並導致實際工資的下降，對低工資者傷害更大。生活成本的增加對低收入者及其家庭影響最大，因此迫切需要精心設計的政策和措施來維持勞工及其家庭的購買力和生活水準。ILO認為，鑑於90％的國際勞工組織成員國都制定了最低工資制度，充分調整最低工資可能是一個有效的工具，強有力的社會對話將有助於在危機期間實現適當的工資調整。 [2:  International Labour Organization, Global Wage Report 2022-2023: The impact of inflation and COVID-19 on wages and purchasing power, 2022/03, Retrieved From: https://www.ilo.org/digitalguides/en-gb/story/globalwagereport 2022-23#home, Last Retrieved:2023/9/25, p30、p36.] 


        （二）基本工資與最低工資之關係

        我國目前依勞動基準法（下稱勞基法）第21條第1項規定：「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。」，將建立基本工資制度及保障勞工最低工資之精神定於第21條規定中，並於勞基法施行細則第11條規定，基本工資指勞工在正常工作時間內所得之報酬。不包括延長工作時間之工資與休息日、休假日及例假工作加給之工資。基本工資審議則依勞基法第21條第3項授權訂定之基本工資審議辦法，原則於每年第3季進行審議。雇主違反基本工資規定者，將依勞基法第79條第1項第1款規定，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰。準此，基本工資與最低工資之政策目標相同，均為維持勞工個人生活最低需求之工資標準[footnoteRef:3]。 [3:  林豐賓、劉邦棟，勞動基準法論，台北：三民書局，2021年9月，頁141。] 


        雖然曾有論者從基本工資係所謂的「基本生存水準」觀點，認為基本工資是典型的「社會福利」[footnoteRef:4]或「經濟社會權利」[footnoteRef:5]。也有媒體認為，基本工資調升並未帶動次低薪、中間階層的薪資成長[footnoteRef:6]。不過，勞團則認為，目前基本工資制度實施成效不佳，應該改定最低工資法，透過數字指標佐證，避免流於勞資各說各話[footnoteRef:7]。從基本工資審議制度目前僅為勞基法授權訂定之基本工資審議辦法，則提升其審議制度之法律位階有其必要性。 [4:  中華經濟研究院，吳惠林：基本工資其實不是工資，2010年3月3日，https://www.cier.edu.tw/ news/detail/4245，最後瀏覽日：2023年9月23日。]  [5:  高稹，我國「基本工資」憲法規範基礎與內涵建構之研究，國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文，2018年7月，頁4。]  [6:  工商時報，基本工資到不了地方—從薪資分布消長談起，2023年9月15日，第A2版。]  [7:  葉冠妤，基本工資審議今登場 勞團：月薪調至2.8萬元才能擺脫低薪國恥，聯合報，2023年9月8日，https://udn.com/news/story/7238/7425263，最後瀏覽日：2023年9月25日。] 


        （三）主要國家最低工資法立法情形

        相較於世界之主要國家，除我國勞基法以基本工資定之外，多數國家以最低工資（minimum wage）稱之，以下僅就各主要國家之法律規範簡介。

           1.歐盟

        歐盟委員會在2020年提出「充分的最低工資指令」法案（Directive (EU) 2022/2041 on adequate minimum wages in the European Union），並於2022年6月經歐盟理事會和歐洲議會通過。該指令旨在鼓勵那些擁有法定最低工資制度的國家（27個成員國中的21個國家）將工資底線設定在適當的水準，以實現合宜的生活和工作條件。每個成員國將考慮社會經濟條件、長期生產力發展和最低工資的購買力，決定這個適當水準。指令中規定的參考值為平均工資的50％和工資中位數的60％，制定更均衡的最低工資標準[footnoteRef:8]。研究發現，只有常規最低工資制定過程的靈活性才能避免最低工資收入者購買力的普遍損失[footnoteRef:9]。 [8:  EU, Directive (EU) 2022/2041 of the European Parliament and of the Council of 19 October 2022 on adequate minimum wages in the European Union, Retrieved From:https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041#PP2Contents, Last Retrieved:2023/9/23.]  [9:  Vacas‑Soriano, Carlos, How to ensure adequate minimum wages in an age of inflation, Eurofound, 2022/6/15, https://www.eurofound.europa.eu/publications/blog/how-to-ensure-adequate-minimum-wages-in-an-age-of-inflation, Last Retrieved:2023/9/21.] 


           2.美國

        美國聯邦政府根據美國國會1938年6月通過之「公平勞動基準法」（Fair Labor Standards Act of 1938,FLSA），通過「2007年最低工資法」（Fair Minimum Wage Act of 2007），至2009年7月24日逐步將聯邦最低工資調整為每小時7.25美元[footnoteRef:10]。美國現有20個州採行聯邦7.25美元的基本工資標準，而30個州和華盛頓特區則高於聯邦規定[footnoteRef:11]。美國的最低工資法以時薪規範，提高最低工資標準必須由國會通過法案，並由總統簽署成為法律。故意違反法律的雇主可能會受到刑事處罰，包括罰款和監禁[footnoteRef:12]。 [10:  U.S. Department of Labor, Fair Labor Standards Act Advisor, Retrieved From: https://webapps.dol.gov/elaws/faq/esa/flsa/001.htm, Last Retrieved: 2023/9/23.]  [11:  大紀元，美國23個州今年提高最低工資 840萬人受惠，2023年3月1日，https://www.epochtimes.com/b5/23/3/1/n13940409.htm，最後瀏覽日：2023年9月23日。]  [12:  U.S. Department of Labor, Wage and Hour Division, Wages and the Fair Labor Standards Act, Retrieved From: https://www.dol.gov/agencies/whd/flsa#cmp, Last Retrieved: 2023/9/23.] 


          3.英國

        英國新工黨政府於1997年一上臺就提出了最低工資立法化的政策，制定「1998年全國最低工資法案」及「1999年全國最低工資條例」，成為英國建國以來首次打破政府不介入工資問題的自由經濟傳統[footnoteRef:13]。和美國一樣，提高最低工資需由國會審議後決定。 [13:  倪世傑，檢視台灣的基本工資審議—兼論英國最低工資審議制度，石油勞工，第402期，2011年7月，https://www.tpwu.org.tw/oil-workers/302-article-402/8852---1.html，最後瀏覽日：2023年9月23日。] 


        英國最低工資法明定由獨立的公法人機構「低薪委員會」（Low Pay Commission）提供最低工資具體意見，委員以個人身分獲得委任，不代表任何團體，並排除政治干預[footnoteRef:14]。委員會透過普查、委託研究案、實況訪查等方式，按照當時經濟狀況提出最低工資調整案。考慮的因素包括經濟狀況、工資差別、經營成本、經濟競爭力、通膨率及就業率，擬訂合適的調整案送貿易及工業大臣提交國會討論通過[footnoteRef:15]。目前英國23歲以上勞工最低工資為時薪10.42英鎊，21至22歲的勞工為每小時10.18英鎊[footnoteRef:16]。 [14:  邱垂發，主要國家最低工資立法例及對我國法制之啟示，立法院法制局專題研究報告，編號：A01471，2019年3月，頁16。]  [15:  黃麗璇，各主要國家最低（基本）工資調整機制之研究，勞動部委託研究計畫，2016年7月，頁51-52。]  [16:  經濟部國貿局，英國4/1起上調最低薪資至時薪10.42英鎊，漲幅達9.7%，2023年3月31日，https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=45&pid=759736，最後瀏覽日：2023年9月26日。] 


          4.德國

        德國勞工之工資原以透過工會與資方的團體協約達成共識產生，惟立法者體認為確保勞工最低生存基礎之目的，而有國家強力介入之必須，於2014年制定「一般最低工資規制法」 （Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindeslohns, Mindestlohngesetz—MiLoG)，從2017年起適用全國統一的最低工資標準[footnoteRef:17]。目前最低工資為時薪12歐元，並預計2024年1月起增加至每小時12.41歐元，1年後達到12.82歐元[footnoteRef:18]。 [17:  林佳和，德國最低工資立法之啟示：問題、思考與行動，社區發展季刊，第151期，2015年9月，頁199。]  [18:  經貿透視雙周刊，德國建築業成本指數一再攀升, 最低工資標準明年預將上調，2023年8月2日，https://www.trademag.org.tw/page/newsid1/?id=7885863&iz=6，最後瀏覽日：2023年9月26日。] 


        德國依法由勞工及社會事務部設立最低工資委員會（Minimum Wage Commission,MWC）負責與決議最低工資標準，任期5年。委員會成員9名，包括主席1名，勞資界代表各3名，及2名來自企業或學術界但無投票權的諮詢委員。每2年必須召開會議決定是否調整最低工資及調整幅度交由勞工及社會事務部決定[footnoteRef:19]。 [19:  黃麗璇，同註15，頁18-20。] 


          5.法國

        法國在1950年即通過施行最低工資法，目前法國最低工資的相關規定主要明定於法國「勞動法典」(Code du travail)L3231，其立法理由為抑制國內薪資不平等，使勞工得以適當地分享經濟發展成果。最低工資應於每年1月1日進行調整，至少要符合物價上漲的幅度，以及平均真實工資上揚二分之一的金額；即便已過每年1月1日的法定義務調整日期，只要通貨膨脹上揚超過2％，最低工資將自動調整提高，以均衡通膨帶來的實質工資抵銷[footnoteRef:20]。法定最低工資由法國政府組成的獨立專家委員會負責研究，並由全國性工會組織及雇主團體組成之「全國協約委員會」（National Collective Bargaining Board, NCBB）提出具體調整建議，供部長會議作最後決定[footnoteRef:21]。2023年1月1日起法定最低工資依規定自動調升1.8％，每週工作35 小時者，調整後每月稅前收入1,709.28歐元，稅後淨收入1,353 歐元；每小時法定最低工資將由11.07歐元增為11.27 歐元[footnoteRef:22]。 [20:  林佳和，各國最低工資法系列（一）法國，臺灣勞工季刊，第43期，2016年9月，頁90。]  [21:  法國勞動法明定擁有談判及制定全國性政策協議權利的五大工會包括法國總工會（CGT）、法國工人民主聯盟（CFDT）、天主教工會聯盟（CFTC）、法國管理人員暨執行人員總工會（CFE-CGC）以及法國工人力量總工會 （FO）。NCBB 的成員中有 18 名是由這5個工會選出的代表擔任委員。另由法國企業運動協會 (Movement of French Enterprises，MFE)、法國中小型企業協會 (General Confederation of Small and Medium-sized Enterprises，GCSME)及專業工匠雇主協會(Craftwork Employers' Association，CEA)3個雇主協會中選出。見黃麗璇，同註15，頁24。]  [22:  經貿透視雙周刊，法國基本工資將再調升1.8%，2022年12月17日，https://www.trademag.org.tw/page/newsid1/?id=7873440&iz=6，最後瀏覽日：2023年9月26日。] 


          6.日本

        日本於1959年制定「最低工資法」（最低賃金法），其後於1968年及2007年進行大幅度修正。其最低工資分為地區別最低工資與針對特定產業之特定最低工資兩類；當兩者產生競合時，雇主應擇較高者適用之[footnoteRef:23]。日本在厚生勞動省下成立最低工資顧問委員會（CMWC），縣勞動局下也設有最低工資審議會（LMWC），分別負責中央最低工資率和各縣最低工資及行業最低工資率的訂定。其中CMWC委員代表共18人，為勞工團體代表、雇主團體代表及公共利益團體代表各6人，並無政府代表，委員任期2年，並由委員自公共利益團體代表委員中選出一人為審議會主席(會長)[footnoteRef:24]。日本最低工資目前為時薪961日圓，預計2024年將調高至1002日圓[footnoteRef:25]。 [23:  邱垂發，同註14，頁17-18。]  [24:  黃麗璇，同註15，頁55-56。]  [25:  林薏禎，日本全國最低時薪 有望首度突破1000日圓，鉅亨網，2023年7月29日，https://tw.stock.yahoo.com/news/%E6%97%A5%E6%9C%AC%E5%85%A8%E5%9C%8B%E6%9C%80%E4%BD%8E%E6%99%82%E8%96%AA-%E6%9C%89%E6%9C%9B%E9%A6%96%E5%BA%A6%E7%AA%81% E7%A0%B41000%E6%97%A5%E5%85%83-031459313.html，最後瀏覽日：2023年9月22日。] 


        （四）最低工資法草案相關議題探討

          1.最低工資法草案之適用範圍

        學者受訪時指出，要制定最低工資法，須先思考適用對象是誰，因為若是僅以勞基法為適用對象，其實可直接在勞基法當中設定專章即可，不需另定專法[footnoteRef:26]。行政院則指出，目前共識是朝勞基法適用對象為主[footnoteRef:27]。勞團認為，現行的「基本工資審議辦法」法律位階過低，無法讓社會有感，應該制定最低工資法，以各類客觀指標調整基本工資[footnoteRef:28]；本草案完全未處理台灣長期存在的家務移工與基本工資脫鉤問題[footnoteRef:29]，應予正視。本草案則將適用對象明定適用勞基法之勞工入法。 [26:  台大國發所兼任副教授辛炳隆受訪時提到上述看法。見謝佳興，政府推最低工資法 學者：應先釐清該訂專章還是專法，中央廣播電台，2023年9月15日，https://www.rti.org.tw/news/ view/id/2180029，最後瀏覽日：2023年9月25日。]  [27:  鍾麗華，陳揆：最低工資法 儘速送行政院會審查，自由時報，2023年9月15日，https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1604858，最後瀏覽日：2023年9月25日。]  [28:  呂翔禾，勞團籲調漲薪資 最低工資儘速立法，臺灣醒報，2023年9月4日，https://udn.com/news/story/7269/7414958，最後瀏覽日：2023年9月22日。]  [29:  黃婉婷、林良齊，政院通過最低工資法草案 二審不得退回被刪，周刊王，2023年9月22日，https://tw.news.yahoo.com/%E6%94%BF%E9%99%A2%E9%80%9A%E9%81%8E%E6%9C%80%E4%BD%8E%E5%B7%A5%E8%B3%87%E6%B3%95%E8%8D%89%E6%A1%88-%E4%BA%8C%E5%AF%A9%E4% B8%8D%E5%BE%97%E9%80%80%E5%9B%9E%E8%A2%AB%E5%88%AA-232545784.html，最後瀏覽日：2023年9月25日。] 


          2.最低工資法草案之應參採指標

        本草案2019年即曾送入行政院待排院會，但應參採指標卻是勞資意見分歧。工會指出，目前僅有「消費者物價指數年增率」1項是勞資最有共識，其他均無共識。勞方主張，應參採指標應該還要納入最低生活費標準、勞動生產力指數、扶養比等項目，資方未附議[footnoteRef:30]。勞動部則表示將加強雙方溝通。本草案明定應參採消費者物價指數年增率擬定調整幅度，並得參採勞動生產力指數年增率等10項資料。 [30:  李雅雯，《最低工資法》草案卡關 工會：沒有共識急不得，2021年3月15日，自由時報，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3467396，最後瀏覽日：2023年9月22日。] 


          3.最低工資之調整公式

        勞團曾提出，勞動部應提出納入相關社會經濟指標的最低工資法草案，且設立健全完善調整公式，以穩定調整基本工資[footnoteRef:31]。不過根據勞動部2023年1月24日召開之基本工資工作小組會議，與會代表較有共識的部分為「不宜透過法定公式來調整最低工資；法案條文應給予彈性，不宜過多限制」[footnoteRef:32]。本草案確定未訂公式，其理由為世界各主要國家均未就最低工資之審議以法律訂定計算公式。 [31:  李瑞瑾，勞團要求基本工資達3萬、提出最低工資法 勞動部3點回應了！Yahoo股市，2022年8月31日，https://tw.stock.yahoo.com/news/%E5%8B%9E%E5%9C%98%E8%A6%81%E6%B1% 82%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E5%B7%A5%E8%B3%87%E9%81%94-3-%E8%90%AC%E3%80%81%E6%8 F%90%E5%87%BA%E6%9C%80%E4%BD%8E%E5%B7%A5%E8%B3%87%E6%B3%95-%E5%8B%9E%E5% 8B%95%E9%83%A8-3-%E9%BB%9E%E5%9B%9E%E6%87%89%E4%BA%86%EF%BC%81-0254348 14.html，最後瀏覽日：2023年9月22日。]  [32:  勞動部，「今年基本工資調整方向、配套措施、倘若提供補貼之財源及依據」、「最低工資法修法方向及修法期程」、「檢視疫情之下自營作業者之經濟安全及納入就業保險之可行性」專案報告，立法院第10屆第4會期社會福利及衛生環境委員會第 6次全體委員會議，2021年10月7日，頁4。] 


          4.最低工資審議會之召開及審議時間

        ILO強調，最低工資機制要發揮其功能，其標準必須定期調整，調整過程應在社會夥伴的充分參與下進行[footnoteRef:33]。對於基本工資審議1年1次的審議時間亦有資方代表認為，通膨壓力造成企業及勞工的衝擊，建議基本工資調整可視國際金融、經濟、通膨情勢等狀況，以循序漸進、滾動式檢討的方式來商量調幅[footnoteRef:34]。另因過去曾有基本工資審議委員會未每年開會或未調整之前例[footnoteRef:35]，最低工資審議時間宜予明定，俾供各界因應，本草案第10條明定審議會應於每年第3季召開會議。 [33:  International Labour Organization，同註2，頁116。]  [34:  工商協進會理事長吳東亮受訪時做以上表示。見李瑞瑾，基本工資一年調一次太落後？ 吳東亮建議「漸進式」開會討論調幅，Yahoo股市，2022年8月22日，https://tw.stock.yahoo.com/news/%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E5%B7%A5%E8%B3%87%E4%B8%80%E5%B9%B4%E8%AA%BF%E4%B8%80%E6%AC%A1%E5%A4%AA%E9%81%8E%E8%90%BD%EF%BC%9F-%E5%90%B3%E6%9D%B1%E4%BA%AE%E5%BB%BA%E8%AD%B0%E3%80%8C%E6%BC%B8%E9%80%B2%E5%BC%8F%E3%80%8D%E9%96%8B%E6%9C%83%E8%A8%8E%E8%AB%96%E8%AA%BF%E5%B9%85-062212956.html，最後瀏覽日：2023年9月23日。]  [35:  我國基本工資1998年至2007年上半年，10年未調整基本工資，2008年至2010年3年亦未調整基本工資，見勞動部，基本工資工作小組第8次會議紀錄莊委員爵安(戴秘書長國榮代)發言，2017年3月21日。另見李孟璇，調薪無望　基本工資審議會確定不開，ETtoday新聞雲，2015年12月21日，https://finance.ettoday.net/news/616963?redirect=1，最後瀏覽日：2023年9月23日。] 


          5.最低工資法草案之決策機制

        目前依基本工資審議辦法第5條第2項規定：「基本工資經基本工資審議委員會審議通過擬予調整時，由勞動部報行政院核定後公告實施。」爰基本工資最後仍須經行政院核定後公告實施。參酌前揭世界主要國家之情形，有由國會決定，亦有由行政部門作最後決定者。

        世界各國最低工資的決策機制可區分為：政府完全主導決定；政府諮詢社會夥伴後決定或設立諮詢性質的三方委員會意見後決定；勞資政三方協商決定；勞資集體協商決定。目前我國基本工資制度是屬於設立諮詢性質的三方委員會意見，「政府是最終決策者」的制度類型[footnoteRef:36]。本草案第10條明定審議會最低出席委員比例及未能達成共識之處理方式，並期能經由出席委員共同討論取得共識。並定明審議通過之核定公告實施程序與不予核定後之處理機制。立法時宜針對決策機制之設計加以討論，確立審議委員會之性質，以符合本法之立法目的。 [36:  李健鴻，最低工資制度的比較分析及對臺灣制定最低工資法的啟示，政大勞動學報，第30期，2018年7月，頁50-53。] 


          6. 最低工資法草案之研究幕僚組織

        勞團認為我國基本工資審議委員會是臨時運作的「一日委員會」，每年只有開會一天，因無客觀資料可以依循評估，造成只能依照官方版本通過，因此曾建議設置一定能量的調查研究人員，且有部分委員專職，定期開會研討，並各地召開公聽會廣徵民意，訪問勞資團體，依據相關指標進行評估，最後作成建議報告書[footnoteRef:37]。勞動部已表示將明定組成研究小組，在每年的最低工資審議會召開前，提供研究報告及調整建議，供審議會參考[footnoteRef:38]。本草案第12條已定明由中央主管機關組成研究小組，並向審議會提出影響報告、研究報告及調整建議。 [37:  臺灣勞工陣線，最低工資要立法系列九：【理想的最低工資審議機制應該為何？】，https://labor.ngo.tw/issue/follow-topics/122-minimum-wages/663-minimum-wages09，最後瀏覽日：2023年9月26日。]  [38:  李靚慧，最低工資法草案設「研究小組」 審議會不再各自喊價，自由時報，2023年9月19日，第A08版。] 


        撰稿人：蔡琮浩

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