公益彩券借牌經營問題之法制研析
公益彩券發行條例;公益彩券管理辦法;運動彩券管理辦法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2126
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：公益彩券借牌經營問題之法制研析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        公益彩券發行條例、公益彩券管理辦法、運動彩券管理辦法

        
            三、背景說明
        

        （一）公益彩券發行25年，但「借牌經營」亂象層出不窮。投注站業者表示，借牌經營已是公開秘密，早期由社會弱勢者經營比率達七、八成，現在僅約五成左右。然而借牌經營有其風險，若遭查獲從事非法地下六合彩賭博，出借經銷牌照的弱勢者不僅會被撤照，也可能涉有刑責；倘經營業績良好尚須繳納營業所得稅，亦可能導致原享有之低收入社福補助資格遭取消[footnoteRef:1]。 [1:  王慧瑛、蔡容喬、林保光，「租牌金不穩定 還恐撤照、吃官司」，聯合報，2023年5月28日，第A5版。] 


        （二）彩券業者認為電腦型彩券借牌經營可提升競爭力及參與度；社會弱勢者亦可賺取借牌費，創造雙贏[footnoteRef:2]。惟論者指出，公益彩券係為提供弱勢族群就業機會，出借牌照將成為他人利用工具；非法借牌經營者挾其優勢經濟能力搶奪銷售業績，等同壓縮弱勢者經營績效，將危害弱勢族群權益，建議應修法遏止[footnoteRef:3]。 [2:  王慧瑛、蔡容喬、林保光，「良民證申請暴增 曝彩券商借牌亂象 經銷商月底抽籤 業者稱大戶動員參加 台彩：查獲可撤照」，聯合報，2023年5月28日，第A5版。]  [3:  王慧瑛、林媛玲，「對人頭戶開罰 法案仍躺立院」，聯合報，2023年5月28日，第A5版。] 


        
            四、探討研析
        

        
             (一)  
            公益彩券之監督管理機制
        

        參諸刑法規定[footnoteRef:4]，彩券之發行應屬國家保留事項，即國家掌有彩券發行之專屬權。惟彩券經營本質上殆屬人民營業活動之一種，基於合憲性解釋，彩券發行由國家獨占須有公益性，其目的至少應為增進社會福利，如對於身心障礙者或社會弱勢者之照顧[footnoteRef:5]。 [4:  刑法第269條第1項：「意圖營利，辦理有獎儲蓄或未經政府允准而發行彩票者，處1年以下有期徒刑或拘役，得併科9萬元以下罰金。經營前項有獎儲蓄或為買賣前項彩票之媒介者，處6月以下有期徒刑、拘役或科或併科3萬元以下罰金。」]  [5:  公益彩券發行條例第1條：「為健全公益彩券發行、管理及盈餘運用之監督，以增進社會福利，特制定本條例。」] 


        公益彩券發行條例（下稱彩券條例）第4條第1項規定：「公益彩券之發行，由主管機關指定銀行（以下簡稱發行機構）辦理之，其發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」按國家發行彩券之行為，本質上具有公法性質；國家專屬之彩券發行權若委託私人行使，該委託行為應亦具公法屬性[footnoteRef:6]。學者並認公益彩券委由銀行發行，乃主管機關透過行政處分，指定發行機構辦理該特許業務[footnoteRef:7]。 [6:  臺北高等行政法院100年度訴字第1754號判決。]  [7:  詹鎮榮，論運動彩券發行機構甄選文件之法拘束力－行政爭訟相關實務見解評析，月旦法學雜誌，第 229 期，2014年6月，頁169；李建良，析論運動彩券發行之法律關係－以臺北富邦銀行發行運動彩券為例，臺灣法學雜誌，第203期，2012年7月，頁13。] 


        	鑒於公益彩券之發行規範涉屬人民職業選擇之客觀要件限制，學者指出應具有特別重要之公共利益，始具憲法上之正當性[footnoteRef:8]。惟查現行依前開彩券條例授權訂定之「公益彩券管理辦法」（下稱彩券辦法）第4條規定：「發行機構為遴選及管理經銷商，應訂定公益彩券經銷商遴選及管理要點，並報主管機關備查。」由是，受託辦理公益彩券發行業務之銀行雖應針對彩券經銷商之遴選及管理訂定有關規範，惟尚無須報經主管機關審查同意，恐難確保其履踐照顧身心障礙等社會弱勢族群之公益目的。爰建議參照依運動彩券發行條例授權訂定之「運動彩券管理辦法」第19條規定[footnoteRef:9]，修正上開彩券辦法所定內容，明定公益彩券經銷商之遴選及管理規範應報主管機關核定，俾強化公益彩券發行之監督管理。 [8:  詹鎮榮，公益彩券發行權授予之法律關係初探，臺灣法學雜誌，第219期，2013年3月，頁12。]  [9:  運動彩券管理辦法第19條：「發行機構應就下列事項，擬訂作業規定，報主管機關核定：一、運動彩券經銷商遴選及管理。……」] 


        
              (二) 公益彩券借牌經營之防制規範
        

        彩券條例第8條規定[footnoteRef:10]，公益彩券經銷商之遴選應以身心障礙者、原住民及低收入單親家庭等社會弱勢族群為優先；彩券辦法第17條並規定[footnoteRef:11]，發行機構發行傳統型彩券及立即型彩券，其經銷商應為身心障礙者、原住民或低收入單親家庭。惟查近年來非法販售公益彩券之情形日益嚴重，據臺灣彩券股份有限公司統計，2017年至2021年，立即型彩券經銷商遭查核取消其經銷資格者計3,645人，其中屬非本人親自銷售者計3,048人，占違規總件數83.6%[footnoteRef:12]。 [10:  彩券條例第8條：「公益彩券經銷商之遴選，應以具工作能力之身心障礙者、原住民及低收入單親家庭為優先；經銷商僱用五人以上者，應至少進用具有工作能力之身心障礙者、原住民及低收入單親家庭一人。」]  [11:  彩券辦法第17條：「發行機構發行傳統型彩券及立即型彩券時，受委託銷售機構應為金融機構，且經銷商應全部為身心障礙者、原住民或低收入單親家庭。」]  [12:  參本院委員蘇巧慧、伍麗華Saidhai Tahovecahe、沈發惠、黃秀芳、吳琪銘等21人擬具「公益彩券發行條例增訂第4條之1及第18條之1條文草案」總說明，立法院議案關係文書，院總第1586號，委員提案第28408號（2022年4月20日印發）。] 


        按彩券辦法第11條規定：「除發行機構、受委託銷售機構或經銷商外，不得銷售彩券。」同辦法第27條第2項亦規定：「經銷證不得轉讓、設質或出借予他人使用。」準此，公益彩券之銷售應僅限具合法經銷資格者為之。違者，依彩券條例第17條第1項第6款及第18條規定，除處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得通知限期改正；無正當理由屆期未改正者，加處1倍至5倍罰鍰，並得視情節輕重「限制經銷商之銷售期數、銷售張數或取銷經銷商資格。」

        惟查彩券辦法所定內容殆係公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業及管理相關事宜，規範對象亦以發行機構、受委託機構及彩券經銷商為主。由是，借牌經營彩券銷售之非法業者，因並未與彩券發行機構及受委託機構簽訂經銷合約，似尚難逕受該辦法之規制。為強化有關規範之效力，主管機關允宜研議修法，除於彩券條例中明定非發行機構、受委託銷售機構或經銷商，不得銷售彩券；彩券經銷證不得轉讓、設質、出（租）借或以合作經營、共同出資等方式將經銷權利讓予他人使用[footnoteRef:13]外，並針對上開違法銷售彩券行為增訂適當罰則，俾有效防制借牌經營亂象，落實政府發行公益彩券照顧弱勢族群之公益目的。 [13:  參中國信託商業銀行公告「第五屆公益彩券經銷商遴選及管理要點」（2023年2月13日訂定 ）第12點：「經銷商應親自銷售彩券，並不得以轉讓、設質、出（租）借或以合作經營、共同出資等名義將經銷商權利轉讓予他人使用。」] 


        撰稿人：彭文暉

        

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