國外不在籍投票制度之介紹
中華民國憲法;總統副總統選舉罷免法;公職人員選舉罷免法;公民投票法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2389
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：國外不在籍投票制度之介紹
        

        
            二、議題所涉法規
        

        中華民國憲法、總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法、公民投票法

        
            三、背景說明
        

        國外各個民主國家多已實施不在籍投票制度，而我國討論多年，有民意代表認為，必須跨出保障公民權利的第一步，才能推動國家進步
。

        （1） 為保障人民之參政權，中華民國憲法(以下稱憲法)第17條規定「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」。投票之方法，依憲法第129條
、總統副總統選舉罷免法第2條
、公職人員選舉罷免法第3條第1項
及公民投票法第4條
規定，皆以普通、平等、直接及無記名投票之方式行之。

        （2） 查現行總統副總統選舉罷免法第13條第1項
及公職人員選舉罷免法第17條第1項
皆規定，選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投票所投票。但總統副總統選舉罷免法第13條第3項及公職人員選舉罷免法第17條第2項前段，皆規定投票所工作人員，得在戶籍地或工作地之投票所投票。顯示我國現今選舉制度雖採「戶籍制」為原則，但已實施極少部分的不在籍投票。

        （3） 公民投票法第25條規定「主管機關辦理全國性公民投票，得以不在籍投票方式為之，其實施方式另以法律定之」。行政院曾擬具「全國性公民投票不在籍投票法草案」，於110
年9月30日函請本院審議。前經內政委員會審竣，並於111年4月1日進行黨團協商，惟因屆期不續審，未能完成立法程序。

        
            四、探討研析
        

        （1） 
            不在籍投票的類型
        

        依國外實施經驗，不在籍投票類型如下
：

        1. 通訊投票：通訊投票係指選民以郵寄投票方式代替親自到指定投票所投票，可於事前依法向戶籍所在地的選務機關申請通訊投票。通訊投票可以說是最方便的實體投票方式，然而，在賦予投票權人這種靈活性的過程中，投票權人之身分識別及運輸選票過程之風險大幅提升。有部分國家
會使用雙信封系統，確保投票權人的身份和選票之間無法建立任何關聯。

        2. 移轉投票：許可選舉人登記不同投票所或是選舉區投票。移轉投票的投票過程與親自投票相同，唯一區別在於，投票權人可以在戶籍地的指定投票所以外的投票所投票，至於是只能在其他投票所中擇一，或是其他投票所任選，則不同國家規定不同。

        3. 特設投票所投票:設置特別投票所投票，指的是選舉機關在醫院、軍營、監獄設立特別投票所以便利選舉人投票。特設投票所投票是為常規投票所查缺補漏的一種方式，特設投票所可以因事、因地、因人制宜，靈活性相當高。惟容易使投票權人被干預影響，或是在該特設投票所投票人數偏低，都可能影響投票自由與選票秘密性。我國亦有受刑人前於112年11月29日向憲法法庭提出聲請案，主張行政機關怠惰不在監獄內設置投票所，導致無條件剝奪受刑人選舉權
，案經憲法法庭於112年12月8日舉行說明會，並於112年12月15日裁判憲法審查之聲請不受理
。

        4. 代理投票：代理投票相當便利，授權代理人之後，後面投票程序基本上跟親自投票相同。然委託人與代理人之間，如果是沒有使用雙信封系統的國家，基本上沒有選票秘密可言，是種需要社會信任度較高的投票方式。

        5. 事先投票：所謂事先投票指允許選舉人在投票日數天前可先行投票，或稱為「提前提票」。原則上在正式選舉之投票日當天不在選舉區的選舉人，都可以申請這種事先投票方式。提前投票的投票過程與地點都和親自投票相似，最大的區別在於可以在投票日之前的一段時間內投票，而投票地點依各國規定設置。

        6. 電子投票：電子投票是民主結合科技後產生的投票方式，以網路投票為例，可以說是對投票權人最方便的投票方式。然風險也是諸多不在籍投票方式中最大的，皆存有相當程度的疑慮。目前全世界也只有愛沙尼亞全面推動電子投票，其他諸如美、英、德、法等民主大國，均部分使用或暫不使用。

        7. 投票卡投票：投票卡投票是投票權人獲得投票卡後，可以選擇要用何種投票方式進行投票的一種制度。投票卡與其說是一種投票方式，毋寧更像一種統合措施，可以使多種不在籍投票方式及親自投票同時運行時，更加流暢。

        8. 境外投票：境外投票最主要目的是使境外公民的投票權不被剝奪，因此各種境內投票會遇到的問題，境外投票也都有。境外投票最大的挑戰是，選票運輸風險與選務成本提升。除了運輸成本外，在國外設置投票所，也增加選務管理的成本。

        （2） 
            實施不在籍投票之國家簡介
        

        1. 美國的不在籍投票制度以通訊投票為主，再透過事先投票、特設投票所投票、代理投票、電子投票與境外投票等 6 種投票方式相互搭配，涵蓋了幾乎所有類型的投票權人的需求
。

        2. 歐洲很多國家為了讓每一選民都能行使公民的投票權利，都有不在籍投票的設計，其方式包括代理投票、事先投票、投票卡投票及通訊投票等。其中以通訊投票最為各國所普遍採用
，包含奧地利、德國、匈牙利、愛爾蘭、盧森堡、波蘭、斯洛維尼亞、西班牙、英國等
。

        3. 亞洲及大洋洲國家實施不在籍投票的有日本、韓國、菲律賓、馬來西亞、澳洲、紐西蘭等國
。日本的不在籍投票制度可以歸納分類為 5 種投票方式，包括通訊投票、事先投票、特設投票所投票、移轉投票及境外投票。韓國有通訊投票、事先投票、境外投票等 3 種不在籍投票方式
。

        （3） 
            國外實施不在籍投票制度之成果

        

        各國實施不在籍投票制度希望達成之目的多為保障投票權，同時期望能提升投票率。以實施的結果觀察，無論有沒有提升投票率，施行不在籍投票制度都一定能更好的保障國民投票權。

        各國推行相同的不在籍投票方式，不一定能得到相同的預期成果，例如美、英、法都實施代理投票，在提升投票率方面法國就不如美國與英國。通訊投票在美、英、德、日、韓都有施行，而在提升投票率的效果方面，日本的效果似乎沒有其他4個國家好。

        每個國家採用的不在籍投票方式是其政策選擇結果，與該國所處環境密切相關，沒有萬能的投票方式或解決方案的組合。制度實施結果不僅取決於國家環境背景，還取決於制度的設計與實施方式。

        （4） 
            我國實施不在籍投票制度之主要爭點
        

        行政院前於第10屆送請本院審議「全國性公民投票不在籍投票法草案」，於委員會審查時，委員提出之審查意見除修正公民投票法，尚包含總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法之相關修法意見，茲將委員會審查意見及主管機關說明彙整如下，供委員問政參考。

        1. 適用之選舉類別：行政院提出之不在籍投票僅適用全國性公投，委員會審查時委員提出包含總統副總統選舉及公職人員選舉之不在籍投票。中央選舉委員會表示
，101年起總統副總統選舉及公職人員選舉合併舉行投票，其中區域立法委員選舉有73種選票；地方公職人員選舉，則自103年起9種地方公職人員選舉合併舉行投票，實施不在籍作業複雜度高，又如僅擇部分選舉種類實施不在籍投票，須考量選民能否完整行使選舉權等問題。內政部表示
，考量公投事項是對「事」的投票，且全國性公投選票僅有 1 種，選務作業較為單純，先行採行較不具爭議性。至於對「人」的選舉，為確保政策成功實施，避免社會疑慮，建議於全國性公民投票推動後，再視其實施狀況，作為未來選舉制度是否採行不在籍投票之參考。

        2. 適用之對象：係以交通便利性做為申請之依據，審查時委員提出將身分別亦納入作為申請依據，除適用在戶籍地外之工作、求學者及選務人員外，尚包括軍人、警察、因疾病、身心障礙，以及在監服刑等人。中央選舉委員會表示
，不在籍投票之實施，係考量對於投票權人因工作、就學等因素於投票日不克返回戶籍地，或因返回戶籍地投票須花費時間、金錢成本，為方便投票權人投票，爰採行不在籍投票。

        3. 實施之方式：依國外實施經驗，不在籍投票主要包括通訊投票、移轉投票、特設投票所投票、代理投票、事先投票、電子投票、投票卡投票及境外投票等多元投票方式。行政院則採循序漸進，先以境內移轉投票方式辦理。審查時委員提出兼採其他不在籍投票方式，依據該投票方式再配合修正相關規定。中央選舉委員會表示
，制度實施初期，其他投票方式，是否納入採行，因社會各界看法不一，建議俟社會各界有共識後，再予採行。

        4. 是否採專法規範：委員提出不同選舉以分別立法或制定專法加以規範。中央選舉委員會表示
，宜視各界對於公職人員選舉與公民投票不在籍投票的制度內涵及實施方式，是否具有共識，以及立法內容而定。內政部表示
，在維持兩項選舉罷免法作為規範選舉事務之專屬性，並避免專法與兩項選舉罷免法產生競合適用問題，認為選舉制度如實施不在籍投票，尚無須另以專法規範。

        5. 其他修法意見：委員另建議原住民族以不在籍投票方式有效解決原住民秘密投票問題
、地方公投是否得以不在籍方式辦理
及是否開放境外投票
等問題。

        
            撰稿人：吳淑青
        

        � 李文馨、黃靖媗，民眾黨團：人工生殖法、不在籍投票 列重點法案，自由時報，政治，113年2月15日，第A4版。


        � 中華民國憲法第129條：「本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之」。


        � 總統副總統選舉罷免法第2條：「總統、副總統選舉、罷免，除另有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票方法行之」。


        � 公職人員選舉罷免法第3條第1項：「公職人員選舉，以普通、平等、直接及無記名單記投票之方法行之」。


        � 公民投票法第4條：「公民投票，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之」。


        � 總統副總統選舉罷免法第13條第1項：「選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投票所投票」。


        � 公職人員選舉罷免法第17條第1項：「選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投票所投票」。


        � 本報告有關年分之使用，原則以民國紀年表述，惟涉及外國法制或立法例部分，改採西元紀年表述


        � 張世熒、樊中原，我國實施移轉投票可行性分析，中國行政評論，第18卷第1期，109年6月，頁47-49；林穎霆，不在籍投票制度研究：美、英、德、法、日、韓之比較分析暨我國實施之可行性研究，國立高雄大學政治法律學系，碩士論文，112年1月，頁22、25、35、54-55、112。


        � 奧地利、比利時、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、荷蘭、波蘭、羅馬尼亞、西班牙、英國均採用雙信封系統。


        � 憲法法庭，林祐良聲請案說明會新聞稿，112年12月8日，網址：� HYPERLINK "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=75&id=351285" �https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=75&id=351285�，最後瀏覽日期：113年3月5日。


        � 憲法法庭，112年憲裁字第146號，112年12月15日，網址：� HYPERLINK "https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=5303&id=351208" �https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=5303&id=351208�，最後瀏覽日期：113年3月5日。


        � 林穎霆，同註9，頁57。


        � 周良黛，台灣「不在籍投票」的立法政策研析，中山人文社會科學期刊，第13卷第2期，94年12月，頁99。


        � 林穎霆，同註9，頁57。


        � 周良黛，同註13，頁101。


        � 林穎霆，同註9，頁78、86。


        � 林穎霆，同註9，頁112-114。


        � 立法院公報，第110卷，第83期，委員會紀錄，110年11月3日出版，頁8-9。


        � 同前註，頁10。


        � 同註19，頁9。


        � 立法院公報，第110卷，第114期，委員會紀錄，110年12月22日出版，頁322。


        � 同前註，頁321。


        � 同註19，頁10。


        � 同註19，頁35-37。


        � 同註22，頁300-302。


        � 同註19，頁68-71。


        


        
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