美國對外簽訂國際書面協定權限分配之法制簡介
憲法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2135  
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：美國對外簽訂國際書面協定權限分配之法制簡介
        

        
            二、議題所涉法規
        

        憲法

        
            三、背景說明[footnoteRef:1] [1:  本段相關內容係整理自劉秉森，論國會對租稅協定之監督權限—臺灣與美國相關法制之比較，政治大學法律系碩士論文，2022年7月，頁50-101；Stephen P. Mulligan，International Law and Agreements:Their Effect upon U.S. Law，P2-12，CRS Report RL32528，September 19, 2018（https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL32528）（最後瀏覽日：2023年6月30日）；王瑋，美國條約行為的模式，美國研究，第3期，中國社會科學院美國研究所，2011年（http://www.mgyj.com/american_studies/2011/third/third10.htm）（最後瀏覽日：2023年6月30日）。] 

        

        （一）美國對外簽訂國際書面協定，傳統上可分為下列類型：1.條約（Treaty）；2.國會行政協定(congressional-executive agreement)；3.單純行政協定(sole executive agreement)等。形式上觀之，單純行政協定是美國總統在其憲法職權內簽訂之國際書面協定，無須國會審議或同意，屬行政權範疇，未涉立法權與行政權之權限分配問題。爰此，此處僅對條約及國會行政協定中，行政權與立法權之互動為美國法制之簡介。

        （二）條約：

        1.依據：美國憲法第2條第2項規定：「……總統經參議院之諮詢及同意，並得該院出席議員2/3贊成時，有締結條約之權。……」

        2.說明：

         （1）按美國制憲者之原始設計，締約權由總統與參議院共享。參議院之諮詢及同意（advice and consent）為兩個程序，諮詢指在協商條約之任何階段，總統應與參議院持續溝通，但鑑於頻繁的諮詢毫無效率與章法，自華盛頓總統第二個任期後，後續總統均不再向參議院履行憲法之「諮詢」程序[footnoteRef:2]。自此，參議院全方位之諮詢與事後同意程序，縮減至事後同意。 [2:  Stephen P. Mulligan，同前註。
] 


        （2）制度演變：美國制憲者之所以將締約同意權劃歸參議院，係因為制憲當時，相對於眾議院，參議員任期6年，由各州議會指派2名，較為專業穩定而小型，利於條約之諮商、保密，也保障小州利益。然而，今日參議員已轉變為與眾議員相同之直選制度，人數也有百人，不復當初制憲者所想像之專業、小型，而2/3的高門檻，使得小州利益得以凌駕於國家利益，以1/3＋1票否決對國家有利之條約，且以州為單位，其民主代表性不如以人口為計算基礎。因而，有修憲納入眾議院一同決策之呼聲。

        （三）國會行政協定：

        1.依據：鑑於條約程序之繁複及制度缺失，在條約程序外，美國發展出，以兩院簡單多數決取代參議院2/3絕對多數決而締結之國際書面協定，其權源係來自國內現有或隨後頒布之法律之授權，而透過兩院決議通過之國會行政協定，亦被認為較具民主性。。一般承認國會行政協定之合憲性，係本於美國憲法第1條第8項所列舉國會權限中，第18款明定「為執行以上各項權力，或為執行本憲法授予美國政府或政府中任何機關或官員之權力，國會得制定一切必要而適當之法律。」以貿易協定為例，同條項第3款規定國會有權「制定法律」以規範與外國之貿易。也因此，國會行政協定之簽署，以憲法第1條所列舉之國會權限事項為限。

        2.說明：

        （1）國會行政協定分為事前授權（ex ante congressional-executive agreement）或事後審議（ex post congressional-executive agreement）而有不同程序。事前授權指的是國會事先立法將談判簽署權限授權予總統，若該授權之法律無落日條款，則接續繼任之總統可一直沿用該授權。此種授權之立法並無一定方式，可能廣泛授權給總統認為必要之行為，亦可能僅嚴密授權總統為特定領域、特定目的之協定。事後審議則是，總統或其代表完成與外國協定之談判後，分別送交參議院與眾議院以普通立法程序（普通多數決）審議，與普通立法程序略有不同是該國會行政協定係平行分別由兩院審議。一旦兩院有調整該約款之決議，總統必須重啟談判，並重送新的協定條文給兩院審議。也因此，事後審議程序有可能會比國內法立法程序更加繁瑣。

        （2）事前授權類型之國會行政協定之商榷：透過立法授權總統對外談判簽署協定之立法方式並無一定，授權範圍不一，甚至無落日條款，影響到國會後續的監督強度。

        
            四、探討研析
        

        （1） 
            美國憲政實務上運用條約之數量遠低於國會行政協定（以事前授權為大宗）
        

        
                根據統計，美國締結條約占其國際書面協定之比例最多僅10％，其餘絕大多數為國會行政協定，且以事前授權為大宗[footnoteRef:3]。但條約比國會行政協定有較長之存續期間，且在特定領域，例如：引渡、環境、租稅、武器控制等，仍係以條約為主要國際書面之工具，故條約與國會行政協定仍可併存[footnoteRef:4]。  [3:  劉秉森，同註1，頁69-70、88；王瑋，同註1。]  [4:  劉秉森，同註1，頁70-71；王瑋，同註1。] 

        

            研究指出，協定數目激增，一方面是行政部門追求效率，更主要的是為了繞開立法部門而做出的選擇[footnoteRef:5]。 [5:  王瑋，同註1。] 


        （2） 
            對於是否屬於條約、國會行政協定、單純行政協定，美國國會與行政部門產生歧見之例
        

            基於權力分立原則，對國際書面協定性質認定，影響及於國會對該書面協定之監督（參與）權限大小。因此，在美國憲政史上，亦不乏國會與行政部門認定不同調的案例。

            例如：北美自由貿易協定（North America Free Trade Agreement (NAFTA)）就曾引發是否啟動條約批准程序之爭論，但最終仍是以國會行政協定形式獲得國會通過，這使得參議院2/3多數同意逐步讓位於兩院的簡單多數同意[footnoteRef:6]；2023年3月28日，美國與日本簽署之美日關於加強關鍵礦產供應鏈協議（Agreement between the Government of Japan and the Government of the United States on Strengthening Critical Minerals Supply Chains(Japan-U.S. Critical Minerals Agreement (CMA)) ，行政部門採取單純行政協定形式而未送國會批准，美國國會對此形式表達關切（concern）[footnoteRef:7]。 [6:  王瑋，同註1。2020年7月1日起，新版美墨加協定（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA）生效，已取代NAFTA。]  [7:  Timothy J. Keeler、 Duane W. Layton、 Warren S. Payne、 Jennifer L. Parry，Sole Executive Agreements and Their Role in US Law，April 12，2023（https://www.mayerbrown.com/en/perspectives-events/publications/2023/04/sole-executive-agreements-and-their-role-in-us-law）（最後瀏覽日：2023年6月30日）] 


        （3） 
            美國國會採取之制衡手段
        

        1.條約部分：

           美國簽署條約後不批准之現象甚為常見，參議院可能利用內部規則拖延表決程序，此種程序延宕取代了直接否決[footnoteRef:8]；或在審議條約時，可以保留條款或以附加條件為同意條件，這些條件可能會修改美國在該條約下的權利義務。參議院還可以提議修改條約本身的文本，條約的其他締約國必須同意這些修改才能生效[footnoteRef:9]。 [8:  王瑋，同註1。]  [9:  Stephen P. Mulligan，同註1，P4。] 


        2.國會行政協定：

        （1）可透過立法對授權範圍、條件、期限等加以限制或收回授權

           以Trade Promotion Authority (TPA) laws（貿易促進授權法案）為例，國會授權總統簽訂某些國際貿易協定，在有限的授權範圍、條件且總統履行法定義務（例如：通知、諮商國會與向國會報告（Notification, Consultation, and Reporting））等要件下，該國會行政協定適用快速立法程序（fast-tract，國會須在一定時間內完成審議，且僅能進行全有全無之表決）。TPA有落日條款，總統必須定期向國會申請延長授權，國會可透過重新授權使用 TPA 之權力，重新修改貿易談判目標、協商機制和要求總統通知國會之義務[footnoteRef:10]。 [10:  Fergusson, Ian F.，Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy，CRS report RL33743，June 15, 2015（https://ecommons.cornell.edu/bitstream/handle/1813/79266/CRS_Trade_Promotion_Authority_0615.pdf?sequence=1&isAllowed=y）（最後瀏覽日：2023年7月3日）；Christopher A. Casey,Cathleen D. Cimino-Isaacs，Trade Promotion Authority (TPA)，CRS report  IF10038，December 6, 2022（https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10038）（最後瀏覽日：2023年7月3日）。] 


        （2）後法優於前法，以國內法排除國際協定於國內之適用

            美國追求國內法至上，如協定與聯邦法律相牴觸，則以後生效者為準，即後法優於前法（later acts override）。國會本其職權，得在總統簽署行政協定後，透過立法（兩院多數決），藉由後法優先前法之法理，排除國際協定適用於國內[footnoteRef:11]。 [11:  劉秉森，同註1，頁92；王瑋，同註1。] 


        撰稿人：方華香

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