新聞媒體與數位平臺強制議價之立法方向
著作權法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        編號：2016

        議題研析

        1、 題目：新聞媒體與數位平臺強制議價之立法方向

        2、 議題所涉法規：

        著作權法

        3、 背景說明

        數位廣告市場因Google、Meta(Facebook)等數位平臺壟斷，歐美各國早以「新聞有價」共識進行立法程序，澳洲更已完成專法。本院委員為健全臺灣新聞產製環境，維護新聞對民主與社會的貢獻，應有專法促使數位平臺和新聞媒體雙邊對話合理分潤，經整合產、學各方意見，希能透過專法建立新聞媒體要求平臺因使用新聞內容應付費的法律依據，並具體建議數位發展部為主管機關[footnoteRef:1]。本文謹先予蒐整各方意見、國外作法及立法例，俾供委員審議之參考。 [1:  立法院第10屆第7會期第4次會議議案關係文書，院總第20號	，委員提案第	10032144	號，2023年3月15日印發，委177。

	] 


        4、 探討研析

        （1） 強制議價(或新聞分潤)之理由及各國作法

            以各國經驗來看，澳洲、歐盟及紐西蘭等國都曾透過立法或政府介入支持新聞分潤，藉此活化新聞產業量能，簡述如下：

        1、
            澳洲：
            循競爭法精神及「強制仲裁」程序，率先成功立法
        

          澳洲競爭與消費者委員會(Australian Competition and Consumer Commission,以下簡稱ACCC)於2017年起調查數位平臺對媒體和廣告市場的影響，依其2019年所發布之調查報告，ACCC認為Google和Facebook對於新聞媒體推播服務和議價能力具有「顯著市場影響力」。澳洲政府在2021年2月25日通過《新聞媒體和數位平臺強制性議價法案》（News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code，以下簡稱NMBC），並於同年3月2日正式施行。該法案授權澳洲政府，得指定適用於該法之數位平臺業者或數位平臺服務，要求其與新聞媒體達成內容付費協議，倘雙方無法就費用達成協議，則政府將採行強制性仲裁程序[footnoteRef:2]，藉以解決僵局。 [2:  鄭雅心，澳洲《新聞媒體和數位平台強制性議價法案》施行現況與面臨挑戰，台灣經濟研究月刊，第44卷第11期，2021年11月，頁55-56。] 


        
            2、歐盟：「著作權」規範模式保護新聞內容之轉載及使用
        

        
               歐盟在2019年4月通過《著作權指令》（Copyright Directive）中的鄰接權（Neighboring Right）用以保護作品的傳播權利。商業性的公開數位平臺非經新聞媒體同意授權，不得轉載該媒體產製的新聞報導內容。要求歐盟成員國在每篇新聞報導發行後2年內賦予上述著作鄰接權[footnoteRef:3]，目標是確保歐洲地區的出版商都能得到報酬。因此，包括Facebook或Google等大型數位平臺使用新聞內容必須付費給出版商。於是需要一個強制守門人付費的解決方案，再加上仲裁機制，以保障出版商與守門人之間達成公平協議[footnoteRef:4]。 [3:  王立達，數位時代的新聞生機：媒體與平台議價協商之法制模式評估與選擇，台灣法律人，第 15 期，頁55，2022年9月。]  [4: 陳曉莉，向澳洲看齊！歐洲媒體組織與微軟聯手推動歐洲版的媒體議價法令，iThome，2021年2月23日，檢自 https://www.ithome.com.tw/news/142875，查詢日期：2023年3月22日。] 

        

        
            3、紐西蘭：「
            聯合行為例外許可」以利媒體向平臺集體議價
        

        
               紐西蘭並未像澳洲先立法，而是由其媒體協會於2021年12月，直接向其競爭法機關申請「聯合行為例外許可」，旨在媒體協會跟Google和Facebook就新聞內容連結付費一事集體議價可能形成之聯合行為，申請例外許可。紐西蘭的競爭法機關經過審查後在2022年同意媒體協會「聯合行為例外許可」之申請[footnoteRef:5]。 [5:  洪財隆，新聞有價公平議價 澳洲經驗和紐西蘭模式的神髓何在？，自由時報，2022年12月4日，第A13版《自由共和國》。] 

        

        
            4、加拿大：
            設立特種「基金」補助媒體，支持高品質新聞報導
        

        
               自2010年以來加拿大已有約3分之1的新聞媒體業者結束營運，加上近幾年來加拿大人民獲取新聞的來源主要來自數位平臺，導致80% 線上廣告收益均集中於少數的數位平臺[footnoteRef:6]。加拿大透過設立「加拿大期刊基金」（Canada Periodical Fund）自2022年起連續3年挹注4,000萬加幣（約新臺幣9.34億元）[footnoteRef:7]補助媒體業者，並制定《線上新聞法》(Online News Act)等多管齊下方式，支持高品質新聞報導。 [6:  林紹鈞，探討新聞業者與數位平臺間分潤之關係──以歐盟與澳洲之立法為例，智慧財產權月刊，第286卷，2022年10月。]  [7:  財團法人台灣經濟研究院，加拿大政府提撥預算，促進地方新聞產業及媒體多元發展，國際通傳產業動態觀測，2022年10月20日，檢自https://intlfocus.ncc.gov.tw/xcdoc/cont?xsmsid=0J210565885111070723&sid=0M325380734337791531&sq=，檢索日期：2023年3月23日。] 

        

        （2） 反對強制議價之意見及理由

        1、Facebook：轉貼分享係新聞業者亦同獲利之「自發性」行為   

           Facebook認為ACCC所通過之NMBC「從根本上誤解」其與新聞媒體的關係，並聲稱Facebook News Feed是由用戶或新聞業者自行轉貼分享，屬「自發性」行為，且Facebook News Feed中的新聞貼文占比少，約僅有4%，並非如外界所稱為Facebook主要收入來源。此外，Facebook亦指出其服務對於當地新聞媒體的貢獻，因為有Facebook News Feed的分享與轉貼，使澳洲新聞業者獲得51億次免費的點擊觀看次數，約等於4億歐元之經濟價值[footnoteRef:8]。 [8:  鄭雅心，同註2，頁59。] 


        2、Google：強制議價有違「資訊自由流通」價值    

           由於ACCC發布NMBC，Google在2021年曾表示考慮在當地停止搜尋引擎服務。Google辯稱，倘若其公司必須為網站連結和搜尋結果付費，將從根本上損害商業模式，因該法案內容與網路資訊的自由流通價值，以及網路運作方式互不相容。此外，新聞內容實際上僅占澳洲Google搜尋服務的12.5%，亦非其主要收入來源[footnoteRef:9]。 [9:  鄭雅心，同前註，頁59。] 


               另有類似觀點以為，數位平臺的存在確實改變了新聞的傳播方式，允許其一定程度免費使用新聞內容，更能加速新聞資訊的流通，而促進公共議題的討論及產業發展，而非減損其價值。

        3、強制議價恐使大型平臺選擇直接退出該國市場，衝擊更甚

           雖然新聞出版鄰接權得以抑制小型數位平臺濫用新聞內容的現象，但未必能成功規範大型數位平臺。例如，德國立法上採取彈性付費模式，造成出版商迫於流量而仍與Google簽訂「免費」授權協議，無法使Google平臺為新聞付費；而西班牙雖採取「強制」付費授權模式，原本政府希望透過強制方式要求Google與出版商簽訂付費協議，但Google新聞選擇直接退出西班牙市場，造成當地新聞出版商流量下滑的狀況[footnoteRef:10]。 [10:  陳韻婷，數位平台失靈時代，誰該為新聞付費？以德國及西班牙的新聞出版鄰接權為例，國立臺灣大學系新聞研究所碩士論文「摘要」頁，2018年，檢自https://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=12YWG2/search?s=id=%22106NTU05383015%22.&searchmode=basic，檢索日期：2023年3月22日。] 


        （3） 支持強制議價之意見及理由

        1、澳洲成功立法為新聞業注入資金活水，提升新聞質量

           澳洲在2021年首開先河立法實行新聞分潤，該法執行1年多後，已有2億澳幣（約新臺幣41億元）資金活水注入新聞業[footnoteRef:11]，媒體業者得以增聘優質記者，從而提升新聞之質量。 [11:  蔡曉卉，澳洲立法禁Google、臉書「白吃」　1年注41億活水入新聞業，壹蘋新聞網，財經地產，2022年11月17日，檢自https://tw.nextapple.com/finance/20221117/86E6F858D3D3090171433DEC01A49550，檢索日期：2023年3月22日。] 


        2、現行著作權法無法促成合理之新聞分潤，危及媒體生存

           依我國著作權法第9條第1項第4款規定，「單純為傳達事實之新聞報導所作成之語文著作」不得為著作權之標的[footnoteRef:12]。另依同法第52條規定：「為報導、評論、教學、研究或其他正當目的之必要，在合理範圍內，得引用已公開發表之著作。」，因此，在資訊自由流通等諸般規定下，數位平臺如以超連結（hyperlink[footnoteRef:13]）方式轉載此類新聞報導，並不違反著作權法之規定。因此數位平臺依現行法律有理由回絕媒體對於簡短轉載的付費請求[footnoteRef:14]，媒體難以藉此獲得合理之新聞分潤。而Facebook及Google等數位平台已占數位廣告中7至8成之廣告收益[footnoteRef:15]，恐危及媒體生存。 [12:  著作權法第 9 條：「下列各款不得為著作權之標的︰
一、憲法、法律、命令或公文。
二、中央或地方機關就前款著作作成之翻譯物或編輯物。
三、標語及通用之符號、名詞、公式、數表、表格、簿冊或時曆。
四、單純為傳達事實之新聞報導所作成之語文著作。
五、依法令舉行之各類考試試題及其備用試題。
前項第一款所稱公文，包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書。」]  [13:  著作權法第 64條第1項：「……利用他人著作者，應明示其出處」，目前數位平台慣常以超連結（hyperlink）等方式，讓使用者得以追溯原始報導之來源網頁，應已符合對於明示出處的要求。]  [14: 王立達，同註3，頁54。]  [15:  黃晶琳，數位平台和新聞媒體議價公聽會 Google、Meta缺席，聯合新聞網-經濟日報，2023年2月15日，檢自https://udn.com/news/story/7238/6972351?from=udn-ch1_breaknews-1-0-news，檢索日期：2023年3月23日。] 


        3、新聞具「公共財」性質，須賴強制議價以保障第四權角色

           由於新聞具公共財(public good)之非排他性(nonexcludable)特徵，當新聞開始散播，除了內容生產者外，更可能由其他人散播，生產者難以禁止未付費的人使用。而新聞生產者承擔了製作新聞的成本，卻因新聞容易被複製分享，無法從中獲得全部收益。從國外經驗得知，媒體必須要有法律依據，才有可能和跨國平臺公司平等協商，爰須透過另立強制性法律，建立媒體獲得合理的有償機制，有助於保障其監督政府之「第四權」角色，維護民主價值。

        撰稿人：楊蕙如

        1