行政懲處與司法懲戒競合之法制研析
公務人員考績法;公務員懲戒法
僅供委員問政所需參考
不代表本院意見或立場
            

        

        
            編號：1997
        

        
            議題研析
        

        1、 
            題目：行政懲處與司法懲戒競合之法制研析
        

        2、 
            議題所涉法規
        

        公務人員考績法、公務員懲戒法

        3、 
            背景說明
        

        早自訓政時期開始，我國即建構「行政懲處」和「司法懲戒」併行之公務員行政責任制度。其間，公務員之行政懲處制度雖一再受到合憲性之質疑，但在司法院釋字第243號、第298號、第491號及第583號解釋之一貫見解下，均予肯認我國常年以來行政懲處與司法懲戒之雙軌併行，與憲法第77條「公務員懲戒由司法院掌理」之規定尚無牴觸。

        然此並非當然意味雙軌併行之公務員行政責任制度，在立法政策或規範體系上已臻完善、毫無檢討或精進之空間。事實上，現行由公務人員考績法及公務員懲戒法所建構行政懲處及司法懲戒併行之公務員行政責任制度，由於二者皆在對違法失職之公務員施以制裁，加上部分制裁手段重疊，致使二者在實務運行上履生爭議。其中，在近期警察風紀懲處案中，除可見行政懲處權之行使期間因法無明文所生爭議[footnoteRef:1]外，背後隱含的是雙軌制度之相互競合，以及相對於懲戒法院開啟懲戒程序之被動性，行政機關長官主動對公務員行政責任之追究則有選擇裁量權。 [1:  游毓蘭，88會館涉案員警懲處卡在尷尬時間點，中時新聞網，2023年2月19日，網址：https://www.chinatimes.com/realtimenews/20230219000636-260407?chdtv，瀏覽日期：2023年2月20日。] 


        4、 
            探討研析
        

        （1） 
            公務員懲處權之行使期間允宜明文規範
        

        有別於公務員懲戒法第20條針對懲戒權之行使期間定有明文，公務人員考績法對於懲處權行使期間之規範卻付之闕如，目前實務上關於懲處權行使期間之運作，均係仰賴銓敘部之解釋。據銓敘部109年6月18日部法二字第1094946775號令，依公務人員考績法第12條第1項第2款規定所為專案考績一次記二大過處分免職之懲處處分，無懲處權行使期間之限制，然專案考績一次記二大過免職之懲處處分既經大法官指為「實質懲戒處分」(司法院釋字第491號及第583號解釋參照)，復參諸司法院釋字第583號解釋「懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究」之意旨[footnoteRef:2]，專案考績一次記二大過免職之懲處處分，其懲處權行使期間宜有限制。惟鑑於時效制度之目的在於維持法律之安定性，避免法律關係長期處於不確定狀態，是以懲處權之行使期間，應不問懲處種類，允宜由法律明定，俾符憲法第23條法律保留原則之意旨。 [2:  司法院釋字第583號解釋理由書：「……國家對公務員違法失職行固應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公務員應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，實不利於維持法秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，故懲戒權於經過相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員之權益及法秩序之安定。……」] 


        （2） 
            刪除公務員懲戒法之記過、申誡
        

        由於司法院歷來解釋均肯認行政懲處與司法懲戒之二元規範體系，且從行政領導統御需求而言，司法院釋字第298號及第491號解釋亦揭明得視懲戒處分之性質，於「合理範圍」內以法律規定由行政機關長官為之，惟大法官未進一步說明「合理範圍」之判準。對此，比較法上或可參考德國聯邦公務員懲戒法之分權模式，將較重之懲戒手段交由司法機關，較輕之懲戒手段交由行政機關長官，藉以兼顧權力分立。在我國現行法制下，公務人員考績法第12條規定之懲處措施，計有平時考核之申誡、記過、記大過及專案考績之一次記二過免職等4種類型，公務員懲戒法第9條第1項則設有免職、撤職、剝奪或減少退休金、休職、降級、減俸、罰款、記過、申誡等9種懲戒處分。是以，除記大過外，申誡、記過及免職之懲處措施已與懲戒措施已有高度重疊（有關專案考績免職處分之修正建議部分將於後述）。鑑於申誡及記過之法律效果較為輕微，爰建議得自公務員懲戒法移出，專責交行政機關長官依公務人員考績法行使，俾使行政懲處與司法懲戒有明確界限可資遵循，以避免或減少用人機關恣意選擇程序及受懲處公務員之雙重程序負擔。

        （3） 
            刪除公務人員考績法之專案考績一次記二大過免職處分
        

        有關專案考績一次記二大過免職之懲處事由，審諸公務人員考績法第12條第3項所定8款構成要件[footnoteRef:3]，均係違法失職行為之「具體化」情節，與公務員懲戒法第2條之懲戒事由[footnoteRef:4]幾無二致，亦均係對單一事件之處理，無怪乎司法院釋字第491號解釋將其定位為「實質懲戒處分」。固然，司法院釋字第298號及第491號解釋已指出為維持行政機關長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於「合理範圍」內以法律規定由其長官為之，所謂「合理範圍」固有解釋空間，惟若涉及顯已改變公務員身分之專案考績免職處分亦在解釋範疇，則「合理範圍」一詞將失其意義。準此，論者多建議公務人員考績法中之專案考績一次記二大過免職之懲處處分應予刪除[footnoteRef:5]，有關公務人員考績法第12條第3項所列特定嚴重違失行為之處罰，應改移送由司法機關依公務員懲戒法進行審查與非難，方符憲法保障人民服公職及訴訟權之意旨，並兼顧權力分立原則。 [3:  公務人員考績法第12條第3項：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：一、圖謀背叛國家，有確實證據者。二、執行國家政策不力，或怠忽職責，或洩漏職務上之機密，致政府遭受重大損害，有確實證據者。三、違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。四、涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。五、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。六、脅迫、公然侮辱或誣告長官，情節重大，有確實證據者。七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。八、曠職繼續達4日，或一年累積達10日者。」]  [4:  公務員懲戒法第2條：「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。二、非執行職務之違法行為，致嚴重損害政府之信譽。」]  [5:  參見董前大法官翔飛於司法院釋字第491號解釋提出之不同意見書、劉前大法官鐵錚於司法院釋字第491號解釋提出之不同意見書、許大法官宗力於司法院釋字第583號解釋提出之部分不同意見書、林明鏘於憲法法庭111年憲判字第9號判決提出之專家諮詢意見書、詹鎮榮於憲法法庭111年憲判字第9號判決提出之專家諮詢意見書、林三欽於憲法法庭111年憲判字第9號判決提出之專家諮詢意見書。] 


        

        撰稿人：吳欣宜

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