海域管理之法制問題研析
海岸管理法;區域計畫法;國土計畫法;中華民國領海及鄰接區法;中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法;非都市土地使用管制規則
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2288
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：海域管理之法制問題研析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        
            海岸管理法、區域計畫法、國土計畫法、中華民國領海及鄰接區法、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法、非都市土地使用管制規則
        

        
            三、背景說明
        

                我國四面環海，是以，我國的國家安全、交通運輸、再生能源利用、油氣資源開採、漁業發展、休閒活動、環境保護及生態保育等議題，皆與海洋息息相關，由於前述議題涉及不同主管機關主責之業務，各主管機關就海域之使用或限制，各有其不同的管理目的，而可能造成海域的排他或多元使用[footnoteRef:1]之問題，並可能產生同一海域，涉及多部法規管理之競合關係，亟待透過法制建構，以協調海域使用及競合，落實海洋整合管理。 [1:  張雄風，離岸風場養海藻 水試所：兼顧綠電、碳匯及漁業，中央通訊社，112年10月23日，網址：https://www.cna.com.tw/news/ahel/202310230104.aspx ，最後瀏覽日期：112年11月7日。] 


        
            四、探討研析
        

        
            （一）我國有關海域界定之規定
        

        海岸巡防法第2條第2款就「海域」之定義為「指中華民國內水（不含內陸水域）、領海、鄰接區、專屬經濟海域、大陸礁層上覆水域及其他依法令、條約、協定或國際法規定我國得行使管轄權之水域。」。而中華民國領海及鄰接區法第3條及第14條就「領海」及「鄰接區」之規定分別為「中華民國領海為自基線起至其外側12浬間之海域。」、「中華民國鄰接區為鄰接其領海外側至距離基線24浬間之海域；其外界線由行政院訂定，並得分批公告之。」；另海岸管理法第2條第1款第2目及第3目就「近岸海域」、「離島濱海陸地及近岸海域」之規定為「本法用詞，定義如下：……（二）近岸海域：以平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線，或平均高潮線向海3浬涵蓋之海域，取其距離較長者為界，並不超過領海範圍之海域與其海床及底土。（三）離島濱海陸地及近岸海域：於不超過領海範圍內，得視其環境特性及實際管理需要劃定。」；又中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法第2條第1項就「專屬經濟海域」之規定為「中華民國之專屬經濟海域為鄰接領海外側至距離領海基線200浬間之海域。」。

        前述規定中，除海岸管理法有涉及海域使用管理之規定外，其餘法規就海域之規定，皆僅有原則性的規定，就海域之使用管理未作任何規範，而海岸管理法就海域之使用管理，則僅限於該法所規定之「近岸海域」，就「近岸海域」範圍外之使用管理，則不在該法規範之列。

        
            （二）我國有關海域管理之現況－區位許可與使用許可分屬不同主管機關管轄
        

        我國就海域之管理，除前述海岸管理法之規定外，若從主管機關之許可區分，可分為區位許可與使用許可，「區位」由內政部審查、「使用行為」則由各該目的事業主管機關審查，茲分述如下：

        1.區位許可：

            現行法有關海域的區位許可，係將海域認定為區域計畫法中的「非都市土地」，再依該法授權訂定之「非都市土地使用管制規則」第6條之2規定，就海域用地，向中央主管機關內政部申請核准區位許可[footnoteRef:2]，並以有「設施」或「場域」者為其適用範疇。另由於國土計畫法第21條第2款係將海域劃歸為國土分區中的「海洋資源地區」，該法於105年5月1日施行後，即分三階段推動，目前已進行至第三階段「國土功能分區圖劃設作業」，由於國土功能分區圖將於114年4月30日前公告實施，屆時區域計畫法將走入歷史[footnoteRef:3]，是以，未來海域之區位許可，依現行規劃方向，將由國土計畫法及其相關子法規範。 [2:  非都市土地使用管制規則第6條之2規定：「依第6條第3項附表1之1規定於海域用地申請區位許可者，應檢附申請書如附表一之二，向中央主管機關申請核准。」。]  [3:  國土計畫法業於105年5月1日施行，依據該法第45條規定，自直轄市、縣(市)國土計畫主管機關公告國土功能分區圖之日起，區域計畫法不再適用。是以，於國土計畫法施行後 9 年內，現行非都市土地將依據該法進行管制。參見：內政部國土管理署「國土計畫土地使用管制專區」網頁，網址：https://www.nlma.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%A5%AD%E5%8B%99%E6%96%B0%E8%A8%8A/36-%E7%B6%9C%E5%90%88%E8%A8%88%E7%95%AB%E7%B5%84/33737-%E5%9C%8B%E5%9C%9F%E8%A8%88%E7%95%AB%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BD%BF%E7%94%A8%E7%AE%A1%E5%88%B6%E5%B0%88%E5%8D%80.html， 最後瀏覽日期：112年11月9日。] 


        2.使用許可：

        現行有關海域的使用許可，係由各該目的事業主管機關管理，例如：農業部主管之漁業法，規範漁場之使用管理事項；經濟部主管之電業法及再生能源發展條例，規範離岸風電風場之開發事項；交通部主管之船舶法，規範船舶之航行管理事項等。是以，同一海域即可能存在不同主管機關，基於不同使用及管理目的所核准之多重許可。

        
            （三）有關海域管理之法制建議
        

            海洋委員會於107年4月28日成立，為我國統合海洋事務之專責機關，立法院亦於108年11月1日三讀通過海洋基本法，該法第4條規定：「政府應統籌整合各目的事業主管機關涉海之權責，共同推展海洋事務（第1項）。政府應制（訂）定海洋空間規劃之法規，因應海洋多目標使用需求，協調海域使用及競合，落實海洋整合管理（第2項）。」，依據前述規定，海洋委員會雖已擬具海域管理法草案[footnoteRef:4]送行政院審查[footnoteRef:5]，惟行政院迄未送立法院審查。 [4:  有關「海域管理法草案」之內容，請參見：https://www.oac.gov.tw/filedownload?file=bulletin/202112061208401.pdf&filedisplay=%E6%B5%B7%E5%9F%9F%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%B3%95%E8%8D%89%E6%A1%88-%E7%B8%BD%E8%AA%AA%E6%98%8E%E5%8F%8A%E9%80%90%E6%A2%9D%E8%AA%AA%E6%98%8E%28110.12.06%E9%A0%90%E5%91%8A%29.pdf&flag=doc ，最後瀏覽日期：112年11月7日。]  [5:  參見：行政院處理中法案清冊（截至112年10月29日），網址：https://www.ey.gov.tw/Page/C2041ED9723C27D9，最後瀏覽日期：112年11月8日。] 


        海域的區位許可，現屬區域計畫法中的「非都市土地」之管理範圍，未來國土計畫法之國土功能分區圖全面施行後，係劃歸「海洋資源地區」管理；惟依據海域管理法草案之規定，該草案規範之海域範圍顯與國土計畫法中之「海洋資源地區」重疊，由於兩部法律之主管機關不同，相關主管機關應就其管理目的，研商兩部法規就海域管理是否有整合之可能，或是否有歸由單一主管機關管轄之可能，以簡化行政流程並避免疊床架屋。

        其次，關於海域的使用許可，由於涉及不同之目的事業主管機關，建議海域主管機關應積極與各目的事業主管機關進行協商，就不同使用目的間，探討是否有相容之可能，協調其使用及競合；而各目的事業主管機關，亦應檢視其規範內容是否有排他或限制使用之規定，檢討該等規定是否有鬆綁之可能性，以促進海洋之多目標使用。

        

        撰稿人：李淑瓊

        

        

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