行政部門洽簽貿易協定提供國會影響評估之規範探討
條約締結法施行細則
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號2173
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：行政部門洽簽貿易協定提供國會影響評估之規範探討
        

        
            二、議題所涉法規
        

        條約締結法施行細則

        
            三、背景說明
        

        （一）2023年7月20日本院經濟、內政、外交及國防、財政、司法及法制、社會福利及衛生環境六委員會聯席審查行政院函送業經簽署之「駐美國台北經濟文化代表處與美國在台協會關於臺灣與美國間貿易協定」中、英文本影本案，立法委員關心實質效益，要求行政部門提出實質效益評估[footnoteRef:1]。 [1:  立法院第10屆第7會期第2次臨時會經濟、內政、外交及國防、財政、司法及法制、社會福利及衛生環境六委員會第1次聯席會議議事錄；鍾泓良，立委要求一個月內提出評估 貿易倡議實質效益 受關注，經濟日報，要聞，2023年7月21日，第A1版。] 


        （二）洽簽貿易協定製作影響評估之外國立法例或作法，略以：

        
            1.歐盟永續性評估（Sustainability Impact Assessments，SIA）
        

            根據歐盟執委會（European Commission）網站[footnoteRef:2]指出，在貿易談判期間會由外部顧問進行獨立之永續性影響評估，包括經濟、社會、人權及環境等各層面之影響。除了傳統之經濟影響外，亦針對貿易協定之社會影響（住房、社會公平、教育、醫療、人口、消費者保護等）、人權影響（充足的生活水準、財產權、公平審判、言論和意見自由、隱私權、原住民……等）及環境影響（空氣、氣候、土地、海洋、生物多樣性等）予以評估[footnoteRef:3]。歐盟執委會會針對外部顧問之評估，提出參採與否之立場及建議。 [2:  https://policy.trade.ec.europa.eu/analysis-and-assessment/sustainability-impact-assessments_en（最後瀏覽日： 2023年8月2日）]  [3:  Handbook for trade sustainability impact assessment，P31（https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8b3a2b37-1028-11e6-ba9a-01aa75ed71a1）（最後瀏覽日： 2023年8月2日）] 


        
            
            2.美國「美臺21世紀貿易倡議首批協定執行法案」（US-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade First Agreement Implementation Act）
        

            依據美國國會通過之美臺21世紀貿易倡議首批協定執行法案第6點（b）[footnoteRef:4]，總統應於向國會提出臺灣已採取必要措施來遵守該協定等之相關證明前 30 天，向適當的國會委員會提交報告，說明（包括使用經濟預估和分析）該協定之生效將如何促進美臺間貿易關係，並促進美國勞工、消費者、企業、農民、牧場主和其他利害關係人的利益。 [4:  SEC. 6. ENTRY INTO FORCE OF AGREEMENT：「……(b) Consultation and Report.--The President, not later than 30 days before submitting a certification under subsection (c), shall--(1) consult with the appropriate congressional committees; (2) submit to the appropriate congressional committees a report that--……(B) describes, including through the use of economic estimates and analyses, how entry into force of the Agreement will further trade relations between the  United States and Taiwan and advance the interests of workers, consumers, businesses, farmers, ranchers, and                 other stakeholders in the United States;……」（https://www.congress.gov/congressional-report/118th-congress/house-report/116/1）（最後瀏覽日： 2023年8月2日）] 


        
            3.紐西蘭國家利益分析評估（National Interest Analysis，NIA）
        

            依紐西蘭外交事務與貿易部網站所示，NIA為內閣文件[footnoteRef:5]，根據議會議事規則 405（Standing Order 405），所有多邊條約和特別重要的雙邊條約都必須向眾議院提交NIA，議事規則406亦規範了NIA必須有的項目，包含對經濟、社會、文化、環境之影響，以說明該條約是否預計會對經濟產生重大影響（例如，是否影響勞動力市場、國際貿易、技術、通貨膨脹和/或經濟增長？）、確認直接或間接受到條約影響的任何特定群體或部門、對特定行業或地理區域產生影響時的社會後果、條約是否符合相關資源管理規定及環境政策等之評估[footnoteRef:6]。除了評估條約對個別群體、特定產業、特定地區等之影響外，亦強調國家整體利益之評估，包含社會安全、消費者保護、教育、中小企業、原住民（毛利人）、文化歷史、環境等各層面之利益是否得以確保[footnoteRef:7]。 [5:  https://www.mfat.govt.nz/en/about-us/who-we-are/treaties/#bookmark1（最後瀏覽日： 2023年8月2日）]  [6:  International Treaty Making Guidance for government agencies on practice and procedures for concluding international treaties and arrangements（September 2021），P17、24、29（https://www.mfat.govt.nz/assets/About-us-Corporate/Treaties-Model-instruments/International-Treaty-Making-Guide-2021.pdf）（最後瀏覽日： 2023年8月2日）]  [7:  New Zealand-United Kingdom  Free Trade Agreement  National Interest Analysis  （2022），P159-185（https://www.mfat.govt.nz/assets/Trade-agreements/EU-NZ-FTA/NZ-EU-FTA-National-Interest-Analysis.pdf）（最後瀏覽日： 2023年8月2日）] 


        
            4.韓國「締結通商條約程序暨執行之相關法律」[footnoteRef:8] [8:  有關韓國「締結通商條約程序暨執行之相關法律」（有譯為「締結貿易條約之程序與履行之法律」、「通商條約締結程序暨履行之相關法律」等）之中譯文，參考自姚鴻成，韓國締結對外貿易條約與協定之法源研析，中華經濟研究院WTO及RTA中心電子報，第443期，2015年1月23日，P5-13（https://web.wtocenter.org.tw/DownFiles/NewsLetter/800/5Q8NVRq9QI11111etJqyIzmyI0C89vvASx81cUHLePFuEJnnzWN197eJoOFqfQBO7y43QYeNUZVDlaojshY11111i40CdQ==）（最後瀏覽日： 2023年8月2日）；楊喜慧，兩岸締結協議處理及監督機制立法比較（附錄7：駐韓國臺北代表處曾韻霜譯），幸福綠光出版社，2017年8月出版，頁377-383；董思齊翻譯，「（韓國）通商條約締結程序暨執行之相關法律」。] 

        

            與我國國情較相近，且常處於國際貿易競爭對手地位之韓國，為因應洽簽通商條約過程中之外界疑慮與解決衝突，在2012年即制定專法，以處理通商條約之簽署程序及執行事項。其中，第9條規定，於展開通商協商前，產業通商資源部長官應就締結通商條約之經濟可行性等進行檢討（可行性評估）；第11條要求達成條約草簽前，產業通商資源部長官應實施包含下列各款事項之影響評估：通商條約對國內經濟、財政、相關產業、就業之整體影響（影響評估）；第15條則規定生效未超過10年之通商條約，應進行下列事項執行情況之評估並向國會產業通商資源委員會報告（執行狀況之評估）：1.已生效通商條約之經濟效果。2.針對受損害產業救濟對策之實效性及改善方案。3.對方國家政府之條約義務執行情況等，依據通商條約所組成之共同委員會之主要議論事項。4.產業通商資源部長官所認定之其他所需事項。

            該法第13條明定政府簽署通商條約後，應依憲法規定請求國會批准同意，同時必須將下列事項一同提出：1.依據第11條第1項之影響評估結果；2.與伴隨通商條約施行之費用估算書及與之對應的籌措財源方案；3.依據第11條第1項第3款國內產業所做之國內產業補救對策；4.通商條約之施行所必要之法律制定與修正事項；5.上述之外，產業通商資源部長認定有必要之事項。

        
            四、探討研析
        

        （1） 
            外國法制特色分析綜整
        

        1. 法規範位階：行政部門洽簽貿易協定提供國會影響評估之各國法規範位階略有不同，有以通商條約專法規定（例：韓國〈總統制〉）、以個別協定執行法規定（例：美國〈總統制〉）、以議事規則及內閣手冊規定（例：紐西蘭[footnoteRef:9]〈內閣制〉）等不同形式之法規範，而歐盟執委會則是以handbook與Guideline方式規定[footnoteRef:10]之。 [9:  「The requirements of the NIA are set out in Parliament’s Standing Orders and the Cabinet Manual.」，https://www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/nz-singapore-closer-economic-partnership/national-interest-analysis/（最後瀏覽日： 2023年8月2日）]  [10:  「The European Commission published a second edition of the handbook for sustainability impact assessment in 2016. It sets out the main characteristics, objectives and principles of the new generation of SIAs.The handbook should be used alongside the Guidelines on the analysis of human rights impact in impact assessments of trade-related policy initiatives and the Better Regulation Guidelines.」，同註2。] 


        2. 影響評估內容特色：歐盟及紐西蘭之特色在於不侷限產業、經濟面之評估，擴及環境、文化、社會、人權等層面之（國家）整體利益評估；美國國會通過之美臺21世紀貿易倡議首批協定執行法案則同時關注勞工、消費者、農民、牧場主等不同利益者之利益；韓國不僅有專法規定，且區分展開協商前、簽署前、生效後10年內等不同階段，分別規範應做成可行性評估、影響評估、執行狀況評估等不同內容之評估。

        （2） 
            我國規定之檢視及建議
        

            觀諸條約締結法施行細則第6條規定：「本法第8條主辦機關於條約案簽署後，報請行政院核轉立法院審議時，如條約內容涉及國家經濟利益重要事項者，應一併提出下列資料：一、
            基於影響評估確認之事實，提出具體之因應方案及補救措施。二、實施條約所需經費之估算與財源籌措之方式。」僅規定行政院轉請立法院審議條約案時，應併同向立法院提出因應方案及補救措施（基於影響評估確認之事實），並未及於影響評估報告本身，更遑論影響評估的內容事項範圍如何，不如前述歐美紐韓之立法例，有明定較為具體明確之內容事項（例如：經濟、社會、文化、人權……）。
        

            另依行政院2013年訂定「經濟合作協定（議）談判諮詢及溝通作業要點」第7點規定：「……應依政府資訊公開法之規定，將下列談判資訊
            公開於經濟部網站，向民眾說明談判進展，並蒐集社會大眾之評論意見：……（三）協定（議）簽署後應儘速公開協定（議）全文內容及
            產業評估報告摘要。」、2014年訂定之「行政院所屬各機關多邊國際條約及協定國內法化作業要點」第6點規定：「主辦機關辦理多邊國際條約及協定國內法化程序之準備工作如下：……（四）完整
            評估採行多邊國際條約及協定
            對國內各界產生之影響與衝擊及我國參與之可行性。……」行政院上述兩個作業要點，雖有略微提及「產業評估報告摘要」、「評估……對國內各界產生之影響與衝擊」，但內容過於限縮（限於「產業」影響「摘要」，且於簽署後始公開）及空泛（何謂國內各界？），且亦未明定須併送立法院參考，不利於國會即時瞭解該協定（議）對國內產生之影響與衝擊之全貌。
        

            有鑑於現今貿易協定（議）之議題範圍日趨廣泛及深入，為利國會審查，參考外國法制，將行政部門洽簽貿易協定提供國會影響評估報告之「義務」予以明文化，並將影響評估內容事項範圍及作成時程予以具體化，在法制上誠屬必要。至於係於法律位階或法規命令甚或行政規則規範，均有立法例可供參酌，惟基於對憲法機關行使憲法權限之尊重，建議至少應以法律或法規命令位階規範為宜。 

        

        撰稿人：方華香

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