漁電蔓延農地問題之簡析
再生能源發展條例;申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法
【僅供委員參考】                                            
        

        
            編號：1854
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：漁電蔓延農地問題之簡析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        《再生能源發展條例》、《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》

        
            三、背景說明
        

        （一）日前有報導揭露光電業者欲在高雄美濃的特定農業區，申請興建室內養殖設施，並附加屋頂光電的室內漁電共生案場。申請件數已達廿多件，引發在地農業社群擔心室內漁電破壞農地，及養殖物種破壞生態的疑慮。室內漁電案場是在農業用地上填土興建金屬或水泥等高強度構造之室內設施，對土地利用強度及環境生態有較大的衝擊，與農地工廠無異，且經營型態較傾向引入新養殖團隊，對於既有養殖漁民的社會衝擊疑慮亦較高。然卻因室內型漁電共生，不僅免經環社檢核程序，甚至可脫逸出經濟部及行政院農業委員會(以下稱農委會)研商的漁電共生專區，往內陸的農業用地蔓延[footnoteRef:1]。 [1: 許博任、黃馨雯，室內漁電應限區位  防蔓延農地，聯合報第A10版，2022年10月19日。] 


        （二）臺南沿海地區，近幾年大肆種電，造成漁業養殖及生態棲息環境破壞殆盡，影響養殖業者生計，近百名養殖戶於今(2022)年10月27日齊聚七股中寮社區活動中心，拉白布條要求行政院落實光電總量管制，台61線以西不開發，並藉由臉書同步直播線上記者會，要求立即停止七股光電增設，正面回應七股鄉親訴求，並訂於11月3日北上陳情，抗議漁電共生與民爭地[footnoteRef:2]。 [2:  李榮茂，種電毀生計 七股養殖戶抗議，台灣時報，2022年10月28日，第A10版。] 


        
            四、探討研析
        

        
            （一）農業用地宜以農業為本
        

        農業用地之定義依「農業發展條例」第3條第10款規定，指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：1.供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。2.供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。3.農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第2條第1項規定，農業用地範圍指依「區域計畫法」劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、國土保安用地，及上開分區內暫未依法編定用地別之土地......。農業是國家的根本產業，雖然現代化國家的農業生產占國內生產毛額比率相對於工商業通常不高，甚至有逐年降低之趨勢，但是農業具有很重要的非經濟功能，例如糧食安全、維護生態環境、促進生態平衡等等，因此，農業用地宜以農業為本，政府推廣農業綠能設施時，應秉持農地農用之精神，以保護農漁民的權益，並兼顧農漁業發展與農漁業之永續生態環境為優先。

        
            （二）農業綠能符合時代趨勢
        

        彭博新能源財經(BNEF)最新發布的「2022年電力轉型趨勢報告」指出，電力行業正在發生深刻變化。太陽能及風電占全球發電量11%，創史上新高。2021年新增發電量中，太陽能占50%，風能占25%。同年建造太陽能及風能的國家分別增加至112國及53國。太陽能開發案相較於風電，更方便擴展進入小市場，太陽能電板已大量裝於屋頂、休耕農地或小島上[footnoteRef:3]。 [3:  車悅心編譯，綠能發展飆速 市場高度集中，經濟日報-經濟彭博周報，2022年10月31日。] 


        如今發展綠能已成為世界趨勢，2050淨零排放是全球共識，主要國家與國際知名廠牌相繼推出其淨零排放目標與相關政策，例如美商蘋果公司已宣示提前在2030年整個供應鏈體系要達到碳中和，身為全球供應鏈體系的臺灣業者也不可能置身事外。為配合政府打造6大核心戰略產業之「綠電及再生能源產業」，達成產業升級轉型與非核家園之目標，遂將綠能應用於農業用地的農業生產上成為重要策略。由於臺灣土地資源有限，發展農業綠能，尤其是推廣太陽能設施時，無法避免利用農、漁業用地，但應在不影響農漁民權益、農漁業發展及生態環境前提下推動發展「漁電共生」[footnoteRef:4]。 [4:  參考陳韋辰/廖慕涵/葉信利，推動漁電共生科技實現綠電家園，農政與農情，2021年3月，第345期第28-33頁。] 


        為配合國家再生能源政策，2025年太陽光電目標設置總量20GW(百萬瓩)，農業部門被賦予地面型太陽能設施5.6GW、屋頂型太陽能設施3.4GW，其中包含漁電共生設定目標為地面型3.5GW、屋頂型0.9GW，成為農業綠能的重點發展項目[footnoteRef:5]。值得關注的是，前述農委會負責的9GW目標，施力點不管從畜禽舍、溫室及菇舍、農糧製儲銷設備、漁業相關設施漁電共生、埤塘、圳路、水庫、不利農業區及低地力農地變更著手，都需要祭出誘因，才能吸引更多業者投入[footnoteRef:6]。 [5:  漁電共生推動及輔導情形，行政院農業委員會專案報告-立法院第10屆第6會期經濟委員會第5次全體會議，2022年10月26日。]  [6:  翁永全，拚淨零減碳 太陽光電明年前景續旺，經濟日報，2022年11月1日，第A14版。] 


        
            （三）農業綠能發展宜有法律規範
        

        為配合國家再生能源政策發展，鼓勵農業經營運用綠能，農委會於2013年修正發布「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」增訂農業綠能相關規定，將太陽能等再生能源納入綠能設施範圍，在不影響農業經營之前提下核發綠能設施「容許使用同意書」；另依本辦法第29條第2項規定，訂定「行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」。此外，針對農業用地變更之太陽光電案件，另修訂「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，作為辦理審查農業用地變更設置太陽光電所遵循之依據。農委會指出，漁電共生審查流程複雜，要通過經濟部能源局的電業籌設，農委會的綠能容許使用同意，還有水利署的出流管制及內政部的海管審查，相關流程規劃仍有調整空間[footnoteRef:7]。 [7:  彭宣雅，「漁電共生問題多 綠委群起砲轟 陳亭妃：搶租衝擊漁民 邱議瑩：應精準掌握養殖物種 別銷不出去漁民慘賠」，聯合報，2022年10月27日，第A6版。] 


        2019年修正公布《再生能源發展條例》，其中與農業經營運用綠能較有關係者為第13條第3項，其相關規定為：「利用休耕地或其他閒置之農林牧土地栽種能源作物供產製生質能燃料之獎勵經費，由農業發展基金支應；其獎勵資格、條件及補助方式、期程之辦法，由中央主管機關會同行政院農業委員會定之。」然而，栽種作物供產製生質能似從未實際普及於臺灣農地，當前方興未艾的反而是利用休耕地或其他閒置之農林牧等土地發展太陽能，至於農業用地經營運用綠能的管理仍只停留在屬命令位階的「辦法」[footnoteRef:8]與位階更低屬行政規則的「要點」[footnoteRef:9]。因此，建議政府主管機關宜檢討修正《再生能源發展條例》增訂相關規範或另行制定專法，對於攸關農民權益及農、漁業用地變更使用與農業綠能發展等詳為規劃調整，以達綠能加值農、漁業發展之目標。 [8:  依中央法規標準法第3條規定：各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法……。辦法：屬於規定辦理事務之方法、權限或權責者稱之。法規命令依行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」。]  [9:  「要點」為常用之行政規則名稱。行政程序法第159條第1項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」。行政規則所規範之對象為機關內部之事務，故以對內生效為原則，無需法律直接授權依據，不具法規命令之性質。] 


        撰稿人：曾耀民

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            《再生能源發展條例》



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            《申請農業用地作農業設施容許使用審



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            許博任、黃馨雯



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            室內漁電應限區位



              



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        【僅供委員參考】                                             


        編號：1854 


        議題研析 


        一、題目：漁電蔓延農地問題之簡析 


        二、議題所涉法規 


        《再生能源發展條例》、《申請農業用地作農業設施容許使用審


        查辦法》 


        三、背景說明 


        （一）日前有報導揭露光電業者欲在高雄美濃的特定農業區，申請


        興建室內養殖設施，並附加屋頂光電的室內漁電共生案場。


        申請件數已達廿多件，引發在地農業社群擔心室內漁電破壞


        農地，及養殖物種破壞生態的疑慮。室內漁電案場是在農業


        用地上填土興建金屬或水泥等高強度構造之室內設施，對土


        地利用強度及環境生態有較大的衝擊，與農地工廠無異，且


        經營型態較傾向引入新養殖團隊，對於既有養殖漁民的社會


        衝擊疑慮亦較高。然卻因室內型漁電共生，不僅免經環社檢


        核程序，甚至可脫逸出經濟部及行政院農業委員會(以下稱農


        委會)研商的漁電共生專區，往內陸的農業用地蔓延


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        （二）臺南沿海地區，近幾年大肆種電，造成漁業養殖及生態棲息


        環境破壞殆盡，影響養殖業者生計，近百名養殖戶於今(2022)


        年10月27日齊聚七股中寮社區活動中心，拉白布條要求行政


        院落實光電總量管制，台61線以西不開發，並藉由臉書同步


        直播線上記者會，要求立即停止七股光電增設，正面回應七


        股鄉親訴求，並訂於11月3日北上陳情，抗議漁電共生與民爭


                                                         


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        許博任、黃馨雯，室內漁電應限區位  防蔓延農地，聯合報第A10版，2022年10月19日。