外國人投資審查之美國法制（FIRRMA）簡析
外國人投資條例;國家安全法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
              編號：2488
        

        
            議題研析
        

        1、 
            題目：外國人投資審查之美國法制（FIRRMA）簡析
        

        
            二、議題所涉法規
        

        外國人投資條例、國家安全法

        
            三、背景說明
        

            外國投資會帶動國內經濟發展，各國基本上持歡迎態度，然而，國際政經情勢多變，外國投資國內產業所可能帶來之「國家安全」風險，日漸成為各國外資審查法制之強化重點。

            依外國人投資條例第7條第1項規定：「下列事業禁止投資人投資：一、對
            國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。二、法律禁止投資之事業。」，同條第3項規定：「第1項禁止及第2項限制投資之業別，由行政院定之，並定期檢討。」，而行政院以令發布「僑外投資負面表列－禁止及限制僑外人投資業別項目，係採負面表列方式，就業別項目予以禁止或限制外國人投資。美國外資審查法制，尤其是2018年之「外國投資風險審查現代化法案」（Foreign Investment Risk Review Modernization Act， FIRRMA），針對國安條款之審查如何？或值借鏡。爰簡析如后，俾供參考。
        

        
            四、探討研析
        

        （1） 
            美國之外國人投資審查制度沿革
        

            1988年間，美國國會修正1950年國防生產法（The Defense Production Act of 1950）第721條（又稱Exon-Florio修正案），於外國企業合併或收購美國國內企業將危及國家安全情況下，賦予美國總統暫停或終止該交易之權力，成為美國管制外國投資之基本法，並授權外國投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)
對危及「國家安全」之外資進行審查。

            其後國會於2007年公布外國投資與國家安全法(The Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA)，進一步
            將國家安全適用範圍擴張及於與「國土安全」（homeland security）、「關鍵基礎設施」（critical infrastructure）及「關鍵技術」（critical technologies）相關者，此外，投資人係由外國政府持有或控制，則不論其商業活動本質，一律進行審查，於此限縮CFIUS 自行斟酌是否進行審查之權限
。
        

        （2） 
            FIRRMA修正重點
        

            2017年至2018年再以FIRRMA對Exon-Florio修正案予以修正，修正重點
如下：

        1、擴大得審查之交易型態

            FIRRMA將CFIUS審查範圍從具控制力之投資案擴及於不具控制力（未超過50％股權）之下列敏感性投資案
：

        （1） 涉及國家安全的敏感性不動產（包括港口、航空站或鄰近美國軍事基地等）交易；

        （2） 使外國投資人得以取得關鍵基礎設施、關鍵技術、個人敏感資訊的「非控制性投資(non-controlling investment)」
，如取得董事會席次、觀察員或其他得以參與公司決策之權利。

            有關「關鍵基礎設施」、「關鍵技術」之概念範圍，FIRRMA及相關子法有更明確之定義。前者因應人工智慧、區塊鏈等科技發展，納入虛擬資產或系統為關鍵基礎設施；後者沿襲FINSA，進一步擴大欲保護之技術範圍，並與美國高科技出口管制制度相銜接（2018年出口改革管制法〈Export Control Reform Act of 2018〉所定義之新興及基礎科技亦為此處之「關鍵技術」）。


        （3） 既有投資下外國投資人治理權變化，使外國投資人獲得上述關鍵技術資訊或個人敏感資訊；

        （4） 用於規避CFIUS審查之交易、協議或安排。

           2、新增應審酌因素

            FIRRMA臚列CFIUS審查時應考量因素，著重於外國投資是否涉及關鍵基礎設施或技術，而危及美國技術領先地位或使外國政府獲得實質控制權、造成網路安全漏洞、加劇針對美國之惡意網路活動、洩漏敏感性資訊等
，所謂「國家安全」已擴大至經濟安全領域
。

            2022年9月美國總統拜登簽署行政命令（Executive Order）
，指示CFIUS 在評估交易時需要考慮之國家安全因素，包括：特定交易對美國關鍵供應鏈彈性可能造成對國家安全之影響、
特定交易對美國國家安全領域之技術領先地位的影響，包括但不限於人工智慧、生物技術和生物製造、先進清潔能源等、特定交易若持續可能對
產業發展趨勢之影響是否及於國家安全（多個公司之收購較諸單一公司之收購，對關鍵產業之國家安全風險更高）、威脅損害國家安全之網路安全風險、對美國人敏感資料之風險等。

        3、審查程序之修正（新增申報程序）

            有別於先前之自行通知（Notice）程序，FIRRMA新增申報（Declaration）程序，並區分自願申報與強制申報，自願申報僅要求申報人提供不超過5頁資料，較通知更為簡化。但若為特定交易者（例如外國投資人將取得涉及敏感個資、關鍵技術、關鍵基礎設施等敏感產業之實質性利益之交易），應強制申報。

        （3） 
            評析與建議
        

        1、 外資審查之國家安全之概念範圍或應考量因素，宜予擴大，並可考量授權子法予以規範

            美國不僅以FIRRMA法案，另透過規則（Final rule）、命令（Executive Order）等將國家安全範圍（關鍵基礎設施、關鍵產業、不動產交易等）應考量因素予以具體化
、類型化，其國家安全概念及於產業、經濟、能源、網路、敏感性個資等不同層面。

            反思我國，僅有依外國人投資條例第7條第1項規定：「下列事業禁止投資人投資：一、對
            國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。……」禁止外國人對國家安全不利影響之事業為持有股權、設立分公司等投資行為（外國人投資條例第4條規定參照），未對「國家安全」之概念範圍為具體規定，亦似未及於關鍵基礎設施、關鍵技術甚至網路安全等內涵。
        

            觀諸國家安全法第3條規定，任何人不得為外國、大陸地區、香港、澳門、境外敵對勢力或其所設立或實質控制之各類組織、機構、團體或其派遣之人，以竊取、侵占、詐術、脅迫、擅自重製或其他不正方法而取得
            國家核心關鍵技術之營業秘密，或取得後進而使用、洩漏等行為，此之適用對象為「任何人」、行為方式為「竊取、侵占、詐術、脅迫、擅自重製或其他不正方法而取得」、「取得後進而使用、洩漏」，現行國家安全法之國家安全概念似已包含國家核心關鍵技術之營業秘密，在以國家安全條款審查外國人投資時，外國人投資條例能否增訂類似概念或於母法授權主管機關定之？美國法制或可供參酌。
        

        2、 審查程序宜分流簡化

            即使擴大CFIUS審查範圍，很大程度上仍屬自願性質，當事人可選擇向主管機關通知或提交簡短申報。如作出通報，可能因而獲發「安全港信函」(safe harbour letter)，其後CFIUS一般不會啟動審查。僅有涉及外國政府在某些美國企業取得重大權益等特定交易，始須強制申報
。亦即，寬嚴併行，分流處理，以使主管機關集中資源審查危及國家安全之外資案。

            依我國外國人投資條例第8條第1項規定，不區分投資類型，一律採事前核准制，有礙行政效率及降低外國人投資之便利性。2019年行政院函請本院審議之外國人投資條例修正草案第6條、第7條曾研議修正，將現行「事前申請核准」制，修正為「原則事後申報，例外事前申請核准」，並明定應事前向主管機關申請核准始得進行投資之案件類型，以簡化程序並提升外國人來臺投資之便利性，此種程序分流之修法方向似值贊同，惟當時未及完成修法程序。

        撰稿人：方華香

        � CFIUS 主管之法規詳見U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY（美國財政部網站），CFIUS Laws and Guidance，https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-laws-and-guidance，最後瀏覽日期：2024年5月29日。


        � 杜冠穎，〈外國人投資與高科技出口管制之法制研析〉，《科技法律透析》，第31卷，第7期，2019年7月，頁51。


        � 整理自：鄭昀欣、顏慧欣，〈以關鍵技術、基礎建設與個資為核心的外資審查法制改革：以美歐為例〉，《當代法律》，第7期，2022年7月，頁183-184、187；潘書嫺、林志潔，〈守護皇冠上的寶石—美國外資投審程序之改革與我國法制之借鏡〉，《萬國法律》，第230期，2020年4月，頁63-64；杜冠穎，同前註，頁53；孫欣、洪唯真，〈美中角力關係下，跨境商務和投資如何管理法律風險？〉，2019年9月9日，網址：https://kpmg.com/tw/zh/home/insights/2019/09/tw-american-china-trade-war-investment-cross-border-law-risk-management.html，最後瀏覽日期：2024年5月28日。


        � 鄭昀欣、顏慧欣，同前註，頁182。


        � 31 C.F.R. § 800.248。


        � 杜冠穎，同註2，頁53-54。


        � 鄭昀欣、顏慧欣，同註3，頁187。


        � FACT SHEET: President Biden Signs Executive Order to Ensure Robust Reviews of Evolving National Security Risks by the Committee on Foreign Investment in the United States，2022年9月15日，網址：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/15/fact-sheet-president-biden-signs-executive-order-to-ensure-robust-reviews-of-evolving-national-security-risks-by-the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states/，最後瀏覽日期：2024年5月28日。


        � 尚子雅編譯，〈簡介美國《外人投資風險審查現代化法案》之細則草案〉，《經貿法訊》，第261期，2019年12月10日，頁6-8。


        � 陳永健，〈外商投資風險審查現代化法案實施規則〉，2020年2月3日，網址：https://research.hktdc.com/tc/article/MzY5MDAwODA1，最後瀏覽日期：2024年5月29日；U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY（美國財政部網站），CFIUS Overview，網址：https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-overview，最後瀏覽日期：2024年5月29日。


        


        
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