改善移工失聯相關機制之探討
就業服務法;入出國及移民法;外國人受聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之轉換雇主或工作程序準則;雇主聘僱外國人許可及管理辦法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2181
        

        
            議題研析
        

        
            
            一、題目：改善移工失聯相關機制之探討
        

        
            二、議題所涉法規
        

        就業服務法、入出國及移民法、外國人受聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之轉換雇主或工作程序準則、雇主聘僱外國人許可及管理辦法

        
            三、背景說明
        

        （一）我國1980年代後，勞動市場環境急速產生變化，年輕族群對3K[footnoteRef:1]（或稱3D[footnoteRef:2]）產業採取抗拒心態之傾向益加明顯。值此之際，政府為推動各項國家重大建設，1989年以「限業限量」專案管制方式引進移工[footnoteRef:3]。1992年公布施行《就業服務法》（下稱《就服法》），移工引進正式法制化；同年引進家事移工，以滿足高齡者以及身心障礙者長照需求。依《就服法》第42條規定，為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。因此，在不影響國人就業機會原則下，對於國內所缺乏之勞動力，以補充性、限業限量方式引進移工。 [1: 依日語發音，3K即「骯髒」（汚い, Kitanai）、「危險」（危険, Kiken）、「辛苦」（きつい, Kitsui）工作之簡稱，我國《就服法》第46條第1項第8款至第11款所規定之工作多屬3K產業範疇。]  [2: 依英語發音，3D即為骯髒 （Dirty）、危險 （Dangerous）、辛苦 （Difficult） 等勞動條件工作。]  [3:  內政部移民署自2019年5月3日起，將外僑居留證上的居留事由更名為「移工」，不再稱「外勞」，以回應社會對於移工的支持與尊重。] 


        （二）依勞動部統計，至本（2023）年6月底止，移工在臺人數已逼近74萬人[footnoteRef:4]，成為我國常態的補充性勞動力。但大量引進移工之下，移工失聯情況也漸趨擴增。去（2022）年1年內移工失聯新增人數達到4.1萬人，仍滯留在臺的失聯移工人數也超過了8.2萬人，已逾移工總人數1成，二者均創下新高。臺灣疫後產業逐漸復甦，報導指出基礎勞動力缺口不少由非法人力支撐，失聯移工人數持續攀升可能造成就業及治安問題，對社會帶來隱憂及潛藏風險不容忽視[footnoteRef:5]。依《入出國及移民法》（下稱《移民法》）第74條之1第2項規定，外國人逾期停留或居留者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。另依《就服法》第63條規定，違反同法第44條及第57條第1款而僱用非法移工者，可處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。 [4:  勞動部統計查詢網，產業與社福移工人數，網址：https://statfy.mol.gov.tw/index12.aspx（最後瀏覽日：2023年8月13日）。我國至2023年6月底止，產業與社福移工人數 合計為73萬9,496 人，產業移工人數是指外國人受聘僱從事《就服法》第46條第1項第8款及第10款規定工作之人數。
社福移工人數是指外國人受聘僱從事《就服法》第46條第1項第9款規定工作之人數。]  [5:  蕭婷方，外籍黑工賺得比台勞多！ 產業大缺工，月領5萬不用繳稅 她老實說：「不賺才奇怪！」，今周刊，2021年9月2日，網址：https://www.businesstoday.com.tw/article/category/183027/post/202109020038/（最後瀏覽日：2023年8月9日）。] 


        （三）為解決失聯移工人數居高不下的問題，內政部移民署2023年2月至6月間辦理「擴大逾期停（居）留外來人口自行到案專案」，共有1萬4,000多名失聯移工到案。惟專案結束後，經統計失聯移工總人數「不減反增」，比專案前多了2,000多人[footnoteRef:6]。監察院於2023年7月公布「影響移工失聯之結構性問題」調查研究指出，「失聯」只是移工在遭遇不合理的薪資待遇、工作環境、勞動條件、工作與收入不如預期、適應不良或者求助無效等問題與處境時，做出選擇的結果，而這些因素背後，涉及產業缺工問題及政府管理措施之缺漏[footnoteRef:7]。 [6:  王冠仁，「自行到案」專案結束 諷刺！失聯移工總數 不減反增，自由時報，2023年8月9日，網址：https://news.ltn.com.tw/news/society/paper/1598340（最後瀏覽日：2023年8月9日）。]  [7:  王美玉、趙永清、王幼玲、紀惠容，8.2萬名失聯移工隱身躲藏四處打黑工，他們流落異鄉賭一個賺錢、脫貧的翻身機會，監察院呼籲政府在查緝失聯移工時更應該看見這群異鄉人的人權困境，監察院全球資訊網，2023年7月27日，網址：https://www.cy.gov.tw/News_Content.aspx?n=792&s=26792（最後瀏覽日：2023年8月10日）。] 


        
            四、探討研析
        

        
            （一）主要國家移工政策及相關法制簡介
        

        
                 1.美國
        

        美國移工引進政策，係依《移民歸化法》（The Immigration And Naturalization Act）規定而建立。所涉及之部會包括勞工部（Department of Labor）、國土安全部之公民與移民服務署（The United States Citizenship and Immigrant Services,USCIS）以及國務院（the Department of State）。雇主僱用移工受《移民及國籍法》（The Immigration and Nationality Act）拘束。雖然美國勞工勞動條件之制定是聯邦與各州併行存在，但移工的勞動條件則屬聯邦權。

        1986年修正《移民改革和控制法》（Immigration Reform and Control Act, IRCA）前，雇主不須確認移工合法身分與得被僱用資格。經修正後規定僱用非法勞工的民事及刑事處罰；每位雇主給付移工之工資，以各該地各該時期之行情工資做為最低僱用工資。《移民改革和控制法》同時規範雇主在僱用、轉介（referral）與解僱上，不得歧視已獲得在美之工作權之移工，使其與美國公民具同等競爭職位之地位保障[footnoteRef:8]。 [8:  謝棋楠，美國合法外籍勞工權益保障法制，2015年勞動與就業關係學術研討會-人力資源發展與企業促進，2015年10月15日，頁44-53。] 


        美國國土安全部2016年 1 月 19 日發布外籍人士在美逾期停居留統計報告（U.S. Department of Homeland Security, 2016），指出2015年約有 50 萬名外籍人士逾期停留或居留在美國，此報告突顯了外籍人士逾期停（留）的問題，及管理移民人口的重要性[footnoteRef:9]。 [9:  王思閔，各國對於逾期停留自行到案罰則之比較研究- 以臺灣、日本、馬來西亞、泰國及新加坡為例，內政部移民署自行研究報告，2016年9月，頁1。] 


          
              2.德國
        

        德國1973年前的移工政策，稱之為「客工制度」。所謂「客工」指國家因現實需求，引進外國勞動力，但不希望這些客工長期居留或成為移民。1950年德國因人口結構改變及固定匯率制度吸引外資繼續投資，致使勞動力不足。資本家開始向政府提出移工的需求，聯邦就業局於輸入國設立招募辦事處，透過各種測試及紀錄調查，以團體非個人方式引進移工，同時保證擁有與本國勞工同工同酬之待遇。依德國《外國人工作法》第15C條規定，移工須全職且享有社會保險。另依《工時法》相關規定，家事勞動者每日法定工時為8小時，每7日至少有1次連續24小時以上休息[footnoteRef:10]。 [10:  簡慧聒、許雲翔，家事勞工勞動權益保護之研究，勞動部勞動及職業安全衛生研究所，2019年6月，頁35、38。] 


        1968年因應國際公約與規範，及利益團體的爭取，德國政府延長客工的居留時間，同時在固定收入及房舍的條件下，得申請家庭團聚。1973年因石油危機，實施門戶緊閉政策，同時為平息國內逐漸升高的種族衝突，不再輸入客工，德國客工政策於此結束[footnoteRef:11]。 [11:  張朝琴，從移工的就業權益談家戶工作者之困境：以我國與德國為例社區發展季刊，第142期，2013年6月，頁332-333。] 


        2012年德國實施歐盟藍卡制度，開放歐盟以外公民工作及居留，在德國工作的外國人數就此大幅增加。2020年3月實施《專業人士移民法》，近期亦將再度修法，透過降低藍卡年薪標準、放寬技職教育證照承認門檻、引進計分表等方式，以訂出歐洲最先進的移民法為目標，俾利吸引更多專業人才到德國就業[footnoteRef:12]。 [12:  林育立，德國打造最先進移民法 招手專業人士解缺工，中央通訊社，2023年6月15日，網址：https://www.cna.com.tw/topic/newsworld/175/202306150004.aspx（最後瀏覽日：2023年8月13日）。] 


        
            3.日本
        

        日本1990年代尚未建立正式移工制度，而是以「外國人技能實習制度」，讓技能實習生、日裔外籍人士、留學生、外國人等，開始在日本社會工作。美其名是為了國際貢獻，培育國際人才，實際目的則為填補日本日益缺乏的勞動力。

        為了解決人口老化與長期缺工的問題，日本在2019年修正《出入境管理及難民認定法》，移民政策產生轉變，移工有機會成為移民。以外籍看護工為例，原先以「技能實習制度」，在日本最多僅能居留5年。現在只要在屆滿期間，考取照護員的國家證照，就可以轉換成「介護」專業的工作簽證。達到一定條件，即可申請永久居留，甚至攜眷至日本定居[footnoteRef:13]。 [13:  鄭安君、廖雲章、劉苑杉，我們只要勞動力，卻來了一群人：當年沒有移民政策的日本，獨立評論，2022年9月24日，網址：https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/525/article/12775（最後瀏覽日：2023年8月13日）。] 


        2019年《出入境管理及難民認定法》修法後，新上路的「特定技能」簽證，除引進看護工外，還有部分的電子廠、鋼鐵廠等14種職業種類勞工，仲介費的規定採用國際勞工組織建議的「移工零付費」政策。日本政府預定5年內引進約34萬移工，業種不限於看護工，尚包括從事金屬製造業、工具機械，以及電子業等勞工，保障其領有與日本國民相同的最低工資；工作滿5年後，只要通過語言檢定與技能測驗，可取得永久居留資格[footnoteRef:14]。不過部分人士認為擴大簽證規模等同於改變日本的移民政策，擔心推動後掀起國內反對浪潮[footnoteRef:15]。 [14:  簡永達，當日本變移工首選──越南一條街，預警台灣搶工危機，報導者，2020年11月13日，網址：https://www.twreporter.org/a/migrant-workers-new-trends-and-signs-in-vietnam（最後瀏覽日：2023年8月13日）。]  [15:  楊智傑，人口老化缺工！日本擬擴大「長期工作簽證」規模 最快6月生效，今日新聞，2023年4月24日，網址：https://www.nownews.com/news/6120268（最後瀏覽日：2023年8月13日）。] 


        
                  4.韓國
        

        
             1980年代後半，韓國經濟急速成長，國內勞動力缺乏，因而轉為引進移工；韓國現行引進移工政策，基本上係基於以下3個原則：（1）「國內勞動市場補完原則」：係指外國勞動者之引進僅限於當國內勞動力不足時，且引進數量係最小規模引進之程度。（2）「均等待遇原則」：係指在韓國就業之外國勞動者不因國籍或其他理由而受到差別待遇。（3）「防止產業結構調整妨害原則」：係指引進外國勞動力須以不得妨害國內產業結構升級為前提[footnoteRef:16]。 [16:  邱駿彥，外國人聘僱及管理法制研究計畫，行政院勞工委員會職業訓練局委託研究報告，2009年11月30日，頁57。] 

        

        韓國 2003 年 6 月通過《外籍移工聘僱法案》，「聘僱許可制」（Employment Permit System, EPS）於 2004 年 8 月 正式生效。EPS 是由政府簽訂雙邊備忘錄，原則上完全禁止私人仲介。透過EPS僱用之移工，享有許多與韓國勞工相同的保障。另外針對 EPS 勞工4大保險：離境保證險（Departure Guarantee Insurance），繳納8.3%薪資，離境或換工作前領回。薪資保證險（Wage Guarantee Insurance）保障逾期薪資，最高 2,000 美金。回國費用保險（Return Cost Insurance）傷亡保險（Casualty Insurance）保障非工作所造成的傷病與死亡。在韓國欲聘僱移工之公司，勞工必須少於 300人，招募等待 7 日，無本國人應徵後才可聘僱移工。在制度設計與程序方面，移工須通過韓語檢定，及確認符合年齡與教育程度後，再將名冊送交韓國勞動部。輸出國則必須完成移工輸出前訓練。聘僱許可後需接受 3 日訓練，主要是韓文、韓國文化風俗、移民與勞動法令，及工業安全與技能[footnoteRef:17]。 [17:  陳炯志，從臺韓移工聘僱歷史思索臺灣直接聘僱制度的改善之道，交大法學評論，勞動法特刊，2020年12月，頁202-203。] 


        　
            5.新加坡
        

        新加坡是亞洲國家中，最積極引進外來人力的國家，引進的外來人力，可分為「外來人才」與「客工」，「外來人才」一般是指專業人士、銀行家、管理人員等高層人才；「客工」一般是指補充新加坡本地勞動力不足之外籍移工，主要從事新加坡人不太願意從事的工作[footnoteRef:18]。 [18:  同註16，頁37。] 


        依新加坡國家人口及人才署估計，該國對家事勞動者需求從2011年19萬8,000人，將逐漸增加到2030年的30萬人。《僱用條例》是新加坡現行主要勞動法規，但家事勞工不適用該條例，對外籍家事移工管理主要依據為1990年制定的《外籍移工僱用法》，其措施內容主要有：居留期間規定其聘僱期限為2年，期滿得展延，每次2年。非技術勞動力最長工作期限為6年，其勞動條件係透過書面僱用契約訂定[footnoteRef:19]。 [19:  同註10，頁49、54。] 


        
            6. 亞洲國家對外籍人士逾（居）期停留自行到案政策比較
        

        外籍人士在停（居）留許可期限截止後，未自行離境而仍在國內便構成所謂「逾期停（居）留」，這些隱性的流動人口會造成社會不穩定的變數及人口控制上的風險。各國在對於逾期停（居）留自行到案外籍人士的裁罰制度上多有不同。亞洲國家在自行到案裁罰程序及制度上，皆予以定義為違反行政法上義務之行為，大部分以罰鍰、拘役、禁入國管制等為普遍的裁罰方式。裁罰制度的輕重權衡、審酌基準、推廣方式、人權維護合理性，皆與各國民族特性及歷史背景息息相關[footnoteRef:20]。簡要整理如下表： [20:  同註9，頁1、38。] 


        
            日、韓、馬、泰、新及我國對外籍人士逾期停（居）留裁罰一覽表
        

        
            
                	
                    
                        
                            
                            國別
                        

                    	
                    
                        
                            相            關           規          定
                        

                    
                

                	
                    
                        日本

                    	
                    
                        一、初犯具善意且做好立即出境者，不予裁罰，入國管制：1年；累犯者重罰。

                        二、鼓勵儘快出境，累犯遭查獲處日幣20萬至300萬圓罰鍰，再入國管制5年-10年。

                    
                

                	
                    
                        韓國

                    	
                    
                        一、自行到案者，罰鍰：處韓幣50萬-1,000萬元；入國管制：2年。

                        二、遭查獲處最高韓幣2,000萬元，再入國管制5年-10年。

                    
                

                	
                    
                        馬來西亞

                    	
                    
                        一、逾期停留30 日以下者，每逾期 1 日處馬幣 30 元；逾期 31日以上，180 日以下者，處馬幣 1,000元；逾期 180 日以上，1,080 日以下者，處馬幣2,000元；逾期 1,080 日以上者，處馬幣3,000元，至多處馬幣 1 萬元。

                        二、入國管制：1年至10年。

                        三、對初犯寬鬆，重罰累犯。

                    
                

                	
                    
                        泰國

                    	
                    
                        一、逾期停留1日 處500 泰銖罰鍰，至多 2 萬泰銖罰鍰。

                        二、入國管制：自行到案的情形下，逾期超過 90 日，自出境日起禁止入境泰國 1 年。

                    
                

                	
                    
                        新加坡

                    	
                    
                        一、逾期停留經核在案，處 3 個月以下監禁及 鞭刑3 次。

                        二、逾期停留在 90 日以下者，依情節處以最高 4,000 新幣罰鍰；90日以上6,000 新幣，或最高 6 個月的監禁及 鞭刑3 次，嚴重者得併罰之。

                        三、入國管制：1年以上或永久禁入國。

                    
                

                	
                    
                        中華民國

                    	
                    
                        一、逾期停留1~30 日處新臺幣2,000元罰鍰；31~60 日新臺幣4,000元罰鍰；61~90 日新臺幣6,000元罰鍰；91 日以上新臺幣10,000元罰鍰。

                        二、入國管制：1至3年。

                    
                

            
        

        資料來源：撰稿人參酌王思閔，各國對於逾期停留自行到案罰則之比較研究- 以臺灣、日本、馬來西亞、泰國及新加坡為例，內政部移民署自行研究報告，2016年9月，頁32-35；及莊世文、李亭宜，逾期停居留外籍人士自行到案原因之探討，內政部移民署自行研究報告，2021年12月，頁43。並酌予修正簡化。

        
            （二）我國移工僱用相關問題之探討
        

        
                1. 國內各產業缺工衍生移工僱用之需求
        

        近年國內各產業缺工問題嚴重，農業長期缺工，1年高達10萬人，導致農田裡黑工屢見不鮮[footnoteRef:21]。另加工漁產需求增加，水產加工業亦發起連署，要求政府讓水產加工廠比照肉類加工廠，放寬移工聘僱比率從15％調為25％，以紓解水產加工廠長期缺工問題 [footnoteRef:22]。依勞動部就業市場人力需求調查，2023年7月底營造業人力需求淨增加3,450人，是2012年以來新高[footnoteRef:23]。 [21:  李柏澔，移工假日「農業體驗」遭疑漂白黑工 農委會回應了，中時新聞網，2022年6月8日，網址：https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220608002752-260405?chdtv（最後瀏覽日：2023年8月11日）。]  [22:  賴正琳，薪水開到4萬也沒人應徵　水產加工業盼放寬移工，今日新聞，2022年10月4日，網址：https://www.nownews.com/news/5945402（最後瀏覽日：2023年8月11日）。]  [23:  李靚慧，營造業缺工創高 Q3人力需求續高檔，自由時報，2023年5月17日，網址：https://ec.ltn.com.tw/article/paper/1583396（最後瀏覽日：2023年8月11日）。] 


        國內產業缺工問題，衍生對移工僱用之需求，並對移工發生失聯產生極大拉力。飽受缺工、僱工不易之苦的雇主，也迫不得已冒險走向非法僱用一途，讓黑工市場更加活躍，也讓不肖仲介有機可趁，非法移工薪資水漲船高，更加劇了移工從合法轉為黑工的情況。為了解決國內部分產業的缺工問題，勞動部2023年初邀集勞資學政代表討論移工政策，自2023年6月起，放寬營造移工8,000人、農業移工增加6,000人、機構看護工另增1萬4,000人，共可增加移工約2萬8,000人[footnoteRef:24]。 [24:  李靚慧，勞部︰移工失聯較去年 已下降趨緩，自由時報，2023年8月9日，網址：https://news.ltn.com.tw/news/society/paper/1598442（最後瀏覽日：2023年8月9日）。] 


        
            2. 移工仲介服務費過高
        

        仲介服務費是移工與仲介公司依雙方所簽契約，由移工支付。移工團體表示，由於資訊不對稱，不肖仲介違法超收費用、聘僱流程不透明，讓移工深受其害。仲介費最驚人的是越南，越南政府雖明訂仲介費為1,500美元，實際卻是高達5,000至6, 000美元[footnoteRef:25]。這也是越南逃跑移工居高不下的原因。移工一到臺灣，清償欠款成為首要之務，當發現收入不如預期，無法依照期待償還債務時，失聯便成為移工另謀出路的選擇。 [25:  彭杏珠，5萬逃跑移工淪治安死角 黑心仲介剝削手法現形，遠見雜誌，2019年6月3日，網址：https://www.gvm.com.tw/article/63285（最後瀏覽日：2023年8月9日）。] 


        
            3. 家事移工勞動條件低落
        

        家事勞動者勞動條件最受關注的是工資、工時與休假問題。家事移工係在家庭中提供勞務，有別於一般廠場，在家庭之工作型態、工作時間與休息時間與受僱於事業單位之勞工明顯不同，並不易釐清。部分被看護者之家庭係屬弱勢，家庭又非營利單位，如適用《勞基法》，並無法比照事業單位採用其他方式降低生產成本或將成本轉嫁，將直接增加家庭經濟負擔。行政院勞工委員會（勞動部前身）遂於1998 年發布函釋[footnoteRef:26]，將家事勞工排除適用《勞基法》。 [26:  參見行政院勞工委員會1998年 12月31 日（87）台勞動一字第 059604 號公告。 ] 


        家事移工工作情形與勞動權益，長久以來一直是國際人權組織關注的焦點。相關研究亦認為家事勞動者，的確較易受到雇主剝削，且在法律與社會安全之保障上亦較為不足。目前臺灣家事移工僅適用《就服法》與《性別平等工作法》[footnoteRef:27]，並不適用《勞基法》最低勞動條件之保障，主要透過其母國政府循外交管道設定型化勞動契約範本來把關。我國為家事勞動受益地區，卻遲遲未主動為其設定最低勞動基準規範，實有檢討必要[footnoteRef:28]。即便移工有客觀上勞動契約之約定和法律提供之救濟管道，仍有許多主觀文化形成之因素，致使實際尋求權益保障之過程面臨許多困境[footnoteRef:29]。 [27:  《性別工作平等法》修正部分條文於2023年7月31日，經立法院第10屆第7會期第2次臨時會第2次會議三讀修正通過，將法律名稱修正為《性別平等工作法》。]  [28:  陳建文，臺灣外籍家事勞動者的勞權規範發展觀察─評析家事勞工保護法草案相關版本，交大法學評論，勞動法特刊，2020年12月，頁101。]  [29:  傅柏翔，外籍家庭看護工重要勞動權利保障和救濟之多重困境分析─一個法與社會研究視角之初步反思，交大法學評論，勞動法特刊，2020年12月，頁138。] 


        
            
            4. 
            移工跨業轉職之限制
        

         我國1992年立法通過《就服法》，針對移工跨業轉職，採完全禁止規定。2002年經修法並於2003年訂定「外國人受聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款規定工作之轉換雇主或工作程序準則」（下稱「轉換準則」），才逐步鬆綁移工跨業轉職規定。

        勞動部2021年再度改變政策，認為如移工得以完全自由轉換雇主，恐將造成勞雇關係不穩定、增加移工引進成本、失能者照顧空窗期等問題。遂再次修訂「轉換準則」，造成實質限縮移工跨業轉職自由，此舉引起移工及人權團體不滿，主張廢止《就服法》第53條第4項規定，使藍領移工得自由轉換雇主或工作。台灣人權促進會則指出，政府不應該剝奪任何人轉換工作之自由，不論是本國勞工或是白領移工都沒有此類跨業轉職限制，勞動部僅限制藍領移工轉職，被批評是「白領從寬、藍領從嚴」，充滿階級主義色彩之差別管制[footnoteRef:30]。 [30:  詹詠淇、邱語萱、許維庭，外籍看護大量轉職工廠 勞動部修法限制，小世界Newsweek，2021年11月1日，網址：http://shuj.shu.edu.tw/blog/2021/11/01/（最後瀏覽日：2023年8月13日）。] 


        移工逃逸因素，實乃結構性問題。鑑於產業移工的勞動條件優於家事移工，在權衡利弊下，大量家事移工想盡辦法轉至工廠工作。合法移工在工種上有嚴格區分，工作機會有限、跨行轉換限制多。移工逃逸後不再受工種限制，成為非法「黑工」後收入更優。此外，不受《勞基法》保障家事移工，在無法自由轉換雇主情況下，若遇到不友善的環境對待，與其面對接下來不確定能否繼續工作的風險，寧可選擇失聯換取自由。

        
            5. 
            文化差異及語言溝通障礙   
        

        移工來臺常遇到與社會格格不入的現象，原因大致可分為以下幾種：經濟情況差、人際網路狹窄、文化風俗不同及語言溝通困難。部分雇主為貪小便宜，往往忽視他們的基本人權，給予負荷過多的工作量，通常移工也多未具備良好中文能力，因而會受到一些不平等待遇或溝通困難的狀況，例如文化衝突或被忽視宗教禁忌等[footnoteRef:31]。 [31: 蕭廷倢，「移工」赴台的挑戰：社會因缺乏理解而產生隔閡，不平等待遇或文化衝突是家常便飯，關鍵評論，2020年7月17日，網址：https://www.thenewslens.com/article/137605（最後瀏覽日：2023年8月12日）。] 


        相較於日本、韓國及新加坡都要求移工必須通過語言能力檢定，我國並無特別要求。溝通障礙也是將移工推向失聯的原因，特別在家庭看護移工身上最明顯。而移工也因為不諳國、臺語，在工作與生活遭遇挫折時，無法直接與雇主或被照顧者溝通，必須仰賴仲介，但當仲介沒有即時居中協調，也促使移工失聯。

          
                 6.小結
        

        綜上，移工失聯原因可歸納如下：（1）移工面：A.來臺前須支付高額仲介費用。B. 薪資待遇、勞雇關係、工作量及工作環境等基本勞動條件不如預期。C.失聯後非法工作薪水較高，且可自由轉換雇主。D.文化與語言的適應問題。（2）仲介/雇主面：A.仲介良莠不齊加上資訊不對等，或有超收費用或仲介未及時處理勞資爭議申訴等問題。B.雇主未善待移工或是提供合理的工作環境。C.外籍家庭看護工失聯後，雇主等待新任移工之空窗期過長，形成非法市場需求。（3） 法令懲治面：A. 現行法令難以有效嚇阻移工發生失聯情事。B. 現行法令對於非法雇主、仲介之罰則過低，難以嚇阻聘僱失聯移工非法工作[footnoteRef:32]。 [32:  內政部專案報告，失聯移工人數持續攀升，可能造成就業及社會治安問題，如何降低逃逸誘因，立法院第 10 屆第 2 會期社會福利及環境衛生委員會，2020年 10 月 21 日，頁3。] 


        
            （三）改善移工失聯問題建議事項
        

        
            1. 
            「自行到案專案」允宜檢討精進
        

        
                        我國自2012年施行逾期停（居）留外籍人士自行到案政策已逾 10 年[footnoteRef:33]，雖該專案年年推出，然而失聯移工人數仍然持續增長，顯見該政策尚無法有效改善上述問題。長期關注失聯移工的NGO團體認為，高額的仲介費引進的移工，背負高額仲介費，無法清償債務，只能鋌而走險逃跑後打黑工，政府方案「治標不治本」，多數移工不可能為了可以省一點罰鍰就自願被遣返，若不思考結構性的問題，2023年失聯移工可能會繼續增加破10萬人[footnoteRef:34]。 [33:  內政部2011年1月24日訂定「內政部移民署辦理逾期停留或居留外來人口自行到案及自行出國（境）作業程序」，並自2012年推動自行到案政策。]  [34:  李秉芳，移民署軟性方案吸引失聯移工自行到案，NGO：治標不治本，今年可能繼續增加破10萬人，關鍵評論，2023年2月6日，網址：https://www.thenewslens.com/article/161391（最後瀏覽日：2023年8月9日）。] 

        

        內政部移民署以「免收容」、「不管制」、「低罰鍰」及「取消管制來臺年限」作為移工自行到案誘因，到案人數雖有成長，但同時新增失聯移工亦不斷增加。主管機關宜檢討該專案，是否已產生預期心態。導致執法機關未能積極查處失聯移工；另一方面，移工亦認為失聯後，再自行到案受到低度裁罰，屬可接受的逃逸成本，反而助長移工失聯風氣。綜上，該方案執行之成效，不應僅以查處人數做單一指標，亦應將年度新增失聯移工人數、移工再失聯率等納入整體評核項目。主管機關宜評估專案常態實施之妥適性及後續效應，針對移工失聯之動機、遭遇之處境等，分別給予不同之裁處，非一律寬鬆處理，較能達到政策目的。

        
            2. 
            逐步提高移工勞動條件及合理待遇
        

        國際勞工公約、建議書和先進國家對移工之最低勞動基準均有所規範，同時要求平等待遇以避免同工不同酬、就業歧視等違反勞工權益之情形。我國移工政策長期採取客工制度，使移工遭受歧視及刻版印象，其中家事移工，因不適用《勞基法》最低勞動條件之保障，極易淪為被剝削迫害族群，堪稱是「弱勢中的弱勢」。主管機關宜積極介入移工的起薪標準，依各產業特性，確保移工享有合理公平之待遇，並且定期滾動檢討，家事移工與雇主簽訂書面勞動契約範本，逐步提升對家事移工的權益，從工資、工時、休假等面向，給予移工合理的勞動保護。

        
            
            3.雙軌制度並行下，強化直聘中心功能
        

        「移工零付費政策」已成國際間勞動趨勢，不僅是母國的仲介費，現行仲介可以合法向移工收取服務費與膳宿費，都是背離國際勞動標準的「雇主支付原則」，影響國家人權形象。我國2007年成立直接聘僱聯合服務中心，協助雇主直聘選工，企圖在既有的仲介制度之外提供另一個不同的管道。惟實施16年直聘制度，透過直接聘僱中心聘僱移工的比例仍舊不高，並且呈現下降趨勢[footnoteRef:35]。 [35:  同註17，頁195。] 


        為減輕移工負擔高昂仲介費，強化企業社會責任，並推廣直接聘僱，爰參酌韓國移工直聘制度，建議主管機關持續精進直接聘僱流程的簡化及完善所提供服務之功能，以提升雇主採用之意願。其次，提高仲介進入產業的門檻，將移工失聯逾規定比率的外國仲介公司停權，建立仲介良性經營的鼓勵或誘因機制，並修法增訂相當規模以上企業，應有一定比率直接聘僱之移工。俾使移工引進雙軌並行，移工市場合理化。

        
            4.適度放寬移工轉換雇主限制
        

        國家發展委員會2014年委託研究報告指出，臺灣必須從客工制度轉向移民制度，給予移工同工同酬的待遇，並「放寬移工自由轉換雇主限制」[footnoteRef:36]。依現行「轉換準則」第4條規定，如經勞動部廢止原雇主聘僱許可或不予核發聘僱許可，且具有不可歸責移工事由，原雇主應於規定期限內，為移工向當地公立就業服務機構辦理轉換雇主登記 。惟雇主如拖延或故意不協助移工辦理轉換登記，將造成移工等待期過長，影響其權益甚鉅。基於移工選擇工作與雇主之自由為國際相關公約所肯認，為提升國際形象 ，建議主管機關研修「轉換準則」，移工如符合相關要件，亦得自行申請轉換雇主，俾使移工轉換雇主權益獲得完整保障。 [36:  林國榮 、詹火生、馬財專、藍科正，未來十年我國外勞政策 ，國家發展委員會變革方向之研究委託研究報告，2014年4月，頁216。] 


        
            5.「移工留才久用方案」應提升至法律位階
        

        我國從引進移工開始，一直採取嚴格的客工政策。為解決產業人才短缺，並留用工作達一定年資，且具有熟練技術之外國人及僑外生，行政院2022年2月17日核定「留用外國中階技術人力計畫」，以《就服法》第46條第1項第11款規定「其他因工作性質特殊，國內缺乏該項人才，在業務上確有聘僱外國人從事工作之必要，經中央主管機關專案核定者」，由符合資格之雇主申請聘僱資深外國人及僑外生在我國境內從事中階技術工作[footnoteRef:37]。 [37:  2022年4月29日修正「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」第2條規定，新增第3款，中階人力為外國人類型。其修正理由係以《就服法》第46條第1項第11款規定「其他因工作性質特殊，國內缺乏該項人才，在業務上確有聘僱外國人從事工作之必要，經中央主管機關專案核定者」。基於明確定義，爰將從事前揭規定工作之外國人修正為第3類外國人，並新增中階技術工作定義，且併稱為中階技術工作。] 


        在國際產業競才、爭才之相互角力下，各國皆積極調整移民政策以吸引外國專業人才及中階技術人力。「留用外國中階技術人力計畫」，針對移工及僑外生打開永居大門，祭出薪資及技術門檻及工作期間，符合相關條件即可轉換為中階技術人才，再連續工作5年且符合資格者得申請永久居留。由於現行該方案缺乏法律層級規範，獲准留用的移工在臺無工作年限，且不須繳就業安定費，事涉產業、勞工及就業市場等重大議題[footnoteRef:38]，實有必要將我國中階技術人員攬才、留才等重要規範，以法律明文規定[footnoteRef:39]。 [38:  陳俊華，監委：勞動部移工留才久用方案亂象多 已申請調查，中央通訊社，2023年6月12日，網址：https://www.cna.com.tw/news/aipl/202306120024.aspx（最後瀏覽日：2023年8月12日）。]  [39:  柯雨瑞 、黃翠紋、潘維政，台灣延攬與聘僱外籍中階專業技術人力機制之現況、困境與回應對策，涉外執法與政策學報，第8期，2018年5 月，頁7。] 


        
            6.修法加重處罰累犯及僱用外國人從事犯罪性工作
        

        依《移民法》第74條之1第2項規定，對於逾期停留或居留之外國人及移工，最高處新臺幣5萬元罰鍰，其嚇阻效果有限。惟僅以提高罰鍰解決失聯移工問題，而不解決背後結構性的困境，遭人權團體質疑，恐將深化移工在臺的不利處境，成為實質歧視移工[footnoteRef:40]。為有效遏止非法入境及逾期停居留之現象，建議修正《移民法》，依其逾期停留時間長短分級，提高罰鍰額度；對累犯者加重處罰，並延長其禁止入國期間[footnoteRef:41]。非法僱用外國人（勞工）者，《就服法》第63條已有處罰規定，惟僱用外國人從事犯罪性工作者，宜再提升懲罰之額度，以收嚇阻之效。 [40:  施逸翔，失聯移工修法重罰：違反人權的政策將加深既有問題，台灣人權促進會，2023年1月31日，網址：https://www.tahr.org.tw/news/3310（最後瀏覽日：2023年8月9日）。]  [41:  蔡琮浩，國內失聯移工擴增問題之探討，立法院法制局議題研析，編號 R01635，2022年3月。] 


        
            7. 
            研議移工離境前勞動清償之立法可行性 
        

        當移工逾期停留自行到案者，其罰鍰、回程機票及收容時生活及管理成本，無力支付時，建議主管機關與監所等矯正機關、庇護工場或勞政機關合作，使自行到案後待離境的外籍人士透過易服勞役方式，另闢勞動等管道來清償罰鍰及其他費用。不僅能降低其逾期停留自行到案後再度逃跑動機，同時能減少日益嚴峻少子高齡化，造成勞動力不足的問題。在不妨礙我國就業環境及渠等人身自由之情況下，逾期外籍人士得藉此籌措罰鍰及返國旅費，降低我國處理外籍人士逾期停（居）留之成本，應屬較具效益且合理之選擇[footnoteRef:42]。 [42:  莊世文、李亭宜，逾期停居留外籍人士自行到案原因之探討，內政部移民署自行研究報告，2021年12月，頁67。] 


        
            8.加強非法及逾期停（居）留移工之查處
        

        我國對於外籍人士逾期停（居）留自行到案之管理規範，主要依內政部移民署「辦理逾期停留或居留外來人口自行到案及自行出國（境）作業程序」辦理。逾期外籍人士滯留情形多年未見改善，顯見我國對非法移民之處罰不具嚇阻效用，此情形殊值政府重視。相關執法機關應加強對非法雇主及非法仲介的查處，並持續提升查緝及蒐證技巧，另參酌其他國家制度，對遭查獲者與自行到案對象需採取差異化罰則，始可避免外籍人士逾期之僥倖心態。此外，內政部並應整合其他部會資源有效宣導，預防移工落入犯罪。

        
            9. 
            以社會融合模式建立移工社會支持系統  
        

        
                         我國過去移工政策主要參酌德國客工制度，然國際勞工組織之倡議及家庭團聚政策推動，將客工制度轉換成移工制度，成為歷史發展之必然結果。面對國際搶工浪潮，我國宜將過去視移工為補充性人力，轉換為國家重要的人力資源。家事移工長時間照顧長輩，幾無休假，獨自在異鄉面對孤獨與焦慮，缺乏社群支持，造成生活適應問題。參酌德國及日本作法，提供移工專業技術訓練、語言訓練及文化生活適應課程，與國民一致的勞動條件待遇，取得永久居留權及家庭團聚權的機會。爰建議主管機關應建立移工社會支持系統，提供相關訓練課程，積極介入移工輔導管理任務，並配置充分且專業的人力，加強管理與落實查核。
        

        撰稿人：陳建欉

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