解決農業缺工相關機制之探討
就業服務法;雇主聘僱外國人許可及管理辦法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
            編號：2056
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：解決農業缺工相關機制之探討
        

        
            二、議題所涉法規
        

        就業服務法、雇主聘僱外國人許可及管理辦法

        
            三、背景說明
        

        （一）因從事農業所得偏低、工作環境不佳，導致農村人口大量外移，復因人口老化，農業勞動力不足問題日益嚴峻。爰此，政府於 2016年建置「農業人力資源平臺」，2017年成立「農業人力發展辦公室」[footnoteRef:1]，2019年開放農業移工[footnoteRef:2]，申請名額從最初800人，增至2023年的1萬2,000人，惟迄今仍無法完全解決該問題[footnoteRef:3]。行政院農業委員會（下稱農委會）近年陸續推動外國人力運用方案，內容包含在臺僑外生農業打工、新南向國家青年來臺農業度假打工、印尼青農來臺技術實習等計畫[footnoteRef:4]，以緩解國內農業人力缺口。 [1:  林嘉慧，我國農業人力資源之現況與運用情形，經濟前瞻，第203期，2022年9月，頁57-60。]  [2:  所稱農業移工即為行政院農業委員會推動「外展農務服務計畫」，移工並非長期駐於某農家，實質雇主是農會、合作社或「農業NGO（非政府組織）」，農民只需在有人力需求時才付費申請派工協助，平常不需肩負管理、照顧責任。]  [3:  楊媛婷，解決農業缺工  陳吉仲：從6千人增至1萬2千人，自由時報，2023年3月22日，網址：https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4247466（最後瀏覽日：2023年4月24日）。]  [4:  王勝平 、 黃淑蕙，擴增多元人力運用緩解農業缺工問題，農政與農情，第323期，2019年5月，頁9。] 


        （二）國內農業長期缺工，1年高達10萬人，導致農田裡黑工屢見不鮮。農委會去（2022）年4月發文各級農會[footnoteRef:5]，鼓勵農民舉辦休閒活動，讓移工閒暇時到田區內從事「農事體驗」，強調僅為採收體驗，而非僱傭之勞務對價關係，惟此舉遭批評為黑工解套[footnoteRef:6]；近日更研擬開放新住民親人以「依親打工」方式來臺工作。勞動部則表示，較可行的作法應是由權責機關農委會規劃試辦「度假打工」之方案[footnoteRef:7]。 [5:  參見行政院農業委員會2022年4月22日農輔字第1110022791號函。]  [6:  彭宣雅、葉冠妤，熱議題／農委會鼓勵移工「體驗農事」，聯合新聞網，2022年6月8日，網址：https://udn.com/news/story/7266/6371421（最後瀏覽日：2023年4月24日）。]  [7:  葉冠妤，解農村缺工 農委會擬辦「依親打工」，聯合新聞網，2023年4月13日，網址：https://udn.com/news/story/7266/7094356（最後瀏覽日：2023年4月24日）。依雇主聘僱外國人許可及管理辦法第4條規定，取得「度假打工」簽證的外國人，簽證即視同「聘僱許可」，雇主不需要再向勞動部申請聘僱許可 。] 


        （三）面對農業勞工短缺，韓國於1993 年實施產業實習生制度，惟因實習生不受相關勞動法規保護，衍生不少勞動人權問題[footnoteRef:8]。日本於2018 年修訂「妥適實施外國人的技能實習及保護技能實習相關法」[footnoteRef:9]，技能實習制度實施多年，弊端叢生、效果不彰，學界呼籲廢除該制度聲浪不斷[footnoteRef:10]。德國為解決缺工危機，近期將修正移民法，允許低薪移民、降低學位認證門檻，以吸引各國技術人員[footnoteRef:11]。農委會為緩解農業缺工問題先後提出「度假打工」、「體驗農事」、「依親打工」等方案，惟相關措施之法源依據、移工勞權、國人工作權保障等面向引發疑慮，容有討論之空間。 [8:  許聖章，韓國農業外籍勞動力政策分析，行政院農業委員會，網址：https://www.coa.gov.tw/（最後瀏覽日：2023年4月24日）。]  [9: 林文傑、陳雅惠，日本現階段引進農業外勞之相關措施簡介，行政院農業委員會，網址：https://www.coa.gov.tw/ws.php?id=2504896&RWD_mode=N（最後瀏覽日：2023年4月24日）。技能實習制度，是一種培養外國人技能的政策，讓外國人可在日本企業中工作並學習技能，同時也能幫助日本企業解決勞動力缺乏等問題。]  [10:  李浩宇，實習生淪奴隸工？日本實施30年的「外國人技能實習制度」喊卡，出了哪些問題，今周刊，2023年4月13日，網址：https://www.businesstoday.com.tw/article/category/183025/post/202304130034/（最後瀏覽日：2023年4月24日）。目前技能實習制度較為明顯的問題，包含企業不依規定發薪、實習生經常從職場失聯。]  [11:  謝丹慈等，全球缺工！德國祭出最新移民法招手國際人才，TVBS新聞網，2023年4月12日，網址：https://news.tvbs.com.tw/life/2094586（最後瀏覽日：2023年4月24日）。] 


        
            四、探討研析
        

        
            （一）移工下班或休假日依法不得兼差
        

        依《就業服務法》第57條第1款規定，雇主不得聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。合法移工必須要有固定雇主，且需要從事單一項目工作，而工作定義並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，不論是「短期」、「臨時性」、「是否支領工資」，雇主必須依規定提出申請，經核發許可後才能聘僱[footnoteRef:12]。即使是他人合法申請的移工，亦不得非法聘僱或容留從事工作。違反前揭規定，依《就業服務法》第63條規定，可處新臺幣15萬元以上75萬元以下之高額行政罰鍰，而5年內再違反者，則以刑罰相繩。 [12:  賴正琳，農事體驗恐淪「無酬工作」 勞動部：許可外工作恐廢聘，今日新聞，2022年6月9日，網址：https://www.nownews.com/news/5832432（最後瀏覽日：2023年4月24日）。] 


        
            （二）農事體驗應符合就業服務法相關規定
        

        有關農委會對移工農事體驗所作之函釋，雖強調僅屬體驗與文化交流，而非僱傭之勞務對價關係。惟移工來臺主要目的應是賺取工資，而非從事各項體驗活動，如係偶發性參加休閒體驗活動，自無須另予規範。該函釋遊走於法律灰色地帶，反而造成非法移工識別及取締困難。為避免引發外界不當聯想，如需移工於假日支援農事活動，宜研修相關法令，將支援範圍、相關權利義務加以明定，以兼顧移工勞動權益及國人工作權。

        
            （三）依親打工之適法性應予釐清
        

        我國《就業服務法》對聘僱外國人工作係採許可制，除「受聘僱於機關（構）或大學進行講座、學術研究」、「與本國人結婚並獲准居留者」，或「持有工作許可證之外籍學生」等可直接聘僱外[footnoteRef:13]，餘仍應依規定向中央主管機關申請許可。現行法規對來臺探親核發之停留簽證，並未允許從事短期工作，依親打工之適法性仍有疑義，爰建議主管機關先研修《就業服務法》第48條，將依親打工納入規範後，再予推動較為妥適。  [13:  參見就業服務法第48條及第50條規定。] 


        撰稿人：陳建欉

        1