各類災害預防性疏散撤離指令之法制問題研析
災害防救法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
                            不代表本院意見或立場
                        

                    
                

            
        

        
               編號：2235
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：各類災害預防性疏散撤離指令之法制問題研析
        

        
            二、議題所涉法規
        

             災害防救法

        
            
            三、背景說明
        

          (一)報載[footnoteRef:1]2023年9月海葵颱風肆虐臺灣，有12縣市預防性疏散撤離7,944人[footnoteRef:2]。內政部部長透過臉書表示，只要縣(市)長判斷有預防性撤離的需要，就可以因地制宜下令撤離[footnoteRef:3]。 [1:  高鈞麟、王志偉、柯宗緯，海葵雨量豐沛 路斷淹水樹倒災情不斷 花蓮、南投土石流 衝進屋內半樓高，中國時報，2023年9月5日，第A8版。]  [2:  中華民國行政院臉書，什麼是預防性撤離？該決策是將災害保全戶從「災中」撤離提前至「災前」階段，發現災害徵兆或判斷有可能發生災害時，即由民眾自主或由政府透過勸導、強制手段進行疏散撤離，預防災害發生時造成人命傷亡或損失，也可減少政府需投入巨大成本動員。網址：https://www.facebook.com/ey.gov.tw/posts/888891687805378/，最後瀏覽日期：2023年9月11日。]  [3: 內政部林部長臉書，網址：https://www.facebook.com/uchange.keelung，最後瀏覽日期：2023年9月11日。 ] 


         (二)根據世界銀行「災害高風險區評估報告」研究報告(Natural 

                   Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis)[footnoteRef:4]，我國95.1%人口與 [4:  World Bank (2005). Natural disaster hotspots a global risk analysis. The World Bank. Washington, D.C., 148pp.] 


                   90.2%國土面對3種以上的自然災害，名列世界第一[footnoteRef:5]。我國山 [5:  有關本註釋世界銀行蒐集15至25年的災害事件紀錄，觀察區域人口及GDP暴露在6種災害包括地震、火山爆發、山崩（土石流）、洪水、乾旱及颱風死亡人數和經濟損失之中譯文，參考自蔡致仁，世界銀行研究顯示，臺土地人口曝災世界首位，中國時報，2017年9月17日，第A8版。] 


             區地形及氣候多變，災害[footnoteRef:6]地點與時間難以預測掌控，國家災 [6:  內政部消防署2006年7月10日消署管字第0950013888號函釋災害防救法所稱之災害，係其規模及危害足對人民生命財產造成相當程度損失，且為降低災損，可運用災害監測預報、警報發布傳遞、避難疏散勸告、搜救搶救等減災、整備、應變措施，以減少災害發生或防止災害擴大。] 


             害防救科技中心統計，2019年預防性撤離人數1萬2,884

             人次、2020年3,931人次、2021年1萬2,043人次、2022年2,327

            人次[footnoteRef:7]，由於預防性撤離指令攸關居民生命安全，相關《災害 [7:  國家災害防救科技中心歷史撤離人數查詢，網址：https://drrstat.ncdr.nat.gov.tw/ evaluation/eva
cuation/evacuate?county=all&town=all&topic=year，最後瀏覽日期：2023年9月13日。] 


        防救法》（以下簡稱本法）規定之修正，容有討論空間。

        4、 
            探討研析
        

        
            (一)建議整合各級主管機關之疏散撤離指令規定
        

                本法第3條將各種災害之預防、應變及復原重建區分由不同  

            的部會主管，內政部主管風災、震災……；經濟部主管水災、

            旱災……；行政院農業委員會(現為農業部[footnoteRef:8])主管寒害、土石流 [8:  2023年8月1日，為回應農業界期盼，因應氣候變遷，區域衝突加劇，農業需積極轉型，農委會配合行政院組織改造，改制為農業部，計有直屬機關(構)24個，直屬機關之所屬機關(構)31個
，總計55個所屬機關(構)，以因應內外部環境挑戰，永續發展農業。農業部官網關於農業部，網址：https://www.moa.gov.tw/ws.php?id=14，最後瀏覽日期：2023年9月18日。] 


            及大規模崩塌災害……；衛生福利部主管生物病原災害；行政

            院原子能委員會主管輻射災害。

                現行災害防救由不同部會主管，加上我國對於特殊災害定

            有特別法或規定。諸如: 農業部土石流及大規模崩塌防災疏散

            避難作業規定[footnoteRef:9]、核子事故緊急應變法、傳染病防治法，並有各 [9:  本作業規定「當某地區實際降雨已達土石流及大規模崩塌警戒基準值時，由農委會發布該地區為土石流及大規模崩塌紅色警戒預報，地方政府應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」] 


            自的疏散撤離時機[footnoteRef:10]。實務上遇到颱風又依據「水災危險潛勢地 [10:  例如:風水災勸告或預防性疏散撤離時機為中央災害應變中心通報勸告撤離、核子事故勸告或預防性疏散撤離時機為當干預基準為可減免劑量於2天內達10毫西弗以上。] 


            區疏散撤離標準作業程序」及「土石流防災疏散避難作業規

            定」發布疏散撤離指令[footnoteRef:11]。政府指令雖有依據，但因上述規定或 [11:  行政院2010年6月17日「高災害危險潛勢地區之『預防性疏散避難』研商會議」，開始繪製各級政府災時對疏散撤離之作業流程圖及分工圖，以利各級政府執行疏散撤離作業。行政院秘書處2010年8月16日院臺忠字第 0990102203 號函頒各級政府災時對疏散撤離之作業分工，網址：https://law.moa.gov.tw/GLRSnewsout/Download.ashx?FileID=39363，最後瀏覽日期：2023年9月14日。] 


            作業程序僅係行政規則，建議於本法中明確授權訂定子法，提

            升法規位階，以收統合之效。 

        
            (二) 
            法律明確性原則之檢視及建議
        

         
               
              1.本法未載明「預防性」文字
        

                    所謂預防性是在危害發生之前，國家就可以採取一定的  

            預防性措施。查2019年4月3日修正公布《食品安全衛生管

        理法》第4條第5項之修正說明：「中央主管機關對於重大或突發性食品衛生安全事件之處理，於有充分科學證據時，得以預防原則（ Prevention Principle）為基礎；在科學證據不足時，得以預警原則（Precautionary Principle）為基礎[footnoteRef:12]」賦予中央主管機關採取管理措施、發布預警或採行必要管制措施的權力。 [12:  詳見立法院第9屆第7會期第5次會議議案關係文書，院總第1722號委員提案第22543號之1，2019年3月13日印發。] 


                    本法與撤離有關的條文主要規定在第 10條第3款(推動疏散收容安置)、第24條第1項(勸告或強制其撤離)、第27條第1項(實施事項)、第29條第3項(必要之處置)。觀諸本法未若上開《食品安全衛生管理法》載明「預防原則」及「預警原則」(亦即預防性措施)，僅有本法第24條第1項規定：「......於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」本條明定強制撤離並非唯一選項，亦可選擇實施勸告，且本條並無授權訂定子法，若以本法第24條第1項採取「應勸告或強制其撤離」用語，解釋為可能有蘊含「預防性」疏散撤離措施意義，恐有適法性爭議。

        
                 
              2.撤離未完成或不及劃定警戒區域尚無罰則
        

                           邇來民眾不配合預防性撤離的報導時有所聞，本法對於

                   強制撤離規定之違反，並無處罰規定，僅第 55 條規定違反

                   同法第 24 條第2項規定所為強制措施或適當處置，處新臺幣

                   5萬元以上25萬元以下罰鍰，對於違反同條第1項強制撤離

                   之處罰則付之闕如。

                            目前地方政府對於不願配合疏散撤離之民眾，採開具勸

                   導書方式[footnoteRef:13]，惟勸告屬行政指導不具強制性。本法第24條第1 [13:  ，例如臺北市政府即訂定「臺北市各類災害緊急疏散及收容安置計畫」，其中第柒點第五款就提到：「對於違反本公告之行為人，先由現場執行警戒之警察人員先予嚴詞勸導；有不遵行者開具勸導書。」] 


                   項之採取強制撤離手段，對於違反者未定罰則，實務上常發         

                   發生經強制撤離者，返回家園搶救財物，或拒絕強制撤離

                   ，而地方政府與警消又無人力可執行強制撤離，導致撤離程

                   序中斷或未完成。就前開不願配合 民眾僅能依本法第30條第

                    1項第2款規定劃定警戒區域，而後始得課以同法第55條之 

                    行政罰，但若情況危急，地方政府不及劃定警戒區域，仍無

                    法可罰，無法達成保護人民生命、財產安全或防止災害擴大

                    之立法目的。

        
            (三) 
            參酌日本立法例弱勢優先預防性疏散及未完成撤離責任之檢討
        

        我國與日本地理環境相似且鄰近，觀諸日本《災害

        對策基本法》在疏散撤離機制對弱勢民眾作預防性疏散準備。

        例如：第8條規定老年人、身心 障礙者、嬰幼兒及其他需要特

        別照顧者的防災措施。另在其第3節預備措施及疏散，第58條

        （市長的派遣令等）、第59條（市町村長等預先採取的措施）、

        第60條（市長的避難指示等），都有預防性文字入法[footnoteRef:14]。又其內 [14:  日本災害對策基本法全文，網址https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=336AC0000000223，最後瀏覽日期：2023年9月18日。] 


        閣府於2021年3月5日 廢除災害時向市區町村[footnoteRef:15]下達的疏散建 [15:  市町村是日本最基層的地方公共團體，為保護區域內居民生命財產的安全，有責任可以要求相關機構與其他地方公共團體予以協力，作成該區域相關的災害防救計畫，並依法實行。] 


        議，統一改為疏散指示，避免民眾無法判斷而未採取行動導致

        未能及時從風災 和水災中逃離[footnoteRef:16]。再者其第116條規定，有不遵 [16:  災害對策基本法（1960年第223號法），附則（2021年5月10日、19日第30號、36號）摘錄第60條災害已經發生或者可能發生時，市長認為有必要的地區的居民，可以指示其撤離避難。網址：https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=336AC0000000223#503AC0000000030-Sp，最後瀏覽日期：2023年9月18日。] 


        守警察或海岸警衛隊指令者，處以10萬日圓以下罰款或拘留

        。

        爰建議參酌日本立法例，加上預防性文字及弱勢與身

        心障礙族群優先撤離指令，規定對於未配合強制撤離者，或經

        強制撤離又返回者，於強制撤離指令公告後，務必依照規定確

        實撤離。並明定對於未完成配合撤離者之罰則，除可強化對廣

         大民眾之保護，亦使第一線執行災害防救人員，執行公務有所

        據，減少執行上的困擾。

        
               撰稿人：林智勝
        

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