農地工廠關閉拆除後之農地問題研析
工廠管理輔導法;平均地權條例;都市計畫法;區域計畫法;國土計畫法
僅供委員問政所需參考不代表本院意見或立場
            

        

        

        
            編號：2025
        

        
            議題研析
        

        一、題目：農地工廠關閉拆除後之農地問題研析

        
            二、議題所涉法規
        

        《工廠管理輔導法》、《平均地權條例》、《都市計畫法》、《區域計畫法》及《國土計畫法》

        
            三、背景說明
        

        為解決農地工廠問題， 2019年修正通過《工廠管理輔導法》[footnoteRef:1]，以特定工廠登記取代臨時工廠登記，除新增的農地工廠即報即拆，2016年5月19日以前的既存農地工廠，屬低污染未登記工廠應於 2 年內申請納管，3 年內提出工廠改善計畫，完成改善後，可取得特定工廠登記，並應於20年內，完成土地、建物的合法化。因此，該等工廠應於今年3月20日以前提出改善計畫，否則將予斷水、斷電，並拆除。但環團發現，許多在審核階段的工廠有新增建、疑似從事中高污染行業，甚至出現「新工廠寄居舊工廠」情況，根本不符合納管資格[footnoteRef:2]。 [1:  《工廠管理輔導法》經立法院於2019年6月27日三讀修正通過，總統於同年7月24日公布，行政院，院臺經字第 1090007168 號（次年3月18日）定自2020年3月20日施行。]  [2:  胡瑞玲／台北即時報導，〈農地違章納管螺絲鬆 「新工廠寄居舊工廠」欲矇混過關〉，聯合新聞網，2023年3月14日，https://udn.com/news/story/7266/7030250，瀏覽日期：2023年3月24日。] 


        四、探討研析

        （一）農地上興建工廠問題，由來已久。最初因從農業社會轉型為工業社會，公私部門偏重財經發展而輕忽環保與土地使用區劃，因而人民便宜行事，政府管理量能不足，以致農業用地上出現大量工廠，規模大小不一，且良莠不齊，除形成土地管理困擾外，更有嚴重破壞環境情事，雖經制定《工廠管理輔導法》，憑以管理輔導有年，不但績效不彰，且這類工廠數量只增不減。如今，政府各有關部會協力一致，勇敢面對現實，不再以不切實際的理想為政策目標，乃以特定工廠為務實的過渡程序，而有就地合法之可能[footnoteRef:3]。 [3:  特定工廠群聚地區，得優先採新訂都市計畫或開發產業園區規劃處理，依《都市計畫法》、《區域計畫法》、《國土計畫法》相關規定辦理土地使用分區變更或使用許可（《工廠管理輔導法》第28條之10第 1 項第 1 款）；非群聚者，亦得由業者擬具用地計畫，辦理使用地變更編定（同條項第 2 款）。雖然，基於土地整體規劃之需要，未必得以百分之百就地合法，但不容否認，已然較前相對兼顧實務因素，而相對合理化。] 


        （二）除非屬低污染之既有未登記工廠，應經輔導轉型、遷廠或關廠外；其餘未依規定於法定期限內申請納管或提出改善計畫之既有未登記工廠，均應依法停止供水、供電、拆除。新工廠寄居舊工廠，明顯違反現行《工廠管理輔導法》第28條之1第1項前段規定，應即停止供水、供電及拆除。

        （三）農地工廠既經關廠、遷廠或拆除，其用地如不能依法變更使用編定，自應回復為農業使用。儘管現行法有以下規定：未經許可，私自變更重劃農地之使用，得依《農地重劃條例》第39條規定處以刑罰；意圖變更土地使用編定而故意污染土壤者，得依《土壤及地下水污染整治法》第33條規定，處以刑罰[footnoteRef:4]。然而以上規定為我《刑法》未有之特別規定，乃致人民之遵循意識薄弱，甚至部分執法者也輕忽，遂使原屬可種植使用之土地經違規作為建築使用，尤其是建築物基礎坐落之用者，於挖除既有腐植土，並灌入混凝土之後，未必得以回復耕作能力，繼續為種植之用，是為土地開發或使用變更的不可逆性[footnoteRef:5]。一旦落入如此情境，除了處罰之外，似只能閒置不用該等土地，而形成社會資源浪費，至為不妥。 [4:  這類刑罰，很明顯屬於 Mala prohibita，不同於 Mala in se，後者殆皆已納入《刑法》。請參考：Black’s Law Dictionary, 5th ed.]  [5:  行政院於2014年函請立法院審議之《海岸法》草案總說明即略謂「海岸地區之土地利用有其全面性與不可逆性」云云（見：院總第310號政府提案第15039號，立法院第8屆第6會期第1次會議議案關係文書，政118頁，https://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfc7cfc9cfcec8ccc5cecec8d2cecccb，瀏覽日期：2023年3月24日），農用土地何獨不然。] 


        （四）土地資源誠可貴，且其使用具有多樣性，不能作為種植使用者，非不能變更他用。然若遷就土地之使用限制，而得以輕易變更，不免出現《土壤及地下水污染整治法》第33條規定之犯罪行為。同理，若得以因農地回復農用（種植）之不可能，而許地主享有土地變更使用利益，縱有刑罰規範也難以遏止不法變更土地使用，勢必難能有效落實土地使用規劃與管制法制。

        （五）茲建議：除依現行法制，依循行政與刑事規範責成地主將曾經違法興建工廠之農地回復農用功能外；更應研擬按農用土地價格徵收該等不能回復農用功能土地之法制，俾能建立兼顧土地使用變更及其地利不歸於違法者享有之法制，以解決當前之難題，並避免重蹈覆轍。

        （六）儘管舊工廠內寄居之新工廠，不同於2016年5月20日始違法使用農地之工廠，若本於土地難以農用而考量予以寬容，許其得以比照舊工廠，形同昭告法制可以隨時遷就現實退讓，勢必形成破窗效應（Broken windows theory），而嚴重瓦解法制。

        （七）此外，當前農地興建農舍，著重於建蔽率、占地比、樓高與量體，而輕忽建築材料與技術，以期農舍拆除之後，得以快速回復種植使用功能[footnoteRef:6]，亦當併同考量制定相關規範，俾能維護上蒼賜予人類得以農耕使用的天然土地資源。 [6:  李基勝，〈農舍另類思考〉，《自由時報》，2017年12月23日，https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1162495，瀏覽日期：2023年3月24日。] 


        

        撰稿人：李基勝

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