收回撥用公地之法制問題研析
土地法;土地徵收條例;國有財產法
編號：1433
        

        
            議題研析
        

        一、題目：收回撥用公地之法制問題研析

        二、所涉法規

        《土地法》、《土地徵收條例》、《國有財產法》及各直轄市、縣（市）財產自治條例

        三、探討研析

        (一)問題

        桃園縣曾於2010年8月無償撥用土地2公頃多予中央大學，迄今已逾10年，仍閒置未開發使用，而該土地公告現值超過15億元，影響區域發展，審計處認為桃園市政府應建立土地回收機制，該市地政局長也表示將來與大學簽訂MOU時將納入回收條款[footnoteRef:2]。 [2:  謝武雄/桃園報導，〈桃園土地無償撥用大學 審計處促設回收機制〉，〈自由時報〉2021年8月13日，https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1466482，瀏覽日期：2021年8月15日。] 


        (二)《國有財產法》第39條及地方財產自治條例

        《國有財產法》第39條已規定，國有非公用財產經撥用後，遇有「用途廢止」或「變更原定用途」或「於原定用途外，擅供收益使用」或「擅自讓由他人使用」或「建地空置逾一年，尚未開始建築」時，得經財政部呈請行政院廢止撥用後收回。

        目前除基隆市外，各直轄市及縣（市）自治條例亦有類似規定。儘管其規範類型似乎不一，除(1)新竹縣、苗栗縣及金門縣規定由縣政府撤銷撥用，(2)臺北市、新北市及臺南市仍規定應報請行政院廢止撥用外，(3)其餘均規定函請核准撥用機關撤銷或廢止撥用後收回。實務上，撥用之核准與撤銷（或廢止）均由內政部代擬代判院稿逕行核定[footnoteRef:3]。 [3:  內政部，《公地撥用作業手冊》，14頁，2017年8月。] 


        (三)《土地法》

        《土地法》第26條規定：「各級政府機關需用公有土地時，得商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」行政院乃據以訂定《各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則》、《各級政府機關興建收費停車場互相撥用公有不動產有償與無償之撥用原則》及《地方政府為興闢公共設施有償撥用抵稅之國有不動產處理原則》以為有償與無償撥用之準據。無償撥用應辦理管理機關變更登記，有償撥用應辦理所有權移轉登記及管理機關變更登記[footnoteRef:4]，以呼應「公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地」（同法第4條）之規定，及「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」（同法第25條），由此可見各級自治團體得享有土地所有權。 [4:  同註2，29頁。] 


        (四)公地撥用之性質

        實務上，認為公地撥用為使用權之讓與[footnoteRef:5]，並以有償與否決定是否移轉所有權。有償撥用，土地以核准撥用日當期公告土地現值取償；建築改良物以稅捐稽徵機關提供當年期評定現值取償；無當年期評定現值或屬特種基金財產者，以核准撥用當月財產帳面金額為準。區段徵收範圍內經規劃整理後，或新市鎮開發完成後之土地，分別以《土地徵收條例》第44條第4項或《新市鎮開發條例》第8條第4項規定之開發總成本為準估定之。[footnoteRef:6]惟實務上，也常見地方政府為促進地方繁榮而以較低價額取償之實例。 [5:  同註2，54頁。]  [6:  同註2，12及13頁。] 


        撥用既需土地管理機關之同意，故其性質，相較於徵收，更類似行政契約，無償者類似借用，有償者類似買賣。

        (五)現行撥用之撤銷或廢止不分有償無償一體適用，顯有缺漏

        現行有關撥用之撤銷或廢止，不分有償無償一體適用，《公地撥用作業手冊》卻隻字未提原土地及建築改良物之取償金額，究竟應否比照《土地法》第219條或《土地徵收條例》第9條規定返還原徵收（補償）價額？不無可議。

        四、結論與建議

        (一)優先適用行政契約約定

        既如前述，公地撥用之性質為需用土地機關與原土地管理機關之行政契約，則其撤銷或廢止撥用，收回土地，宜優先依其約定，除非該約定為法律所禁止。契約未約定者，才適用法律或地方自治條例。

        (二)比照《土地徵收條例》第9條規定修正相關規定

        《土地徵收條例》第9條第1項：「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得……申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第二百十九條之規定：
一、徵收補償費發給完竣屆滿三年，未依徵收計畫開始使用者。
二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。
三、依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者。」比「建地空置逾一年，尚未開始建築」得收回撥用土地（《國有財產法》第39條第5款）更能符合實務需求，而不至於失之苛求。建議相關法律及地方自治條例均應比照修正為宜。

        (三)有償撥用之撤銷或廢止，應返還取償價額

        有償撥用經撤銷或廢止，原撥用土地既應收回，該取償價額應返還原需用土地機關，以免他方不當得利。惟若需用土地機關與原土地管理機關另有約定者，則宜從其約定。

        

        
            撰稿人：李基勝
        

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            議題研析



             



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            土地法》



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            土地徵收條例



            》



            、



            《



            國有財產法



            》



            及



            各直轄市、縣



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            二



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            《國有財產法》



            第



            3



            9



            條



            及地方



            財產



            自治條例



             



            《國有財產法》第



            3



            9



            條已規定，



            國有



            非公用財產經撥用後，遇



            有



            「



            用途廢止



            」或「



            變更原定用途



            」或「



            於原定用途外，擅供收益



            使用



            」或「



            擅自讓由他人使用



            」或「



            建地空置逾一年，尚未開始建



            築



            」



            時，



            得經財政部呈請行政院廢止撥用後收回



            。



             



            目前除基隆市



            外，



            各直轄市及縣（市）自治條例



            亦有類似規



            定



            。



            儘管



            其



            規範



            類型



            似乎



            不一



            ，



            除



            (1)



            新竹縣、



            苗栗縣及金門縣



            規定



            由縣政府



            撤銷撥用，



            (



            2)



            臺北市、



            新



            北



            市



            及



            臺南市



            仍規定應



            報請行



            政



            院廢止撥用



            外



            ，



            (



            3)



            其餘均規定函請



            核准撥用機關



            撤銷或



            廢止撥用



            後



            收回



            。



            實務上，撥用之核准與撤銷



            （或廢止）均由內政部代擬



            代判



            院稿逕行核定



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            謝武雄



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            桃園



            報導，〈



            桃園土地無償撥用大學



             



            審計處



            促設回收機制



            〉



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            〈自由時報〉



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            https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1466482



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        議題研析 


        一、題目：收回撥用公地之法制問題研析 


        二、所涉法規 


        《土地法》、《土地徵收條例》、《國有財產法》及各直轄市、縣


        （市）財產自治條例 


        三、探討研析 


        (一)問題 


        桃園縣曾於2010年8月無償撥用土地2公頃多予中央大學，迄


        今已逾10年，仍閒置未開發使用，而該土地公告現值超過15億


        元，影響區域發展，審計處認為桃園市政府應建立土地回收機制，


        該市地政局長也表示將來與大學簽訂MOU時將納入回收條款


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        (二)《國有財產法》第39條及地方財產自治條例 


        《國有財產法》第39條已規定，國有非公用財產經撥用後，遇


        有「用途廢止」或「變更原定用途」或「於原定用途外，擅供收益


        使用」或「擅自讓由他人使用」或「建地空置逾一年，尚未開始建


        築」時，得經財政部呈請行政院廢止撥用後收回。 


        目前除基隆市外，各直轄市及縣（市）自治條例亦有類似規


        定。儘管其規範類型似乎不一，除(1)新竹縣、苗栗縣及金門縣規定


        由縣政府撤銷撥用，(2)臺北市、新北市及臺南市仍規定應報請行政


        院廢止撥用外，(3)其餘均規定函請核准撥用機關撤銷或廢止撥用後


        收回。實務上，撥用之核准與撤銷（或廢止）均由內政部代擬代判


        院稿逕行核定


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         謝武雄/桃園報導，〈桃園土地無償撥用大學 審計處促設回收機制〉，〈自由時報〉2021年8月13


        日，https://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1466482，瀏覽日期：2021年8月15日。 


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         內政部，《公地撥用作業手冊》，14頁，2017年8月。