自辦市地重劃問題之法制問題研析
平均地權條例;市地重劃實施辦法;獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法
僅供委員問政所需參考不代表本院意見或立場
            

        

        

        
            編號：2007
        

        
            議題研析
        

        一、題目：自辦市地重劃問題之法制問題研析

        
            二、議題所涉法規
        

        《平均地權條例》、《市地重劃實施辦法》及《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》

        
            三、背景說明
        

        茲有社運人士呼籲，為反對掠奪人民財產，自辦市地重劃應有百分百同意，因為民間自辦市地重劃，只要重劃會取得過半數地主同意，且同意者持有土地面積過半，多數決門檻過低，代表性不足，且衍生建商灌人頭衝票數，多數居民不知情等爭議，甚至侵害人民財產權與居住自由[footnoteRef:1]。 [1:  立法委員陳椒華國會辦公室，〈反對掠奪人民財產　自辦市地重劃應有百分百同意〉，公民行動影音紀錄資料庫，2023年2月15日，https://www.civilmedia.tw/archives/116531；吳容璟，〈自辦市地重劃半數決惹議　各地自救會懇求：應全數地主同意〉，公民行動影音紀錄資料庫，2023年2月21日，https://www.civilmedia.tw/archives/116626，瀏覽日期：2023年3月10日。] 


        四、探討研析

        （一）關於市地重劃之門檻，民間自辦者以私有土地所有權人過半數，其所有土地面積過半數，即可為之（《平均地權條例》第58條第3項），的確有過低之嫌。但全體同意是否允當？亦有可議之處。蓋若非經全體同意不可，不免產生釘子戶，一人否決自辦市地重劃，以致只能循公辦途徑。屆時，是否反而滋生政府為特定人士之權益而霸凌少數人之訾議？不無疑慮[footnoteRef:2]。其實辦理市地重劃之根本問題不在決定實施之門檻，而是重劃分配結果之影響，是否侵害土地所有權人之權益。 [2:  《平均地權條例》第57條規定：「適當地區內之私有⼟地所有權⼈半數以上，⽽其所有⼟地⾯積超過區內私有⼟地總⾯積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」] 


        （二）《平均地權條例》第60條之1第1項但書及第2項規定，應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。從地價角度論，難謂不當。惟若從土地所有權人之生活安置，則不免出現兩難問題。原所有權人取得最小分配面積應繳之差價，遠遠超出其負擔能力，而打破其既有的生活品質；甚至縱使取得補償地價，也難以重置其既有的居住或營生空間。尤其，經濟、社會弱勢者之處境更為艱難而無助。

        （三）同為土地重劃，《農地重劃條例》第4條第1項規定，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程所需工程費用由政府與土地所有權人分擔。顯然，農地重劃區內土地所有權人無庸為毗鄰地區負擔公共設施。而《平均地權條例》第60條第1項規定，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、
            兒童遊樂場、鄰里公園、
            廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。顯然不問該等公共設施之服務範圍是否超出該重劃區？換言之，當該重劃區提供毗鄰地區公共設施用地，卻未能獲得其回饋，也難怪重劃區內所有權人有被掠奪財產之負面感覺。尤其，當重劃區內涵蓋多種都市計畫公共設施，而毗鄰地區卻無道路、溝渠以外的公共設施時，重劃區內土地所有權人的被剝奪感更為強烈。
        

        （四）再者，《平均地權條例》第60條第2項僅規定：「重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。」即非同條第1項應共同負擔之10項設施用地（如捷運站），以公有土地優先指配後，如有不足，顯應（1）仍由該重劃區內土地所有權人共同分擔，或（2）嗣後循土地徵收程序徵收該設施用地範圍內之私有土地，以補足其所需面積。更明顯加重重劃區內土地所有權人之負擔，而且可能比毗鄰地區負擔更多的公共設施用地。

        （五）儘管《平均地權條例》第60條第3項規定：「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。」看似用以保障土地所有權人之權益，但實未必然。蓋當公有土地，用以指配第1項規定之各項設施以外的其他用地後，縱然無庸再由私有土地分擔，然其第1項規定之公共設施仍應由私有土地所有權人全數負擔，只要私有土地之公共設施負擔不超過45％，縱然該負擔顯已超出毗鄰地區之私有土地負擔，均係「合法」。實務上稍有不慎，該負擔比例之規定，反而成為重劃區內人民難以排除私有財產被剝奪的夢魘。

        （六）公辦市地重劃，或得以都市計畫各項公共設施之服務範圍為重劃區，而令該區域內之土地所有權人共同合理負擔各項公共設施。主管機關若對於自辦市地重劃之准駁，只問同意門檻，而不問最適規模之大小，恐將致使有心人利用自辦市地重劃手段，以重劃區之公共設施拉抬其毗鄰地區之價值，而無庸分擔該等公共設施用地（重劃費用）。

        （七）綜上所見，重新檢討《平均地權條例》、《市地重劃實施辦法》及《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》有關市地重劃區之劃定規範，及其區內公共設施負擔，應如何適度由區外土地所有權人共同分擔之機制，才是有效落實地利共享（也是都市建設成本共同負擔），踐行「平均地權」之道。

        （八）此外，如何比照都市更新，對於經濟、社會弱勢者於重劃後的生活重建，予以妥適安置，亦屬必要深思的立法課題。

        

        

        

        撰稿人：李基勝

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