自律規範法制定位之研析-以銀行業AI自律規範為例
公司法;銀行法;金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法
僅供委員問政所需參考
                        

                        
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            編號：2206
        

        
            議題研析
        

        
            一、題目：自律規範法制定位之研析-以銀行業AI自律規範為例
        

        
            二、議題所涉法規
        

        公司法、銀行法、金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法

        
            三、背景說明
        

        （一）鑑於金融業使用AI（Artificial Intelligence）越來越常見(例如智能客服)，但國內尚無AI基本法。據報載，為免新技術之使用超前業者應負責任之速度，損及消費者權益，主管機關金融監督管理委員會(下稱金管會)責成銀行公會召集銀行業者討論，預計今（2023）年9月訂定銀行業AI自律規範，將明確定義人工智慧範圍、隱私保護、風控及倫理原則[footnoteRef:1]等。 [1:  朱漢崙，落實問責 金融業將訂自律規範，聯合報，2023年8月14日，第A3版。] 


        （二）觀諸2018年修正公司法第1條增訂第2項：「公司經營業務，應
            遵守法令及
            商業倫理規範，得採行增進公共利益之行為，以善盡其社會責任。」將公司應善盡其社會責任之理念入法。公司社會責任之內涵包括：公司應遵守法令；應考量倫理因素，採取一般被認為係
            適當負責任之商業行為等（該項修正理由參照）、銀行法第45條之1第1項規定：「
            銀行應建立內部控制及稽核制度；其目的、原則、政策、作業程序、內部稽核人員應具備之資格條件、委託會計師辦理內部控制查核之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」及金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第6條規定：「金融控股公司及銀行業應建立自行查核制度、
            法令遵循制度與風險管理機制及內部稽核制度等內部控制三道防線，以維持有效適當之內部控制制度運作。……」，顯見就銀行業之公司治理而言，有賴內外機制之配合，內部機制包含個別銀行自己本身法令遵循、風險管理等內稽內控制度，外部機制則是政府部門之法令管制、金融檢查等。
        

        （三）若未來銀行公會訂定之銀行業AI自律規範內容包括隱私保護、風控及倫理原則，且經各銀行納入本身內控內稽機制，金管會自得對於銀行之法令遵循、風險管理、消費者保護等事項加以金融檢查。

        
            四、探討研析
        

        （1） 
            自律規範之優劣分析
        

            相較於傳統法規範，自律規範之管制方向係由主管機關移向被規範者。因被規範者對其營運方式較瞭解，亦較主管機關有更多資訊，可彈性因應複雜、不斷變化之金融市場，在主管機關欠缺資源或資訊解決問題時，此種公私部門合作管理之模式，對金融業及相關市場係有效率之規範方式。但自律規範畢竟非法律或法律授權之命令，雖對自律組織之會員有若干拘束力，但自律機制仍可能失靈，主管機關可能有過度倚賴自律組織之虞，且自律規範雖可具體充實法令之內容，但亦難完全避免有流於抽象概括之用語。

        （2） 
            自律規範（自律公約）之現行法制疑義
        

        一般而言，此種自律規範通常透過自律組織（例如產業公會、交易所組織等）訂定。因而，主管機關對自律組織如何管理監督、主管機關與自律組織之權限應如何分工，在法規上即應有相對應之規範。

        對自律組織之監督管理部分，例如：金融監督管理委員會銀行局組織法第2條：「本局掌理下列事項之擬訂、規劃及執行：……十、與前9款相關之事業、財團法人、
            同業公會等機構及業務之監督及管理。……」、電子支付機構管理條例第44條第3項：「第1項主管機關所指定
            同業公會之業務，應受主管機關之指導及監督。」等現行法制均有規範，較無爭議。
        

        至於主管機關與自律組織應如何分工，亦即，哪些應由法令規範、哪些事項由自律規範規定？自律規範之法律效力是否強化到如同法令一般？會員違反自律規範之法律效果如何？等等，諸如此類之現行自律規範（自律公約）法制疑義，整理略以：

        1. 自律規範應報金管會備查或核定？現行法制用語不一。

        使用「備查」者，例如：信託業商業同業公會業務管理規則第15條第1項、保險法第165條之2第1項第1款等；使用「核定」者，例如：證券投資信託及顧問事業互相兼營與兼營他事業或由他事業兼營之利益衝突防範辦法第3條第2項、境外基金管理辦法第50條第2項等。用語不同，是否表示自律規範之效力不同（亦即，自律規範經核定之效力優於經備查者）？如效力相同，法制上應否統一用語為宜？

        2. 法規命令將某些自律規範明定為內稽內控制度內容之一，或明定內控制度之法令遵循包含法令及自律規範，未來的AI自律規範應否比照此種立法模式，以強化其為內稽內控制度內涵之效力？

        現行法律授權訂定之法規命令，將某些種類行為（如防制洗錢及打擊資恐、資訊安全等）之自律規範，明文納入內控內稽制度，例如：銀行業及其他經金融監督管理委員會指定之金融機構防制洗錢及打擊資恐內部控制與稽核制度實施辦法第7條第2項第6款、國際金融業務分行管理辦法第10條第1項、金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法第38條第5款、第38條之1第5項、保險業內部控制及稽核制度實施辦法第6條等；另外，境外結構型商品管理規則第22條則是針對特定商品（境外結構型商品），明定銷售機構設立之商品審查小組之組成及運作，應依銷售機構所屬同業公會之自律規範辦理，該小組之審查事項亦納入內控內稽項目。

        如主管機關認為銀行業使用AI風險性高，應屬風險控制管理之一環，未來的AI自律規範應否比照此種立法模式（即在相關之內部控制與稽核制度實施辦法中明文規範業者之內控內稽制度應包含AI自律規範），以強化其為內稽內控制度內涵之效力為宜？ 

        3. 以法規命令明定不得違反自律規範或應遵守自律規範之效力，是否已間接使得自律規範具有強行規定性質？

            現行金管會訂定之法規命令，例如：金融服務業從事廣告業務招攬及營業促銷活動辦法第5條規定：「金融服務業從事廣告、業務招攬及營業促銷活動，
            不得有下列各款之情事：一、違反法令、主管機關之規定或自律規範。……」、銀行辦理衍生性金融商品業務內部作業制度及程序管理辦法第33條第1項規定：「銀行從事結構型商品之推介或提供相關資訊及行銷文件，
            不得有下列情形：……九、違反銀行公會訂定廣告及促銷活動之自律規範。……」，業者一旦違反自律規範，等同違反法律授權之法規命令，此種自律規範之效力實質上是否已等同強行規定？
        

            另信託業營運範圍受益權轉讓限制風險揭露及行銷訂約管理辦法第27條第1項規定，信託業辦理信託業務應向委託人充分揭露並明確告知信託報酬、各項費用與其收取方式，及可能涉及之風險等相關資訊，其應揭露之資訊及應遵循事項，除法令另有規定外，應依同業公會之自律規範辦理，實質意義等同信託業者負有依自律規範揭露資訊之義務。此種自律規範，是否亦已轉化為強制規定？未來的AI自律規範會否走向此種模式（自律轉化為他律性質，而非僅是內控內稽制度之一環）？

        （3） 
            AI治理模式—從自律到他律
        

            根據史丹福大學2023年發布之AI指數調查，2022年全球已有37項與AI相關法案通過成為法律[footnoteRef:2]，其中加拿大政府於2022年6月提出加拿大首部人工智慧(AI)法案Bill C-27[footnoteRef:3]（Digital Charter Implementation Act，2022）、歐洲議會2023年6月表決通過之「人工智慧法草案」（E.U. AI Act）［尚待歐盟國家在歐盟理事會就該法案的最終形式（the final form of the law）進行協商］、「AI責任指令草案」等受到矚目。惟畢竟各國法制尚在持續發展中，在我國尚未有AI專法出現前，先從高度監理行業建立AI自律規範著手，不失為循序漸進之監管模式。 [2:  引自馮震宇，從生成式AI到負責任AI以法律角度談AI的自律與他律，能力雜誌，第808期，2023年6月。]  [3:  該法案規範AI設計、開發、使用與提供行為，提高消費者隱私保護，建立專門針對隱私和數據保護法庭，目前已進入二讀。依加拿大政府提出配套說明文件說明如何認定哪些人工智慧系統具有高影響力與風險，以及法規將符合人工智慧治理之國際標準，包括有意義的人類監督和監測、透明度和問責制、公平和公正、安全性以及有效性和穩健性。若有違法行為將處以巨額罰款，並可能面臨刑責。參見經濟部駐加拿大台北經濟文化辦事處經濟組，「加拿大人工智慧和數據法案(AIDA)立法進展」，2023年4月1日（https://www.trade.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeID=45&pid=759741）（最後瀏覽日期：2023年8月28日）] 


            然而，承前所述，AI自律規範仍屬自律規範性質，就現行自律規範之法制疑義，例如：AI自律規範應送金管會「備查」或「核定」？不同程序會否影響其效力？應否以法規命令將AI自律規範明定為內稽內控制度內容之一(如同防制洗錢及打擊資恐或資訊安全一般)？應否以法規命令明定業者不得違反AI自律規範，使AI自律規範間接具有法規範之強制力？等等，未來仍須妥予釐清。

        

        撰稿人：方華香

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