Études administratives/01/02
# Études administratives/01/02

Les attributions du conseil d’état embrassent les objets nombreux et variés pour lesquels la couronne a recours à son intervention.
Les règles auxquelles il est assujéti dans l’exercice de ses fonctions tiennent à la nature même de son institution.
Il est le conseil des ministres : en conséquence, consulté par eux, il leur doit toujours son avis ; son indépendance d’opinion demeure entière, il répond selon sa conscience, mais il est tenu de répondre. Que s’il pensait qu’il vaudrait mieux que le gouvernement ne l’interrogeât point, soit parce que la même question serait soumise à une autre autorité, avec laquelle il ne conviendrait pas de se constituer en dissentiment, soit par tout autre motif, il en réfère au ministre et expose ses doutes ; mais, si le ministre insiste, il doit déférer à son invitation.
Il n’est point un pouvoir public armé d’initiative : en conséquence, il peut bien, à l’occasion d’une affaire déférée à son examen, traiter une question accessoire et connexe, signaler une faute commise, rappeler une règle méconnue ; mais il n’a pas le droit de s’emparer d’office d’une question ou d’une affaire qui ne lui seraient point soumises.
Il est placé auprès du gouvernement pour le service public : en conséquence, les ministres seuls peuvent le consulter ; bien qu’il défende et soutienne les intérêts privés quand il les trouve appuyés sur le bon droit, les citoyens ne sont pas autorisés à le mettre en action ; il n’a point à statuer sur les réclamations qui lui seraient adressées par eux.
Il forme un conseil administratif intérieur : en conséquence, ses séances ne sont point publiques et ses avis ne peuvent être publiés que du consentement des ministres intéressés. La publicité dénaturerait la discussion, donnerait à la critique les couleurs de l’opposition, et priverait les communications qui s’échangent sans cesse entre lui et le gouvernement, de la confiance et, si l’on peut ainsi dire, de l’intimité qui les rend libres et sincères.
Les ministres sont toujours maîtres de lui adresser toute question, fût-elle politique ou judiciaire ; leur droit n’a point de limites. En certains cas même, la loi leur fait un devoir de le consulter. Son avis n’est point obligatoire, mais il doit être pris ; il devient un élément nécessaire de l’instruction, sans lequel toute décision ultérieure manquerait de régularité et parfois d’une force légale suffisante pour commander l’obéissance aux citoyens.
Pour le travail préparatoire des lois, son intervention est facultative ; malgré les considérations puissantes qui doivent faire désirer qu’il soit consulté sur la plupart des projets, leur présentation et leur rédaction touchent si étroitement à la responsabilité des ministres, qu’elle ne doit pas être atteinte par le devoir de recourir à une consultation, même sans obligation de s’y soumettre. L’avis du conseil d’état serait tardif dans certains cas, dans d’autres inutile, ou compromettant, ou dépourvu d’autorité. Une règle absolue ne peut être tracée. C’est aux ministres à reconnaître l’avantage qu’ils retireront presque toujours de la collaboration du conseil d’état, et aux chambres à témoigner l’importance qu’elles lui attribuent ; la loi doit s’en rapporter au gouvernement.
Mais elle ne peut lui laisser la même latitude pour les règlemens d’administration publique. Il s’agit là, non plus d’un travail purement préparatoire soumis à une discussion ultérieure et subordonné au vote des deux chambres, mais d’une espèce de loi, de dispositions exécutoires par elles-mêmes et sanctionnées par des pénalités. Le pouvoir exécutif, quand il fait les règlemens d’administration publique, est substitué au législateur. L’exercice d’un mandat si grave ne peut être accompagné de trop de soins, de trop de précautions. Que le gouvernement soit maître de la décision à prendre, sa responsabilité le veut ; mais qu’il soit tenu de rassembler toutes les lumières propres à le guider, le respect des droits privés ne l’exige pas moins, et l’on a vu combien le conseil d’état est capable de répondre à cet impérieux besoin.
Pour tous les autres actes, les lois de chaque matière déterminent les cas dans lesquels les ministres doivent nécessairement prendre son avis ; le gouvernement pourra lui-même dans ses règlemens s’imposer cette obligation. La loi du conseil d’état ne saurait énumérer tous les cas ; elle se borne par une formule générale à consacrer la nécessité d’un appel au conseil d’état toutes les fois que des dispositions législatives ou réglementaires l’auront prescrit.
Ces règles diverses découlent naturellement du rôle départi au conseil d’état dans le gouvernement, mais elles ne concernent que les affaires administratives proprement dites ; d’autres sont appliquées aux affaires du contentieux administratif. Pour celles-ci, l’intervention du conseil d’état n’a lieu que dans des cas restreints et déterminés hors desquels il a le droit et le devoir de s’abstenir ; elle peut être invoquée directement par les citoyens ; le conseil d’état ne doit se prononcer que sur les conclusions même qui lui sont présentées, et il procède publiquement. Quant à la valeur des avis qu’il donne, un dissentiment que j’ai déjà mentionné divise les meilleurs esprits. Ces avis seront-ils obligatoires ou simplement consultatifs pour le gouvernement ? En d’autres ternes, le conseil d’état exercera-t-il une juridiction, ou ne remplira-t-il que les fonctions de simple conseil ? Tel est le sujet d’une controverse dont, sur ce simple énoncé, il est facile de mesurer la portée.
Les publicistes et les jurisconsultes sont partagés : les organes du gouvernement l’ont été eux-mêmes ; mais, chose remarquable, quoiqu’elle ne soit pas neuve, la division n’existe pas seulement sur la solution à adopter, elle se produit sur les termes même de la question ; si nous parvenons à les préciser avec exactitude, nous aurons fait faire un pas au débat ; nous en aurons peut-être hâté la conclusion.
Qu’est-ce donc que le contentieux administratif ? Tel est le premier point à éclaircir.
Les opinions les plus erronées sur sa véritable nature ont été exprimées par des publicistes, par des jurisconsultes fort éclairés : ils ne voient en lui qu’un assemblage de contestations distinctes, disparates, réunies, par la force de la loi, sous une qualification commune, et enlevées violemment à la juridiction des tribunaux civils. Les juridictions administratives ne composent, selon eux, qu’un démembrement de la justice ordinaire opéré par l’esprit révolutionnaire ou par le despotisme, au détriment des droits privés et de la liberté des citoyens. Ils ne font consister le véritable contentieux administratif, dégagé de ces emprunts, que dans le règlement de simples intérêts sur lesquels l’administration doit exercer une pleine autorité ; intérêts qu’elle pèse, si elle veut, avec un soin spécial, qu’elle défère par condescendance à des conseils pour avoir leur avis, mais qui, en définitive, ne relèvent que d’elle et dépendent de son jugement libre et absolu.
À l’occasion du livre par lequel M. Macarel a ouvert la série de ses travaux si clairs, si méthodiques, si substantiels sur le droit administratif, un publiciste éminent a publié, en 1828, dans la Revue française, un article fort savant, fort disert, fort logique, où il soutient cette opinion. Le contentieux administratif ne doit comprendre, à l’en croire, que « les réclamations élevées sur le mérite, la justice, l’opportunité d’une mesure prise par le gouvernement, discrétionnairement et dans la limite de ses pouvoirs. » Il attribue au contentieux judiciaire « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d’une loi, d’un décret, d’une ordonnance, d’un arrêté ; toute question dont la solution se trouve écrite d’avance dans un texte, tellement que, les faits étant vérifiés, il ne reste plus qu’à voir ce que porte le texte invoqué, jusqu’à quel point il s’applique ou ne s’applique pas. »
Toute cette théorie repose sur une confusion, sur une appréciation inexacte des élémens dont se compose réellement le contentieux administratif. Il est vrai que plusieurs contestations qui, par leur nature, appartiendraient aux tribunaux, ou qui ne mettent en jeu que de simples intérêts, en font partie en vertu de lois spéciales ; mais les exemples de ce genre, sur lesquels je reviendrai, ne constituent que des exceptions, et si, en général, on ne peut fonder un principe sur une exception, c’est surtout lorsqu’il s’agit de l’étude et de l’application de notre législation administrative. Elle contient de nombreuses anomalies et se compose de lois faites à des époques différentes, sous l’influence de principes opposés, sous des formes de gouvernement diverses, au moins par leur esprit. Les rédacteurs, les rapporteurs, les législateurs successifs, ont obéi à des habitudes d’esprit, à des impressions qui ne concordaient pas toujours ensemble, fort zélés, par exemple, dans le règlement des compétences, les uns pour l’autorité administrative, les autres pour l’autorité judiciaire, et faisant pencher la balance d’un côté ou de l’autre, beaucoup moins en vertu de doctrines fixes et arrêtées, que par entraînement ou préjugé.
Le contentieux administratif, en principe et abstraction faite de dispositions purement exceptionnelles, n’est ni un contentieux judiciaire, dérobé aux tribunaux civils, ni le règlement discrétionnaire de simples intérêts, détourné de l’administration pure.
Il diffère du contentieux judiciaire en ce qu’il ne s’applique qu’à des questions de l’ordre administratif, qu’il est réglé par des lois particulières, et soumis à des principes et à des conditions qui lui sont propres. Comme le contentieux judiciaire, il se compose de procès, mais ces procès ont leur caractère spécial, de même que ceux du contentieux commercial ont le leur qui les distingue des procès civils.
Il diffère du règlement discrétionnaire des simples intérêts en ce qu’il ne se produit que quand un droit est invoqué.
Son domaine est immense : il comprend toutes les lois administratives ; toutes en effet lui apportent leur tribut, et concourent à le composer. C’est la conséquence de l’organisation même du pouvoir administratif et de ses rapports avec le pouvoir législatif : quelques réflexions sont nécessaires pour faire comprendre notre pensée.
L’administration publique est instituée pour régler les intérêts généraux, et, tout en les faisant prévaloir sur les intérêts privés, pour concilier leurs exigences respectives, autant que le comportent les circonstances et les nécessités sociales. Pour remplir sa mission, elle a besoin d’air et d’espace ; la liberté est sa vie. L’administration n’est pas un instrument aveugle et fatal ; les citoyens veulent trouver en elle un être intelligent, doué de discernement et en possession de son libre arbitre. Quand la loi, son maître jaloux, l’enferme dans des liens étroits qui gênent tous ses mouvemens et la privent de tout essor, il peut y avoir encore des agens qui se décorent du titre d’administrateurs, mais il n’y a plus d’administration. Ce système, grace au bon sens du pays, n’a pas prévalu en France : l’administration y jouit d’une latitude non pas excessive, comme le prétendent quelques publicistes, mais étendue et presque toujours suffisante. Nos législateurs ont préféré avec raison son action souple, accommodante et équitable aux prescriptions inflexibles et à la raideur des dispositions qu’ils pouvaient établir ; mais ils ont pris leurs sûretés et ont voulu que les délégations nombreuses qu’ils lui faisaient fussent toujours soumises à de certaines conditions et contenues dans des limites déterminées.
Tantôt la loi désigne l’autorité qui devra prononcer sur les questions qu’elle renvoie à l’administration : ainsi elle exige que la décision soit rendue par un arrêté de préfet ou de ministre, par une ordonnance du roi ; en transmettant le pouvoir, elle désigne la main qui en sera dépositaire.
Tantôt elle exige que l’instruction des affaires soit l’objet de certaines garanties : ainsi elle ordonne des expertises, elle impose l’obligation de prendre l’avis de tel conseil, du conseil d’état par exemple, ainsi que nous venons de le voir ; elle prescrit la communication des pièces aux parties intéressées, exige qu’elles soient entendues et les autorise à se défendre.
Tantôt enfin elle ne concède à l’administration qu’un mandat limité. Elle la charge de statuer, mais en lui imposant certaines règles dont elle lui interdit de s’écarter : ainsi elle l’autorise à inscrire d’office des dépenses au budget d’une commune, mais elle ne le lui permet que quand il s’agit de dépenses obligatoires ; elle l’autorise à déterminer l’emplacement d’un cimetière, mais elle fixe les distances qui devront être maintenues entre cet emplacement et les habitations.
Il est même des cas dans lesquels l’administration, bien que préposée à certains soins, n’est investie d’aucun pouvoir discrétionnaire. Ainsi elle est chargée de délivrer les brevets d’invention, mais elle n’en peut refuser à quiconque consigne une somme et accomplit des formalités matérielles légalement prescrites.
Les limites que sa puissance reçoit des volontés de la loi résultent en d’autres cas des règlemens émanés de la couronne ou de ses propres engagemens : les règlemens d’administration publique ont la force et l’autorité de la loi ; ils procèdent comme elle et limitent à leur tour les pouvoirs qu’ils transmettent. L’administration a traité avec des tiers pour la fourniture des subsistances de l’armée, pour l’exécution de travaux publics ; les conditions de ces opérations ont été arrêtées de commun accord : elle est liée par ce contrat, qui devient sa loi ; dans les clauses même des marchés se trouve parfois un mélange d’arbitraire et de droit : elle aura stipulé par exemple qu’elle désignerait les carrières où s’approvisionnera l’entrepreneur d’une chaussée en pierres ; elle s’est alors réservé un pouvoir discrétionnaire qu’elle aurait perdu si l’entrepreneur fût demeuré maître du choix.
Le pouvoir de l’administration se trouve ainsi limité et défini : elle tient en quelque façon en ses mains deux sortes d’autorités, l’une discrétionnaire, l’autre réglée, l’une intelligente, l’autre passive, l’une libre et soumise dans son exercice à toutes les vicissitudes des temps et des lieux, l’autre contrainte et absolue comme la loi ou le contrat dont elle n’est que l’application littérale et forcée.
Tant que l’administration ne suscite aucune réclamation, il est indifférent que ses mesures appartiennent à son autorité discrétionnaire ou à ce que j’appelle son autorité réglée. L’une et l’autre sont exercées par elle au même titre, quoiqu’à des conditions différentes, et composent également son domaine légal. Elle accomplit indistinctement ses fonctions complexes et prend, s’il lui convient, les avis de ses conseils, spécialement du conseil d’état. Celui-ci lui fait connaître son opinion, quelle que soit la capacité dans laquelle elle agisse. Seulement il se renferme dans les termes des pouvoirs créés par la loi : quant aux actes discrétionnaires, il en examine le mérite, la justice, l’opportunité ; pour les autres, il se borne à rechercher le sens et la portée de la loi ou du contrat appliqués par l’administration ; pour tous, il donne son avis comme conseil et dans son rôle administratif.
Mais, au moment où des réclamations s’élèvent, il devient nécessaire de savoir à quel ordre d’autorité appartiennent les actes attaqués, et si l’on impute à l’administration d’avoir, dans l’exercice de son autorité discrétionnaire, blessé des intérêts, ou, par la violation d’une loi ou d’un contrat, porté atteinte à des droits. Dans le premier cas, les réclamations sont purement administratives ; elles appartiennent à ce qu’on désigne sous le titre de juridiction gracieuse, pour indiquer que toute concession est purement chose de grace et de bon vouloir. Dans le second cas, elles appartiennent au contentieux administratif.
Ainsi, le contentieux administratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l’administration par les lois qui la régissent ou par les contrats qu’elle souscrit ; ainsi, toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d’instruction ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux, s’il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l’administration a le même effet, si quelque contestation s’élève sur le sens ou l’exécution de ses clauses. L’ensemble de ces débats considérés en masse forme le contentieux de l’administration : il se compose donc d’une nature particulière de contestations qui se distinguent, comme on voit, du contentieux judiciaire et de l’administration pure.
On a souvent parlé de dresser la nomenclature des affaires contentieuses et même de l’insérer dans la loi du conseil d’état : à plusieurs reprises, le gouvernement a promis de se livrer à ce travail ; en 1830, il avait été remis à une commission formée par M. le duc de Broglie, ministre de l’instruction publique et président du conseil d’état, d’après les principes de l’article de la Revue française. Cette commission devait examiner successivement les attributions du conseil d’état, et restituer les unes aux tribunaux civils, les autres à l’administration pure ; elle s’est courageusement mise à l’œuvre et a rédigé un projet en deux cent quarante-six articles fort savant et fort consciencieusement élaboré, mais entièrement basé sur l’erreur qui fait consister le contentieux administratif, non dans un genre d’affaires, mais dans une série d’espèces distinctes, erreur fort répandue et dont on retrouve la trace dans l’ordonnance du 1ᵉʳ juin 1828 sur les conflits. Donner la nomenclature des affaires contentieuses est chose impossible ; il faudrait prendre une à une toutes les lois administratives pour rechercher dans chacune les dispositions qui dépendent de ce que j’ai appelé le pouvoir discrétionnaire et le pouvoir réglé ; on ne pourrait découvrir les questions qui résulteraient de leur silence, quand elles sont muettes ; la loi générale ne serait jamais au courant des lois spéciales que chaque jour voit naître. Toute loi administrative crée virtuellement des affaires nouvelles ; celle sur l’état des officiers, par exemple, en constituant des droits nouveaux, a agrandi ce terrain d’alluvion. Il serait impossible de régler à l’avance toutes les difficultés que peuvent soulever les contrats passés par l’administration. Les affaires du contentieux administratif sont innombrables, mobiles, incessantes : elles n’en font pas partie en vertu d’un texte de loi, parce qu’il aura, pour ainsi dire, plu à un législateur de les y comprendre, mais bien par leur nature propre : aucune loi spéciale n’a dû intervenir pour les y classer, il en faudrait une pour les en distraire ; elles composent entre elles un ensemble légal, un corps de droit ; les lois et les principes généraux qui les régissent forment le droit commun de l’administration, comme le Code civil est celui des intérêts privés et des transactions ordinaires des citoyens.
La véritable définition du contentieux administratif se trouve dans la jurisprudence du conseil d’état qui, depuis quarante ans, exerce la haute juridiction administrative, et c’est cette longue et scrupuleuse élaboration qui l’a composé.
Le conseil d’état s’est toujours renfermé dans les deux caractères qui constituent exclusivement le contentieux administratif ; jamais, sauf les dispositions exceptionnelles qui en décidaient autrement d’une manière expresse, il n’a admis de recours, s’il ne contenait une réclamation fondée sur un droit, et si ce droit n’appartenait pas à l’action administrative.
Ainsi, il a toujours repoussé toute prétention fondée sur un simple intérêt, l’a renvoyée devant l’administration pure et a refusé d’en connaître par la voie contentieuse. (Jurisprudence du conseil d’état, passim.)
Il a soigneusement rendu aux tribunaux toute question de droit commun ou d’intérêt privé. Dans les affaires contentieuses dont il était saisi régulièrement, il a distrait tous les incidens qui n’avaient pas un caractère administratif et s’est abstenu de les juger. (Ibidem.)
Dans les actes même du gouvernement, il a distingué ceux qui tenaient spécialement au pouvoir administratif, des actes qui remontaient aux autres attributions de la couronne.
Ainsi, il a refusé de connaître de discussions relatives à des traités ou à des négociations diplomatiques, laissant au gouvernement seul le règlement de droits qui pouvaient affecter nos relations internationales. (Arrêts des 4 mai 1835, 7 mars et 5 décembre 1838.)
Il a refusé de connaître de discussions relatives à des règlemens financiers soumis au vote des chambres, laissant à l’action parlementaire son droit d’examen et sa juridiction politique sur ces matières. (Arrêt du 4 décembre 1835.)
Il a refusé de connaître de discussions relatives à des mesures de haute police prises par les ministres dans un intérêt de sûreté publique, laissant à la responsabilité constitutionnelle son jeu libre et entier. (Arrêt du 2 août 1836.)
La jurisprudence a ainsi renfermé le contentieux administratif dans des limites bien arrêtées, et en a distrait tout ce qui ne devait point lui appartenir.
Cependant il est vrai, comme je l’ai dit, que des lois exceptionnelles y ont compris des affaires qui, par leur nature, ressortissaient à l’autorité judiciaire, et dans ce nombre, pour choisir l’exemple le plus frappant, les contestations sur les ventes de domaines nationaux. Ces questions tenaient au droit de propriété et étaient du domaine des juridictions civiles. C’est par une transposition de la loi, par un déclassement, selon l’expression de M. Chauveau Adolphe dans son studieux travail sur la Compétence et la juridiction administratives, que leur jugement a été remis à l’administration. Des intérêts politiques ont dicté ce déclassement dont les évènemens ultérieurs ont prouvé la sagesse et la nécessité. Certaines contestations relatives aux domaines engagés, d’autres qui surviennent après les dessèchemens entre les propriétaires intéressés, ont été également comprises dans le contentieux administratif, bien qu’elles dépendissent plutôt du contentieux judiciaire.
Le conseil d’état statue encore par la voie contentieuse sur la validité des élections municipales et départementales, qui, sans être judiciaires, constituent moins des actes administratifs que des opérations politiques. Il statue sur les contraventions de grande voirie, et peut prononcer des amendes, pouvoir qui semble usurpé sur les tribunaux correctionnels.
D’un autre côté, il prononce par la voie contentieuse sur des questions qui, par leur nature, paraîtraient appartenir au pouvoir discrétionnaire, par exemple sur les autorisations accordées ou refusées aux établissemens insalubres et incommodes de deuxième et troisième classes. Ces autorisations, comme toutes celles que l’administration est appelée à donner, ne devraient point relever de la juridiction contentieuse, d’autant plus que celles qui concernent la première classe de ces établissemens sont considérées et traitées comme purement administratives.
Ces diverses espèces appartiennent donc en fait, si l’on peut ainsi dire, au contentieux administratif, mais elles ne le constituent point et ne doivent pas servir à le caractériser en droit. Le législateur pourra leur conserver cette qualification artificielle, les maintenir dans cette catégorie exceptionnelle : c’est une question qui s’engagera, si l’on veut, à l’occasion de la loi du conseil d’état, et avec plus d’opportunité à l’occasion des lois spéciales relatives à chaque matière. Quant au contentieux administratif en lui-même, il existe indépendamment de ces accroissemens irréguliers, qui ne s’y lient que par une sorte de juxtaposition et ne doivent pas être confondus avec lui.
Il est une dernière catégorie d’affaires dont le conseil d’état est directement saisi, sur plusieurs desquelles il statue par la voie contentieuse, et qui sont également distinctes du contentieux administratif.
À ne voir que les droits privés qui y sont impliqués et leur nature administrative, on pourrait croire qu’elles en dépendent nécessairement ; mais elles engagent des intérêts de politique et de gouvernement tellement graves, que le pouvoir exécutif doit en conserver la solution directe : toutes les opinions s’accordent à laisser ces affaires au conseil d’état, simple conseil, qui les examinera dans des formes diverses, mais toujours à titre purement consultatif, et la question de la juridiction leur est étrangère.
J’entends désigner ainsi :
1ᵒ Les conflits. Le maintien des compétences entre les autorités administrative et judiciaire repose sur l’application des lois qui en ont fait le partage. Mais la solution des questions qu’elles soulèvent résulte moins encore de l’examen des textes que des règles générales qui ont déterminé la séparation des pouvoirs. Maintenir cette séparation est un devoir de gouvernement. Ce n’est pas l’administration qui prononce, c’est le roi, chef du pouvoir exécutif qui assure le respect des compétences diverses et contient chaque autorité dans sa sphère. La décision doit être préparée avec un soin religieux, elle peut être confiée à l’examen préalable des conseils administratifs ou des juridictions contentieuses, mais elle ne peut émaner que de la couronne, parce qu’elle se lie au maintien même de la constitution.
2ᵒ Les recours pour incompétence ou excès de pouvoir contre les arrêts de la cour des comptes et des autres juridictions administratives statuant en dernier ressort.
La liberté des citoyens, leurs droits les plus sacrés seraient en péril si jamais une autorité investie de la juridiction souveraine pouvait impunément excéder ses pouvoirs et sortir de ses attributions. Réprimer de telles énormités est encore un devoir de gouvernement qui ne peut avoir d’autre sanction que la responsabilité politique, garantie suprême de tous les droits consacrés par la charte.
3ᵒ Le règlement de la compétence entre les diverses autorités administratives.
Le roi, chef de l’administration, est le souverain régulateur des compétences. La loi du 14 octobre 1789 a proclamé, dès l’origine du gouvernement constitutionnel, cet attribut de la royauté.
4ᵒ L’autorisation de poursuivre judiciairement les fonctionnaires publics.
Aucune matière ne se lie plus étroitement à la responsabilité ministérielle. Si le cours de la justice civile est interrompu, il faut que la justice politique puisse agir à son défaut. La partie lésée, dépourvue de tout recours contre l’auteur du dommage, doit être admise à agir par les voies constitutionnelles contre le ministre qui a couvert son subordonné.
5ᵒ Les appels comme d’abus. Ceux qui sont formés par le gouvernement se lient, comme le reconnaît la commission, à des intérêts politiques du premier ordre. N’en est-il pas de même des recours privés ? question grave et difficile dont la discussion m’éloignerait de mon sujet.
6ᵒ Les prises maritimes.
Des droits privés sont engagés dans le jugement de la validité des prises ; mais il touche aussi aux plus graves intérêts de l’état : il peut influer sur ses rapports extérieurs et susciter des querelles internationales. Il forme une prérogative nécessaire de la couronne.
Tel est donc le contentieux administratif : comme on le voit, il ne comprend que des questions administratives ; la politique proprement dite, les actes de gouvernement, les mesures diplomatiques, ne lui appartiennent pas plus que les questions judiciaires ou purement administratives. Les contestations que soulèvent les lois qui régissent l’administration, et les stipulations qu’elle a souscrites, tel est son objet normal et exclusif : c’est dans ces termes et à ce point de vue qu’il convient d’examiner à quelle autorité il sera donné de le juger.
Sera-ce le gouvernement ou une juridiction qui prononcera ?
Le conseil d’état se trouve mêlé à cette question parce qu’il sert de conseil dans un système et de tribunal dans l’autre, mais cette question est indépendante de son existence et devrait encore être résolue quand le conseil d’état n’existerait point.
Quelques jurisconsultes répondent par un principe que je ne saurais accepter. Ils font deux parts de la justice, la justice ordinaire et la justice administrative, et prétendent que la couronne n’a délégué que la première et a retenu à elle la seconde. Je comprends une telle prétention avec une royauté de droit divin, qui a octroyé au peuple des libertés et des garanties ; on peut dire qu’elle s’est réservé certaines attributions ; avec une royauté de droit écrit et de conditions débattues, ce système est inadmissible. La royauté ne délègue ni ne se réserve rien. Elle a les droits, elle exerce les pouvoirs que lui donne la charte : rien de plus, rien de moins. Il y a long-temps que la cognée a renversé le chêne de Vincennes, et, si l’on a des juges à Berlin, on n’en doit pas manquer en France. Ces argumens fondés sur des prérogatives royales, sur des droits inhérens à la couronne, indépendamment de la constitution du pays, sont d’un autre temps et d’un autre régime ; ils ne peuvent être invoqués sans anachronisme. Discutons avec les idées, les principes et les conditions générales de notre forme de gouvernement et de notre époque.
Or, en France, il n’y a pas de droit dépourvu de sanction. Pour ceux qui touchent à l’action du gouvernement, si une justice régulière n’est pas constituée, la responsabilité ministérielle y supplée. Le citoyen obtient toujours ou la garantie judiciaire ou la garantie politique, des juges institués pour reconnaître son droit et le faire respecter, ou des ministres responsables de sa violation devant les pouvoirs parlementaires. C’est un principe non contesté, et ceux qui ne veulent pas que le contentieux administratif soit soumis à une juridiction, entendent le placer sous l’abri de la responsabilité ministérielle.
La question, dans son expression la plus générale, consiste donc à savoir si le jugement du contentieux sera considéré comme étant dans le domaine de la responsabilité ministérielle ou dans celui d’une justice réglée.
Ainsi posée, elle est résolue par tous les principes de notre droit public.
Toute difficulté qui donne lieu à l’examen du texte d’une loi ou d’une convention, à l’effet d’en déterminer le sens et d’en donner l’interprétation, non arbitraire et libre, mais formelle et doctrinale, doit être soumise à une juridiction.
Toute difficulté qui consiste à constater des faits pour les rapprocher d’une loi ou d’une convention doit être soumise à une juridiction.
Les questions que soulève le contentieux administratif tiennent toutes à cet ordre de difficultés : elles portent sur des applications de lois ou de conventions, et sur des constatations de faits ; elles constituent de véritables procès.
J’admets, comme on l’a souvent répété, que l’état, dans les contestations dont se compose le contentieux administratif, ne peut être considéré comme une partie, dans le sens ordinaire et usuel de ce mot. Je consens à ne voir en lui, ainsi qu’on l’a dit encore, que « le pouvoir public agissant comme conservateur de l’ordre social et non comme propriétaire de ses domaines, ou comme exerçant des actions civiles. » Mais le pouvoir public qui s’appelle l’administration, n’est pas au-dessus des lois ; loin de là, toutes celles qui composent ses attributions contiennent des prescriptions sous lesquelles il doit se courber. Les contrats qu’il passe ne sont pas moins impérieux pour lui : il ne peut être admis à décider lui-même quels sont les droits qu’il tient de ces lois ou de ces conventions. Les unes et les autres ont pour objet de restreindre ou de régler son action, d’introduire des garanties contre ses abus, des précautions contre ses erreurs ; il n’y a qu’une autorité impartiale et indépendante qui puisse en assurer l’exécution. Cette autorité se trouve dans une juridiction.
Il n’est pas exact de prétendre que les questions qui touchent au pouvoir social ne puissent être déférées à des juges. Notre législation contient une foule d’exemples contraires : tous les procès relatifs au domaine et à l’enregistrement, aux douanes, aux contributions indirectes, sont soumis aux tribunaux ordinaires ; les règlemens de police reçoivent d’eux leur sanction pénale ; les plus grandes questions de l’ordre public sont impliquées dans l’administration de la justice criminelle.
Quand l’autorité administrative a usé de ses pouvoirs discrétionnaires, il est tout simple, il est nécessaire qu’elle statue elle-même sur les réclamations élevées à l’occasion de ses actes. Elle était juge, et juge sans appel : ces réclamations ne sont qu’une sorte de supplique, le recours à un plus ample examen, un appel à l’administration elle-même : elle était maîtresse de sa décision, elle pouvait admettre ou rejeter, autoriser ou défendre, faire ou ne pas faire. Tout lui était facultatif ; elle ne peut perdre la liberté d’action dont la loi l’avait pourvue ; la plainte qui s’élève n’a pas l’effet de l’en dépouiller. Quant à la partie lésée, elle n’est pas fondée à protester contre cet arbitraire, car elle ne tenait aucun droit de la loi.
Mais quand la réclamation porte sur une mesure du pouvoir limité, il est fait appel non plus au bon vouloir de l’administration, mais à la loi elle-même : c’est à une juridiction à prononcer.
À son défaut, la responsabilité ministérielle deviendrait la dernière sauve-garde des droits privés ; mais elle est sans application possible à ces sortes de questions. Si je le démontre, j’aurai achevé de prouver qu’une juridiction seule doit prononcer.
Le principe de la responsabilité ministérielle est une des bases de notre constitution politique, mais on n’en renferme pas toujours l’application dans de sages limites ; on l’étend sans mesure et l’on ne s’aperçoit point qu’il ne conduit à rien moins qu’à l’omnipotence ministérielle avec les développemens qu’on lui donne dans la théorie, et à l’impunité des abus, c’est-à-dire à la tyrannie, avec le peu d’application dont il est susceptible dans l’usage.
L’administration est responsable, il est vrai ; grace à ce principe, elle peut être investie de pouvoirs nombreux et importans ; facilité heureuse et qui ne sert pas moins les intérêts privés que la chose publique. Mais à quelle responsabilité sont dus ces avantages ? Uniquement à celle qui s’attache à l’exercice de ses attributions discrétionnaires. Le pouvoir parlementaire, en les déléguant, retient à lui un droit de contrôle et de surveillance et s’assure ainsi que l’administration remplira, comme il l’entend, le mandat qu’il lui remet : elle devient responsable de l’esprit qui l’anime, des règles qu’elle adopte, des résultats qu’elle obtient ; placée sous cette surveillance incessante, elle suit nécessairement le mouvement et les progrès de l’opinion, obéit aux instincts publics et satisfait à tous les besoins du pays. La responsabilité qui pèse sur elle devient un des élémens nécessaires du gouvernement représentatif.
Le principe de la responsabilité ne s’applique point et ne peut pas s’appliquer aux faits pour lesquels l’administration est soumise à des règles et ne jouit d’aucune liberté d’action ; elle n’est pas responsable de ce qu’elle exécute ni de ce qu’elle omet, par l’ordre ou l’interdiction de la loi. La responsabilité ne peut exister sans la liberté ; c’est un principe de droit autant que de morale et de philosophie. Je conviens que, si elle n’est pas responsable de l’exécution d’une loi impérative, elle le serait de sa violation ; mais il faut à cet égard éviter toute confusion. Que dans des circonstances où le salut de l’état est en question, il appartienne à un ministère d’user de pouvoirs extraordinaires, en dehors des lois et même contre leurs dispositions, sauf à réclamer ensuite du parlement un bill d’indemnité, c’est une des ressources de la constitution, un bienfait du gouvernement représentatif, un secours suprême que réclame l’intérêt social, et les hommes qui savent avec courage et à propos engager ainsi leur responsabilité sont plus dignes d’éloge que de blâme. Mais ce droit extraordinaire, qu’aucune loi ne consacre, ne peut être considéré comme un exercice normal de l’action administrative, ni s’étendre à des lois qui touchent aux droits privés : il est circonscrit par sa nature dans le cercle de celles qui règlent les attributions générales et politiques de la couronne ; il ne saurait franchir cette limite ; il est d’ailleurs complètement étranger au règlement du contentieux administratif. À vrai dire, ce règlement n’a pour résultat et pour objet ni la violation des lois, ni leur exécution, mais seulement leur application et la solution des difficultés qu’elles soulèvent. Peut-il y avoir lieu à responsabilité à la charge de qui fait cette application ou donne cette solution ? tel est en réalité le point sur lequel doit porter notre examen.
Quelle serait cette responsabilité ?
La responsabilité pénale et criminelle, il n’en peut être question.
La responsabilité civile des ministres n’est point admise par notre législation, et, bien que la loi qui devait régler cet important sujet ne soit pas encore rendue, les trois pouvoirs se sont accordés pour ne la point établir. Le projet délibéré il y a quelques années admettait des actions civiles en dommages-intérêts de la part des particuliers contre les agens du pouvoir, mais il en affranchissait les décisions, ordonnances du roi, arrêtés de ministres ou de préfets rendus en matière contentieuse.
Reste la responsabilité politique ou morale, c’est-à-dire le droit de blâme et les manifestations parlementaires qui renversent un ministère.
Le règlement du contentieux administratif, à quelque autorité qu’il soit confié, ministère ou juridiction, est toujours un acte de justice et d’appréciation intellectuelle. Le ministre interpellé sur une décision de ce genre se retranchera dans sa conscience : il a prononcé selon son opinion ; le contrat, la loi, lui ont paru sujets à l’interprétation qu’il leur a donnée ; les circonstances de l’affaire se sont offertes à lui sous le point de vue auquel il les a envisagées. Il peut s’être trompé, mais qui en décidera, qui pourra d’ailleurs le rendre responsable d’une erreur commise de bonne foi ?
Supposons toutefois que le ministre ne puisse invoquer cette immunité ; il devra discuter la question et rendre compte des motifs qui l’ont dirigé. Mais qui ne voit la monstrueuse confusion de pouvoirs qu’engendre un tel système ? Les chambres sont appelées à connaître de questions d’intérêt privé, de procès particuliers ; elles deviennent de véritables tribunaux, sans débat contradictoire, sans examen de pièces, sans aucune des garanties d’une justice réglée ; les voilà descendues de leur haute sphère pour prononcer sur des clauses de marchés, sur des règlemens de prix, sur des interprétations de textes. Qu’arrivera-t-il si elles ne sont pas d’accord, si l’une approuve quand l’autre blâme ? Enfin, et ce n’est pas une considération de médiocre importance pour ceux qui se préoccupent à juste titre des prérogatives du pouvoir exécutif, l’administration passe dans leurs mains.
Admettons toutefois qu’elles acceptent ce rôle secondaire. Quel sera l’effet de leur décision ? La mesure prise par le gouvernement demeurera irrévocable ; c’est un principe en matière contentieuse si, par exemple, le trésor a été déclaré libéré d’une créance réclamée contre lui, cette déclaration forme un droit acquis à l’état. Le ministre sera blâmé, renversé, si l’on veut ; mais qu’importe au citoyen ruiné peut-être par sa décision ? Établira-t-on que dans certains cas les ordonnances rendues au contentieux pourront être rapportées ? C’est un principe dangereux à introduire dans notre droit administratif. Mais, si c’est le citoyen qui a gagné son procès, le condamnera-t-on à payer les sommes dont il avait obtenu la décharge ?
Qu’on ne prétende point que les mêmes objections s’appliquent à la responsabilité politique pour les actes du pouvoir discrétionnaire. Là, aucun droit privé n’est compromis et ne demande une réparation ; aucune violation de loi n’est alléguée et n’appelle une décision interprétative. Les intérêts généraux seuls sont en cause, et leur défense est dans le domaine des chambres. Prenons un exemple. L’administration statue sur l’acceptation ou le refus des libéralités faites aux établissemens publics ; elle prononce en toute liberté ; qu’elle abuse de cette faculté soit pour refuser systématiquement toutes les libéralités de ce genre, ce qui nuit à des établissemens dignes d’appui, soit pour les accepter toutes, ce qui accroît démesurément les propriétés de main morte, elle en deviendra responsable, en ce sens que les chambres peuvent se plaindre de l’un ou l’autre de ces abus, le blâmer, frapper le ministre qui l’aura commis, quand il pouvait agir autrement, y mettre ainsi un terme, et enfin au besoin modifier la loi de manière à garantir l’avenir. Leur intervention en ce cas est utile, efficace et conforme à leurs attributions. En est-il de même de l’action qu’elles exerceraient sur le contentieux ?
Un honorable député, rapporteur d’une commission de la chambre en 1835, a cru qu’on pourrait procéder de la même façon en matière de contentieux et faire peser sur le ministère la responsabilité collective d’une jurisprudence qui, « par trop de facilité dans la liquidation des pensions, dans l’interprétation des marchés, dans l’application des déchéances, ferait éprouver des dommages au trésor : qui, par une interprétation erronée des lois sur les places de guerre, compromettrait la défense du pays. » On comprend ces procès de tendance quand l’administration jouit d’une certaine liberté d’action ; mais le jugement du contentieux n’admet pas le plus ou le moins, il est chose de droit strict et d’obligation étroite, non d’arbitraire et de caprice. Pour ne prendre qu’un seul exemple, qu’entend l’honorable membre par les facilités dans la liquidation des pensions ? Elle est rigoureusement établie par les règlemens. Compter les années de service, appliquer le tarif ; il n’y a rien de plus à faire. L’arbitraire préside aux admissions à la retraite, mais elles dépendent de l’administration pure, qui en sera responsable à ce titre. L’appréciation des infirmités qui donnent droit à des pensions exceptionnelles peut créer des difficultés et se faire diversement ; mais elle n’est pas plus arbitraire que la constatation des faits qui se rencontrent dans tous les procès. Les lois sur les pensions peuvent enfin contenir des dispositions obscures susceptibles d’interprétation, mais leur application est encore rigoureuse et de droit. Or, comment admettre que les ministres seront responsables de la façon dont ils auront apprécié des infirmités alléguées, ou interprété des textes de loi invoqués pour obtenir pension ? J’en pourrais dire autant des autres exemples cités.
Le système qui attribue à la responsabilité ministérielle le contentieux administratif produit d’étranges contradictions.
Ses partisans ne peuvent nier que des droits s’y trouvent impliqués, et ils les livrent à l’arbitraire. Dans la loi sur le conseil d’état, on veut leur enlever la protection d’une juridiction et leur donner la responsabilité ministérielle pour seule garantie ; dans la loi sur la responsabilité des ministres, on leur refuse tout recours en indemnité, après la décision rendue, apparemment parce que cette décision est considérée comme l’œuvre d’une juridiction et non d’un pouvoir responsable.
Certaines matières contentieuses obtiennent, à titre de garanties nécessaires, ce qui est refusé à d’autres comme concessions dangereuses pour l’état. Plusieurs impôts relèvent des tribunaux ordinaires, d’autres seraient privés de toute juridiction. Toutes les questions de comptabilité sont déférées à la cour des comptes, juridiction souveraine, indépendante et inamovible, et les questions relatives à la liquidation des pensions, à l’application des déchéances, etc., appartiendraient à une justice arbitraire, politique et non réglée.
Les mêmes affaires, selon qu’elles seraient examinées en premier ressort ou sur un appel, seraient soumises à un système différent en premier ressort, elles appartiendraient, par exemple, au conseil de préfecture, véritable juridiction ; sur l’appel, elles tomberaient dans les mains du pouvoir responsable.
Je n’aperçois pas clairement comment on peut expliquer ces contradictions.
Mais je laisse de côté ces difficultés pratiques, toutes graves qu’elles soient. On repousse la juridiction au nom des intérêts de l’état ; je veux voir s’il est vrai que le système de la responsabilité les protège réellement.
On se tromperait singulièrement si l’on s’imaginait que l’état trouve un grand profit dans l’arbitraire dont le principe de la responsabilité ministérielle est le corollaire. Pour ce qui concerne les marchés qu’il passe, plus il se réserve d’autorité discrétionnaire, plus il subit des conditions onéreuses pour le trésor : il achète à beaux deniers comptans la faculté de faire la loi à ceux qui traitent avec lui ; après l’avoir payée fort cher, il peut rarement en user ; la voix impérieuse de la justice, des obstacles de tout genre lui lient les mains et l’empêchent d’exercer tout son droit : il est donc loin d’y trouver son compte. Quant à l’application des lois administratives, je ne sais pas ce que gagne l’état à s’en attribuer le règlement suprême et quels dangers lui ferait courir une juridiction instituée pour en connaître. On dirait que les juridictions abusent toujours, et que les ministres ont le privilége exclusif de faire bien. La proposition contraire serait plus voisine de la vérité. Tout en faisant une part légitime aux droits privés, une juridiction, si elle est bien constituée, deviendra la gardienne fidèle des intérêts publics, et souvent même elle les défendra plus énergiquement que les ministres. Si l’on comparait l’ensemble des décisions rendues par les ministres avec celles du conseil d’état, par exemple, je suis assuré qu’on trouverait les bonnes maximes de gouvernement, les règles d’administration, les intérêts financiers de l’état plus constamment, plus puissamment défendues par les dernières, et il ne serait pas difficile d’en dire les raisons. Le gouvernement est souvent entraîné à faire de larges concessions aux intérêts privés, et dans l’état de nos habitudes et de nos mœurs politiques, avec nos majorités flottantes, avec le besoin qu’éprouvent certains hommes d’état de se créer des appuis à tout prix, j’avoue que les intérêts publics me paraissent mieux gardés par une juridiction quelconque que par des ministres trop souvent exposés aux violences de la cupidité privée.
Si les intérêts de l’état sont mal garantis par ce système, il ne faut pas croire que ceux des particuliers s’en trouvent mieux. Le premier besoin des citoyens dans leurs relations d’intérêt, dans leurs affaires, c’est l’absence d’arbitraire, la sécurité, la justice, en un mot. N’eussent-ils à redouter qu’une décision injuste sur cent, l’inquiétude s’empare d’eux, et un système qui répand l’alarme dans tous les esprits ne sera jamais ni tutélaire, ni libéral.
J’avoue enfin qu’autant je suis partisan du principe de la responsabilité ministérielle pour tout ce qui touche aux choses politiques et de gouvernement général, autant je le redoute dans les affaires de détail et d’intérêt privé.
Pour la politique, pour l’administration elle-même, dans l’exercice des pouvoirs discrétionnaires, qui, à mes yeux, la constituent seuls, la responsabilité ministérielle est la base de notre constitution, le complément et la raison dernière du gouvernement représentatif. Par la responsabilité politique, les chambres font prévaloir leurs doctrines, leurs volontés ; elles ne soutiennent un ministre qu’autant qu’il s’y dévoue et se montre leur fidèle interprète : admirable système tant qu’il n’attribue à la responsabilité que des objets dignes de la mettre en jeu. À cette condition, elle est réelle ; elle tient les ministres sur leurs gardes en les exposant à un péril sérieux, elle excite la sollicitude des chambres en n’appelant leurs regards que sur des questions qu’elles ont le devoir et le goût de discuter. Que si l’on soumet à la responsabilité des objets qui n’appartiennent ni à la politique, ni aux grands intérêts de l’état, ils seront inévitablement sacrifiés à de plus hautes considérations. Les questions privées, qui n’enflamment aucune passion, qui n’ébranlent aucun système, qui n’agitent aucune idée générale, passent presque toujours inaperçues dans les assemblées. Les majorités ne veulent pas descendre à de telles misères, et mettre un ministère en question pour de si obscurs démêlés. J’affirme que tout ce qui est attribué à la responsabilité ministérielle, en dehors de sa compétence politique, est livré à l’arbitraire et au despotisme.
Tout me paraît donc s’opposer à ce que le contentieux administratif soit considéré comme dépendant de la responsabilité ministérielle, et cette garantie supprimée, celle de la juridiction subsiste seule.
Mais le système de la juridiction soulève à son tour de graves objections.
On prétend que ce système est nouveau, et qu’il introduira dans notre droit administratif un principe qui n’y a pas encore trouvé place.
Mais, comme on l’a vu, plusieurs branches du contentieux administratif sont depuis long-temps confiées, soit aux tribunaux civils, soit à de véritables juridictions : indépendamment de ces exemples fort concluans par eux-mêmes, plusieurs monumens de notre législation portent la trace du principe de la juridiction en matière administrative.
En 1790, dans le sein de l’assemblée constituante, qui avait proclamé le principe de la séparation des pouvoirs et n’aurait pas souffert qu’on l’exposât à y porter atteinte, le comité chargé de préparer la loi sur l’organisation judiciaire annonçait qu’il proposerait d’établir dans chaque département « un tribunal d’administration qui jugerait, d’après des lois précises et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui peuvent s’élever à l’occasion de l’impôt ou relativement à l’administration. »
Le projet du comité ne fut pas réalisé ; mais, par la loi du 11 septembre 1790, les réclamations des particuliers « en matière de contributions directes, de travaux publics, d’indemnités pour terrains pris ou fouillés et autres, » furent renvoyées aux administrations départementales jugeant en dernier ressort. Des vues d’économie et la crainte de faire revivre des tribunaux d’exception déterminèrent cette résolution. Les administrations départementales différaient à beaucoup d’égards des préfets qui les ont remplacées : elles étaient collectives et sortaient de l’élection ; à cette époque, il n’y avait de confiance que pour les autorités de cette nature. Du reste, la loi les constituait en juridictions, puisqu’elles rendaient des décisions souveraines, sans aucun mélange de la responsabilité ministérielle.
Il est vrai que l’assemblée constituante, par la loi du 17 juillet 1790, réserva à un de ses comités et à elle-même la liquidation de la dette publique ; mais cette attribution toute politique ne consacrait pas un principe et ne dura pas au-delà des circonstances qui l’avaient commandée.
Lorsqu’en l’an VIII, le gouvernement réorganisa l’administration, les conseils de préfecture furent créés pour statuer sur la plus grande partie du contentieux administratif, et notamment sur les contestations que la loi du 11 septembre 1790 avait renvoyées aux administrations départementales. Leur établissement fut l’exécution du projet du comité de l’assemblée constituante dont j’ai parlé plus haut. L’orateur du gouvernement expliquait alors que le projet de loi proposait d’introduire l’unité dans l’administration et la pluralité dans les conseils de préfecture, parce que « administrer est le fait d’un seul, et juger le fait de plusieurs. » La loi du 28 pluviôse an VIII créa donc les conseils de préfecture, véritable juridiction dont les décisions acquièrent l’autorité de la chose jugée, si elles ne sont pas l’objet d’un pourvoi dans un délai déterminé, et emportent hypothèque.
À la même époque était rétabli le conseil d’état. La constitution de l’an VIII l’avait appelé « à résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » L’arrêté des consuls du 5 nivôse an VIII décida qu’il prononcerait sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. »
Malgré ces expressions qui semblent claires et formelles, depuis l’origine et la reconstitution du conseil d’état, ses décisions ont toujours été converties en décrets ou ordonnances, c’est-à-dire soumises à l’approbation du chef de l’état ; mais on ne saurait inférer de cet usage que le jugement des questions déférées à son examen ne lui appartînt pas en propre. Le recours à la signature du monarque était fondé sur ce que des décrets ou des ordonnances se trouvaient parmi les actes susceptibles d’être annulés par le conseil d’état ; il était convenable que le souverain lui-même intervînt pour prêter l’autorité de son concours à la décision. Il en résultait en fait que la sanction aurait pu être refusée, j’en conviens, quoique la chose ne soit jamais arrivée ; mais il n’en résultait nullement en droit qu’une autre décision pût être substituée à celle du conseil, comme on est arrivé à le prétendre aujourd’hui. À quel titre, et en vertu de quelle loi, aucune autorité quelconque, fût-ce la couronne, se serait-elle attribué le droit de prononcer ? La loi l’a remis au conseil d’état, elle ne l’a point placé en d’autres mains. Je nie absolument qu’il fût loisible au gouvernement de l’exercer par lui-même.
Le principe de la juridiction en matière administrative est donc dans nos lois ; il est admis pour les décisions de première instance ; s’il a reçu quelque atteinte par les formes introduites à l’égard du conseil d’état, il n’a pas cessé d’avoir place dans notre système administratif, et la loi qui le rétablirait dans son intégrité ne contiendrait pas une innovation.
Je conviens, avec les défenseurs des projets de loi présentés à diverses reprises par le gouvernement, que l’arbitraire qu’on veut consacrer au profit de l’administration serait tempéré par des précautions qui assurent aux parties privées des garanties réelles. Le conseil d’état sera saisi de l’affaire ; un rapporteur en rendra compte, des avocats, un commissaire du roi seront entendus, et l’avis sera donné en assemblée générale, après une délibération rendue par les seuls membres du service ordinaire. Un avis entouré de telles formalités méritera toute confiance, je l’accorde ; mais quelle autorité légale exerce-t il ? Aucune. Le gouvernement demeurera entièrement libre de le suivre ou de s’en écarter ; il pourra, s’il lui plaît, le remplacer par une décision diamétralement opposée.
Étrange combinaison, par laquelle tous les moyens d’information sont donnés à qui n’émettra qu’un simple avis, et refusés à qui aura la décision ; qui, selon les expressions de l’honorable et savant rapporteur de la chambre des députés, n’accorde aux droits privés « ni la responsabilité du juge légal, » le ministre ne pouvant être sérieusement responsable, « ni celle du juge réel, » le conseil d’état n’émettant qu’un simple avis : « fiction, » comme il le dit encore éloquemment, « qui brise le lien moral et sacré qui unit le juge au jugement, dont l’effet est d’imprimer à la juridiction du conseil d’état on ne sait quel caractère insaisissable qui n’a ni les formes de l’administration ni les conditions de la justice… de la justice dont il est impossible de concevoir l’idée, là où n’existe pas la tutélaire et inviolable garantie de la responsabilité du juge. »
Un ministre sera donc responsable des décisions du conseil d’état et pourra en conséquence les modifier, les rapporter, les dénaturer. Mais quel sera ce ministre ? Apparemment celui qui contre-signera l’ordonnance. Mais lequel sera chargé de ce contre-seing ? Celui au département duquel l’affaire appartiendra ? Le voilà appelé à juger ses propres actes, à reconnaître lui-même s’il a ou non excédé ses pouvoirs, mal appliqué les lois, porté atteinte à des conventions obligatoires. Le ministre président du conseil d’état ? Mais il ne sait point l’affaire, il n’a pas lu l’instruction, pas entendu le débat oral : le voilà juge de tous ses collègues et responsable d’une signature donnée sans connaissance de cause, ou obligé d’étudier et de vérifier après coup, et en l’absence des élémens nécessaires, toutes les décisions du conseil d’état.
On objecte que les choses se passent ainsi en ce moment et que le gouvernement, qui n’a jamais ni modifié ni rejeté aucun des avis du conseil d’état, continuera de les suivre tous sans exception.
Dans quel but lui réserver un droit dont on annonce qu’il ne se servira point ? Suffit-il qu’un système soit pratiqué pour que la loi l’approuve et le consacre ? Mais passons. Je nie encore une fois que le régime qu’on veut établir soit actuellement en vigueur. Il est vrai qu’on a toujours respecté les décisions du conseil d’état, mais ce respect n’a pas été accordé à leur autorité morale seulement : il a tenu en grande partie au doute réel que le gouvernement éprouvait sur son droit. Je n’hésite pas à dire que l’opinion commune, opinion entretenue par le langage même des organes de la couronne, donnait au conseil d’état, en matière contentieuse, une autorité propre. Les lois qui lui confèrent des attributions le nomment seul et ne font aucune mention, même indirecte, d’une approbation ultérieure. J’ai entendu cent fois des ministres, à l’occasion de pétitions, opposer que la décision objet d’une plainte avait été rendue par le conseil d’état, et décliner en conséquence toute responsabilité ; jamais les chambres n’ont fait difficulté de passer à l’ordre du jour en pareil cas. Il est donc tout simple qu’aucun ministre n’ait touché à une décision du conseil d’état, mais il n’en sera plus de même si le principe de la responsabilité est explicitement proclamé. Les ministres n’auront plus seulement le pouvoir de fait de détruire les décisions du conseil d’état ; ils en auront le devoir toutes les fois qu’elles ne leur paraîtront pas susceptibles d’approbation. Leur responsabilité ne serait qu’un vain mot, s’il leur suffisait, pour y échapper, de se retrancher derrière l’avis du conseil d’état. Cet avis n’ayant plus désormais qu’une valeur de raison, ils devront se faire une opinion à eux-mêmes, en rendre compte et en répondre. Par suite, ils useront du droit de réformer les décisions et de substituer leur opinion à celle du conseil d’état. La loi aura changé, elle sera au moins devenue plus explicite, et l’exemple du passé n’est pas une garantie pour l’avenir.
On témoigne enfin des craintes sur les abus que pourrait commettre une juridiction indépendante. On la représente envahissant les droits du ministère, ceux même des chambres, constituant un quatrième pouvoir et compromettant à la fois l’intérêt social, la fortune de l’état et les libertés publiques.
C’est supposer à plaisir des dangers imaginaires.
Tous ceux qui proposent de confier à une juridiction le contentieux administratif sont d’avis de prendre à son égard de telles précautions, que tout abus est impossible. La commission de la chambre des députés les prodigue avec un luxe qui dépose de sa sollicitude pour les intérêts publics. La juridiction n’offrirait de danger réel qu’autant qu’elle pourrait sortir de ses attributions ; le contentieux de l’administration touche de si près à l’administration pure, la distinction entre l’un et l’autre est quelquefois si subtile et si délicate, que la confusion pourrait aisément s’établir. Mais le gouvernement, qui peut toujours dessaisir l’autorité judiciaire elle-même quand elle s’écarte de sa sphère, posséderait à bien plus forte raison ce droit à l’égard d’une juridiction administrative, et rien n’est plus facile que d’en organiser l’exercice.
Avec cette garantie, toute inquiétude doit disparaître. Le jugement du contentieux renfermé dans ses limites ne peut mettre en question aucun grand intérêt de l’état. On a vu qu’il ne peut affecter ni les négociations diplomatiques, ni les mesures de sûreté publique, ni l’action parlementaire. Il ne peut jamais donner lieu à des arrêts de règlement. De bonne foi, la cour des comptes jugeant souverainement tous les comptables de deniers publics, les tribunaux civils statuant sur le domaine de l’état et l’enregistrement, les tribunaux correctionnels tenant entre leurs mains l’exécution des lois sur les douanes et les contributions indirectes, les cours criminelles statuant sur la définition et la compétence dans les matières de leur ressort, n’offriraient-ils pas de bien autres dangers s’il fallait céder à cet esprit de défiance qui suppose toute juridiction prête à violer les lois, à méconnaître l’intérêt public et à troubler l’ordre social ?
Je ne puis donc me rendre à aucune des objections dirigées contre l’établissement d’une juridiction souveraine pour le jugement du contentieux administratif, et j’ai la confiance que la discussion démontrera leur futilité.
Mais comment constituer la juridiction ? À qui la confier ? C’est la dernière question à examiner, et elle est encore pleine de difficultés.
Quelques esprits absolus dans leur logique ont proposé de renvoyer aux tribunaux le contentieux administratif. C’était l’opinion de l’homme d’état illustre auquel on attribue l’article de la Revue française de 1828. Je doute fort qu’après avoir traversé les affaires et contrôlé ses théories par une longue et habile application, son avis soit demeuré le même. Quoi qu’il en soit, je ne saurais le partager. Rien n’est plus simple que le raisonnement en vertu duquel on soutient que, si un jugement doit intervenir, il doit émaner de l’autorité instituée par les lois pour rendre des jugemens ; mais aussi rien n’est plus contraire aux données de l’expérience.
Les affaires administratives comportent une justice réglée comme les affaires judiciaires, mais elles doivent être appréciées selon certaines tendances qui leur sont propres.
Dans les affaires de droit civil ordinaire, les parties en présence procèdent au même titre, ont droit aux mêmes avantages, et la balance ne peut jamais pencher plus pour l’une que pour l’autre. Dans les affaires administratives, l’intérêt public réclame certaines facilités, certains avantages qui ne modifient pas le droit, mais qui peuvent influer sur son appréciation. Un jour, le premier président d’une cour royale refusait d’accorder un tour de faveur à une cause qui intéressait l’état. Il s’agissait de l’expropriation d’une maison faisant saillie sur la voie publique. Cette maison laissée debout, dit-il, attestera qu’en France la justice est égale pour tous : voilà l’esprit de l’autorité judiciaire. Devant le conseil d’état, la gêne éprouvée par la circulation publique eût déterminé l’examen de la contestation avant toute autre ; voilà l’esprit de la juridiction administrative. Un particulier qui n’exécute pas un marché passé avec l’entrepreneur lui doit une indemnité relative au gain dont il le prive ; le Code civil l’établit ainsi. L’administration qui rompt un tel marché ne doit d’indemnité que relativement à la perte éprouvée ; c’est le principe du droit administratif. L’état, c’est-à-dire la collection de tous les citoyens, le trésor public, c’est-à-dire l’ensemble des contribuables, ne peuvent jamais être sacrifiés au citoyen ou au contribuable isolé défendant son intérêt individuel.
Les lois administratives sont entièrement distinctes des lois civiles ; elles exigent des études spéciales et particulières ; elles sont conçues dans un autre esprit et fondées sur des principes généraux qui leur appartiennent.
Ces différences rendent les tribunaux de l’ordre judiciaire peu propres au jugement des affaires administratives. J’en excepte le premier de tous, la cour de cassation. Elle est l’énergique et intelligent soutien des intérêts de l’état, mais elle doit cette vertu au grand nombre de ses membres qui, ayant passé par les affaires publiques, dans les chambres, dans les hauts emplois du gouvernement, en apprécient les nécessités et en comprennent les besoins. Du reste, elle n’a pas trop de son autorité, de sa constance et de son courage, pour réprimer les tendances contraires des juridictions placées sous sa loi.
Des raisons d’un autre ordre s’opposent à ce que la justice civile connaisse du contentieux administratif.
Les procédures judiciaires entraînent des frais et des lenteurs que comporteraient difficilement les litiges administratifs. Ils exigent généralement une solution prompte, et ce serait nuire à l’exercice même de droits légitimes et dignes d’appui et imposer au trésor des charges onéreuses, que de soumettre ces litiges à des instructions coûteuses.
Les tribunaux civils sont nombreux, et par suite ils occupent un territoire restreint ; plusieurs cours d’appel se partagent le royaume. Les affaires administratives, celles par exemple qui concernent les fournitures aux armées, les grands travaux publics, les desséchemens, etc., embrassent souvent de vastes circonscriptions. Le contentieux de l’administration doit être centralisé comme le gouvernement lui-même, et déféré, au moins sur l’appel, à un tribunal unique.
Enfin, et cette considération est la plus grave peut-être, si le contentieux administratif était déféré à l’autorité judiciaire, les limites qui le séparent de l’administration pure seraient exposées à de fréquentes violations. Leur maintien ne pourrait être assuré qu’au moyen de conflits sans cesse répétés, dont la fréquence établirait des luttes fâcheuses entre l’administration et l’autorité judiciaire, et jetterait peut-être l’inquiétude parmi les citoyens.
Je ne crois donc pas que les tribunaux civils puissent être chargés du jugement du contentieux administratif.
La création d’une cour administrative spéciale offrirait moins d’inconvéniens : parallèle à la cour des comptes, investie d’une juridiction d’appel, placée sous la censure du conseil d’état, en cas de recours pour incompétence, excès de pouvoirs, ou violation de la loi, elle offrirait aux justiciables des garanties étendues et ne mettrait point en péril les intérêts publics. Mais on érigerait ainsi un corps nouveau, une autorité non encore essayée, et, dans notre pays de hardiesse révolutionnaire et de théories parfois aventureuses, toute création inquiète ; le budget serait grevé d’une dépense nouvelle ; enfin, les craintes qu’inspire à des hommes de très bonne foi la reconnaissance légale d’une juridiction administrative, trouveraient, je l’avoue, une base plus réelle dans la formation d’un tel corps que dans les autres combinaisons proposées jusqu’ici.
Je préfère donc la proposition déjà faite à plusieurs reprises et adoptée par M. de Courvoisier en 1828, à la suite d’un rapport de M. de Cormenin, où l’on trouve toute la vigueur de style, toute la science du premier écrivain de notre droit administratif. Cette proposition consiste à remettre le jugement du contentieux à une section du conseil d’état ; la commission de la chambre des députés la reproduit. Elle crée dans le sein du conseil d’état une section du contentieux investie d’une juridiction souveraine et de dernier ressort, procédant avec les formes des tribunaux ordinaires, jugeant publiquement après plaidoiries d’avocats et conclusions d’un ministère public.
Elle soumet les arrêts de cette section à un recours devant le conseil d’état entier, statuant en assemblée générale, avec le concours même de la section du contentieux, pour incompétence, excès de pouvoirs, omissions de certaines formes substantielles spécialement déterminées, et violation expresse de la loi. Mais ce recours n’appartient qu’à l’état.
Les membres de la section du contentieux ne sont pas inamovibles, mais cette section ne peut se composer que de conseillers d’état ayant au moins cinq ans d’exercice, et choisis par le roi dans les deux premiers tiers du tableau dressé selon l’ordre d’ancienneté. Ils ne peuvent en être distraits que sur leur demande ; en cas de révocation, ils doivent conserver leur titre et le tiers de leur traitement.
J’adopte avec la commission la pensée de remettre le jugement du contentieux à un comité du conseil d’état ; dans tous les systèmes, même dans celui du gouvernement, mon avis est qu’un comité seulement, et non le conseil entier, connaisse du contentieux. Dans l’état actuel, les trente conseillers d’état y prennent part ; aucun tribunal, aucune cour ne siège habituellement en tel nombre. La cour de cassation rend ses arrêts avec le concours de onze membres, les cours royales avec celui de sept seulement. Les affaires contentieuses, malgré leur importance, n’exigent pas la réunion de tant de juges. Il ne faut pas croire que la bonté des arrêts tienne au nombre de ceux qui les rendent : la responsabilité s’affaiblit en se divisant et pèse moins sur chacun ; la discussion est moins pressante dans une grande réunion, et la majorité cède à des impressions générales souvent plus qu’aux argumens topiques et vrais. Les magistrats de cour royale, ceux même de la cour de cassation, confessent que les arrêts rendus en audience solennelle, toutes les chambres assemblées, ne sont pas toujours les plus irréprochables. Le conseil d’état, pour répondre à toutes les nécessités du service, doit contenir des membres qui appartiennent à des branches spéciales et techniques de l’administration, des généraux, des savans, des hommes de lettres. Je ne les offenserai pas en disant que tous n’ont peut-être pas toujours une aptitude bien décidée pour le jugement des affaires contentieuses ? On m’a assuré qu’un homme à qui ne manquait certainement ni l’étendue de l’esprit, ni la finesse de l’intelligence, ni la science du gouvernement, que Benjamin Constant ne paraissait pas apporter une compréhension bien nette à la discussion de ces affaires. Il est donc désirable qu’elles soient examinées seulement par un comité composé des hommes les plus compétens ; elles seront ainsi mieux jugées, et le reste du conseil d’état s’occupera plus librement des autres parties du service, et particulièrement de la préparation des lois.
Les précautions prises par la commission de la chambre des députés pour la composition du comité du contentieux sont dictées par un louable esprit de justice, mais elles laissent percer une défiance excessive. Je pense avec la commission que les juges du contentieux ne doivent pas être inamovibles. Cette garantie est précieuse en général ; la charte l’a consacrée avec raison, mais il ne faut pas qu’elle soit prodiguée. Trop souvent l’inamovibilité ne profite qu’aux incapables et aux magistrats affaiblis par l’âge ou les infirmités. La commission démontre parfaitement, comme l’avait fait plus explicitement encore l’honorable M. Vatout, dans son rapport de 1837, que les juges du contentieux administratif peuvent, sans blesser la charte, demeurer amovibles. Mais je ne voudrais pas davantage des mesures par lesquelles on propose en quelque sorte de remplacer l’inamovibilité. L’obligation de cinq années de service et la condition de se trouver dans les deux tiers plus anciens du conseil d’état peut être un obstacle à l’entrée dans le comité du contentieux de conseillers d’état qui y rendraient des services notables. Un grand jurisconsulte, un magistrat de l’ordre judiciaire, appelés au conseil d’état, pourraient, dès leur entrée, devenir de fort bons juges du contentieux ; cette considération serait de nature à déterminer leur nomination ; faudrait-il qu’ils en fussent exclus pendant de longues années ? La garantie de la conservation du tiers du traitement, en cas de révocation, produirait ce singulier résultat, que le conseiller d’état révoqué obtiendrait une rémunération supérieure et de beaucoup à la pension de celui qui prendrait sa retraite après trente années de bons services. Cette disposition pourrait d’ailleurs favoriser des abus nuisibles au trésor.
Mais, pour parler franchement, toutes ces propositions ont pour base une idée fausse. On s’imagine que le gouvernement cherchera à se créer à l’avance des majorités dociles, et qu’il violentera les membres du conseil d’état pour leur arracher des décisions conformes à ses désirs ; on veut les protéger contre sa tyrannie. Ces soupçons sont dépourvus de tout fondement : où trouver jamais une administration assez oublieuse de sa dignité pour organiser systématiquement à l’avance une juridiction servile et inique ? Le voulût-elle, elle n’y parviendrait point : l’opinion en ferait justice, et nul n’accepterait cette humiliante mission. Quel ministre, en France, dans ce pays d’honneur si fier, de délicatesse si susceptible, oserait adresser une menace à un magistrat ? Il est vrai que des destitutions ont frappé des conseillers d’état, mais elles ont toujours eu pour cause des faits politiques, jamais des votes donnés dans le conseil d’état, soit en matière contentieuse, soit même dans les affaires administratives. D’ailleurs, on l’a souvent dit, et l’expérience le prouve tous les jours, l’indépendance est bien plus dans le caractère que dans les garanties de situation.
J’admets donc le jugement du contentieux par une section du conseil d’état, mais je me refuse à des précautions dictées par un sentiment injuste de défiance.
Les recours autorisés par la commission devant le conseil d’état entier contre les décisions de la section du contentieux ont pour objet de faire disparaître les inquiétudes que suscite l’établissement d’une juridiction ; mais le système est trop compliqué et dépasse le but en certains points.
Les décisions de la section sont déférées au conseil d’état ; alors recommence toute une nouvelle instruction : mémoires, rapport, plaidoiries d’avocat, conclusions du ministère public, et comme, en cas d’annulation, la décision pourra s’étendre même au fait, le débat ne s’arrêtera pas seulement à la forme et au point de droit, ainsi qu’il arrive devant la cour de cassation, il devra traiter toutes les questions indistinctement. Le recours ouvre un troisième degré de juridiction quant à l’instruction, et, dans tous les cas, de nullité quant à la décision du litige.
Le système de la commission déplace et recule la difficulté que soulève le jugement du contentieux administratif ; il ne la résout point. Les objections adressées au projet de loi portent sur l’attribution qu’il entend faire du contentieux à la responsabilité ministérielle, au lieu de les déférer à une juridiction. La commission constitue bien cette juridiction, mais elle place au-dessus d’elle le conseil d’état fonctionnant selon les principes et les formes du projet de loi, et les ministres adoptant ou rejetant ses avis sous leur responsabilité. À la vérité, la section du contentieux jugera le fait souverainement, les recours ne pourront porter que sur le droit ; mais, comme on l’a vu, en cas d’annulation, le conseil d’état, ou plutôt le gouvernement, peut statuer sur le fond, et il en résulte qu’en toute affaire le droit, et, dans celles où se rencontrera une cause d’annulation, le fait lui-même, pourront être enlevés à la juridiction pour passer dans le système de la responsabilité. Toutes les objections subsistent donc, à cette différence près que, dans le plus grand nombre des affaires, la décision du fait demeurera souveraine et interviendra par voie de juridiction : c’est une garantie pour les intérêts privés ; je ne veux pas en contester l’importance, mais je crains qu’elle ne soit facilement éludée, et les combinaisons diverses de la commission me paraissent introduire dans les rouages administratifs une complication qui ne serait peut-être pas rachetée par les améliorations incomplètes qu’elles procureraient.
J’hésite donc devant le projet de la commission ; j’hésite plus encore à proposer mon propre système. Je reconnais les immenses difficultés de la matière ; je sais et je vais prouver peut-être combien les objections sont faciles et la solution délicate. Je ne veux pourtant ni ne dois me renfermer dans un rôle de critique : je dirai donc mes idées, non comme bonnes, mais comme miennes. Je les livre à la discussion, avec le désir de les voir servir de texte ou d’occasion à des propositions meilleures, avec une disposition bien sincère à accueillir tout ce qui leur serait préférable.
Je voudrais substituer au recours organisé par la commission des formes beaucoup plus simples.
Le ministère public établi près du conseil d’état aurait d’abord un droit péremptoire de revendication des affaires qui ne seraient pas du ressort de la section du contentieux : celle-ci devrait s’arrêter devant ses réquisitions, et toute décision postérieure serait frappée d’une nullité absolue. Le conseil d’état prononcerait ensuite sur la compétence, comme en matière de conflit.
Avec la garantie que ce droit de revendication donnerait contre toute usurpation de pouvoirs, le plus grave des dangers d’une juridiction, comme je l’ai déjà dit, je laisserais la section du contentieux statuer souverainement sur les affaires portées devant elle : ses décisions ne pourraient être frappées par aucun recours. Seulement, pour des cas extrêmes où l’intérêt de l’état courrait un danger réel, où la chose publique se trouverait gravement compromise, cas qui ne se présenteront probablement pas plus à l’avenir qu’ils ne se sont présentés depuis l’origine du conseil d’état, j’admettrais que, par mesure de gouvernement, le conseil des ministres pût, à charge d’en rendre compte aux chambres, proposer au roi d’apposer son veto sur une décision de la section du contentieux. Pour faciliter l’exercice de ce pouvoir, les décisions contentieuses devraient, comme par le passé, être approuvées par ordonnance du roi, forme plus solennelle et dont l’emploi est nécessaire toutes les fois que la décision porte sur des actes de la couronne qui ne peuvent être mis au néant que par l’autorité même dont ils émanent. La responsabilité du ministre contre-signataire d’une ordonnance d’approbation ne serait engagée que dans des circonstances tout-à-fait extraordinaires, où il n’aurait pas déféré la décision au conseil des ministres. La responsabilité du cabinet entier serait engagée toutes les fois qu’une ordonnance de veto interviendrait.
Ce système consacrerait, non le droit dont on dit le gouvernement investi de substituer une décision improvisée et irréfléchie à l’avis mûrement préparé du conseil d’état, mais la faculté qu’il possède aujourd’hui d’empêcher l’exécution d’une décision qui violerait ouvertement les lois et compromettrait un intérêt social.
L’intervention du conseil des ministres, l’obligation de rendre compte aux chambres, donnent à la mesure un caractère solennel qui prévient l’abus, et qui la fait rentrer dans le domaine de la responsabilité : elle n’est plus un acte de juridiction comme dans le projet du gouvernement ; elle devient un acte politique.
Ce système fort simple me paraît satisfaire à toutes les nécessités.
Aux citoyens, il donne dans presque tous les cas, dans tous probablement, une juridiction véritable ; il ne la leur enlève jamais que pour la remplacer par une responsabilité sérieuse, vraiment politique et susceptible d’être exercée.
À l’état, il assure, pour les circonstances où son intérêt le prescrirait impérieusement, un remède extrême contre des énormités qui mettraient la société en péril.
Les chambres sont informées des mesures prises par le gouvernement. Si elles approuvent, un ordre du jour maintient le veto ; si elles blâment, elles avisent selon les cas, renvoient l’affaire au ministre, provoquent une mesure administrative ou légale, et au besoin recourent à leur initiative. Jusque-là, le droit en litige est suspendu.
Je ne me dissimule point les objections qui peuvent être dirigées contre ces propositions. Je sens qu’elles ne règlent pas définitivement la question, qu’elles pourront avoir pour résultat un déni de justice, et enfin qu’elles transportent devant les pouvoirs parlementaires des questions privées. Je ne connais pas une solution qui n’offre des difficultés analogues et peut-être plus sérieuses. Ces objections m’arrêteraient s’il s’agissait de mesures qui dussent être employées fréquemment, dans des cas ordinaires et pour des motifs légers ; mais le veto que j’autorise n’est, comme je l’ai dit, qu’un moyen extrême pour des circonstances tout-à-fait exceptionnelles et tellement graves, qu’elles mériteraient d’occuper les chambres. Dans mon intime conviction, le gouvernement n’aurait jamais besoin d’y recourir.
Ainsi, une section connaîtrait du contentieux, au lieu du conseil entier, innovation nécessaire, à mon avis, dans tous les systèmes ; sa composition serait laissée au choix du gouvernement, sans condition spéciale ; cette section serait investie d’un droit de juridiction reconnu par la loi ; le gouvernement pourrait la dessaisir de toute affaire étrangère à sa compétence, et, pour celles dont elle conserverait le jugement, il aurait le droit, dans des cas extrêmes et par mesure exceptionnelle, d’empêcher l’exécution de la décision.
Ces dispositions se rapprochent beaucoup du régime actuel ; elles le régularisent, à vrai dire, plus qu’elles ne le modifient. J’avoue que je cherche à m’en écarter le moins possible. Ce régime est vicieux avec les développemens qu’on prétend lui donner, avec les théories dont on l’entoure spéculativement, sans les avoir jamais appliquées ; cependant il faut convenir qu’il ne produit pas de mauvais résultats, et que les décisions rendues par le conseil d’état satisfont aux conditions d’une bonne justice. Je veux donc, tout en donnant raison aux principes, ne point substituer un inconnu dont on ne pourrait prévoir toutes les conséquences à un système depuis longtemps pratiqué, défini, et dont les intérêts privés ne souffrent pas plus que ceux de l’état.
Je me hâte de terminer cet exposé ; j’ai besoin de demander grace pour sa longueur et sa sécheresse. Plus court, j’aurais été en même temps plus obscur, et il est des questions qu’on résout presque en s’attachant à les exposer clairement. L’importance du sujet et la prochaine discussion qu’il doit soulever dans les chambres me serviront d’excuse.