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Discours d'ouverture de la 3ème session du Comité des disparitions forcées par M. Emmanuel DECAUX, Président du CED
Monsieur le directeur, mes chers collègues, Mesdames et messieurs, mes chers amis,
Je suis particulièrement heureux de vous tous retrouver à l’occasion de cette 3ème session du Comité des disparitions forcées, une session de 10 jours qui marque un tournant important dans notre travail. I - Nos deux premières sessions, très brèves mais fructueuses, étaient de nature technique. Comme je l’ai indiqué il y a quelques jours à New York en présentant notre rapport annuel d’activités (A/67/56) à la 3ème Commission de l’Assemblée générale, nous nous sommes dotés des outils pratiques indispensables à la mise en œuvre rapide, efficace et effective de la Convention. Nous avons, dès la première session, adopté un règlement intérieur qui a été ensuite traduit, lors de la deuxième session, dans une série de directives générales concernant la présentation des rapports étatiques en vertu de l’article 29, les demandes d’urgence de l’article 30 et les communications individuelles de l’article 31. Nous avons établis les premiers contacts en matière de coordination avec nos partenaires naturels, à commencer par le Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires, ainsi que les organes conventionnels dont j’ai rencontré les représentants lors de la 24ème réunion des présidents de comités conventionnels, à Addis Abeba en juillet 2012. Nous avons également pris des initiatives en matière d’information et de sensibilisation, en établissant des contacts prometteurs avec toutes les parties prenantes, les Etats comme les ONG, dont le rôle est fondamental pour la dissémination de la Convention qui reste trop peu connue, ce qui implique une véritable mobilisation collective et, permettez moi de le dire, des efforts renouvelés de pédagogie. Enfin nous avons lancé des pistes de réflexion thématique pour mieux définir les notions de base et les enjeux de la Convention. Tout cela a été mené à bien en moins d’un an, je crois que nous pouvons être fiers du travail accompli, grâce à un esprit collégial et un engagement constant, même si tout reste à faire. Après la mise en place des mécanismes de la Convention, l’année 2013 doit marquer la mise en pratique de ces procédures. Cela passe en premier lieu par le respect du calendrier établi par la Convention, avec l’examen des 21 premiers rapports étatiques attendus avant la fin du mois de décembre, qui seront suivis par 9 rapports devant être rendus à des échéances échelonnées au cours de l’année 2013. Au moment où certains mettent en cause le bon fonctionnement du système des rapports, nous devons les uns et les autres, les Etats comme les experts, être exemplaires. Comme je l’ai fait à New York, je voudrais lancer un appel aux Etats parties, qui ont été les pionniers à s’engager, pour qu’ils soient présents au rendez-vous fixé par la Convention. Nous même, nous sommes prêts à agir et à réagir, dans un dialogue ouvert et constructif, sans retard ni perte de temps. Le traité nous donne tous les éléments pour un bon départ, avec des engagements juridiques stricts, mais aussi des marges d’innovation notamment dans le suivi de la mise en œuvre de la Convention. Ce bon démarrage est important d’un point de vue plus général. La manière dont fonctionnera le Comité sera la meilleure « publicité » pour inciter les Etats à signer et à ratifier la Convention, comme à accepter les dispositions facultatives des articles 31 et 32. A cet égard, nous ne pouvons que nous réjouir de la dynamique qui a été enclenchée, avec à ce jour 36 ratifications, certaines toutes récentes comme celles de la Mauritanie et du Pérou, ce qui témoigne une fois de plus que tous les Etats sont concernés par la Convention. Le nouveau cycle de l’EPU à Genève, Où une demi-douzaine d’Etats interviennent systématiquement pour recommander la ratification de la Convention, comme la journée des traités à New York, marquée cette année par un « événement » sur l’administration de la justice, ont été l’occasion de nouvelles annonces, parfois avec des échéances précises, et nous espérons tous que ces promesses seront tenues. Je ne veux pas citer de dates ou de chiffres – pour éviter d’être démenti par les faits – mais deux ans après l’entrée en vigueur de la Convention, nous avons une solide base de progression. Cela se traduit également par le nombre des parrains de la résolution annuelle de l’Assemblée générale qui se réunissent toujours plus nombreux sur un texte dont, chaque année, le contenu va plus loin. Il faudrait pouvoir suivre de plus près ce mouvement qui reste dispersé et recenser les engagements formulés – avec une sorte de tableau de bord – afin d’assister le cas échéant les Etats dans le processus complexe de ratification et de transposition législative. Comme j’aime à la répéter, les experts du Comité sont disponibles, notamment dans un cadre régional ou dans celui de grandes familles juridiques, comme le Commonwealth et la Francophonie, pour participer à des activités d’information, de formation et de sensibilisation.
II - Face à ces échéances, la 3ème session marque une transition. Nous devons parachever le travail de mise au point technique, roder les premières procédures, notamment au regard des critères de recevabilité mais aussi des méthodes de travail, afin de garantir la meilleure réactivité face aux demandes adressées au Comité. Dès maintenant plusieurs situations concrètes sont dans les « radars » du Comité, mais vous me permettrez de ne pas en dire plus à ce stade, ne serait-ce que pour respecter un principe de confidentialité auquel je suis d’autant plus attaché qu’il est un gage d’efficacité pour un Comité qui est à la fois « action-oriented » et « victim-oriented ». Notre priorité doit être d’agir concrètement pour les victimes et de protéger les sources.
Nous devons également approfondir notre réflexion thématique, sur les questions déjà évoquées, à commencer par la prise en compte des groupes vulnérables par la Convention, au moment où le Groupe de travail finalise ses deux observations générales sur les femmes et sur les enfants, dans le cadre de la Déclaration de 1992. S’agissant du projet d’observation générale sur les enfants, nous avons été saisis officiellement il y a quelques mois par le président-rapporteur du Groupe de travail, M. Olivier de Frouville, que je remercie pour ce geste de courtoisie. Je lui ai adressé une première réponse écrite, dans les délais impartis, tout en précisant que cette 3ème session serait l’occasion d’un débat collégial au sein du Comité. De même notre collègue Mme Suela Janina a représenté le Comité lors d’un premier séminaire organisé il y a quelques mois à Addis Abeba sur les femmes et les disparitions forcées, en attendant l’événement organisé à Genève dans quelques jours pour marquer le 20ème anniversaire de la Déclaration de 1992. Notre propre réflexion a porté, vous le savez, sur la problématique des « acteurs non-étatiques ». Il serait prématuré d’en tirer des conclusions, mais la question est centrale pour nous, ne serait-ce qu’en raison du compromis rédactionnel qui est à la base de la Convention. Je me bornerai à quelques interrogations préliminaires, au-delà de la diversité des situations de jure et de facto, liées parfois à l’existence d’entités autoproclamées dans un contexte de conflit armé international ou non-international. Sur le plan juridique, ne faut-il pas creuser la notion d’obligations positives de l’Etat qui doit garantir à tous ses ressortissants la sûreté - le droit à ne pas être « soumis à une disparition forcée » (shall not be subjected to enforced disappearance) au sens de l’article 1er – ce qui implique des obligations de prévention et de protection, à travers des enquêtes lorsque, dans un premier temps, une personne est « portée disparue ». Les Cours régionales, comme la Cour européenne des droits de l’homme, nous offrent des pistes intéressantes pour préciser le contenu de ces obligations de diligence raisonnable, y compris dans des matières de droit commun. Sur le plan procédural, il est très difficile lorsqu’une personne est enlevée par des inconnus, d’avoir avant toute enquête effective par les autorités, des indices ou des indications sur une possible imputation à l’Etat, les auteurs ayant « agi avec l’autorisation, l’appui ou l’acquiescement de l’Etat ». Autrement dit, la notion de « déni » qui est au cœur de la définition de l’article 2, se trouve redoublée par une contradiction procédurale évidente. A tout le moins, la victime ne devrait pas subir tout le fardeau de la preuve, et l’Etat pourrait être amené à préciser les mesures prises pour enquêter et retrouver la personne disparue. Nous devons à ce titre réfléchir aux conditions de mise en œuvre prima facie, de l’article 30 de la Convention. Enfin une dernière interrogation se situe sur le terrain moral au regard des victimes : quelles sont les différences d’une qualification juridique, pour retrouver les personnes disparues et atténuer la souffrance et l’angoisse de leurs proches ? D’autres pistes de réflexion collective seront lancées et nous sommes très reconnaissants du soutien apporté dès le début par le CICR et d’autres institutions internationales pour partager leur expérience sur des questions fondamentales. III - Notre 3ème session sera également cruciale pour établir des bases solides en matière de coopération, à l’occasion de nos premiers rendez-vous avec le Comité des droits de l’homme et le Comité contre la torture, en marge de leur session, mais surtout à travers notre réunion conjointe avec le Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires. L’exposé particulièrement clair et convaincant présenté par M. Olivier de Frouville, lors du colloque international organisé à Paris en mai dernier, offre tous les paramètres juridiques pour une saine répartition des rôles entre les deux entités qui sont complémentaires et doivent se renforcer mutuellement. L’action des deux organes s’inscrit dans des durées et des espaces différents, avec des cadres de référence et des procédures qui ne sont pas « de même nature ». Pour autant leur objet est le même : protéger toutes les personnes contre les disparitions forcées et « lutter contre l’impunité du crime de disparition forcée ». Face à ce défi permanent, nous devons tous être animés par un même souci de cohérence juridique et d’efficacité pratique. Nous devons éviter les lacunes, alors que tant reste à faire, comme les doubles emplois, non seulement inutiles mais contreproductifs dans un système onusien où le mot d’ordre est celui de l’économie de moyens. Pour de faire, plusieurs règles de méthodologie s’imposent. Tout d’abord renforcer l’effort de pédagogie indispensable – on l’a encore vu lors de la journée internationale sur les disparitions forcées – pour préciser l’articulation des mandats et des compétences entre le Groupe de travail et le Comité. Cela passe par des informations à jour, dans toutes les langues, sur le site des Nations Unies. Je tiens à remercier le secrétariat pour la qualité du site du CED qui est particulièrement clair et vivant, mais d’autres données dépendent des services d’information de New York qui ne sont pas toujours les mieux informés. Nous devons également, en coopération étroite avec nos secrétariats respectifs prévoir une refonte rapide de la fiche d’information n°6 sur Les disparitions forcées ou involontaires. D’autres principes de bonne méthode concernent la concertation régulière entre le Comité et le Groupe de travail, à travers une information mutuelle sur leurs initiatives et leurs priorités, leurs plans de travail, afin d’être pleinement à même de tenir dument compte des travaux effectués ou en cours de part et d’autre, dans la transparence et la confiance, mais aussi dans le respect des responsabilités de chacun des organes. La consultation formelle initiée au sujet du projet d’observation générale sur les enfants est un exemple de bonne pratique, d’autant plus nécessaire que la Convention est particulièrement novatrice sur cette question. Nous devons établir une véritable synergie entre nous, avec des méthodes de travail, au-delà de rencontres de simple courtoisie.
Dans ce contexte général de concertation, de confiance et de respect mutuel, les questions pratiques seront faciles à résoudre, me semble-t-il. L’articulation des procédures dépend avant tout du choix des victimes, un choix éclairé par une large diffusion de l’information et une bonne articulation entre les secrétariats. Ce sera ensuite à chaque organe d’examiner les conditions de recevabilité, comme la question se pose de manière plus cruciale encore avec le Comité des droits de l’homme, dont la procédure de communication individuelle est de la même nature quasi-juridictionnelle. S’agissant des visites, nos compétences s’exercent dans des contextes très différents, compte tenu des limites apportées par l’article 33. Il faudra examiner la possibilité de visites « amicales » dans le cadre de l’assistance technique, mais à ce stade nos visites sont avant tout des enquêtes sur la base d’allégations graves…Pour autant, une articulation entre nos compétences ne serait pas inutile, ne serait-ce que pour ne pas risquer de brouiller le message à l’égard de nos interlocuteurs. Le Groupe de travail qui a déjà un champ très large avec les Etats non-parties, pourrait attendre que le cycle initial des rapports étatiques soit mené à bien, avant d’entreprendre une visite chez un Etat Partie. Inversement, le Comité pourrait utiliser l’article 33 pour exercer une visite de suivi, après une visite du Groupe de travail, si la situation sur le terrain venait à se détériorer. Encore une fois l’empirisme devrait nous guider pour éviter de se « marcher sur les pieds », pour employer une expression familière, alors qu’il y a tant à faire pour chacun de nous.
On pourrait en dire autant des observations générales. Le Groupe de travail est libre d’interpréter la Déclaration de 1992, comme le Comité a la responsabilité propre d’interpréter la Convention de 2006. J’ai déjà salué à plusieurs reprises l’acquis considérable que représentent les observations générales du Groupe de travail qui ont fixé le cadre conceptuel servant de base à l’élaboration de la Convention. Pour sa part, le Comité entend avoir une expérience concrète des problèmes qui se posent dans la pratique, à travers l’examen des rapports et des communications, avant de prendre l’initiative d’observations générales sur la Convention. Une solution de bon sens, serait de faire une pause de part et d’autre, et de prendre un certain recul. Pour l’avenir, tout reste ouvert, y compris des initiatives communes et des déclarations conjointes, à condition que cela renforce l’efficacité de la protection et la clarté du message à faire passer.
Lors du débat interactif à New York un diplomate a suggéré de répartir des « blocs de compétences », le Groupe de travail se concentrant en priorité sur les Etats tiers alors que le Comité, par définition, exerce son action à l’égard des Etats parties, et ce à compter de l’entrée en vigueur du traité. C’est une hypothèse qui mérite considération et a le grand mérite de la simplicité, si la démarche empirique que j’évoque s’avère impraticable à l’expérience. Ce qui doit nous guider, c’est pour reprendre une expression utilisée dans un autre contexte par la Convention « la cohérence de [nos] observations et recommandations respectives ». Notre responsabilité partagée est la sécurité juridique, à l’égard des Etats comme des victimes. Nous réussirons ou nous échouerons ensemble. Nous aurons l’occasion de revenir durant cette semaine sur les débats concernant le renforcement du système conventionnel. A Addis Abeba, comme à New York, j’ai pu réaffirmer notre soutien collectif aux initiatives de la Haute-Commissaire. S’agissant de la question cruciale de l’indépendance et de l’impartialité des experts, notre Règlement intérieur avait anticipé la déclaration d‘Addis Abeba en assumant les plus hauts standards d’exigence. Nous sommes d’autant plus inquiets de certaines discussions remettant en cause l’ensemble du système, en faisant porter la responsabilité de ses faiblesses non sur les auteurs de violations mais sur les membres des comités. A cet égard, et je terminerai par là, nous devons rappeler la centralité de la Convention sur les disparitions forcées. Notre noble mission est guidée par quatre considérations complémentaires: le soutien aux efforts de concertation et de rationalisation du Haut-Commissariat, l’accomplissement plein et entier du mandat donné par la Convention sous la responsabilité de la Conférence des Etats parties, le souci d’assurer l’efficacité du système conventionnel considéré comme un tout, et enfin la nécessité de veiller à la spécificité d’un traité universel visant les disparitions forcées. C’est dans cet esprit de vigilance et de mobilisation, que j’adresse tous mes vœux pour le succès de cette 3ème session. Si notre mandat n’était marqué par une intranquillité permanente, j’oserai dire que c’est notre dernière session tranquille, avant d’aborder de front les situations sur le terrain ; et ce en temps reel. Raison de plus pour travailler dès maintenant avec toute notre intelligence, notre énergie et notre coeur. © OHCHR 1996-2013
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