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Le point de vue (détaillé) de RECIT
Publié vendredi 26 mars 2010
Des directives réductrices et inacceptables pour les petites associations
Une circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les Pouvoirs Publics et les associations prétend « clarifier et sécuriser le cadre juridique des relations financières entre pouvoirs publics et associations, et simplifier les démarches effectuées par les associations ». La conclusion affirme que « cette circulaire participera pleinement de la reconnaissance de l’action des associations et de l’essor du mouvement associatif auquel le gouvernement a réaffirmé son attachement ». Le contenu du texte, et notamment ses annexes, nous montre qu’une fois de plus le gouvernement procède par antiphrases : le titre d’un texte énonce l’inverse de son contenu.
L’action associative assimilée à une activité économique
L’objectif principal, énoncé au détour d’une phrase, est de redéfinir les modalités de financement des associations au regard de la réglementation européenne relative aux aides de l’État. En clair, il s’agit de transposer le droit européen dans le droit français [1], avec un syllogisme imparable. « La réglementation dite des « aides d’État » [2] s’applique à toute « entreprise » recevant un financement public dès lors qu’elles exercent une activité « économique » d’intérêt général, et ce quel que soit son statut juridique, pour la partie de son activité qui est « économique ». « Les règles d’encadrement des aides ne s’appliqueront pas en revanche sa part d’activités qui seraient qualifiées de non économique ».
« Est qualifiée d’activité économique toute offre de biens et de services sur un marché. Seules échappent à cette qualification les activités liées à l’exercice des prérogatives de puissance publique ou certaines activités identifiées par la jurisprudence communautaire, comme les prestations d’enseignement public ou la gestion de régimes obligatoires d’assurance. Dans la pratique la grande majorité des activités exercées par des associations peuvent être considérée comme des activités économiques ».
Cette dernière affirmation constitue le coeur de la circulaire. Elle indique que le gouvernement français, dans son interprétation, ne reconnaît pas d’autre finalité aux associations que l’activité économique et méconnaît l’importance de l’objet social des associations qui cherchent à promouvoir la citoyenneté, développer la coopération, assurer le lien social, développer les pratiques culturelles, contribuer à l’éducation des jeunes, etc.
Dès lors qu’on accepte ce syllogisme, les associations deviennent toutes des entreprises relevant de la concurrence libre et non faussée. Par exemple, de nombreuses associations travaillent au soutien scolaire. Dès lors qu’une entreprise privée se crée pour vendre du soutien scolaire celui-ci devient un marché et les subventions au soutien scolaire deviennent impossibles. De même, un centre qui s’occupe de jeunes en, situation de handicap peut avoir pour objectif la dignité et l’autonomie des personnes, il sera considéré comme prestataire à des petits clients.
Il est essentiel d’obtenir une définition plus précise de la part d’activités des associations qui seront qualifiées de non économique, et de définir comment prendre en compte les finalités réelles poursuivies.
2 A partir de 66 000 euros par an, les subventions aux associations ne sont autorisées que dans le cadre de la compensation d’obligations de service public
« Les concours financiers versés sous forme de subventions à une association exerçant une activité économique d’intérêt général ne sont pas qualifiés d’aides d’État et ne sont soumis à aucune exigence particulière dès lors qu’il demeure inférieur à 200 000 euros sur 3 ans ». Ce seuil est apprécié toutes aides publiques confondues, en intégrant les facilités accordées à titre gratuit par les collectivités publiques (mise à disposition de locaux, de personnel et de matériel). Au-delà, ils ne sont acceptables que s’ils sont regardés comme la compensation d’obligations de service public, définies comme suit :
l’association est explicitement chargée, par un mandat d’intérêt général d’exécuter des obligations de service public clairement définies dans leur consistance, leur durée et leur étendue.
La compensation financière est calculée sur une base préalablement établie de façon objective et transparente
cette compensation est strictement proportionnée au coût occasionné par l’exécution des obligations de service public assuré est périodiquement contrôlée et évaluée pour éviter la surcompensation lorsque cette compensation excède 30 millions d’euros par an ou que le chiffre d’affaires annuel de l’association dépasse 100 millions d’euros par an au cours des 2 exercices précédents, cette compensation doit être notifiée à la Commission européenne. dans le cadre des procédures de marchés publics ou de délégations de Service Public, les compensations financières échappent purement et simplement à la qualification d’aides d’État.
Remarque 1 Ce qui est visé dans ce chapitre, c’est le principe de la subvention. Bien sûr, celle-ci n’est pas formellement remise en cause, mais elle est tellement encadrée qu’elle devient exceptionnelle. On notera le glissement sémantique de « subvention » à « compensation ». Les subventions sont des actes par lesquels l’État ou une collectivité contribuent au financement d’une action d’intérêt général, en application du Code général des collectivités territoriales [3]. Ce texte traduit une tutelle de plus en plus pesante de l’Union européenne et de l’État sur la libre administration des collectivités.
Remarque 2 La circulaire opère une distinction par les niveaux de subventions. Cela est commode, mais n’est pas pertinent. Certaines petites associations sont de fait des entreprises unipersonnelles, alors que de très grosses associations, comme celles gérant des établissements pour personnes handicapées par exemple, poursuivent une autre finalité que l’action économique.
La seule façon valable d’opérer des distinctions serait de considérer le projet associatif et de se donner les moyens de regarder la réalité des choses. C’est d’ailleurs ce qu’a fait le juge européen avec l’arrêt Altmark. Mais cela impliquerait une capacité d’analyse, une indépendance de jugement des projets associatifs et une connaissance du terrain que les services spécialisés de l’État ont malheureusement perdues. L’absence d’évaluation réelle a rendu plus facile un certain nombre de dérives mercantiles qui rendent effectivement nécessaire une circulaire, mais certainement pas sur les bases qui sont imposées ici.
Le paragraphe suivant commente ces dispositions en précisant que « la réglementation européenne relative aux aides d’État n’impose pas le recours à la procédure de passation des marchés publics. La notion de mandat est suffisamment flexible pour intégrer les hypothèses dans lesquelles la collectivité publique approuve et finance les propositions émanant du secteur associatif dont elle reconnaît qu’elles répondent à une finalité d’intérêt général. La subvention peut constituer un mode de financement légal dans le cadre d’un service économique d’intérêt général » (avec bien sûr les limitations énoncées plus haut).
Des conditions de réalisation des actions très restrictives et irréalisables
Les conditions de réalisation des actions sont très restrictives. « Le budget prévisionnel de l’action peut être modifié à la hausse et à la baisse dans la limite d’un pourcentage, à condition que cela n’affecte pas la réalisation du programme de l’action. L’association doit notifier ces modifications par écrit dès lors qu’elle peut les évaluer et avant le 1er juillet d’année en cours.
Mais dans le même temps, l’administration et les différents partenaires (collectivités) ne décident que très tard dans l’année le montant de leurs subventions, alors que les projets doivent être déposés très tôt dans l’année, voire parfois dans les derniers mois de l’année précédente. Il est impossible, au moment où l’on dépose le dossier d’annoncer de façon certaine le budget prévisionnel de l’action, ni celaui de l’association.
Les retards dans l’exécution de la convention, pour une raison quelconque, doivent être signifié à l’administration par lettre recommandée avec accusé de réception. L’association doit fournir trois mois avant le terme de la convention un bilan d’ensemble qualitatif et quantitatif de la mise en oeuvre du programme d’action. L’administration procède conjointement avec l’association à l’évaluation des conditions de réalisation du programme. ».
Cela est également irréaliste : Trois mois avant le terme de la convention l’action peut ne pas être terminée. La circulaire méconnaît les conditions de travail habituel entre les associations et les services de l’État ou des collectivités compte tenu de la réduction des effectifs des services de l’administration, celle-ci n’a pas les moyens aujourd’hui de procéder à un examen au cas par cas les conditions de réalisation de chacune des actions subventionnées. Cela n’était déjà pas le cas il y a 10 ans, et encore moins aujourd’hui.
Ainsi, la circulaire fixe aux associations des obligations impossibles à satisfaire et par définition met l’association « à la faute ».
Une atteinte inacceptable à la liberté d’association
Au-delà de ses modalités d’application, cette politique pose un problème de principe car elle revient sur une liberté fondamentale. Elle inverse la charge de la preuve. « Les associations peuvent être aidées si… » dans le cadre d’une délégation de service public, d’une convention et d’un calcul au plus juste du montant de l’aide en termes de distorsions de concurrence.
Le principe de la liberté d’association est inscrit dans la déclaration des Droits de l’Homme et repris par toutes nos Constitutions successives. Il donne liberté aux citoyens pour s’associer librement et prendre des initiatives. Ce droit se décline en plusieurs libertés : « choix de l’objet social, d’organisation et de rédaction des statuts, des moyens à mobiliser ou encore des modalités de l’action. Cette liberté fonde une des principales caractéristiques du fait associatif : la prééminence du projet. Contrairement à l’entreprise commerciale où l’action économique est consubstantielle de l’objet, le projet associatif ne peut pas se résumer à son économie ou à ses partenariats financiers publics et privés » [4].
Les collectivités ont toujours été libres d’aider ces initiatives.
Tout en réaffirmant ce droit, la circulaire impose des conditions qui conduisent à remettre en cause un droit fondamental. Cela est inacceptable pour les associations extrêmement nombreuses, réparties sur le territoire, qui cherchent à promouvoir la citoyenneté, développer la coopération, assurer le lien social, développer les pratiques culturelles, contribuer à l’éducation des jeunes, etc.
La France en rajoute par rapport au droit européen, pour des raisons idéologiques
La circulaire déclare appliquer le droit européen. Effectivement le traité de Lisbonne pousse à une interprétation indéfiniment extensible du principe de concurrence libre et non faussée [5]. Mais le droit communautaire, en vertu du prix et du principe de subsidiarité, laisse à chaque État le soin de désigner les services d’intérêt général (SIG) en distinguant les services d’intérêt économique général (SIEG), les services non économiques d’intérêt général (SNIEG), qui opèrent dans le champ régalien, et les services sociaux d’intérêt général (SSIG).
Les activités à but non lucratif (culture, sport, éducation populaire, etc.) ne sont pas pour l’instant définies dans ce maillage du droit communautaire. Il n’y a aucune raison communautaire pour que le gouvernement français classe l’ensemble des activités associatives comme des services économiques d’intérêt général. Il y a possibilité de reconnaître la spécificité des actions dont la finalité n’est pas économique. Le choix gouvernemental eapparaît donc comme un choix idéologique, basé sur des a priori néo libéraux qui considèrent que tout doit devenir marché, tout doit être marchandisé et une absence de réflexion sur la réalité des choses.
En revanche, le statu quo n’est pas non plus acceptable. Il ne s’agit pas de défendre indistinctement toutes les entités qui relèvent du statut associatif. C’est la nature du travail réalisé et non la structure juridique qui doit être déterminante. De ce fait, il paraît justifié que le gouvernement remet en cause les avantages fiscaux d’un certain nombre d’entreprises qui se prévalent du statut associatif. Mais en aucun cas cela ne devrait conduire à mettre toutes les associations dans le même sac.
Un travail important reste à faire pour apprécier ce qui doit être remis en cause au niveau national dans l’interprétation du droit communautaire et ce qui doit être remis en cause au niveau du droit communautaire et de la jurisprudence. Peut-être ces travaux existent-t-il, mais nous n’en avons pas connaissance.
Les petites associations doivent se faire entendre par elles-mêmes
Bien sûr chaque association peut réagir individuellement en se faisant reconnaître comme délégataire de service public, en rentrant dans le moule. Mais le combat à mener n’est pas seulement celui là. Il est nécessaire que les associations, toutes ensemble, avec les collectivités, réagissent à une orientation générale et contestent la forme du moule.
La négociation qui a conduit à la circulaire du 17 janvier 2010 a été menée par les instances représentatives des associations. Mais les positions prises font souvent l’impasse sur les pratiques réelles car il y a confusion au sein des mêmes instances entre les associations restées fidèles aux principes associatifs et celles qui pour survivre, pour maintenir l’emploi et l’organisation, ont changé d’objet et ont mis en avant le développement du chiffre d’affaires. On ne peut pas défendre indistinctement les associations sans clarifier les différences de situations.
Certains grands réseaux associatifs sont restés fidèles à leur mission.ils payent parfois très cher leur indépendance [6]. Nombreux sont ceux qui se battent pour maintenir à contre-courant des actions qui font société.
Mais d’autres, en revanche, parlent au nom des petites associations en les mettant en avant, tout en défendant leurs propres intérêts : maintien de l’emploi, développement du chiffre d’affaires et maintien des avantages associatifs. Ils ne s’appuient plus sur la mobilisation des bénévoles, ne font plus de l’éducation populaire que pour les classes moyennes, développent des stratégies commerciales et vont à la conquête des marchés du loisir. Cette dérive, cette « réduction à l’état d’entreprise » est encouragée de longue date par les gouvernements successifs et par l’Union Européenne.
Il serait nécessaire que les associations citoyennes se regroupent et fassent entendre leur voix.
Ne faudrait il pas appeler les associations qui se reconnaissent dans une charte de principes [7], notamment les plus petites, à se rassembler pour envisager de constituer un collectif des associations citoyennes. Toutes ces associations ont besoin de trouver ensemble les formes de résistance les mieux adaptées, étudier les diverses situations, élaborer, même de façon informelle, des positions communes et les défendre au sein des organisations représentatives et au niveau européen.
Pour commencer, il serait souhaitable que des échanges aient lieu entre les réseaux et associations citoyennes pour approfondir les questions posées aujourd’hui et précisées les convergences et les actions communes possibles.
Quelques premières propositions
Quelques propositions peuvent d’ores et déjà être soumises à la discussion.
Pour définir le terme « associations citoyennes » on peut se référer à une charte de principes. La charte de principe de RECIT de servir de point de départ. C’est pourquoi elle est jointe en annexe. les projets associatifs doivent pouvoir être aidés en tant que tels, comme l’a entrepris la Région île de France dans le cadre du FRDVA (fonds régional pour le développement de la vie associative). Cela signifie que tout ou partie du projet associatif et aider contractuellement façon pluriannuelle, par la puissance publique. la nature de l’action d’une association ne peut pas être définie par défaut ou en toute généralité, mais en évaluant la nature du projet associatif et son application réelle. Cette évaluation ne saurait être le fait des seuls services du ministère des finances, mais des services de l’État spécialisés, des régions ou d’une instance paritaire dans laquelle les représentants des associations doivent avoir toute leur place. L’État peut et doit avoir un rôle régulateur par rapport aux associations, ce qu’il suppose qu’il retrouve une compétence réelle dans l’appréciation de l’action des associations. Il faut analyser de quelle manière le statut associatif actuel recouvre des réalités très différentes. En particulier certaines associations gèrent des budgets importants, parfois de plusieurs millions d’euros, et souvent les préoccupations gestionnaires prennent le pas sur la démocratie associative et les principes d’action. C’est pourquoi il pourrait être envisagé, comme cela avait déjà été proposé il y a quelques années, de constituer des SCIC (société coopérative d’intérêt collectif) pour gérer les l’activités, sous la conduite de l’association qui garde un rôle d’orientation. de la même manière, la formation des cadres dirigeants de ces grandes associations ne saurait être laissée aux seules écoles de commerce. De la même manière que certaines fédérations coopératives ont créé leurs propres écoles, l’éducation citoyenne des cadres dirigeants d’associations et une ardente nécessité.
Un enjeu de société
Pour répondre aux enjeux de survie de la planète, d’émergence d’une société plus humaine, de reconstruction du lien social et de lutte contre les discriminations, il est nécessaire de développer des logiques de coopération, de responsabilité, de démocratie et d’éducation des citoyens. Pour cela, l’action des associations citoyennes est indispensable. La multiplication des initiatives est aujourd’hui une source d’espoir. Mais elle ne suffit pas. Un combat politique est également nécessaire, dans un cadre local et national et dans un cadre européen, pour faire prévaloir un cadre juridique et administratif à la hauteur des enjeux. Nous savons qu’en proposant cette démarche nous nous engageons dans un travail de longue haleine. Mais il n’y a pas d’autre issue pour résister et reconstruire le mouvement associatif dont la société a besoin.
[1] Notamment l’arrêt de la CJCE »Altmark » du 24 juillet 2003 et le paquet »Monti-Kress » du 28 novembre 2005
[2] Régime défini par les articles 86 à 88 du traité, complété par l’arrêt de la CJCE »Altmark » du 24 juillet 2003 et le paquet »Monti-Kress » du 28 novembre 2005.
[3] Article L. 1115-1 « Les Communes, les Départements et les Régions concourent au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie ». Les articles L2 1121-29, L3 1211-1 et L4 1221-1 fondent une compétence générale des collectivités locales à intervenir dans la mesure où il existe un « intérêt public local ».
[4] Voir FONDA http://www.fonda.asso.fr/Associatio...
[5] On notera d’ailleurs que la vigilance pour imposer une concurrence libre et non faussée ne saurait s’appliquer unilatéralement aux aides de l’État sans inclure également le mécénat et également les situations de monopole. Il y a plus de distorsions de concurrence dans une situation de monopole comme celle de Microsoft que dans l’action réunie de toutes les petites associations.
[6] Voir par exemple les restrictions de crédit dont les Foyers Ruraux ont été victimes ces dernières années
[7] La charte de principe de RECIT peut servir de point de départ
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