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Vérification et évaluation
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Évaluation à mi-parcours des activités de lutte contre le truquage d’offres du Bureau de la concurrence — Rapport final1. Introduction
1.1 Contexte
Organisme indépendant d'application de la loi, le Bureau de la concurrence contribue à la prospérité des Canadiens en protégeant et en favorisant les marchés concurrentiels. Le Bureau de la concurrence est dirigé par le commissaire de la concurrence, l'agent d'application de la loi mandaté par le Parlement de veiller à la préservation de marchés concurrentiels au Canada. Les pouvoirs législatifs conférés au commissaire ont pour objet de préserver et de favoriser la concurrence au Canada de façon à :
stimuler l'efficience de l'économie
donner aux entreprises canadiennes plus d'occasions de participer aux marchés étrangers
veiller à ce que les petites et moyennes entreprises bénéficient de chances équitables
offrir aux consommateurs des prix concurrentiels et une variété de produits
Les responsabilités du commissaire sont assumées par le Bureau de la concurrence.
Note marginale
Encadré 1.1
Compétence législative : Le commissaire est responsable de l'application de la Loi sur la concurrence et des trois lois sur l'étiquetage : la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, la Loi sur l'étiquetage des textiles et la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux. Priorités du Bureau de la concurrence pour 2007–2009 :
Cartels nationaux et truquage d'offres
Fraude par marketing de masse
Cibler les escroqueries qui causent préjudice aux Canadiens
Obtenir un effet dissuasif maximal
Marché électronique
Cibler les allégations fausses et trompeuses relatives aux effets sur la santé
Fusions et abus de position dominante
Préciser les principes clés
Le Bureau établit des priorités dans trois domaines : l'application de la loi, la promotion de la concurrence et la gestion. Quatre priorités touchant l'application ont été fixées pour 2007–2009 (voir l'encadré 1.1); l'une d'elles est la lutte contre les cartels nationaux et le truquage d'offresNote 2.
La Direction générale des affaires criminelles (DGAC) administre et applique les dispositions criminelles de la Loi sur la concurrence (ci-après la Loi), y compris celles visant les complots comme le truquage d'offres. La DGAC mène ses activités d'application de la loi, de sensibilisation et de conformité dans ses bureaux de la région de la capitale nationale et dans cinq bureaux régionaux répartis à l'échelle du pays.
La lutte contre le truquage d'offres n'est pas une nouvelle activité pour le Bureau; toutefois, les méthodes d'exécution de ces activités ont été modifiées. Une partie des activités de lutte contre le truquage d'offres a été déléguée aux bureaux régionaux. On s'efforce d'accroître les capacités pour soutenir ces nouvelles activités (voir la section 2.3). La présente évaluation à mi-parcours a été effectuée pour fournir au Bureau une rétroaction sur les efforts qu'il déploie en vue de contrer le truquage d'offres.
1.2 Objectif de l'étude
Le présent rapport énonce les constatations, les conclusions et les recommandations découlant de l'évaluation à mi-parcours. L'évaluation porte principalement sur les initiatives et les activités mises en œuvre par le Bureau dans l'ensemble du pays pour lutter contre le truquage d'offres. La présente évaluation a été commandée par la haute direction du Bureau, à des fins internes, et dirigée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Industrie Canada. L'évaluation proprement dite a été exécutée par BMB Consulting Services Inc. Un comité directeur de l'étude d'évaluation, composé de membres d'organismes gouvernementaux et non-gouvernementaux, a conseillé l'équipe d'évaluation à divers stades clés du projet. La liste des membres du comité d'évaluation figure à l'annexe A.
L'objectif de cette évaluation à mi-parcours consiste à fournir de l'information permettant de faire le point sur la mise en œuvre des activités et de cerner les aspects qui gagneraient à être améliorés. Elle constitue également un bulletin provisoire de référence qui pourra servir à des comparaisons dans le cadre d'évaluations futures. Les questions faisant l'objet de l'évaluation sont les suivantesNote 3 :
Quelle est la taille du marché canadien des approvisionnements (selon les renseignements auxquels le public a accès et les entrevues)? Quels sont les principaux secteurs concernés? Dans quelle mesure ce programme est-il nécessaire (en d'autres termes, quelle est l'ampleur du problème du truquage d'offres au pays)?
Selon la documentation existante et les entrevues, comment la situation au Canada se compare-t-elle avec celle d'autres pays (États-Unis, Australie et Royaume-Uni)?
En l'absence d'estimations, quelles méthodes pourrait-on utiliser pour mesurer l'ampleur du problème du truquage d'offres?
Par rapport à un modèle d'attribution de contrats à un fournisseur unique, quels sont les avantages nets du processus d'appel d'offres concurrentiel?
Quels sont les effets incitatifs et dissuasifs sur les particuliers ou les entreprises relativement au truquage d'offres?
Pour les organismes de divers secteurs (par exemple la construction, la santé) utilisant les processus d'appels d'offres ou d'approvisionnement, quels sont les éléments incitatifs ou dissuasifs en fonction desquels ils décident ou non de :
cerner le truquage d'offres
prendre des mesures pour prévenir le truquage d'offres
contrer les stratagèmes soupçonnées ou réels de truquage d'offres (incluant les processus publics et privés, les échelons décisionnels, les demandes de conception d'appel d'offres et mise en œuvre de politiques et de programmes, les perceptions, etc.)
Le secteur public comprend les divers ordres de gouvernement (fédéral, provincial et municipal), les universités, les écoles et les hôpitaux. Le secteur privé comprend tout ce qui ne relève pas du secteur public.
Quel est le rôle du gouvernement fédéral (en tant que responsable des politiques), du Bureau de la concurrence et d'autres intervenants et partenaires clés (par exemple les bureaux d'approvisionnement du secteur privé et public, y compris TPSGC) dans le règlement de ce problème? Y a-t-il chevauchement ou double emploi des efforts?
Au niveau fédéral, quelles pratiques ou politiques publiques soutiennent la lutte contre le truquage d'offres et lesquelles y nuisent?
Conception et exécution du programme
Étant donné la nature et le contexte du problème, l'orientation régionale et sectorielle actuelle du programme est-elle appropriée?
Le marketing du programme de lutte contre le truquage d'offres est-elle efficace?
Mise en œuvre et réussite du programme
Le Bureau de la concurrence avance-t-il dans sa lutte contre le truquage d'offres?
La mise en œuvre du programme se déroule-elle comme prévu, c'est-à-dire dans le respect des délais et du budget impartis?
Le personnel responsable de la mise en œuvre de cette initiative dispose-t-il des ressources, des outils et des compétences nécessaires pour s'acquitter de ses responsabilités en ce qui concerne le truquage d'offres?
Un plan de mesure du rendement a-t-il été mis en place pour évaluer l'atteinte des objectifs à court, à moyen et à long terme?
Les intervenants clés sont-ils plus sensibilisés qu'auparavant au problème du truquage d'offres et à la possibilité qu'une telle activité se pratique dans le pays (par exemple dans quelle mesure souscrivent-ils à l'Attestation d'absence de collusion dans l'établissement de soumission)?
Y-a-t-il des enjeux qui ont des répercussions importantes (positives ou négatives) sur la réussite du programme?
Rentabilité — Autres solutions
L'initiative est-elle rentable et efficiente?
D'après l'expérience d'autres pays (les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie), quelles sont les autres méthodes de lutte contre le truquage d'offres?
Dans quelle mesure le programme devrait-il s'appliquer aux infractions connexes, autres que celles visées par les lois antitrust (les pots-de-vin, le crime organisé, etc.)?
Quelles ressources faudrait-il affecter si d'autres méthodes étaient mises en œuvre?
1.3 Démarche et méthodologie de l'évaluation
L'évaluation à mi-parcours s'est déroulée en deux phases. Au cours de la phase 1, un modèle logique et un plan d'évaluation détaillé ont été élaborés; ils sont documentés dans l'ébauche finale du rapport sur la planification de l'évaluation, datée du 27 juillet 2007. Au cours de la phase 2, le plan d'évaluation a été exécuté.
Voici les trois principaux extrants ou produits livrables de la phase 2 :
un document préliminaire énonçant les principales constatations et conclusions de l'évaluation,
un projet de rapport provisoire,
un rapport final.
La stratégie globale de l'évaluation est fondée sur la cueillette et l'analyse de données de multiples sources, sélectionnées de façon à garantir que les constatations, les conclusions et les recommandations soient significatives. Les méthodes de cueillette, d'analyse et de présentation des données ont été conçues pour garantir la fiabilité, la validité et la crédibilité de l'information communiquée.
Les données proviennent de six sources principales :
Revue de documents
Système de gestion de l'information du Bureau (SGIB)
Analyse documentaire de sources publiées
Consultations menées auprès des intervenants
Comparaisons avec trois autres pays
Chacune de ces méthodes est décrite en détail dans les sous-sections suivantes.
1.3.1 Revue des documents
Les évaluateurs ont rassemblé et étudié un large éventail de documents pour bien connaître le Bureau. Ces documents présentaient un aperçu général des activités de lutte contre le truquage d'offres du Bureau ainsi que des plans, processus et résultats connexes. Des documents portant sur les méthodes et les perspectives adoptées par d'autres pays ont également été recueillis. Certains documents sont cités dans le texte ou en bas de page.
Les documents sont présentés dans un classeur de format Excel, transmis sous pli distinct. Une notice bibliographique, comprenant le titre du document, sa source, une brève description et un énoncé de sa pertinence aux fins d'évaluation, a été créée pour chaque document.
Les documents ont été répartis dans les fichiers :
Canada — 71 documents
États-Unis — 23 documents
Australie — 23 documents
Réseau international de la concurrence (RIC) — 8 documents
OCDE — 20 documents
Royaume-Uni — 33 documents
Autres pays ou organismes internationaux — 29 documents
L'étude des documents a permis de répondre aux questions relatives à la raison d'être, à la conception, à l'exécution et à la mise en œuvre du programme.
1.3.2 Système de gestion de l'information du Bureau (SGIB)
Le Système de gestion de l'information du Bureau (SGIB) est une base de données administrative dans laquelle les renseignements sur les dossiers sont stockés et compilés et qui permet d'en suivre l'évolution dans le temps. Le système repère les renseignements relatifs aux dossiers selon les entrées de la liste normalisée des types d'« événements ». Pour chaque dossier, des renseignements de base et des données relatives à l'événement sont saisis. Lorsque le SGIB a été créé, en 2001, des données relatives à l'article 47 de la Loi et remontant jusqu'à 1997 ont été saisies dans le système.
Les renseignements contenus dans le système sont utilisés pour évaluer les résultats au regard des normes de rendement à divers stades du cycle de vie du dossier. Un certain nombre de rapports normalisés sont établis à l'usage de la direction.
Peu de cas de truquage d'offres sont répertoriés. Par exemple, entre le début de 2001 et la mi-novembre 2007, 105 plaintes ou demandes d'information liées au truquage d'offres et 34 cas (enquêtes) ont été enregistrés dans le SGIB. Compte tenu du nombre relativement faible de cas et de la capacité de filtrage du système, les renseignements ont pu être extraits des rapports normalisés avec l'aide des employés responsables du SGIB, pour être ensuite analysés sans le support informatique.
Les données du SGIB ont été utilisées pour répondre aux questions relatives à la conception, à l'exécution, à la mise en œuvre et à la réussite du programme.
1.3.3 Analyse documentaire
L'analyse documentaire a porté sur des rapports antérieurs, des études pertinentes et des études publiées sur divers aspects des activités de lutte contre le truquage d'offres au Canada et ailleurs dans le monde. Ces documents ont été utilisés en grande partie pour répondre aux questions relatives à la raison d'être du programme.
Le Centre de ressources du Bureau, qui a accès à plusieurs bases de données et systèmes spécialisés, a été mis à contribution pour entreprendre la recherche documentaire. Au cours d'une séance d'information à laquelle assistaient des membres du personnel du Centre de ressources, il a été convenu que la recherche porterait principalement sur les sources suivantes :
les livres et les documents de référence du Centre de ressources portant sur l'histoire des lois canadiennes sur la concurrence et le truquage d'offres,
les études de nature juridique et économique pertinentes et révisées par des pairs concernant le truquage d'offres,
les études de marché pouvant être résumées en une page ou un chapitre.
Pour la recherche documentaire, les chercheurs du Centre de ressources ont utilisé les moteurs de recherche, bases de données et sites web suivants :
Business Source Complete
Canadian Business and Current Affairs
EconLit, plein texte
Eureka.cc et CEDROM-SNi
National Bureau of Economic Research (NBER)
NetLibrary
Infomart Online
FirstSearch et WorldCat
TraceIT
Publications de Statistique Canada
Une recherche étendue a permis de repérer les sources de renseignements potentielles. Par la suite, les résultats de recherche ont été filtrés par les consultants afin de cerner les études et les rapports de recherche les plus pertinents. À la fin de cet exercice, 53 documents semblant traiter de questions visées par la recherche ont été retenus pour un examen plus poussé. Au bout du compte, l'analyse et l'étude documentaire ont porté sur 21 documents, énumérés à l'annexe B et identifiés au bas des pages du présent rapport.
1.3.4 Consultation des intervenants
Des entrevues ont été menées en personne ou par téléphone avec des répondants clés (intervenants tant internes qu'externes). Ces entrevues ont été une précieuse source d'information en ce qui concerne l'ensemble des questions abordées dans le cadre de l'évaluation.
Des guides d'entrevue normalisés et adaptés à chaque groupe d'intervenants ont été utilisés. Des notes d'entrevue ont été rédigées pour chaque entrevue terminée. Au total, 46 entrevues ont été menées auprès de membres des organismes suivants :
ministères et organismes du gouvernement fédéral — 5 entrevues
gouvernements et établissements de santé et d'enseignement provinciaux — 8
associations — 10
entreprises privées — 2
cabinets d'avocats — 2
organismes antitrust étrangers — 3
Bureau de la concurrence — haute direction — 9
Bureau de la concurrence — personnel du programme — 6
Bureau de la concurrence — unité des éléments de preuve électroniques — 1
La liste des personnes interrogées et des organisations auxquelles elles appartiennent figurent à l'annexe C.
1.3.5 Études de cas
Les études de cas avaient pour principale fonction de donner une image plus claire des aspects spécifiques au truquage d'offres. Les sujets des études de cas ont été choisis en fonction des renseignements fournis au cours des entrevues, et des propositions ont été soumises au comité du projet aux fins d'analyse et d'approbation. Voici les cinq sujets qui feront l'objet d'un examen plus approfondi :
unité des éléments de preuve électroniques — activités et difficultés posées par les éléments de preuve présentés sous forme de fichiers électroniques
création de capacités et exécution dans les régions — (par exemple la sensibilisation dans la région de Québec)
cybermarchés
programmes éducatifs
illustration d'un processus simple et comparaison avec un processus complexe
Le nombre d'études de cas a été ramené à quatre, puisque le premier et le dernier des sujets qui figurent sur la liste qui précède (Unité des éléments de preuve électroniques et comparaison entre un processus simple et un processus complexe) comportaient plusieurs éléments communs; en conséquence, cette étude de cas portera principalement sur un cas complexe faisant intervenir des éléments de preuve électroniques.
Les quatre études de cas sont décrites à l'annexe D. Les informations utilisées dans le cadre de ces études de cas ont été recueillies au moyen d'une étude documentaire (portant entre autres sur des sites web) et d'entrevues à l'interne et à l'externe. S'il y a lieu, les études de cas seront citées dans le présent rapport pour appuyer les conclusions tirées à l'égard des diverses questions d'évaluation.
1.3.6 Comparaisons avec trois autres pays
Pour mieux comprendre le contexte international, nous avons effectué une analyse comparative des méthodes suivies par d'autres pays pour contrer le truquage d'offres. Le Royaume-Uni, l'Australie et les États-Unis ont été choisis comme point de comparaison du fait que leurs contextes économique, juridique et culturel ressemblent à celui du Canada. Des renseignements de base concernant les méthodes de lutte contre le truquage d'offres adoptées dans chacun de ces trois pays, tirés des sites web de diverses organisations de ces pays, sont fournies dans l'encadré 1.2. En plus de l'étude documentaire, nous avons mené des entrevues avec des représentants de chacun de ces pays. Nous avons aussi mis au point un guide d'entrevue pour établir des parallèles ou mettre en évidence les différences qui existent entre les méthodes de lutte contre le truquage d'offres utilisées dans ces trois pays et au Canada. Ces renseignements supplémentaires figurent à l'annexe E.
Comme le Canada, ces pays considèrent que le truquage d'offres contrevient à leurs lois antitrust; toutefois, le Canada se distingue par le fait qu'il s'est doté d'un article législatif portant précisément sur le truquage d'offres. En outre, les trois pays servant de points de comparaison disposent de programmes de clémence ou d'immunité, et leurs activités de sensibilisation complémentent leurs mesures d'application de la loi.
Encadré 1.2 — Renseignements contextuels de base à propos du Royaume-Uni, de l'Australie et des États-Unis
Sources : Site Web des organismes et entrevues par téléphone avec des représentants de chacun.
Textes législatifs
Competition Act, 1998
Enterprise Act, 2002
Trade Practices Act, 1974
Sherman Act, 1890
Organisme d'application de la loi
Principalement l'Office of Fair Trading
Australian Competition and Consumer Commission ACCC
Poursuites criminelles et civiles intentées par la Division antitrust du département de la Justice.
Poursuites civiles intentées par la Commission fédérale du commerce.
Poursuites judiciaires intentées par les particuliers.
Type d'infraction
Infractions d'ordre civil pour les entreprises et d'ordre criminel pour les particuliers.
Tribunaux sous le régime de l'Enterprise Act.
Infractions d'ordre civil.
De plus en plus de personnes sont en faveur de l'imposition de sanctions pénales.
Infraction d'ordre criminel et d'ordre civil.
Les amendes varient entre 5 000 £ (environ 10 000 $) et un montant illimité.
Les peines d'emprisonnement vont de six mois ou moins à cinq ans.
Dans le cas d'une infraction commise par une entreprise, l'amende maximale est
de 10 millions de dollars; si le montant du gain illicite peut être déterminé, l'amende équivaut à trois fois la valeur du gain illicite; si le montant du gain illicite ne peut être déterminé, l'amende équivaut à 10 % du chiffre d'affaires des 12 mois précédant l'infraction.
L'amende maximale est de 10 millions de dollars pour les entreprises. L'amende maximale est de 350 000 $ ou une peine d'emprisonnement de trois ans (ou les deux) pour les particuliers (pour les crimes commis avant le 22 juin 2004).
Pour les crimes commis après cette date, l'amende maximale est de 100 millions de dollars pour les entreprises et de 1 million de dollars pour les particuliers; la peine d'emprisonnement maximale est de
dix ans.
Le montant maximal de l'amende peut être le double du montant du gain ou de la perte en cause.
Peu d'activités de sensibilisation au truquage d'offres
Guides d'information de type « dépliant » affichés sur le site Web
Les procureurs de la Division antitrust offrent de la formation.
Programme d'indulgence ou d'immunité
Programme d'indulgence
Politique d'immunité de l'ACCC pour la conduite de cartels
Politique d'amnistie ou d'immunité pour les entreprises
1.4 Limites de l'étude
La conception et la méthodologie de l'étude étaient soumises aux limites suivantes.
En premier lieu, en ce qui concerne la conception de l'étude, les questions et les points évalués visaient principalement à mettre en contexte la raison d'être et la pertinence plutôt qu'à répondre directement à des questions qui s'y rapportaient. Dans le même ordre d'idées, puisqu'il s'agit d'une évaluation à mi-parcours, les questions touchant la réussite du programme avaient surtout pour objet de déterminer si le programme allait dans la bonne direction, de déterminer les conditions de sa réussite et de cerner les signes de la réussite plutôt qu'à permettre une analyse rigoureuse des répercussions des résultats escomptés. Ces limites dans la conception de l'étude ont tenu compte du niveau de maturité du programme, particulièrement aux débuts du plan de régionalisation, ainsi que de la disponibilité des données et des renseignements relatifs au rendement.
En deuxième lieu, du point de vue méthodologique, la consultation des intervenants visait à recueillir des renseignements auprès d'un certain nombre de répondants de divers secteurs. Pour la plupart, les répondants ont été choisis en fonction de leur intérêt marqué pour les activités de lutte contre le truquage d'offres, et non par échantillonnage statistique, ce qui restreint la possibilité d'extrapoler les constatations à l'ensemble des intervenants.
En troisième lieu, les intervenants consultés ne comprenaient pas les organismes ou particuliers ayant déposé une plainte, ayant demandé l'immunité ou faisant l'objet d'une enquête. Au cours de la phase de planification de l'évaluation, il a été envisagé d'inclure ces groupes, mais il aurait probablement fallu faire des sondages pour recueillir des données auprès d'eux. Il a été déterminé que de tels sondages seraient plus utiles à une évaluation récapitulative (finale) des répercussions du programme. En conséquence, il a été conclu que la consultation de ces groupes débordait du cadre de l'évaluation au stade de la planification.
Enfin, on a considéré que ces limites étaient relativement mineures et qu'elles ne compromettaient pas les constatations, les conclusions et les recommandations exposées dans le présent rapport.
Notes en bas de page
2 En avril 2008 , le Bureau a confirmé que ces priorités seraient prorogées jusqu'en 2011. (retour à la référence de note en bas de page 2)
3 Les observations émises dans le cadre de la présente évaluation qui sont de nature plus opérationnelle ont été communiquées aux responsables du programme sous pli distinct. (retour à la référence de note en bas de page 3)
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