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Services financiers: la Commission propose un cadre d'action
Bruxelles, le 28 octobre 1998
Une série de mesures visant à permettre au secteur des services financiers de l'Union Européenne de réaliser pleinement son potentiel, notamment avec l'introduction de l'euro, ont été exposées dans une communication que vient d'adopter la Commission européenne. Cette communication, intitulée "Services financiers: élaborer un cadre d'action", est centrée, d'une part, sur la réalisation de marchés de capitaux européens liquides et profonds qui répondent davantage aux besoins des émetteurs et des investisseurs, et d'autre part, sur la suppression des obstacles restants à la prestation transfrontalière de services financiers de détail afin d'offrir un plus grand choix au consommateur tout en préservant sa confiance et en lui assurant un niveau de protection élevé. La Commission conclut que la législation de l'UE sur les services financiers doit être effectivement appliquée, mais qu'elle ne réclame pas une refonte radicale. Toutefois, des méthodes plus souples sont indispensables pour adapter les règles à l'évolution des conditions du marché et il faudra légiférer dans quelques domaines bien précis, notamment en ce qui concerne les fonds de pension et les moyens de recours dont disposent les consommateurs. Le Cadre d'action avait été demandé par le Conseil européen de Cardiff et il sera présenté au conseil des ministres des finances, au Parlement européen et au Conseil européen de Vienne. La communication tient compte des résultats des nombreuses consultations qui ont eu lieu avec les utilisateurs et les prestataires de services financiers et avec les autorités de surveillance.
"Cette communication reconnaît le rôle crucial que jouent les services financiers dans l'économie de l'UE", a déclaré M. Monti, Commissaire chargé des services financiers. "Le secteur des services financiers représente déjà environ 6 % du PIB de l'Union européenne; il offre des produits financiers à la fois à l'industrie (notamment des capitaux d'investissement) et aux consommateurs individuels (par exemple des prêts hypothécaires, des produits de retraite et des produits d'assurance). Cette communication vise à compléter l'introduction de l'euro en créant les conditions nécessaires pour permettre au secteur de libérer tout son potentiel de développement et de création d'emplois, à la fois dans les services financiers eux-mêmes (déjà 2,45 % des emplois de l'Union) et dans l'ensemble de l'industrie (grâce à une affectation efficace du capital)."
La Commission conclut que le cadre des règles prudentielles de l'Union européenne est généralement satisfaisant, mais que les procédures législatives doivent être plus rationnelles, plus souples et plus rapides. Cela est indispensable pour que les règles de surveillance puissent être rapidement adaptées à l'évolution des conditions du marché. La communication invite donc le Conseil des ministres de l'UE et le Parlement européen à trouver de nouvelles méthodes pragmatiques pour modifier les règles prudentielles.
La communication souligne également l'importance cruciale d'une mise en oeuvre effective des règles existantes, grâce à une meilleure transposition par les États membres, à une action plus rigoureuse de la Commission et à une interprétation plus claire et plus uniforme de la législation communautaire. Les divergences d'interprétation pourraient être atténuées par une coopération entre les autorités de surveillance des États membres visant à promouvoir les meilleures pratiques en la matière, par exemple dans le cadre d'organismes tels que la Fédération des commissions européennes de valeurs mobilières (FESCO) et par des communications interprétatives de la Commission.
Les marchés de gros
Un programme d'action cohérent, qui élimine les obstacles législatifs, administratifs et fiscaux qui subsistent en matière d'émissions transfrontalières et d'activités liées aux investissements, est indispensable pour compléter la modernisation des marchés de gros de l'UE déclenchée par la monnaie unique. La Commission
proposera des améliorations aux directives relatives aux prospectus à publier en cas d'offre publique de valeurs mobilières et en cas d'admission de ces valeurs à la cote d'une bourse de valeurs, afin d'éliminer les discordances entre réglementations nationales et permettre la reconnaissance mutuelle;
examinera la possibilité d'aider, par des initiatives juridiques appropriées, les fonds spécialisés dans le capital-risque à collecter au niveau européen les capitaux nécessaires pour financer le démarrage des petites entreprises;
proposera une directive visant au démantèlement des restrictions à la liberté de placement des fonds de retraite complémentaire (voir IP/98/447);
déterminera si certaines options en matière d'information financière offertes aux États membres par les directives comptables sont compatibles avec la nécessité d'une harmonisation plus poussée des règles en la matière;
s'efforcera de préserver la concordance entre les règles comptables européennes et les normes comptables internationales élaborées par l'IASC;
déterminera les meilleurs moyens (législatifs ou non législatifs) d'améliorer l'efficacité de la directive sur les services d'investissement en promouvant la convergence nécessaire des approches nationales relatives aux règles de conduite.
Le Conseil et le Parlement européen sont invités à avancer dans la voie de l'adoption des propositions de directives relatives aux procédures d'offre de prise de contrôle (voir IP/97/1022), au statut de la société européenne (SSE) et aux organismes de placement collectif (OPCVM - voir IP/98/673).
Les marchés financiers de détail
Malgré les grands progrès réalisés dans la voie de l'achèvement d'un marché unique des services financiers, les ventes transfrontalières de produits financiers traditionnels à des consommateurs individuels restent l'exception. De plus, il subsiste des écarts de prix très importants entre les États membres (par exemple, les commissions sur les transactions sur actions sont 17 fois plus élevées dans l'État membre le plus cher que dans le moins cher). Il est donc indispensable de trouver une manière pragmatique de concilier l'objectif de promouvoir une intégration totale des marchés financiers et l'objectif d'assurer un degré de protection des consommateurs et de confiance des consommateurs. La Commission:
clarifiera la distinction entre les utilisateurs professionnels et non professionnels de services financiers. Elle s'efforcera de limiter les exigences supplémentaires imposées par le pays d'accueil au consommateur agissant en qualité d'utilisateur non professionnel;
identifiera et répertoriera les différences de fond entre les réglementations nationales relatives à l'intérêt général de manière à améliorer la transparence et à pouvoir vérifier que les règles du pays d'accueil sont proportionnées à leur objectif déclaré;
présentera des propositions visant à établir des mécanismes appropriés de recours et de traitement des plaintes émanant de consommateurs de services financiers;
donnera suite aux actions annoncées dans sa communication intitulée "Services financiers: renforcer la confiance des consommateurs" (voir IP/97/566);
envisagera de nouvelles propositions de fond soumettant les intermédiaires d'assurance à de strictes mesures de sauvegarde.
Le Conseil et le Parlement européen devraient adopter dans les plus brefs délais les propositions relatives à la fourniture de services de monnaie électronique (voir IP/98/727) et concernant la vente à distance de services financiers (voir IP/98/891), et ils sont invités à coopérer avec la Commission dans toute la mesure du possible pour réaliser effectivement l'approche évolutive suggérée.
Coopération entre autorités de surveillance
La Commission considère qu'une coopération structurée entre les autorités nationales de surveillance suffirait à assurer la stabilité financière, sans qu'il faille aller jusqu'à l'adoption de nouvelles dispositions communautaires. Toutefois, actuellement, cette coopération est organisée de manière à répondre à des besoins ponctuels et spécifiques. Dans le domaine de la surveillance des marchés de titres, en particulier, les procédures actuelles ne sont pas adaptées à la brusque accélération de l'intégration de ces marchés. Par conséquent, la Commission:
contribuera à l'élaboration d'une "charte des autorités de surveillance" répartissant les responsabilités et créant des mécanismes de coordination au niveau européen entre les différents organismes chargés de la surveillance prudentielle;
réexaminera avec les États membres et en parallèle avec le Comité de Bâle sur la surveillance bancaire les dispositions de l'UE sur le capital des banques, afin de les mettre à jour;
prendra en considération les différents problèmes que pourraient poser les conglomérats financiers.
Pour leur part, le Conseil et le Parlement européen devraient adopter les propositions de directive concernant la liquidation des établissements de crédit et des entreprises d'assurance.
Les avantages qu'offrent des marchés financiers ouverts et concurrentiels peuvent être annulés par les conséquences dommageables de la concurrence fiscale sur l'activité financière. Le paquet fiscal adopté par les ministres des finances de l'UE le 1er décembre 1997 témoigne d'une volonté d'envisager des solutions, à l'échelle de l'Union européenne, aux distorsions fiscales qui appellent une action urgente, à savoir les distorsions fiscales dans l'affectation de l'épargne et la concurrence fiscale dommageable entre centres financiers. Ce nouveau réalisme politique doit déboucher sur des actions concrètes dans les domaines où la concurrence fiscale dommageable a des effets particulièrement déstabilisateurs. Les travaux doivent aussi avancer en ce qui concerne les produits financiers essentiels, tels que les assurances sur la vie et les produits des fonds de pension, dont la commercialisation transfrontalière est entravée par des différences de traitement fiscal. En particulier, la Commission fera des propositions en vue d'éliminer les obstacles fiscaux à l'affiliation transfrontalière aux fonds de pension.
La création d'un marché financier unique véritablement efficace en Europe exige aussi une infrastructure intégrée. La directive sur le caractère définitif des règlements aborde le problème du risque systémique, mais toute une série d'autres questions juridiques et administratives doivent également être traitées. Des mécanismes appropriés pour combattre la fraude (voir IP/98/590) et le blanchiment de capitaux (voir IP/98/654) sont également essentiels.
Une application stricte des règles du traité en matière de concurrence et d'aides d'État est également essentielle pour garantir des conditions de concurrence égales à tous les opérateurs financiers. Un effort accru sera nécessaire, la concurrence dans le secteur des services financiers étant appelée à s'intensifier après l'introduction de l'euro.
L'Union européenne n'est pas à l'abri des remous qui secouent actuellement les marchés financiers internationaux. La Commission et les États membres doivent prendre une part active à l'établissement de règles prudentielles internationales de base qui serviraient de référence et contribuer à la plus large diffusion des meilleures pratiques en matière de surveillance. L'Union a tout particulièrement vocation à aider à la réalisation de ces objectifs en ce qui concerne les pays candidats d'Europe centrale et orientale.
Groupe de la politique des services financiers
Le Conseil et le Parlement sont à présent invités à se joindre à la Commission pour faire progresser le débat. Pour maintenir l'élan politique, la Commission propose que les représentants personnels des ministres des finances se réunissent au sein du groupe de la politique des services financiers, qui sera présidé par la Commission. Le groupe proposera des priorités parmi les mesures exposées dans la communication. Au nombre de ces priorités devra figurer, selon la Commission, l'accord sur la proposition de directive concernant la liquidation. Le groupe conseillera également la Commission sur la façon optimale de créer d'autres conditions nécessaires au bon fonctionnement du marché unique des services financiers et jouera en particulier un rôle pivot dans le contrôle conjoint de l'application de la législation sur les services financiers. La Commission fera régulièrement rapport au Conseil Ecofin sur l'avancement de ce programme de travail et d'autres activités suivies de près par le groupe.
La Commission mettra également en place un dispositif de consultation de haut niveau afin de garantir que tant les professionnels du marché que les utilisateurs des services financiers seront en mesure d'apporter leur pleine contribution à la formulation de la politique dans ce domaine.
Le texte intégral de la communication est disponible sur le serveur Europa du World Wide Web: http://ec.europa.eu/dg15