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Travaux parlementaires > Commissions > Finances > Comptes rendus
COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES
Echange de vues
Organismes extra parlementaires -
Désignation de candidats
Financement du service public de
l'assainissement par des fonds de concours - Examen du rapport et du texte de
la commission
Présidence de M. Philippe Marini,
président -
La commission procède tout d'abord à un
échange de vues sur un éventuel rapport thématique commun
avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application
des lois.
Philippe Marini, président. - Comme
vous le savez, nous sommes désormais sollicités chaque
année par la commission pour l'application des lois, qui nous demande de
lui suggérer une loi ou une disposition législative dont nous
souhaiterions qu'il soit procédé à l'évaluation.
L'an dernier nous avions proposé le thème de l'autoentrepreneur -
qui a donné lieu à un rapport de Muguette
Dini et Philippe
Kaltenbach - et il y a deux ans le crédit à la consommation,
qui avait été traité par Muguette
Dini et Anne-Marie Escoffier. Les commissions qui fournissent des sujets
délèguent également un administrateur.
Cette année, en accord avec le rapporteur
général, je voudrais vous proposer de procéder
différemment, en nous inspirant des pratiques des autres commissions.
L'idée est d'établir un rapport conjoint entre la commission des
finances et la commission pour l'application des lois. Le rapport sortirait
donc sous le double timbre « commission des finances » et
« commission pour l'application des lois ». Cette
façon de procéder vous conviendrait-elle ? Mme
Michèle André. - Oui, tout à fait.
Philippe Dallier. - Je suis d'accord avec cette
proposition.
Il en est ainsi décidé.
Philippe Marini, président. -
S'agissant du sujet, le rapporteur général et moi-même vous
suggérons de revenir sur l'application des dispositions de la loi de
régulation bancaire et financière de 2010 relatives aux pouvoirs
de sanction des régulateurs financiers, c'est-à-dire
l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de
contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Il s'agirait en premier lieu de faire le point sur la mise en
oeuvre, au sein de l'AMF, de la procédure de transaction, dite de «
composition administrative », qui avait été introduite
à l'initiative du Sénat. La procédure est ouverte pour les
manquements les moins graves et sous des conditions restrictives. Elle permet
de décharger la commission des sanctions afin qu'elle puisse se
concentrer sur les contentieux les plus importants. Néanmoins, en 2012,
l'AMF n'a conclu que sept transactions. Faut-il voir là une
réticence des acteurs concernés, une inadaptation de la
procédure ou un simple phénomène de montée en
charge ? Peut-on considérer la procédure comme efficace,
notamment en termes de rapidité ? Est-il envisageable de
l'étendre au sein de l'AMF, voire à l'ACPR ?
Il s'agirait ensuite d'étudier dans quelle mesure les
régulateurs ont utilisé les nouvelles possibilités de
sanction qui leur ont été ouvertes en 2010, notamment s'agissant
de leur montant, et de s'assurer que l'« arsenal » à leur
disposition est bien à la hauteur des enjeux. En 2010, nous avions
relevé, pour les deux autorités, le plafond du montant des
sanctions jusqu'à 100 millions d'euros. Pourtant, les sanctions
significatives sont rares. La sanction la plus lourde jamais prononcée
par l'ACPR a atteint 20 millions d'euros. En amont du prononcé des
sanctions, il serait par ailleurs intéressant d'examiner la
manière dont les collèges des deux autorités
décident ou non de transmettre les dossiers aux commissions des
sanctions.
Enfin, lors de l'examen de la loi de régulation
bancaire et financière, le Sénat avait veillé à
mettre en cohérence le régime des commissions des sanctions avec
les règles de la Convention européenne des droits de l'homme
relatives à un procès équitable. Le contrôle
proposé devrait également permettre de confirmer que le cadre
juridique actuel est inattaquable au regard du droit constitutionnel et du
droit issu de cette convention.
Il nous restera à désigner notre rapporteur dans
les prochaines semaines. La pratique est de constituer un binôme de
rapporteurs de la majorité et de l'opposition.
François Marc, rapporteur
général. - Je m'associe entièrement aux
pistes de travail que vous avez présentées.
Roland du Luart. - J'ai bien noté votre proposition de
procéder à un bilan de l'application de la loi de
régulation bancaire et financière de 2010. Mais je pense qu'il
faut aller vers une simplification dans ce domaine et non vers une plus grande
complexité ; j'espère que ces travaux seront menés
dans cet esprit.
Philippe Dallier. - Je m'interroge : sur un sujet aussi
complexe, que cherche-t-on à évaluer ? Est-il surtout
question d'évaluer la qualité de la loi ou plutôt
l'utilisation qu'en font les acteurs concernés ?
Philippe Marini, président. - Il
s'agit d'examiner - sur un texte que notre commission avait significativement
amendé - comment les acteurs se sont positionnés au sortir de la
crise. Les procédures de sanction sont-elles adaptées ? Si
les sanctions sont peu fréquentes en France, quelles en sont les
causes ? C'est une approche purement expérimentale ; c'est en
quelque sort un « service après-loi ». S'il y a des
conséquences à tirer dans notre domaine de compétences,
nous pourrons ensuite formuler des propositions d'amendements afin de valoriser
les travaux de notre commission. Puis-je considérer que le sujet proposé
recueille votre approbation ?
Puis, la commission désigne comme
candidats proposés à la nomination du Sénat :
- Mme Marie-Hélène Des Esgaulx pour
siéger, en qualité de titulaire, au sein du conseil
d'administration du fonds pour le développement de
l'intermodalité ;
- M. Jean Arthuis pour siéger, en qualité de
titulaire, au sein de la commission de surveillance de la Caisse des
dépôts et consignations.
La commission procède enfin à l'examen
du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur, et à
l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi
n° 840 (2012-2013) relative au financement du service public de
l'assainissement par des fonds de concours. M.
Jean-Claude Frécon, rapporteur. - La
proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui a pour objet
d'élargir les possibilités de versement de fonds de concours
entre communes et établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI), en matière de financement du service public de
l'assainissement.
En effet, certaines communes font face à des
difficultés de financement de ce service public. Ces dépenses,
qu'il s'agisse d'investissement ou de fonctionnement, peuvent s'avérer
très importantes et, dans les zones rurales en particulier, être
difficile à financer.
De plus, d'après les auteurs de la proposition de loi,
le transfert à l'intercommunalité de la compétence en
matière d'assainissement peut créer des difficultés
- voire des blocages - s'agissant du financement de ce service
public. Ne faut-il pas néanmoins analyser les risques et les avantages
avant de procéder au transfert d'une compétence ?
En effet, les communes membres d'une intercommunalité
peuvent avoir fait des choix très différents. Or, ce service
public est financé par les redevances versées par les usagers.
Par conséquent, les usagers d'une commune ayant investi dans son
réseau d'assainissement avant le transfert de la compétence
à l'EPCI peuvent se voir imposer une hausse de la redevance afin de
financer les dépenses liées au réseau d'assainissement
d'une commune voisine, qui n'aurait pas réalisé les travaux
nécessaires. C'est pourquoi les auteurs de la proposition de loi notent que
« les communautés de commune peuvent être
amenées à rechercher des participations financières de
leurs communes membres, destinataires des aménagements, afin de ne pas
faire peser tout l'effort financier des travaux sur l'ensemble des usagers du
territoire intercommunal ».
Ce souhait se heurte cependant à un double
problème juridique.
Tout d'abord, en application du principe d'exclusivité
des EPCI, une commune ayant transféré une compétence
à un EPCI dont elle est membre ne peut plus intervenir dans le cadre de
cette compétence. En conséquence, son budget ne peut plus
comporter de dépenses ou de recettes relatives à l'exercice des
compétences qui ont été transférées. Il
s'agit du principe même de l'intercommunalité. D'autre part, les budgets des services publics à
caractère industriel ou commercial (SPIC) doivent être
équilibrés en recettes et en dépenses, c'est-à-dire
financés par les redevances des usagers et non par les contribuables, ce
qui s'oppose à ce que le budget général d'une commune
vienne abonder le budget annexe d'un SPIC.
Néanmoins, le droit actuel prévoit
déjà plusieurs exceptions à ces principes.
S'agissant du versement de fonds de concours entre communes et
EPCI, celui-ci a été rendu possible en 1999 et assoupli en 2004.
Le versement de fonds de concours est ainsi autorisé lorsqu'il s'agit de
financer « la réalisation ou le fonctionnement d'un
équipement », après accord concordant des
instances concernées. La seule limitation est que le fonds de concours
ne peut financer plus de 50 % du projet à réaliser, hors
subventions.
Concernant la possibilité de subventionner un service
d'assainissement, celle-ci est ouverte depuis 1988 et a été
assouplie en 2005. Ainsi, il est notamment possible de subventionner un service
si la réalisation d'un investissement provoque une
« hausse excessive des tarifs ». De même,
les communes de moins de 3 000 habitants et les EPCI dont aucune
commune ne compte plus de 3 000 habitants peuvent prendre en charge
dans leur budget les dépenses des services d'assainissement. La
spécificité des communes rurales est donc reconnue. M.
général. - Très bien !
proposition de loi qui nous est soumise propose d'aller plus loin, en
prévoyant une dérogation générale : dès
lors qu'il s'agira d'un service public de l'assainissement, les communes et les
EPCI pourraient verser des fonds de concours, sans être tenus par la
taille des communes, par les effets sur les tarifs ou par un délai
suivant la création de l'EPCI.
Les règles régissant les fonds de concours
seraient également assouplies puisqu'il serait possible de couvrir
à la fois les dépenses de fonctionnement et d'investissement
liées à un équipement, mais également, le cas
échéant, les déséquilibres structurels du service.
La mécanique dont il s'agit est donc beaucoup plus complexe et
risquée que ce qui existe actuellement. Dès lors, cette dérogation
générale me semble excessive et je considère que les
exceptions actuelles sont suffisantes.
Certes, certaines intercommunalités peuvent rencontrer
des difficultés de financement du service public de l'assainissement.
Cela peut notamment se produire lorsque le transfert de la compétence a
été moins désiré que fortement encouragé,
dans le cadre des schémas départementaux de coopération
intercommunale.
Mais je considère que ces difficultés doivent
être traitées dans le cadre de l'intercommunalité.
Prévoir une dérogation générale pour permettre
à une commune de financer les dépenses d'assainissement sur son
territoire, alors même que cette compétence a été
transférée à l'EPCI, revient à nier l'existence
même des principes de l'intercommunalité.
C'est pourquoi je vous invite à ne pas adopter la
présente proposition de loi.
Philippe Marini, président. - Si je
comprends bien, vous nous proposez d'appliquer la règle
« donner et retenir ne vaut ». Autrement dit, on ne peut
pas appliquer une chose et son contraire.
général. - Je partage l'avis du rapporteur, qui
considère qu'il est délicat d'introduire une dérogation
générale, qui pourrait ouvrir la porte à une
évolution des intercommunalité sans doute non souhaitable. M.
Joël Bourdin. - Au risque de répéter les
propos du rapporteur, je tiens à souligner que le financement du service
public d'assainissement par des redevances est un « grand
principe », qui a néanmoins été assoupli pour
les communes les moins peuplées. De même, le principe d'exclusivité qui
régit l'intercommunalité est également
important même si la loi a également prévu la
possibilité de versement de fonds de concours entre communes et EPCI,
selon les règles rappelées par le rapporteur.
La proposition de loi que nous examinons concerne
l'assainissement en général - par exemple les stations
d'épuration ! - alors que les exceptions prévues jusqu'alors
étaient très ciblées et tombaient sous le sens. Je suis donc un peu dubitatif : en matière
d'intercommunalité, il faut accepter qu'une fois le transfert de
compétences effectué, on ne puisse revenir dessus.
Gérard Miquel. - Je partage les conclusions du
rapporteur. En matière d'eau, d'assainissement et de déchets, il
faut toujours trouver le niveau d'intervention pertinent pour mutualiser les
services et optimiser les dépenses. Dans les zones rurales, un syndicat,
à partir d'une certaine échelle, peut, avec l'aide de
subventions, réaliser une installation dans une petite commune, sans
augmenter excessivement les tarifs. En restant à petite échelle, on
« bricole des fonds » de concours pour financer de petites
opérations et avec des tarifs complètement disparates.
Charles Guené. - Je souscris aux propos du rapporteur,
mais je pense néanmoins que les principes qu'il a rappelés
doivent être conciliés avec celui de l'égalité entre
usagers. Un EPCI à cheval sur deux agences de bassin recevra des
financements parfois très différents : ne faut-il pas
rétablir l'égalité entre communes et entre usagers ?
Je pense donc que la nécessité de garantir
l'égalité entre usagers doit permettre de déroger aux
règles de financement des SPIC et de versement des fonds de concours.
Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je ne partage pas
les conclusions du rapporteur. L'intercommunalité n'est pas un niveau de
collectivité, c'est une sorte d'association de communes, qui
décident d'agir ensemble ; je suis donc favorable à une
grande souplesse dans les relations entre communes et EPCI, car les
intercommunalités sont très différentes entre elles, selon
leur population, leur localisation... Le versement de fonds de concours a par
exemple rendu possible dans mon intercommunalité le financement d'une
Il est de plus en plus difficile de financer l'assainissement.
Nous ne pouvons pas rester enfermés dans les schémas qui ont
été conçus à une époque où les
ressources financières étaient plus abondantes.
M. Jean
Arthuis. - Je ne partage pas non plus les conclusions de
notre rapporteur. La nouvelle phase de décentralisation devrait redonner
aux acteurs locaux les marges de manoeuvre dont ils ont besoin. Cela permettra
de rétablir les conditions d'une équité entre communes et
entre habitants. Je constate que de plus en plus les communes mutualisent ces
investissements, ce qui renforce le lien de solidarité. Traiter ensemble
ses eaux usées, c'est partager véritablement une
communauté de destin.
Notre pays souffre des normes que l'on multiplie et qui sont
un obstacle aux solutions innovantes.
François Fortassin. - Je tiens à souligner les
contraintes particulières qui pèsent sur les collectivités
rurales. Néanmoins, il est exact que le droit existant prend
déjà en compte leur situation spécifique, aussi suivrai-je
l'avis du rapporteur.
Jean-Claude Frécon, rapporteur. - Ma
position sur cette proposition de loi découle logiquement de principes
qui existent déjà et auxquels des dérogations ont
été apportées.
Les assouplissements évoqués par notre
collègue Joël Bourdin ont été prévus
dès 1988 pour les syndicats, notamment en raison des
difficultés de distribution d'eau potable en raison du coût
excessif des travaux dans les zones rurales : il aurait fallu multiplier
le prix de l'eau par trois, quatre ou dix pour absorber le coût. S'agissant du cas, évoqué par
Charles Guené, d'un syndicat ou d'un EPCI
« à cheval » sur deux bassins, il convient de
demander des subventions à tous les organismes susceptibles d'en donner,
mais pour les usagers, le tarif doit être le même.
Selon Marie-Hélène Des Esgaulx, la souplesse la
plus grande est nécessaire en raison de la diversité des EPCI. Le
constat est juste, mais il existe des règles. Or, ces règles peuvent déjà être
assouplies, en particulier s'agissant du service public de l'assainissement
dans les communes de moins de 3 000 habitants ou dans les EPCI dont
aucune commune ne compte plus de 3 000 habitants. De plus,
depuis 2004, les fonds de concours peuvent être versés
à la fois de l'EPCI vers les communes, mais aussi des communes vers
l'EPCI. C'est d'ailleurs dans cette perspective que s'inscrit la
proposition de Daniel Dubois : dans son département, une
communauté de communes rurale doit financer des travaux coûteux en
matière d'assainissement sur le territoire d'une de ses communes
membres. Mais l'EPCI souhaiterait que la commune concernée participe au
financement pour éviter que la hausse de tarifs résultant de ces
dépenses ne soit répercutée sur l'ensemble des habitants
de la communauté. D'autant plus qu'au sein de la communauté de
communes, certaines communes membres ont réalisé des travaux
avant le transfert de la compétence assainissement à l'EPCI,
financés par conséquent par les habitants de ces seules communes.
Elles ne souhaitent donc pas que leurs habitants financent des travaux
d'assainissement pour les communes voisines.
Mais il faut rappeler le principe de
l'intercommunalité : il faut que les communes se regroupent pour
essayer de faire plus pour toutes les communes membres, et non pour une seule. M.
Philippe Marini, président. - Pour le
meilleur et pour le pire...
Jean-Claude Frécon, rapporteur. -
L'exemple donné par Marie-Hélène des Esgaulx sur
les piscines n'est pas équivalent à la question de
l'assainissement, car dans ce dernier cas, il s'agit d'un SPIC. Or, je l'ai indiqué, la proposition de loi remet en
cause le principe de l'intercommunalité, mais aussi celui
régissant le financement des SPIC. Mme
Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je suis favorable
à la souplesse totale.
Jean-Claude Frécon. - Mais c'est alors
« chacun pour soi » et la négation du principe de
l'intercommunalité !
Notre collègue François Fortassin a bien
indiqué que des dérogations sont déjà
accordées pour les zones rurales : il n'est pas question de revenir
dessus, mais de considérer qu'elles sont suffisantes. La commission décide de ne pas adopter de texte sur
la proposition de loi relative au financement du service public de
l'assainissement par des fonds de concours. En conséquence, et en application de l'article 42,
alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en
séance sur le texte initial de la proposition de loi. Envoyer à un ami