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La Commission européenne soutient la libre circulation des personnes
MEMO/13/1041
Bruxelles, le 25 novembre 2013
(voir également IP/13/1151)
La libre circulation – soit la possibilité de vivre, de travailler et d’étudier n’importe où dans l’Union européenne – est le droit que les Européens chérissent le plus dans l’Union. D’ailleurs, plus de 14 millions de citoyens de l’Union résident de façon stable dans un État membre autre que leur État d’origine. Le travail est leur principale motivation pour faire usage de ce droit, suivi par les raisons familiales. En 2012, parmi les citoyens de l’Union vivant dans un État membre autre que le leur (les «citoyens mobiles de l’Union»), plus des trois quarts (78 %) étaient en âge de travailler (entre 15 et 64 ans), contre 66 % des ressortissants des États membres. En moyenne, le taux d’emploi des citoyens mobiles de l’Union était supérieur à celui des ressortissants nationaux (67,7 % contre 64,6 %).
Parmi les citoyens mobiles de l’UE, ceux qui n’exercent pas d’activité professionnelle (étudiants, retraités, demandeurs d’emploi et membres de la famille inactifs) ne représentent qu’une faible part. En outre, plus de 64 % d’entre eux ont déjà travaillé dans leur pays de résidence. Ils sont 79 % à vivre dans un ménage dont un membre au moins a un emploi. Le taux d’inactivité global, parmi les citoyens mobiles à l’intérieur de l’Union, a diminué entre 2005 et 2012 pour passer de 34,1 % à 30,7 %.
Principe ancré dans les traités de l’Union, la libre circulation des citoyens constitue l’un des piliers du marché unique et l’une des clefs de son succès: elle stimule la croissance économique en facilitant les déplacements et les achats transfrontières. De même, la libre circulation des travailleurs bénéficie à ces derniers, mais aussi aux économies des États membres, en permettant une mise en correspondance efficace des compétences et des offres d’emploi sur le marché du travail de l’Union. En dépit de la crise économique, près de deux millions de postes restent aujourd’hui à pourvoir dans l’Union européenne.
La communication sur la libre circulation adoptée aujourd’hui par la Commission européenne met en évidence la responsabilité partagée des États membres et des Institutions dans la défense du droit des citoyens de l’UE de vivre et de travailler dans un autre pays de l’UE. Elle expose les mesures concrètes visant à soutenir les efforts des États membres dans ce domaine, tout en aidant ces derniers à tirer pleinement parti des avantages que comporte ce droit. Ce document stratégique précise les droits des citoyens de l’Union en matière de libre circulation et d’accès aux prestations sociales, et répond aux préoccupations exprimées par certains États membres quant aux défis que peut représenter la mobilité pour les autorités locales.
1. Le cadre juridique de la libre circulation
Qu’entend-on par «libre circulation des travailleurs»?
Les travailleurs de l’Union peuvent travailler librement dans un autre État membres depuis les années soixante: ce droit a été consacré dans les traités dès la naissance du projet européen en 1957. Il est désormais établi à l’article 45 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et inclut le droit de ne pas subir de discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l’accès à l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
Le règlement (UE) n° 492/2011 définit le droit de libre circulation des travailleurs ainsi que les domaines spécifiques dans lesquels la discrimination fondée sur la nationalité est interdite, soit en particulier l’accès à l’emploi, les conditions de travail, les avantages sociaux et fiscaux, l’accès à la formation, l’affiliation aux syndicats, le logement et l’accès des enfants à l’éducation.
La lutte contre la discrimination à l’égard des travailleurs d’autres États membres et la sensibilisation au droit des ressortissants de l’Union de travailler dans un autre État membre sont les principaux objectifs de la proposition de directive visant à faciliter la libre circulation des travailleurs que la Commission a présentée fin avril 2013 (voir IP/13/372, MEMO/13/384 et SPEECH/13/373).
La mobilité de la main-d’œuvre dans l’Union bénéficie non seulement aux travailleurs concernés, mais aussi aux économies des États membres. Elle profite aux pays d’accueil dans la mesure où elle permet aux entreprises de pourvoir des postes qui resteraient autrement vacants et leur évite ainsi de se retrouver dans l’impossibilité de produire certains biens ou de fournir certains services. Elle profite aussi aux pays d’origine puisqu’elle permet à des travailleurs, qui auraient autrement moins de possibilités de travailler, de trouver un emploi, d’apporter un soutien financier à leur famille restée dans le pays d’origine et d’acquérir des compétences et une expérience dont ils seraient sinon dépourvus. À leur retour dans leur pays d’origine, les travailleurs mobiles peuvent tirer parti de cette expérience.
Qu’entend-on par «libre circulation des citoyens»?
Il y a 20 ans, le traité de Maastricht a reconnu le droit de libre circulation à tous les citoyens de l’Union européenne, qu’ils soient ou non économiquement actifs, consacrant ainsi l’une des libertés fondamentales conférées aux citoyens par le droit de l’Union (article 21 du TFUE). Ce droit est donc inscrit au cœur même de la citoyenneté européenne.
Les modalités spécifiques d’application du droit de circuler et de séjourner librement dans l’Union sont fixées dans la directive 2004/38/CE adoptée par les États membres en 2004.
Parmi les droits conférés aux citoyens européens, la libre circulation est celui qu’ils chérissent le plus, puisqu’elle constitue pour 56 % d’entre eux la plus belle réussite de l’Union européenne. Le nombre d’Européens qui exercent ce droit et vivent dans un autre État membre de l’Union ne cesse d’ailleurs d’augmenter: à la fin de 2012, 14,1 millions de citoyens étaient installés dans un État membre autre que le leur pour un an ou plus. Les enquêtes Eurobaromètre révèlent que plus des deux tiers des Européens (67 %) jugent la libre circulation des personnes bénéfique pour l’économie de leur pays.
Qui peut bénéficier de la libre circulation?
Pendant les trois premiers mois: tout citoyen de l’Union européenne a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre de l’UE pour une durée maximale de trois mois. Aucune condition ni formalité n’est requise.
Au bout de trois mois: le droit des citoyens de l’Union de séjourner pendant plus de trois mois dans un autre État membre est soumis à certaines conditions, qui sont fonction de leur statut dans l’État membre d’accueil.
Ainsi, le séjour des travailleurs salariés et indépendants ainsi que des membres directs de leur famille n’est soumis à aucune condition.
Il n’est pas non plus imposé de condition au séjour des demandeurs d’emploi pendant une période de six mois, et même plus, s’ils continuent de chercher un emploi dans l’État membre d’accueil et peuvent véritablement prétendre à y trouver un travail. Les demandeurs d’emploi peuvent exporter les prestations de chômage de leur État membre d’origine pour trois mois au moins pendant qu’ils cherchent un travail dans un autre État membre, à la condition de s’être préalablement inscrits auprès des services de l’emploi de leur État membre d’origine.
Les étudiants et les autres personnes non actives économiquement (les personnes qui ne travaillent pas, sont à la retraite, etc.) ont le droit de séjourner dans un autre État membre pendant plus de trois mois, à condition de disposer de moyens financiers suffisants pour ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil, ainsi que d’une assurance-maladie.
Après cinq ans: au terme d’un séjour légal et ininterrompu de cinq ans, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille obtiennent le droit de résider de façon permanente dans l’État membre d’accueil. Une fois acquis, ce droit de séjour n’est plus soumis aux conditions applicables au cours des cinq premières années.
2. Assistance et prestations sociales
Qui peut bénéficier de l’assistance sociale?
L’assistance sociale renvoie à des «allocations de subsistance», qui visent généralement à couvrir les besoins les plus élémentaires ou à faire face à des circonstances particulières de l’existence.
Les citoyens de l’Union résidant légalement dans un autre État membre doivent être traités de la même manière que les ressortissants dudit État. En vertu du principe d’égalité de traitement, ils ont donc généralement droit aux prestations ainsi qu’aux avantages sociaux et fiscaux (y compris l’assistance sociale) accordés par l’État membre d’accueil à ses ressortissants.
Cependant, en ce qui concerne l’accès à l’assistance sociale des citoyens qui n’exercent aucune activité économique, le droit de l’Union prévoit des restrictions afin que ces personnes ne deviennent pas une charge financière excessive pour l’État membre d’accueil.
Pendant les trois premiers mois de résidence: l’État membre d’accueil n’est pas tenu par la législation de l’Union de faire bénéficier les citoyens européens économiquement non actifs de l’assistance sociale.
Après ces trois mois et jusqu’à cinq ans: les citoyens de l’UE économiquement non actifs ont, dans les faits, peu de chances de pouvoir bénéficier de prestations d’assistance sociale. En effet, pour acquérir un droit de séjour, il aurait fallu qu’ils démontrent préalablement aux autorités nationales qu’ils disposaient de ressources suffisantes (voir ci-dessus).
S’ils sollicitent une aide sociale, par exemple parce que leur situation économique s’est détériorée, leur demande doit être appréciée à la lumière de leur droit à l’égalité de traitement. Là encore, cependant, le droit de l’UE prévoit des garde-fous.
Tout d’abord, dans certains cas, le fait qu’une personne sollicite une aide sociale peut conduire les autorités nationales à se demander raisonnablement si elle n’est pas devenue une charge excessive pour le système d’assistance sociale.
En outre, l’État membre peut choisir de n’accorder une aide sociale ou une prestation spéciale à caractère non contributif (c’est-à-dire une prestation apparentée à la fois à la sécurité sociale et à l’assistance sociale, et qui relève du règlement (CE) nº 883/2004) que si ce citoyen répond aux conditions nécessaires pour bénéficier légalement du droit de séjour pendant une période de plus de trois mois. Toutefois, l’État membre ne peut refuser automatiquement d’accorder ces prestations à un ressortissant de l’Union non actif et ce dernier ne peut pas non plus être considéré automatiquement comme ne possédant pas les ressources suffisantes et n’ayant donc pas le droit de séjourner.
Les autorités nationales doivent évaluer chaque situation individuelle en tenant compte d’un certain nombre de facteurs (montant, durée, nature temporaire de la difficulté, charge globale pour le système d’assistance national).
Si, au terme de cette évaluation, les autorités concluent que la personne concernée est devenue une charge excessive, elles peuvent annuler son droit de séjour.
Après cinq ans: les citoyens de l’Union ayant acquis un droit de séjour permanent peuvent bénéficier de l’assistance sociale dans les mêmes conditions que les ressortissants de leur État membre d’accueil. Aucune dérogation n’est autorisée par la législation de l’Union.
Qui peut bénéficier de la sécurité sociale?
Les prestations de sécurité sociale les plus courantes sont la pension de vieillesse, la pension de survivant, les prestations de l’assurance invalidité et de l’assurance-maladie, les allocations de naissance, les prestations de chômage, les prestations familiales et les prestations liées aux soins de santé.
Les États membres fixent leurs règles de sécurité sociale en fonction de leur propre situation. L’Union coordonne la réglementation en matière de sécurité sociale [règlements (CE) nº 883/2004 et (CE) nº 987/2009] uniquement dans la mesure nécessaire pour garantir que les citoyens de l’Union ne perdent pas le bénéfice de leurs droits de sécurité sociale lorsqu’ils se déplacent dans l’Union.
En d’autres termes, les prestations prévues, les conditions d’octroi (telles que la prise en compte de la période d’emploi), la durée de la période d’octroi et le montant versé sont déterminés en fonction de la législation de l’État membre d’accueil. Les droits à prestation varient donc d’un État membre à l’autre.
Le règlement (CE) nº 883/2004 garantit uniquement aux citoyens européens tirant parti de la mobilité au sein de l’Union qu’ils resteront protégés par la sécurité sociale, essentiellement en déterminant quel est l’État membre compétent en matière de sécurité sociale.
Les travailleurs (salariés ou indépendants) et les personnes à leur charge relèvent du système de sécurité sociale de l’État membre d’accueil dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, car ils contribuent, comme tout travailleur national, par leurs cotisations et leurs impôts, au financement public des prestations.
Pour les citoyens européens qui résident dans un autre État membre sans y exercer d’activité professionnelle, la règle de l’État d’emploi, par principe, ne s’applique pas, puisque ces personnes ne travaillent dans aucun État membre. En vertu de la législation de l’Union sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, l’État membre de résidence est alors responsable de la couverture sociale de ces citoyens pour autant qu’une vérification rigoureuse de la résidence habituelle prouve qu’il existe dans leur cas un lien réel avec ledit État. Les critères stricts utilisés lors d’une telle vérification garantissent que les citoyens sans emploi ne peuvent bénéficier de la sécurité sociale d’un autre État membre sans avoir auparavant véritablement transféré leur centre d’intérêt dans cet État (par exemple en y ayant fait venir leur famille).
3. Conséquences de la mobilité des citoyens de l’Union sur les systèmes nationaux de sécurité sociale
Selon les chiffres communiqués par les États membres et une étude publiée récemment par la Commission européenne, dans la majeure partie de l’Union, les citoyens d’autres États membres n’ont pas plus largement recours aux prestations sociales que les ressortissants de leur pays d’accueil. Ils ont moins de chances de percevoir des allocations de logement ou des allocations familiales dans la plupart des pays visés par l’étude.
Dans le cas particulier des prestations en espèces telles que les pensions sociales, les allocations d’invalidité et les allocations de chômage à caractère non contributif financées par l’impôt plutôt que par les contributions individuelles (dites «prestations spéciales en espèces à caractère non contributif»), l’étude montre que les personnes non actives venant d’autres États membres représentent une très faible part des bénéficiaires et que l’incidence de ces demandes de prestations sur les budgets sociaux nationaux est insignifiante. Ces personnes constituent moins de 1 % de l’ensemble des bénéficiaires (ressortissants de l’Union) dans six des pays étudiés (l’Autriche, la Bulgarie, l’Estonie, la Grèce, Malte et le Portugal) et entre 1 % et 5 % dans cinq autres pays (l’Allemagne, la Finlande, la France, les Pays-Bas et la Suède).
L’étude a également fait ressortir les aspects suivants:
la grande majorité des ressortissants de l’Union qui s’installent dans un autre État membre le font pour des raisons professionnelles,
les taux d’activité de cette population mobile ont augmenté au cours des sept dernières années,
en moyenne, ces personnes ont plus tendance à occuper un emploi que les ressortissants de leur pays d’accueil (notamment parce qu’ils sont plus nombreux dans la tranche d’âge des 15-64 ans),
les citoyens mobiles n’exerçant pas d’activité représentent une part très faible de la population totale dans chaque État membre et entre 0,7 % et 1,0 % de la population totale de l’Union,
les dépenses associées aux soins de santé dispensés à cette population provenant d’autres États membres sont dérisoires par rapport à l’ensemble des dépenses de santé (0,2 % en moyenne) ou à la taille de l’économie des pays d’accueil (0,01 % du PIB en moyenne),
les citoyens mobiles de l’Union représentent une très faible part des bénéficiaires de prestations spéciales à caractère non contributif, c’est-à-dire de prestations relevant à la fois de la sécurité sociale et de l’assurance sociale: moins d’1 % de l’ensemble des bénéficiaires (citoyens de l’UE) dans six pays (l’Autriche, la Bulgarie, l’Estonie, la Grèce, Malte et le Portugal), entre 1 et 5 % dans cinq autres pays (l’Allemagne, la Finlande, la France, les Pays-Bas et la Suède) et plus de 5 % en Belgique et en Irlande (pour cette dernière, les chiffres sont des estimations calculées à partir des demandes),
il n’existe aucun lien statistique entre la générosité des systèmes de protection sociale et les entrées de citoyens mobiles de l’Union,
les principales caractéristiques des citoyens mobiles de l’UE sans emploi sont les suivantes:
64 % d’entre eux ont travaillé précédemment dans leur pays de résidence actuel,
71 % d’entre eux sont retraités, étudiants ou demandeurs d’emploi,
79 % d’entre eux vivent dans un ménage dont un membre au moins a un emploi.
Les résultats de cette récente étude viennent compléter ceux d’autres travaux montrant invariablement que les travailleurs d’autres États membres sont des contributeurs nets dans les finances publiques des pays d’accueil. Dans l’ensemble, ces travailleurs payent plus d’impôts et de cotisations sociales qu’ils ne reçoivent de prestations, car ils sont en général plus jeunes et plus souvent recensés comme actifs que la main-d’œuvre du pays d’accueil. Les travaux mentionnés ci-dessus incluent les «Perspectives des migrations internationales 2013» de l’OCDE, l’étude du Centre for Research and Analysis of Migration intitulée «Assessing the Fiscal Costs and Benefits of A8 Migration to the UK» (Évaluation du coût et des aspects positifs de la migration en provenance des pays A8 sur le système fiscal britannique) ainsi qu’une récente étude du Centre for European Reform.
4. Comment faire face à d’éventuels abus?
Quels instruments le droit de l’Union prévoit-il pour aider les États membres à prévenir les abus?
La législation de l’Union contient des mesures strictes pour prévenir une utilisation abusive du droit de libre circulation.
Les dispositions de l’Union sur la libre circulation des citoyens autorisent les États membres à prendre les mesures concrètes nécessaires pour lutter contre les abus (tels que les mariages de complaisance) et la fraude (falsification de documents, par exemple), ainsi que contre tout autre comportement artificiel ou trompeur adopté dans le seul but d’obtenir le droit de circuler librement, en refusant ou en annulant les droits conférés par la directive 2004/38/CE (article 35). Toute mesure de cette nature doit être proportionnée et est soumise aux garanties procédurales prévues dans la directive.
Les autorités nationales peuvent enquêter sur une situation particulière lorsqu’elles sont fondées à soupçonner un abus et, si elles concluent que tel est effectivement le cas, elles peuvent retirer le droit de séjour d’une personne et l’expulser du territoire.
En outre, après avoir évalué l’ensemble de la situation, et en fonction de la gravité du délit (falsification de document, mariage de complaisance avec l’aide de la criminalité organisée par exemple), elles peuvent aussi conclure que la personne concernée représente une menace réelle, constante et suffisamment grave pour l’ordre public et, sur cette base, émettre, en plus de l’ordre d’expulsion, une interdiction du territoire prohibant toute nouvelle entrée sur le territoire pendant une certaine période.
Que propose la Commission pour répondre aux inquiétudes des États membres?
La Commission présente cinq mesures concrètes dont la réussite nécessitera la coopération des États membres. Elles illustrent concrètement comment l’Union peut aider les autorités nationales et locales à optimiser les effets positifs de la libre circulation des citoyens de l’UE, à lutter contre les cas d’abus et de fraude, à faire face aux défis de l’inclusion sociale et à utiliser les financements disponibles sur le terrain.
Lutter contre les mariages de complaisance: la Commission aidera les autorités nationales à appliquer les règles de l’Union leur permettant de lutter contre les éventuels abus du droit de libre circulation, en élaborant un Guide sur la lutte contre les mariages de complaisance.
Appliquer les règles de coordination de la sécurité sociale dans l’Union européenne: la Commission collabore étroitement avec les États membres pour clarifier la définition des critères de résidence habituelle utilisés dans les règles de l’Union sur la coordination des régimes de sécurité sociale (règlement (CE) nº 883/2004) dans un guide pratique qui sera publié d’ici la fin de l’année 2013. Les critères stricts utilisés lors d’une telle vérification garantissent que les citoyens sans emploi ne peuvent bénéficier de la sécurité sociale d’un autre État membre sans avoir auparavant véritablement transféré leur centre d’intérêt dans cet État (par exemple en y ayant fait venir leur famille).
Relever le défi de l’inclusion sociale: il s’agit d’aider les États membres à mieux tirer parti du Fonds social européen pour favoriser l’inclusion sociale. Pendant la période de programmation 2014-2020, un minimum de 20 % de la dotation nationale du FSE devra être consacré à la lutte contre l’exclusion sociale, la pauvreté et les discriminations sous toutes leurs formes (contre 17 % environ actuellement). En outre, le FSE pourra financer le renforcement des capacités de toutes les parties prenantes au niveau national, régional ou local. Des orientations seront fournies aux États membres d’origine et de destination des citoyens mobiles de l’Union, afin de permettre la mise au point de programmes d’insertion sociale avec l’aide du FSE. La Commission poursuivra ses efforts en vue de renforcer les capacités des autorités locales à mobiliser de manière efficace les fonds structurels et les fonds d’investissement européens.
Encourager l’échange de pratiques d’excellence entre collectivités locales: la Commission aidera les pouvoirs publics locaux à échanger les pratiques d’excellence élaborées dans toute l’Europe afin de mettre en œuvre la réglementation relative à la libre circulation et de combattre l’exclusion. Elle présentera vers la fin de l’année une étude évaluant les répercussions de la libre circulation dans six grandes villes et en février 2014, elle invitera les maires à évoquer ensemble leurs difficultés et à échanger leurs bonnes pratiques.
Garantir l’application des règles relatives à la libre circulation sur le terrain: la Commission instaurera un module de formation en ligne pour aider le personnel des administrations locales à comprendre et à appliquer pleinement les droits des citoyens en matière de libre circulation dans l’Union. Elle a suggéré la mise en place, dans tous les États membres, d’organismes de soutien juridique et d’information pour les travailleurs mobiles de l’UE (voir IP/13/372) et entend suggérer une modernisation d’EURES pour accroître le rôle et les effets des services de l’emploi au niveau national, améliorer la coordination de la mobilité des travailleurs dans l’Union et faire de ce réseau européen des services de l’emploi un outil de placement et de recrutement européen à part entière. Aujourd’hui, 47% des citoyens de l’Union déclarent que les problèmes qu’ils rencontrent lors de leur installation dans un autre État membre sont dus à la méconnaissance des droits liés à la libre circulation au sein des administrations locales.
Étude de la Commission européenne relative aux répercussions sur la sécurité sociale de la mobilité des ressortissants non actifs de l’Union européenne:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr&catId=89&newsId=1980&furtherNews=yes
Commission européenne - La libre circulation dans l’Union européenne
http://ec.europa.eu/justice/citizen/move-live/index_fr.htm
Informations sur la coordination de la sécurité sociale
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr&catId=849
Page d’accueil du site de Mme Viviane Reding, vice-présidente et membre de la Commission européenne chargée de la justice:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding/index_fr.htm
Page d’accueil du site de M. László Andor, membre de la Commission européenne chargé de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion:
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/andor/index_fr.htm Pour suivre Mme Reding sur Twitter: @VivianeRedingEU
Pour suivre M. Andor sur Twitter: @LaszloAndorEU
Annexe 1: la libre circulation est le droit le plus apprécié
Source: Enquête «Eurobaromètre standard 79», printemps 2013.
Annexe 2: perception de la libre circulation par le grand public
Source: Eurobaromètre Flash 365, «Citoyenneté de l’Union européenne», p. 44.
Annexe 3: mobilité des citoyens de l’Union
Pourcentage de mobilité annuelle transfrontière dans l’Union européenne, comparé à la mobilité à l’intérieur de l’Australie et des États-Unis.
Source: OCDE, Étude économique de l’Union européenne, 2012.
Annexe 4: les citoyens mobiles de l’UE sont plus susceptibles d’exercer une activité économique que les ressortissants des États membres
Les pays sont classés selon le nombre de ressortissants de l’UE mobiles en âge de travailler (15-64 ans) résidant dans le pays.
Source: Eurostat, Enquête sur les forces de travail dans l’UE (tableau lfsa_argan). NB: seuls les principaux pays de destination des citoyens mobiles de l’UE figurent dans le graphique, soit 17 États membres ayant accueilli 99 % de ces citoyens en 2012.