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Note de background: Communication de la Commission sur l'avenir de la PAC
MEMO/10/587Bruxelles, le 18 novembre 2010Note de background: Communication de la Commission sur l'avenir de la PACLa Commission européenne a adopté, aujourd'hui, une Communication sur l'avenir de la PAC intitulée "La PAC à l'horizon 2020 : alimentation, ressources naturelles et territoires – relever les défis de l'avenir". Ce document marque le début d'un processus de consultation qui va durer jusqu'au printemps prochain et qui permettra à la Commission de préparer des propositions législatives d'ici à l'été 2011. La PAC réformée doit entrer en vigueur le 1er janvier 2014. Quelles sont les orientations de la Commission pour rendre l'agriculture européenne plus compétitive ?La compétitivité à long terme du secteur agricole passe par sa capacité à surmonter le défi du changement climatique et de l'utilisation durable des ressources naturelles tout en étant plus productif. Pour y parvenir, il est nécessaire de maintenir l'aptitude de l'agriculture, sur l'ensemble du territoire européen, à se montrer innovante, à investir et à faire face aux évolutions des marchés. La Communication de la Commission suggère plusieurs éléments clefs. D'abord, revoir l'architecture des paiements directs. Ils doivent intégrer une composante "verte" de compétitivité écologique et être distribués de façon plus équitable et plus transparente. Ensuite, il convient de renforcer les efforts en matière d'innovation et de lutte contre le changement climatique dans le cadre des programmes de développement rural. Enfin, il est nécessaire de travailler sur la transparence de la chaine alimentaire et d'examiner la possibilité d'offrir aux Etats membres de nouveaux outils pour lutter contre la volatilité excessive des prix des matières premières agricoles. Pourquoi la PAC doit-elle être plus équitable ?Des critères de soutiens hérités du passé. Les critères de référence des paiements directs entre les agriculteurs des anciens Etats membres de l'UE datent des années 2000-2002. Des montants ont été fixés en fonction des volumes de production de l'époque. Il est nécessaire de les faire évoluer vers un mécanisme plus objectif et plus juste pour l'ensemble des agriculteurs et des Etats membres. Prendre en compte les élargissements. Actuellement coexistent deux mécanismes de référence des soutiens directs. L'un pour les anciens Etats membres fondé sur des critères historiques, l'autre pour les Etats membres ayant adhéré à l'UE à partir de 2004, basé sur un montant unique par hectare. Un système nouveau, adapté à l'ensemble de l'UE, équitable et transparent, doit être instauré. Mieux soutenir la diversité de l'agriculture européenne. Les critères de référence doivent intégrer la dimension économique des paiements directs destinés à soutenir le revenu agricole ainsi que leur dimension environnementale (garantir la production de biens publics par les agriculteurs). Des solutions pragmatiques d'un point de vue économique et politique sont à l'étude de façon à créer les conditions d'un soutien équitable qui prenne en considération un ensemble de paramètres liés au contexte social, économique et environnemental dans lequel travaillent les agriculteurs. Les paiements directs doivent-ils être plafonnés? Les soutiens directs sont des aides aux revenus indispensables au maintien d'une agriculture sur l'ensemble du territoire européen. Dès lors, il convient de s'assurer que les aides publiques sont ciblées sur les agriculteurs actifs qui en ont vraiment besoin. Au-delà d'un certain montant, les aides perdent de leur pertinence sauf lorsque des éléments tangibles, liés à l'emploi salarié, les justifient. La PAC peut-elle être plus utile pour les petites exploitations ? Il ne s'agit pas d'aider des exploitations qui ne sont pas viables, mais de stimuler leur intégration au marché. Il faut rendre la PAC plus simple. Les démarches administratives freinent l'accès des petites exploitations aux soutiens de la PAC, alors que celles-ci jouent un rôle économique important dans la dynamique de certaines zones rurales. Un travail de simplification doit être mené de façon à assurer un accès juste aux politiques publiques, à l'ensemble des acteurs économiques. Les régions défavorisées seront-elles soutenues de façon spécifique ?Les soutiens prévus actuellement dans le cadre des programmes de développement rural ne seront pas remis en cause. Le maintien de l'agriculture dans les zones où il est plus difficile de produire constitue un élément essentiel de préservation de la biodiversité et de territoires ruraux dynamiques. Les contraintes naturelles spécifiques pourraient donc également être prises en compte dans le calcul des paiements directs. Quelles seront les pratiques agricoles encouragées pour lutter contre le changement climatique et préserver l'environnement?Il n'y a pas à ce stade de liste exhaustive des pratiques agricoles qui seront soutenues par le biais d'une composante "verte" des paiements directs. Une étude d'impact est en cours afin de déterminer les techniques les plus pertinentes. A titre d'exemple, on peut mentionner le maintien du couvert végétal la rotation des cultures, la création de jachères environnementales ou les prairies permanentes. Le maintien d'un couvert végétal pendant la période hivernale consiste à semer certaines plantes immédiatement après les récoltes. Cela permet d'enrichir, d'améliorer la capacité de rétention d'eau et de lutter contre l'érosion des sols. Cela permet également de produire ce que l'on appelle des "cultures dérobées". La rotation des cultures est une méthode traditionnelle qui respecte la capacité des sols à se régénérer. Elle offre l'avantage de réduire le recours aux produits chimiques (pesticides, herbicides, fertilisants). Les prairies offrent des réservoirs de biodiversité considérables. Elles constituent des écosystèmes à haute valeur ajoutée en terme de sols, d'utilisation de l'eau, de séquestration du carbone et de paysages. Les jachères environnementales enrichissent les écosystèmes agricoles en préservant des refuges pour la faune et la flore. Pour déployer tout leur potentiel, les jachères doivent être fauchées de façon méticuleuse afin de préserver le développement de petits arbustes. Est-il nécessaire de garder les deux piliers de la PAC ? Les deux piliers sont deux facettes complémentaires de la PAC. Le premier pilier doit permettre de soutenir les agriculteurs sur une base annuelle pour faire face à des défis communs à l'ensemble de l'UE. Le second, y compris avec l'approche "Leader", constitue un outil d'investissement pluriannuel et flexible, adapté aux réalités locales de chaque Etat membre, notamment pour soutenir la compétitivité, l'innovation, la lutte contre le changement climatique et la durabilité de l'agriculture. Pourquoi la Communication n'est-elle pas détaillée sur certains points?La Communication de la Commission ne rentre pas dans tous les détails de la réforme. Il faut attendre les propositions législatives qui seront présentées d'ici à l'été 2011. Le texte présenté aujourd'hui est un document politique qui donne les grandes orientations sur la base des défis identifiés pendant le débat public mené en début d'année. D'ici à la présentation des propositions législatives, des études d'impact précises seront menées afin de définir les outils les plus pertinents et efficaces pour répondre aux objectifs définis pas la Communication. Quelles sont les prochaines étapes après la publication de la Communication ?La Communication de la Commission va être débattue au sein du Conseil et du Parlement européen ainsi qu'au Comité économique et social et au Comité des régions de l'UE. La Commission organisera une consultation, où les parties prenantes seront invitées à soumettre leurs vues sur les options et à nourrir l'analyse d'impact des différentes options en soumettant des éléments analytiques. Tenant compte des études d'impact détaillées en cours pour chacune des options de la Communication, la Commission préparera des propositions législatives qui seront présentées à l'été 2011. Elles suivront la procédure de co-décision appliquée pour la première fois à une réforme de la PAC, suite à l'entrée en vigueur du nouveau Traité. La PAC réformée devra entrer en vigueur en 2014. Quels défis pour l'agriculture européenne demain ?L'approvisionnement alimentaire. L'augmentation de la population mondiale et les changements d'habitudes alimentaires, d'après les experts de la FAO va faire que la demande en produits agricoles va progresser de 50% d'ici à 2030 et de 70% d'ici à 2050. L'Europe doit prendre sa part de responsabilité à l'échelle internationale en maintenant sa capacité à produire des produits de qualité en quantité suffisante respectant des standards sanitaires très élevés et en encourageant des pratiques de production durables afin de ne pas porter préjudice l'environnement. L'utilisation durable des ressources naturelles. Le secteur agricole est un utilisateur clef des sols, de l'eau et de la biodiversité et un acteur majeur dans la constitution des paysages. Près de 14 millions d'exploitations gèrent plus de la moitié du territoire européen. L'agriculture et la sylviculture, c'est 80% du territoire européen. L'agriculture peut offrir des réponses concrètes pour lutter contre le changement climatique et la perte du la biodiversité. De plus, les agriculteurs doivent faire évoluer leurs pratiques face au réchauffement des températures. Le développement équilibré des territoires ruraux. L'agriculture est le moteur économique de la plupart des zones rurales, le socle sur lequel s'appui la filière agroalimentaire européenne. Au total, le secteur agroalimentaire, ce sont 17.5 millions d'emplois (13.5% des emplois industriels). Il est essentiel de préserver un niveau d'attractivité acceptable pour les emplois agricoles, en particulier pour assurer un minimum de renouvellement des générations. Les revenus agricoles ne représentent que 40% de la moyenne des revenus moyens européens. ANNEXE : DESCRIPTION DES TROIS OPTIONS GÉNÉRALES PRESENTEES PAR LA COMMUNICATION Paiements directsMesures de marchéDéveloppement ruralOption n° 1Répartir de manière plus équitable les paiements directs entre les États membres (tout en maintenant tel quel le mécanisme actuel de paiement direct)Renforcer les outils de gestion des risques.Rationaliser et simplifier, si nécessaire, les instruments de marché existantsMaintenir l'orientation donnée par le bilan de santé, à savoir augmenter le financement pour relever les défis liés aux changements climatiques, à l'eau, à la biodiversité, aux énergies renouvelables et à l'innovation.Option n° 2Répartir de manière plus équitable les paiements directs entre les États membres et modifier sensiblement la définition de ces paiements. Les paiements directs seraient ainsi composés:• un taux de base servant de soutien au revenu,• un soutien complémentaire obligatoire pour les biens publics environnementaux au moyen d'actions environnementales simples, généralisées, non contractuelles et annuelles liées à l'agriculture, basé sur les coûts supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de ces actions,• un paiement complémentaire pour compenser les contraintes naturelles spécifiques, • un paiement couplé optionnel en faveur de certains secteurs et régions1,Introduire un soutien en faveur des exploitations de petite taille. Plafonner le taux de base tout en tenant compte de la contribution des exploitations de grande taille à l'emploi dans les zones ruralesAméliorer et simplifier, si nécessaire, les instruments de marché existantsAdapter et compléter les instruments existants pour mieux s'aligner sur les priorités de l'UE, avec des mesures de soutien axées sur l'environnement, le changement climatique et/ou la restructuration et l'innovation, et pour renforcer les initiatives régionales/locales. Renforcer les outils de gestion des risques existants et introduire un outil de stabilisation des revenus compatible avec la boîte verte de l'OMC, pour compenser les pertes de revenu importantes. Une certaine redistribution des fonds entre les États membres, fondée sur des critères d'objectifs, pourrait être envisagée.Option n° 3Supprimer progressivement les paiements directs dans leur forme actuelleLes remplacer par des paiements plafonnés pour les biens publics environnementaux et par des paiements complémentaires pour les exploitants des zones soumises à des contraintes naturelles spécifiques.Supprimer toutes les mesures de marché, à l'exception éventuelle des clauses de perturbation qui pourraient être utilisées en période de crise profonde.Les mesures seraient principalement axées sur les changements climatiques et les questions environnementales.1
Ce paiement serait équivalent au paiement couplé actuel octroyé au titre de l'article 68 et aux autres mesures de soutien couplées.