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L’économie politique de la réforme : Mettre en œuvre le changement Observations d’Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE, lors de la Réunion ministérielle de l’APEC sur la réforme structurelle, Session 1 : Les défis politiques de la réforme structurelle.
3 août 2008, Melbourne, Australie
Monsieur le Ministre des Finances, Mesdames et Messieurs les Ministres, Mesdames et Messieurs,
C’est avec un très grand plaisir que je participe à cette réunion ministérielle de l’APEC qui a lieu en Australie. Je souhaite exprimer ma reconnaissance à monsieur le Ministre des Finances, M. Wayne Swan, qui tient à respecter le programme de réformes de son pays, même en ces temps difficiles. Comme lui, je considère qu’il faut maintenir un objectif à long terme et ne pas succomber à la tentation d’assouplir les politiques en invoquant la crise financière et le ralentissement économique. Et je suis particulièrement sensible au fait que l’on m’ait invité pour intervenir sur l’économie politique de la réforme, domaine qui est devenu l’un des principaux centres d’intérêt de l’OCDE et pour lequel nous avons beaucoup à gagner en coopérant plus étroitement avec l’APEC.
Concevoir et mettre en œuvre la réforme structurelle est au cœur de la mission de l’OCDE depuis sa création, à savoir promouvoir un meilleur fonctionnement de l’économie mondiale et améliorer les niveaux de vie dans les pays membres et les pays partenaires. Aujourd’hui, nous sommes passés à la dimension supérieure : essayer d’imaginer comment les réformes peuvent être mises en œuvre avec succès. En élaborant des recommandations de politiques optimales, nous avons pu mieux comprendre ce qui est efficace et ce qui ne l’est pas lorsqu’on veut mettre en place une économie flexible. Mais le processus de réforme est complexe. Nous savons souvent clairement ce qu’il faut faire, mais les obstacles sont généralement nombreux lorsqu’on essaie de réaliser une réforme. Donc, la véritable question est de savoir comment établir et maintenir un consensus.
Bien sûr, l’OCDE ne dit pas à ses pays membres et à ses pays partenaires ce qu’il faut faire. Ils le savent mieux que nous. Mais nous leur montrons ce qui se fait ailleurs, afin de mieux les inciter à aller plus vite dans les réformes. Les comparaisons internationales peuvent être très précieuses pour favoriser les réformes, comme je le montrerai plus tard.
Pour faire avancer un programme précis de réformes, les politiciens peuvent utiliser plusieurs outils. La coopération internationale est l’un d’entre eux. L’OCDE a lancé une nouvelle série de travaux consacrés à l’économie politique de la réforme pour mieux comprendre les facteurs de résistance et déterminer les moyens d’y remédier. Ces travaux s’appuient sur les avantages comparatifs de l’OCDE : de solides données et des analyses factuelles tirant parti de la riche expérience de nos pays membres dans le domaine des réformes. Mais ce qui est nouveau, c’est que le type de produits et le calendrier de réalisation sont très souples et très réactifs face aux besoins des décideurs. D’habitude, nous nous bornions à formuler des recommandations, mais de plus en plus nos pays membres nous demandent d’aller plus loin et de prêter en temps et en heure notre concours à leur mise en œuvre.
L’un des produits que nous avons jugés très utiles et très efficaces est une publication qui résume les recommandations de l’OCDE pour un pays sur certains des dossiers qui font débat dans ce pays. Ce produit est réalisé à la demande et à date imposée. La première de cette publication a été livrée au nouveau gouvernement du Président mexicain, M. Calderón. Les deux suivantes l’ont été à la commission Attali, créée par le Président de la France, M. Sarkozy, et au gouvernement hongrois. Bien qu’elles soient produites plus rapidement que nos titres phares habituels, ces publications exigent du temps et des ressources. Aussi certains pays peuvent-ils préférer une réponse de l’OCDE encore plus succincte et plus rapide à leurs problèmes spécifiques dans le domaine des réformes, ce que nous pouvons aussi essayer de faire. Mais ce qui est trop rapide risque de ne pas être durable ; prendre un peu plus de temps et bien préparer le terrain peut donner de meilleurs résultats.
L’évaluation comparative peut être un autre instrument puissant de réforme, et dans ce domaine les organisations internationales ont beaucoup à offrir. Les progrès accomplis dans les autres pays peuvent susciter les réformes car les gouvernements y sont incités par leurs homologues ou craignent de rétrograder dans les classements. L’évaluation d’un programme national de réformes peut ne pas être la même lorsqu’on procède à une comparaison avec les pays les plus performants dans le monde. L’autosatisfaction ne tient pas face aux progrès plus rapides accomplis ailleurs. C’est pourquoi les engagements internationaux peuvent également stimuler les réformes. Et parfois, un schéma de réformes peut être mis en avant plus facilement par une instance extérieure objective et crédible, comme l’OCDE, qui est jugée neutre dans le débat.
Les séminaires et ateliers qui sont l’occasion d’examiner l’expérience internationale dans la mise en œuvre de certaines réformes peuvent être précieux à cet égard, tout comme un article ou une interview. Les expériences positives d’autres pays peuvent aider les réformateurs à convaincre un électorat réticent. On peut mettre plus en valeur l’analyse coûts-avantages, et un débat reposant sur les données factuelles peut aussi mieux souligner le coût de l’inaction. Nous avons organisé des séminaires de ce genre par exemple au Mexique, conjointement avec plusieurs autres organisations internationales, et nous en avons aussi organisé en Finlande, au Portugal et en Autriche.
Nous avons également commencé à coopérer plus étroitement avec les pays de l’APEC qui ne sont pas membres de l’OCDE. Le Canada, les États-Unis, l’Australie, le Mexique, le Japon, la Corée et la Nouvelle-Zélande font déjà partie de l’Organisation. La Russie et le Chili sont sur la voie de l’adhésion et nous formulons à leur intention des recommandations dans de nombreux domaines. Nous avons mis en place un programme d’engagement renforcé, dans la perspective d’une adhésion, avec notamment l’Indonésie et la Chine. J’ai présenté récemment une évaluation économique de l’OCDE concernant l’Indonésie, et nous avons travaillé avec la Chine dans des secteurs comme l’environnement, l’innovation et la réglementation. Le Vietnam a rejoint le Centre de développement de l’OCDE, tout comme le Pérou, qui a aussi adopté récemment la Déclaration de l’OCDE sur l’investissement international.
Les lignes directrices d’origine internationale contribuent également à faire avancer les réformes. À l’OCDE, nous en avons adopté dans de nombreux domaines. Mais il en est un qui s’inscrit tout particulièrement dans le cadre de cette session, vu son niveau de priorité dans le programme de réformes de l’APEC ; il s’agit de la concurrence. Nous avons mis au point un Competition Assessment Toolkit (French), qui expose les principes généraux à mettre en œuvre pour promouvoir la concurrence dans les secteurs réglementés et qui tire parti de l’expérience réussie de l’Australie. Ces principes sont suffisamment simples et flexibles pour pouvoir être appliqués aux activités gouvernementales quel que soit le secteur ou le pays. Le Manuel concerne le « comment » de la réforme. Il fournit une méthodologie pour l’examen des dispositions législatives et réglementaires dans l’optique des restrictions inutiles à la concurrence. Et il est publié en 11 langues. Justement, il y a seulement quelques jours, j’ai présenté le Manuel au gouvernement indonésien à Bahasa. Mon propre pays, le Mexique, utilise lui aussi maintenant le Manuel et je suis certain que les délégués mexicains vous donneront plus d’informations à ce sujet.
Pour réussir une réforme, il est essentiel de la mettre en œuvre correctement. La mauvaise application tue la bonne idée. Souvent, les problèmes se posent parce qu’on a adopté une perspective partielle et pas globale. Les analyses de l’OCDE montrent que les réformes d’ensemble, assorties d’un calendrier bien séquencé, sont plus efficaces que les réformes fragmentaires. Les intérêts acquis auront sans doute plus de difficultés à bloquer un ensemble de réformes profondes et complètes établissant un équilibre entre de multiples objectifs et préoccupations. Il est également utile d’avoir suffisamment tôt des mesures de compensation, afin d’éviter une opposition de plus en plus vive de ceux qui sont touchés et peuvent se montrer de plus en plus revendicatifs.
C’est pourquoi l’OCDE préconise une démarche prenant en compte l’ensemble des autorités publiques et comportant notamment un examen complet de l’administration publique. L’Irlande a été le premier pays à demander à l’OCDE des analyses et des recommandations concernant les réformes de la gestion publique dans des domaines comme l’administration électronique, les ressources humaines, le budget et la gestion axée sur les résultats. La Grèce a suivi et nous sommes actuellement en discussion avec l’Espagne et la Finlande en vue d’un examen de ce type.
Je tiens à remercier l’APEC pour la qualité de sa coopération avec l’OCDE et nous espérons que cette coopération se développera à l’avenir. C’est avec grand plaisir que j’ai pris connaissance de l’invitation qui a été faite à l’OCDE de participer au sommet de l’APEC qui se tiendra au Pérou, et nous répondrons présent. En attendant, nous avons hâte de travailler avec vous tous pour mettre en place les réformes structurelles et contribuer à leur réussite. Comme je l’ai indiqué au départ, s’en tenir aux objectifs à long terme et établir le consensus nécessaire assurera le succès des réformes.
Je vous remercie.
Visite officielle du Secrétaire général en Australie (Canberra, Melbourne, Sydney, 3-8 août 2008)
Also Available The Political Economy of Reform: Implementing Policies for Change