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Loi p�nitentiaire : de la loi � la r�alit� de la vie carc�rale
4 juillet 2012 :
( rapport d'information )
Par M. Jean-Ren� LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEATau nom de la commission des lois et de la commission pour le contr�le de l'application des loisNotice du documentDisponible en une seule page HTML
IV. LES
AMÉNAGEMENTS DE PEINE
Le volet consacré aux aménagements de peine,
considéré comme la partie la plus aboutie du texte
gouvernemental, a fait l'objet d'un nombre limité d'amendements. Ces
dispositions ont également fait l'objet de mesures d'application -prises
pour l'essentiel le 27 octobre 2010- dans des délais plus rapides
que celles consacrées aux droits des personnes détenues et aux
conditions de détention -décret n° 2010-1276 relatif
aux procédures simplifiées d'aménagement des peines et
à diverses dispositions concernant l'application des peines,
décret n° 2010-1277 relatif à la libération
conditionnelle, à la surveillance judiciaire et portant diverses
dispositions de procédure pénale,
décret n° 2010-1278 relatif aux modalités
d'exécution des fins de peine d'emprisonnement en l'absence de tout
aménagement de peine.
A. L'IMPACT ENCORE MESURÉ DE
L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'OCTROI DE CERTAINS AMÉNAGEMENTS DE
PEINE OU DE LEUR MISE EN oeUVRE
La loi pénitentiaire, en son article 65
(art. 132-24 du code pénal), a posé deux principes
fondamentaux :
- en matière correctionnelle et en dehors des
condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement
ferme ne peut être prononcée « qu'en dernier
recours » ;
- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit,
si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et
sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'un
aménagement de peine (art. 132-44 du code
pénal).
1. Le
relèvement à deux ans du quantum de la peine d'emprisonnement
aménageable ab initio
Dans ce cadre, le législateur a porté de 1
à 2 ans la durée des peines d'emprisonnement
susceptible de faire l'objet d'un aménagement de peine ab
initio par la juridiction de jugement (art. 132-25 du code
pénal) ou par le juge de l'application des peines (art. 723-15 du
code de procédure pénale). Ce quantum est ramené à
un an lorsque la personne est condamnée en état de
récidive légale.
Au 1er janvier 2012,
2 849 condamnés écroués pour une peine comprise
entre 1 et 2 ans bénéficiaient d'un aménagement de
peine -soit 19,7 % de l'ensemble des personnes écrouées sous
aménagement de peine (14,3 % de celles placées sous
surveillance électronique, 3,8 % des bénéficiaires
d'une semi-liberté et 1,7 % d'un placement à
l'extérieur).
L'aménagement de peine par la juridiction de jugement
demeure marginal en raison, selon les témoignages recueillis par vos
co-rapporteurs, de l'absence d'éléments sur la
personnalité de l'intéressé (le SPIP ne déposant de
rapport que pour les comparutions immédiates) ainsi que du manque de
temps à l'audience. Les avocats demandent exceptionnellement, à
l'audience, un aménagement de peine pour leur client. Lorsque le
tribunal décide néanmoins de l'aménagement, il se borne le
plus souvent à en poser le principe et à laisser au juge de
l'application des peines le soin d'en fixer les modalités. Beaucoup de
magistrats restent réservés, par principe, sur un
aménagement décidé à l'audience dans le
prolongement immédiat du prononcé de la peine.
La mise en oeuvre ab initio des mesures
d'aménagement de peine par le juge de l'application des peines sur le
fondement de l'article 723-15 du code de procédure pénale
semble en revanche donner satisfaction comme l'a observé
Mme Michelle Lebrun, présidente de l'association nationale des
juges de l'application des peines. Il appartient au ministère public
préalablement à la mise à exécution des
condamnations à ces peines d'emprisonnement d'informer le juge de
l'application des peines de ces décisions.
2. Le travail d'intérêt
Le législateur a souhaité renforcer le recours
au travail d'intérêt général (TIG) par
différentes mesures :
- extension de l'amplitude horaire du TIG prononcé
à titre de peine alternative à l'emprisonnement (de 20 à
210 heures au lieu de 40 à 210) -art. 131-8 du code
pénal ;
- possibilité d'exécuter un TIG pendant une
assignation à résidence avec surveillance électronique
-art. 137-22 du code pénal.
En 2011, 30 746 TIG étaient suivis par les SPIP
contre 24 838 en 2009. Les données statistiques ne permettent ni de
distinguer les postes de TIG en fonction de la structure d'accueil, ni
d'évaluer la durée moyenne de la mesure. Une étude en
cours à la sous-direction de la statistique et des études du
secrétariat général du ministère de la justice
devrait permettre de réunir des premiers éléments
d'information.
Le ministère de la justice s'est mobilisé autour
de l'objectif de développement des TIG : après le forum TIG
du 14 juin 2011, une journée nationale du travail
d'intérêt général, tenue le 11 octobre 2011
dans tous les départements, a réuni quelques 900 acteurs de
la vie civile, du secteur associatif, de l'Etat ou des collectivités
territoriales.
Un comité de pilotage a été
institué, chargé de favoriser la signature de nouvelles
conventions nationales à l'instar de celles signées avec la Poste
le 14 Juin 2011 et la SNCF le 21 septembre 2011. Plusieurs magistrats rencontrés par vos co-rapporteurs
ont relevé le caractère
« chronophage » du renouvellement des
habilitations dans le secteur privé ce qui tend à tarir le nombre
de places de TIG. Le décret n° 2011-1310 du 17 octobre
2011 relatif à l'habilitation d'organismes accueillant des personnes
condamnées à la peine de travail d'intérêt
général répond à cette préoccupation en
facilitant les démarches concernant l'habilitation des associations.
En effet, lorsque les organismes privés exercent leur
activité sur l'ensemble du territoire national, ils pourront être
habilités par le garde des Sceaux. Cette habilitation nationale se
substituera aux habilitations locales qui doivent aujourd'hui être
données, dans chaque tribunal de grande instance, par le juge de
l'application des peines.
3. L'assignation à
résidence avec surveillance électronique
La loi pénitentiaire a institué l'assignation
à résidence avec surveillance électronique (art. 71)
afin de permettre une modalité de contrôle intermédiaire
entre le contrôle judiciaire et la détention provisoire. Ce
système, plus rigoureux que le contrôle judiciaire, vise à
réduire le recours à la détention provisoire. La
durée d'assignation à résidence est déduite de la
peine éventuellement prononcée à l'exemple du
mécanisme retenu pour la détention provisoire.
Ce dispositif d'application encore très limitée
-au 1er janvier 2012, on dénombre 186 assignations
à résidence sous surveillance électronique (ARSE) dont
9 sous surveillance électronique mobile (ARSEM)48(*)- n'a pas encore
« mordu » sur la détention provisoire.
Mme Marie-Blanche Régnier, secrétaire
générale du Syndicat de la magistrature, a noté que l'ARSE
intervient en fait après une détention provisoire mais non en
substitution de cette mesure.
4. Le redéploiement de certaines
compétences en matière d'aménagements de peine (art. 75 de
la loi pénitentiaire ; art. 712-8 du code de procédure
pénale)
L'article 75 de la loi pénitentiaire
procède à un transfert aux chefs d'établissements
pénitentiaires et aux directeurs des SPIP de certaines
compétences précédemment dévolues au juge de
l'application des peines afin d'alléger la charge incombant à ces
derniers et d'adapter de manière plus rapide les mesures à
l'évolution de la situation des intéressés. Il s'agit des
décisions concernant les horaires d'entrée ou de sortie de
l'établissement pénitentiaire ou de la présence du
condamné en un lieu déterminé dès lors que ces
modifications sont favorables à l'intéressé et qu'elles ne
modifient pas l'équilibre de la mesure. En outre, à l'initiative
de votre commission des lois, cette faculté nouvelle reconnue au chef
d'établissement ou au directeur du SPIP est subordonnée à
une autorisation préalable du juge de l'application des peines.
Si cette délégation de compétences ne
fait toujours pas l'unanimité au sein des magistrats, les juges de
l'application des peines y ont néanmoins largement recours soit qu'il
existe de réelles relations de confiance avec le directeur du SPIP, soit
plus simplement par manque de temps. Comme l'a relevé Mme Virginie Valton,
vice-présidente de l'Union syndicale des magistrats (USM), les demandes
de modifications d'horaires se sont multipliées avec le
développement du placement sous surveillance électronique et
l'augmentation de sa durée. Elle a cité, pour l'anecdote, les
adaptations nécessaires pour les marins pêcheurs en fonction des
horaires des marées... Si la charge s'est alourdie pour les juges de
l'application des peines, elle est devenue encore plus complexe pour ceux des
juges de l'application des peines qui contribuent à d'autres services du
tribunal parfois pour plus de la moitié de leur temps. Le magistrat n'a
plus la réactivité nécessaire pour prendre en compte des
modifications urgentes.
Certains dévoiements ont été
signalés à vos co-rapporteurs -lorsque, par exemple, les
décisions du DSPIP ne sont pas motivées interdisant en pratique
un contrôle effectif par le juge de l'application des peines. Ils
semblent cependant limités.
Certaines juridictions ont mis en place un dispositif
systématique d'information du juge de l'application des peines et
prévoient des réunions régulières avec le SPIP afin
d'évoquer les difficultés éventuelles et de trouver des
points d'entente.
5. L'indispensable assouplissement des
mesures d'aménagement pour les personnes détenues
âgées ou malades
· Les suspensions de peine pour raison
médicale (art. 79 de la loi pénitentiaire ;
art. 720-1-1 du code de procédure pénale)
Le législateur a autorisé la possibilité
d'accorder, en cas d'urgence, une suspension de peine lorsque le pronostic
vital du condamné est engagé au vu d'un seul certificat
médical (au lieu de deux concordants).
· La libération conditionnelle
(art. 82 de la loi pénitentiaire ; art. 729 du code de
procédure pénale)
La loi a supprimé tout délai
d'éligibilité à la libération conditionnelle pour
les condamnés âgés de plus de 70 ans49(*) dès lors que la
réinsertion de la personne est assurée « en
particulier s'il fait l'objet d'une prise en charge adaptée à sa
situation à sa sortie de l'établissement pénitentiaire ou
s'il justifie d'un hébergement, sauf en cas de risque grave de
renouvellement de l'infraction ou si cette libération est susceptible de
causer un trouble grave à l'ordre public ».
Cependant, il semble que cette disposition rencontre des
difficultés d'application, les juridictions considérant qu'elle
ne peut s'appliquer tant que la peine exécutée est encore
couverte par la période de sûreté prévue par
l'article 720-2 du code de procédure pénale. Telle
n'était pas l'intention du législateur. Aussi, vos co-rapporteurs
proposent-ils d'écarter explicitement l'application de
l'article 720-2 du code de procédure pénale -comme tel est
déjà le cas en matière de suspension de peine pour motif
médical (art. 720-1-1)- pour accorder le bénéfice de
la libération conditionnelle pour les condamnés âgés
de plus de 70 ans (recommandation n° 16).
M. Etienne Noël, avocat pénaliste, a
regretté que la faculté ouverte par la loi du 4 mars 2002
d'accorder également une suspension de peine pour les condamnés
dont il est établi que leur état de santé est
« durablement » incompatible avec le
maintien en détention demeure peu appliquée. Il semble en effet
que les experts ne prennent pas suffisamment en compte la perte
d'autonomie des personnes détenues. Par ailleurs, le dispositif de suspension de peine ne concerne
pas les personnes placées en détention provisoire. Celles-ci sont
donc dépourvues de tout recours en cas de grave dégradation de
leur état de santé alors même que les conditions
d'incarcération en maison d'arrêt sont souvent très
pénibles. Vos co-rapporteurs estiment nécessaire de
remédier à cette lacune de notre système
d'aménagement de peine50(*) (recommandation
n° 17).
* 48 En 2010,
278 mesures dont 7 ARSEM avaient été prononcées,
en 2011, ces chiffres s'élevaient respectivement à 381 et
* 49 A
l'initiative de votre commission des lois, le seuil de 75 ans prévu
par le projet de loi initial a été ramené à
70 ans afin de tenir compte du vieillissement d'une partie de la
population pénale.
* 50 Une
proposition de loi sénatoriale relative à la création d'un
dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d'ordre
médical déposée par Mme Alima Boumediene-Thiery et
plusieurs de ses collègues, n° 400, 2010-2011,
suggérait un tel dispositif.