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L’Open Data à la croisée des chemins juridiques
Le 7 juin 2012 Lionel Maurel (Calimaq) La libération des données publiques franchit une étape importante de sa courte existence avec l'avis rendu cette semaine par le Conseil national du numérique. Coincé entre bonne volonté apparente et lacunes flagrantes, l'Open Data à la française semble tergiverser entre le juridique et le politique pour tracer son avenir.
Les premiers bilans de l’Open Data en France, 6 mois après le lancement du portail data.gouv.fr, oscillent entre la reconnaissance des efforts consacrés par les administrations publiques à l’ouverture des données et le constat de lacunes persistantes, que ce soit au niveau technique ou de retombées réelles pour les citoyens.
Mais en matière d’Open Data, la dimension juridique est également essentielle et c’est ce que vient de rappeler le Conseil national du numérique (CNNum), en publiant cette semaine un avis [pdf] qui recommande d’apporter des modifications substantielles au cadre législatif français. Open Data, un premier bilan français
Six mois après le lancement du portail gouvernemental de libération des données publiques Etalab, de nombreuses ...
C’est la loi CADA du 17 juillet 1978, qui pose les grands principes en la matière, modifiée à l’issue de la transposition en 2005 d’une directive européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public.
Longtemps, le débat en France a tourné autour des questions de licences employées par les administrations pour libérer leurs données et de leur compatibilité, à la fois avec les principes de l’Open Data qu’avec les exigences de la loi du 17 juillet 1978. Cette question contractuelle tend aujourd’hui à passer au second plan, l’essentiel des initiatives françaises ayant choisi d’opter soit pour la Licence Ouverte d’Etalab, soit pour l’ODbL proposée par l’Open Knowledge Foundation.
Néanmoins, comme l’indique le Conseil national du numérique dans son avis, c’est sans doute au niveau législatif que les questionnements pourraient à présent glisser, et, au-delà, au niveau communautaire, puisqu’une proposition de révision de la directive sur les informations du secteur public a été avancée par la Commission européenne en décembre 2011[pdf]. Il est intéressant de confronter les recommandations du CNNum avec les orientations possibles de la future directive européenne, pour essayer de cerner les différents chemins juridiques qui s’ouvrent pour l’Open Data.
Conforter le droit à la réutilisation des informations publiques
La première recommandation du CNNum consiste à imposer progressivement aux administrations l’obligation de publier d’elles-mêmes leurs données, alors que la loi de 1978 les oblige seulement à les communiquer sur demande. Il s’agirait en effet d’une avancée indiscutable, mais en la matière, il faut cependant voir que la France est en quelque sorte en avance au sein de l’Union européenne, car la loi de 1978 reconnaît un véritable droit au profit des citoyens à la réutilisation des informations publiques, dès lors que les documents qui les contiennent sont accessibles.
La directive européenne de 2003 n’allait pas si loin, dans la mesure où elle laissait la possibilité aux Etats ou aux administrations de décider quelles informations ils souhaitent rendre réutilisables ou non. Comme le dit Katleen Janssen dans une analyse d’avril 2012 [pdf], la directive “ne créait donc pas un droit plein et entier à la réutilisation” et cette limitation a pu constituer un frein important à la réutilisation des données publiques en Europe.
Pour lever cet obstacle, la Commission recommande une modification de la directive qui exigera que toutes les informations accessibles puissent être réutilisées, aussi bien à des fins non-commerciales que commerciales. Les seules restrictions qui persistent concerneront la protection des données personnelles ou des droits de propriété intellectuelle de tiers. D’une certaine façon, l’Union européenne s’aligne en la matière sur des principes que la France a déjà mis en oeuvre dans sa législation dès la transposition de 2005 et il faut reconnaître que notre droit avait déjà franchi cette étape.
La gratuité comme objectif
En ce qui concerne la question de la gratuité, le CNNum et la Commission ont des approches un peu différentes, mais qui tendent toutes les deux à étendre le champ de la réutilisation gratuite des données.
En France, comme le rappelle le CNNum, la gratuité a été fixée comme un principe par la circulaire du 26 mai 2011 qui a créé le portail data.gouv.fr. Ce texte demande aux ministères et aux établissements publics relevant de leur tutelle de diffuser leurs données via le portail unique de l’Etat , en recourant à la Licence Ouverte qui permet la réutilisation gratuite, y compris à des fins commerciales. La France entr’ouverte
L'État a lancé son site data.gouv.fr. La France, enthousiaste, ouvre donc ses données publiques comme les États-Unis. ...
Selon cette même circulaire, les administrations ne pourront plus après le 1er juillet 2012 instaurer d’elles-mêmes une redevance pour la réutilisation des données. Cela ne sera possible que par le biais d’un décret du Premier Ministre et à condition de pouvoir avancer des “éléments dûment motivés” considérés comme pertinents par le Conseil d’Orientation de l’Edition Publique et de l’Information Administrative (COEPIA). Pour renforcer encore cette dynamique de gratuité, le CNNum propose d’appliquer également cette procédure aux redevances instituées avant le 1er juillet 2012, afin de réexaminer leur bien-fondé au regard des évolutions actuelles.
La proposition de directive européenne ne va pas de son côté jusqu’à proclamer un principe de gratuité en matière de réutilisation des informations publiques. Elle laisse, comme c’est le cas actuellement, la faculté aux administrations de décider d’instaurer des redevances, mais elle introduit des principes plus stricts que jusqu’alors en matière de calcul des tarifs. En principe, les redevances ne devront pas excéder “le coût marginal de reproduction et de diffusion“, ce qui empêchera aux administrations de rechercher à dégager des bénéfices importants et peut les inciter fortement à autoriser la réutilisation gratuite des données.
Comme le relève le CNNum, ces préconisations sont plus restrictives que l’actuelle loi française qui permet aux administrations de tenir compte des coûts de collecte et de production, mais aussi d’inclure dans la redevance “une rémunération raisonnable de ses investissements“.
Des licences ouvertes, mais les formats ?
En ce qui concerne la question des licences, la proposition de directive européenne contient une consécration de cette démarche contractuelle inspirée des licences libres, alors que certains avaient pu douter un temps qu’elle soit vraiment compatible avec le régime légal de la réutilisation des données.
La Commission indique que “les organismes du secteur public peuvent autoriser la réutilisation sans conditions ou poser des conditions, telle qu’une indication de la source, le cas échéant par le biais d’une licence”. Cette modification ouvre la voie à l’adoption de licences très ouvertes, telle la Creative Commons Zéro (CC0) et conforte la licence ouverte créée par Etalab.
En ce qui concerne les formats en revanche, on peut regretter un manque de volontarisme aussi bien du côté de la directive que du CNNum. La proposition de révision de la directive impose l’obligation de diffuser les données dans des formats “lisibles par des machines”, mais elle n’indique pas que ces formats doivent être libres et non propriétaires. Pareillement, le CNNum propose que soit mis en place un Référentiel Général de Réutilisabilité des données publiques, qui comportera des indications conc