Livre blanc de 1939
# Livre blanc de 1939

Le livre blanc de 1939, en anglais : White Paper of 1939, également appelé Palestine Statement of Policy (en français : Déclaration de politique générale sur la Palestine) et MacDonald White Paper (Livre blanc de MacDonald) est un document de politique générale publié par le gouvernement du Royaume-Uni, dirigé par Neville Chamberlain, en réponse à la grande révolte arabe de 1936-1939 en Palestine mandataire. Après son approbation formelle à la Chambre des communes, le 23 mai $1939^,,$ il sert de politique directrice pour la Palestine mandataire de 1939 au départ des Britanniques en 1948. Après la guerre, le mandat est confié aux Nations Unies.

Cette politique, rédigée pour la première fois en mars 1939, est préparée par le gouvernement britannique de manière unilatérale à la suite de l'échec de la conférence arabo-sioniste de Londres (en). Le document appelle à l'établissement d'un foyer national juif dans un État palestinien indépendant dans un délai de 10 ans, rejetant l'idée de partition de la Palestine proposée par la Commission Peel. Il limite également l'immigration juive à 75 000 personnes pendant cinq ans et stipule que la poursuite de l'immigration sera ensuite déterminée par la majorité arabe (section II). Les Juifs ne peuvent acheter de terres arabes que sur 5 % du territoire du Mandat (section III).

Cette proposition ne répond pas aux exigences politiques proposées par les représentants arabes lors de la conférence de Londres et est officiellement rejetée par les représentants des partis arabes de Palestine, qui agissent sous l'influence de Mohammed Amin al-Husseini, mais l'opinion arabe plus modérée, représentée par le Parti de la défense nationale, est prête à accepter le livre blanc.

Les groupes sionistes de Palestine rejettent immédiatement le livre blanc et mènent une campagne d'attaques contre les biens du gouvernement qui dure plusieurs mois. Le 18 mai, une grève générale juive est déclenchée.

Des règlements sur les transferts de terres et des clauses limitant l'immigration sont mis en œuvre, mais à la fin des cinq années, en 1944, seuls 51 000 des 75 000 certificats d'immigration prévus ont été utilisés. Dans ces conditions, les Britanniques proposent de poursuivre l'immigration au-delà de la date limite de 1944, à raison de 1 500 par mois, jusqu'à ce que le quota restant soit $atteint^,.$ De décembre 1945 à la fin du mandat en 1948, 1 500 certificats supplémentaires pour les immigrants juifs ont été attribués chaque mois. Les principales dispositions n'ont finalement jamais été mises en œuvre, d'abord en raison de l'opposition du cabinet après le changement de gouvernement, puis en raison des préoccupations liées à la Seconde Guerre mondiale.

## Contexte

Pendant la Première Guerre mondiale, les Britanniques ont fait deux promesses concernant des territoires au Moyen-Orient. La Grande-Bretagne promet aux gouverneurs hachémites d'Arabie, par le biais de Lawrence d'Arabie et de la correspondance McMahon-Hussein, l'indépendance d'un pays arabe uni en Syrie en échange de leur soutien aux Britanniques contre l'Empire ottoman. Le califat ottoman a déclaré un djihad militaire pour les Allemands, et les Britanniques espérent qu'une alliance avec les Arabes réduira les risques d'un soulèvement général des musulmans dans les territoires sous contrôle britannique en Afrique, en Inde et en Extrême-Orient. La Grande-Bretagne négocie également les accords Sykes-Picot pour partager le Moyen-Orient entre la Grande-Bretagne et la France.

Divers facteurs stratégiques, tels que l'obtention d'un soutien juif en Europe de l'Est alors que le front russe s'effondre, aboutissent à la déclaration Balfour de 1917, dans laquelle la Grande-Bretagne promet de créer et d'encourager un foyer national juif en Palestine. Les grandes lignes de la délimitation du territoire et des objectifs, tant pour la création d'un foyer juif en Palestine que pour l'autodétermination des Arabes, sont approuvées lors de la conférence de San Remo.

En juin 1922, la Société des Nations approuve le mandat de Palestine, qui entre en vigueur en septembre 1923, un document explicite sur les responsabilités et les pouvoirs d'administration de la Grande-Bretagne en Palestine, y compris « la garantie de l'établissement du foyer national juif » et « la sauvegarde des droits civils et religieux de tous les habitants de la Palestine ». En septembre 1922, le gouvernement britannique présente à la Société des Nations le mémorandum sur la Transjordanie (en), qui stipule que l'émirat de Transjordanie sera exclu de toutes les dispositions relatives à l'installation des Juifs, conformément à l'article 25 du mandat. Le mémorandum est approuvé le 23 septembre. La forte opposition arabe et les pressions exercées contre l'immigration juive amènent la Grande-Bretagne à redéfinir l'immigration juive en limitant son flux en fonction de la capacité économique du pays à absorber les immigrants. En effet, des quotas annuels sont mis en place quant au nombre de Juifs pouvant immigrer, mais les Juifs possédant une grosse somme d'argent (500 £) sont autorisés à entrer librement dans le pays.

Après l'accession au pouvoir d'Adolf Hitler, les Juifs d'Europe sont de plus en plus prêts à dépenser l'argent nécessaire pour entrer en Palestine. Les lois de Nuremberg de 1935 privent les 500 000 Juifs allemands de leur citoyenneté. La migration juive est entravée par les restrictions nazies sur le transfert de fonds à l'étranger. Les Juifs qui partent doivent abandonner leurs biens. Mais l'Agence juive parvient à négocier un accord qui permet aux Juifs résidant en Allemagne d'acheter des biens allemands pour les exporter en Palestine, contournant ainsi les restrictions.

Le grand nombre de Juifs entrant en Palestine est l'une des causes de la révolte arabe de 1936-1939 en Palestine. La Grande-Bretagne réagit à la révolte en nommant une commission royale, la Commission Peel, qui se rend en Palestine et entreprend une étude approfondie des problèmes. En 1937, la commission Peel recommande la partition de la Palestine en deux États : l'un arabe, l'autre juif. La proposition est rejetée par les Arabes tandis que la réponse des sionistes n'est « ni positive ni négative » et la Commission Peel ne parvient pas à endiguer la violence. En janvier 1938, la Commission Woodhead (en) étudie les aspects pratiques de la partition et envisage trois plans différents, dont l'un est basé sur le Plan Peel. Dans son rapport de 1938, la Commission Woodhead rejette le plan, principalement parce qu'il ne peut être mis en œuvre sans un transfert forcé massif d'Arabes, une option que le gouvernement britannique a déjà écartée. Avec la dissidence de certains de ses membres, la Commission recommande plutôt un plan qui laisserait la Galilée sous mandat britannique, mais elle souligne de sérieux problèmes tels que le manque d'autosuffisance financière de l'État arabe proposé. Le gouvernement britannique accompagne la publication du rapport Woodhead d'une déclaration de politique générale rejetant la partition comme impraticable en raison de « difficultés politiques, administratives et financières ». Il propose un État juif sensiblement plus petit, comprenant uniquement la plaine côtière. La conférence d'Évian, convoquée par les États-Unis en juillet 1938, ne parvient pas à trouver un accord pour faire face au nombre rapidement croissant de réfugiés juifs, ce qui accroît la pression sur les Britanniques pour trouver une solution au problème de l'immigration juive en Palestine.

## Conférence de Londres

En février 1939, les Britanniques convoquent la conférence de Londres (en) pour négocier un accord entre Arabes et Juifs en Palestine. Les délégués arabes y participent à la condition qu'ils ne rencontrent pas directement les représentants juifs, ce qui constituerait une reconnaissance des revendications juives sur la Palestine. Le gouvernement britannique organise donc des réunions séparées avec les deux parties. La conférence se solde par un échec le 17 mars.

Au début de la Seconde Guerre mondiale, les Britanniques pensent que le soutien des Juifs est soit garanti, soit sans importance. En revanche, le gouvernement craint l'hostilité du monde arabe. Cette considération géopolitique est, selon le mot de Raul Hilberg, « décisive » pour les politiques britanniques puisque l'Égypte, l'Irak et l'Arabie saoudite sont indépendants et alliés de la Grande-Bretagne.

## Contenu

Tels sont les principaux points du livre blanc :

### Section I : Constitution

Elle déclare qu'avec plus de 450 000 Juifs installés dans le mandat, la déclaration Balfour sur « un foyer national pour le peuple juif » est respectée. Elle appelle également à la création d'une Palestine indépendante dans les dix ans et à son administration conjointe par les Arabes et les Juifs :

   « Le gouvernement de Sa Majesté estime que les auteurs du mandat dans lequel s'inscrit la déclaration Balfour ne pouvaient avoir l'intention de transformer la Palestine en un État juif contre la volonté de la population arabe du pays. [ ... ] Le gouvernement de Sa Majesté déclare donc maintenant sans équivoque qu'il ne fait pas partie de sa politique que la Palestine devienne un État juif. Il considérerait en effet comme contraire à ses obligations envers les Arabes en vertu du mandat, ainsi qu'aux assurances données au peuple arabe dans le passé, que la population arabe de Palestine devienne les sujets d'un État juif contre sa volonté. »
   « L'objectif du gouvernement de Sa Majesté est l'établissement, dans un délai de dix ans, d'un État palestinien indépendant entretenant avec le Royaume-Uni des relations conventionnelles qui répondent de manière satisfaisante aux besoins commerciaux et stratégiques des deux pays dans l'avenir. [..] L'État indépendant devrait être un État dans lequel les Arabes et les Juifs partagent le gouvernement de manière à assurer la sauvegarde des intérêts essentiels de chaque communauté. »

### Section II : Immigration

L'immigration juive en Palestine sous le mandat britannique devait être limitée à 75 000 personnes au cours des cinq prochaines années et dépendrait ensuite du consentement des Arabes :

   « Le gouvernement de Sa Majesté ne [...] trouve rien dans le mandat ou dans les déclarations de politique générale ultérieures qui soutienne l'opinion selon laquelle l'établissement d'un foyer national juif en Palestine ne peut être réalisé à moins que l'immigration ne soit autorisée à se poursuivre indéfiniment. Si l'immigration a un effet négatif sur la situation économique du pays, il est clair qu'elle doit être restreinte ; et de même, si elle a un effet sérieusement nuisible sur la situation politique du pays, c'est un facteur qui ne doit pas être ignoré. Bien qu'il ne soit pas difficile de soutenir que le grand nombre d'immigrants juifs qui ont été admis jusqu'à présent ont été absorbés économiquement, la crainte des Arabes que cet afflux continue indéfiniment jusqu'à ce que la population juive soit en mesure de les dominer a produit des conséquences extrêmement graves pour les Juifs et les Arabes ainsi que pour la paix et la prospérité de la Palestine. Les troubles lamentables des trois dernières années ne sont que la manifestation la plus récente et la plus soutenue de cette appréhension arabe intense [...] on ne peut nier que la crainte d'une immigration juive indéfinie est largement répandue parmi la population arabe et que cette crainte a rendu possibles des troubles qui ont donné un sérieux coup de frein au progrès économique, épuisé le trésor de la Palestine, rendu la vie et la propriété peu sûres, et produit une amertume entre les populations arabe et juive qui est déplorable entre citoyens d'un même pays. Si, dans ces conditions, l'immigration se poursuit jusqu'à la capacité d'absorption économique du pays, indépendamment de toute autre considération, une inimitié fatale entre les deux peuples se perpétuera, et la situation en Palestine risque de devenir une source permanente de friction entre tous les peuples du Proche et du Moyen-Orient. »
   « L'immigration juive au cours des cinq prochaines années se fera à un rythme qui, si la capacité d'absorption économique le permet, portera la population juive à environ un tiers de la population totale du pays. Compte tenu de l'accroissement naturel prévu des populations arabe et juive, et du nombre d'immigrants juifs illégaux qui se trouvent actuellement dans le pays, cela permettrait d'admettre, à partir du début d'avril de cette année, quelque 75 000 immigrants au cours des quatre prochaines années. Ces immigrants seraient, sous réserve du critère de la capacité d'absorption économique, admis comme suit : Pour chacune des cinq années à venir, un quota de 10 000 immigrants juifs sera autorisé, étant entendu que le déficit d'une année pourra être ajouté aux quotas des années suivantes, au cours de la période de cinq ans, si la capacité d'absorption économique le permet. En outre, à titre de contribution à la solution du problème des réfugiés juifs, 25 000 réfugiés seront admis dès que le Haut Commissaire aura la certitude que des dispositions suffisantes sont prises pour assurer leur entretien, une attention particulière étant accordée aux enfants réfugiés et aux personnes à leur charge. Le mécanisme actuel de détermination de la capacité d'absorption économique sera maintenu et le Haut Commissaire aura la responsabilité ultime de décider des limites de la capacité économique. Avant chaque décision périodique, des représentants juifs et arabes seront consultés. Après la période de cinq ans, aucune autre immigration juive ne sera autorisée, à moins que les Arabes de Palestine ne soient prêts à l'accepter. »

### Section III : Terre

Aucune restriction n'est imposée au transfert de terres des Arabes vers les Juifs, mais le livre blanc stipule désormais ce qui suit :

   « Les rapports de plusieurs commissions d'experts ont indiqué qu'en raison de l'accroissement naturel de la population arabe et de la vente régulière, ces dernières années, de terres arabes à des Juifs, il n'y a plus de place, dans certaines régions, pour de nouveaux transferts de terres arabes, tandis que dans d'autres régions, ces transferts de terres doivent être limités si l'on veut que les cultivateurs arabes maintiennent leur niveau de vie actuel et qu'une population arabe considérable sans terre ne soit pas bientôt créée. Dans ces conditions, le Haut Commissaire sera doté de pouvoirs généraux pour interdire et réglementer les transferts de terres. »

## Réactions

### Approbation du Parlement

Le 22 mai 1939, la Chambre des communes débat d'une motion selon laquelle le livre blanc est incompatible avec les termes du mandat, mais elle est rejetée par 268 voix contre 179. Le lendemain, la Chambre des Lords accepte la nouvelle politique sans vote.

Au cours du débat, David Lloyd George qualifie le livre blanc d'« acte de perfidie », et Winston Churchill vote contre son parti bien qu'il fasse partie du gouvernement. Le député libéral Jimmy de Rothschild déclare au cours du débat parlementaire que « pour la majorité des Juifs qui vont en Palestine, c'est une question de migration ou d'extinction physique ».

Certains partisans du gouvernement s'opposent à cette politique au motif qu'elle semble, selon eux, contredire la déclaration Balfour. Plusieurs députés du gouvernement votent contre les propositions ou s'abstiennent, y compris des ministres du Cabinet comme l'illustre secrétaire d'État juif à la Guerre Leslie Hore-Belisha.

### Société des Nations

La Commission des mandats permanents estime à l'unanimité que le livre blanc est en contradiction avec l'interprétation que le gouvernement mandataire, avec l'accord des organes de la Société des Nations, avait donnée au mandat dans le passé. Quatre des membres estiment que la politique n'est pas en harmonie avec les termes du mandat, et les trois autres estiment que les circonstances existantes justifieraient la politique si le Conseil de la Société des Nations ne s'y opposait pas. Le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale suspend toute nouvelle $délibération^,.$

### Réactions arabes

Le Haut Comité arabe fait d'abord valoir que l'indépendance d'un futur gouvernement palestinien s'avérerait illusoire puisque les Juifs pourraient empêcher son fonctionnement en refusant d'y participer et que, dans tous les cas, l'autorité réelle serait toujours entre les mains des fonctionnaires britanniques. Les limitations de l'immigration juive sont également jugées insuffisantes car rien ne garantit que l'immigration ne reprendra pas après cinq ans. En lieu et place de la politique énoncée dans le livre blanc, le Haut Comité arabe demande « une interdiction complète et définitive » de l'immigration juive et le rejet pur et simple de la politique du foyer national juif.

En juin 1939, Hajj Amin al-Husayni « étonne » d'abord les autres membres du Haut Comité arabe en refusant le livre blanc. Selon Benny Morris, la raison du refus de cette proposition avantageuse est entièrement égoïste : « elle ne le plaçait pas à la tête du futur État palestinien ».

En juillet 1940, après deux semaines de réunions avec le représentant britannique, S. F. Newcombe (en) , le chef des délégués arabes palestiniens à la conférence de Londres (en), Jamal al-Husseini et son collègue Moussa al-Alami, acceptent les termes du livre blanc et en signent tous deux une copie en présence du premier ministre irakien, Nouri Saïd.

### Sionistes

Les groupes sionistes de Palestine rejettent immédiatement le livre blanc et entament une campagne d'attaques contre des biens du gouvernement et des civils arabes, qui dure plusieurs mois. Le 18 mai, une grève générale juive est déclenchée.

Le 27 février 1939, en réponse à des manifestations arabes enthousiastes après des informations selon lesquelles les Britanniques proposent d'accorder l'indépendance à la Palestine aux mêmes conditions qu'à l'Irak, une campagne de bombardements coordonnée par l'Irgoun à travers le pays tue 38 Arabes et en blesse 44.

En réponse au livre blanc, le groupe militant sioniste de droite Irgoun commence à formuler des plans pour une rébellion visant à évincer les Britanniques et à établir un État juif indépendant. Ze'ev Jabotinsky, le fondateur de l'Irgoun, qui avait été exilé de Palestine par les Britanniques, propose un plan de révolte devant avoir lieu en octobre 1939, qu'il envoie au haut commandement de l'Irgoun dans six lettres codées. Selon le plan de Jabotinsky, lui et d'autres « illégaux » commenceraient par arriver en Palestine par bateau. Ensuite, l'Irgoun l'aiderait, lui et les autres passagers, à s'échapper. Par la suite, l'Irgoun ferait un raid et occuperait la maison du gouvernement et d'autres centres de pouvoir britanniques en Palestine, hisserait le drapeau national juif et les tiendrait pendant au moins 24 heures, même au prix d'un lourd tribut. Simultanément, les dirigeants sionistes d'Europe occidentale et des États-Unis proclameraient un État juif indépendant en Palestine et fonctionneraient comme un gouvernement en exil. L'Irgoun envisage sérieusement de mettre ce plan à exécution, mais s'inquiète des lourdes pertes qui seraient inévitables. Le chef de l'Irgoun, Avraham Stern, qui se séparera plus tard de l'Irgoun pour former le Lehi, élabore un plan prévoyant que 40 000 combattants juifs armés, recrutés en Europe, s'embarquent pour la Palestine et rejoignent la rébellion. Le gouvernement polonais soutient son plan et commence à former des Juifs et à leur réserver des armes. Toutefois, le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, en septembre 1939, met rapidement fin à ces $plans^,.$

Après le déclenchement de la Guerre mondiale, en septembre 1939, le chef de l'Agence juive pour la Palestine, David Ben Gourion, déclare : « Nous combattrons le livre blanc comme s'il n'y avait pas de guerre, et nous combattrons la guerre comme s'il n'y avait pas de livre blanc ».

## Conséquences

Le 13 juillet, les autorités annoncent la suspension de toute immigration juive en Palestine jusqu'en mars 1940. La raison invoquée est l'augmentation du nombre d'immigrants illégaux.

En mars 1940, le Haut Commissaire britannique pour la Palestine émet un édit divisant la Palestine en trois zones :

   « Dans la zone A, qui représente environ 63 % du pays, y compris les collines rocheuses, les transferts de terres, sauf à un Arabe palestinien, sont en général interdits. Dans la zone B, qui représente environ 32 % du pays, les transferts de terres d'un Arabe palestinien à un autre Arabe palestinien étaient sévèrement limités à la discrétion du Haut Commissaire. Dans le reste de la Palestine, soit environ cinq pour cent du pays - qui comprend toutefois les zones les plus fertiles - les ventes de terres sont restées libres. »

En décembre 1942, lorsque l'extermination des Juifs devient publique, il reste 34 000 certificats d'immigration. En février 1943, le gouvernement britannique annonce que les certificats restants pourraient être utilisés dès que possible pour sauver les enfants juifs d'Europe du Sud-Est, en particulier de Bulgarie. Ce plan est partiellement couronné de succès, mais beaucoup de ceux qui ont reçu des certificats ne peuvent pas émigrer, bien que ceux de Bulgarie aient survécu. En juillet, il est annoncé que tout réfugié juif qui atteignait un pays neutre en transit recevrait une autorisation pour la Palestine En 1943, environ la moitié des certificats restants ont été distribués et à la fin de la guerre, il restait 3 000 certificats.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, la conférence du Parti travailliste britannique vote l'annulation du livre blanc et la création d'un État juif en Palestine, mais le ministre des Affaires étrangères du parti, Ernest Bevin, maintient cette politique, qui reste en vigueur jusqu'au départ britannique de la Palestine en mai 1948. Après la guerre, la détermination des survivants de la Shoah à atteindre la Palestine entraîne une migration juive illégale à grande échelle vers la Palestine. Les efforts britanniques pour bloquer cette migration conduisent à une résistance violente de la part de la résistance sioniste.

Les immigrants illégaux détenus par le gouvernement britannique sont internés dans des camps à Chypre. Les immigrants n'avaient aucune citoyenneté et ne pouvaient être renvoyés dans aucun pays. Parmi les personnes internées figuraient un grand nombre d'enfants et d'orphelins.

Les statistiques d'immigration compilées en décembre 1945 indiquent que l'allocation du livre blanc a été dépassée de 790 personnes si l'on inclut les immigrants illégaux. Le 31 janvier 1946, le Haut Commissaire annonce :

   « On se souviendra que dans la déclaration du Secrétaire d'Etat aux Affaires Etrangères du 13 novembre 1945, il était clairement indiqué que le Gouvernement de Sa Majesté ne pouvait pas se défaire des devoirs et des responsabilités qui lui incombaient en vertu du Mandat tant que celui-ci se poursuivrait. Il a donc proposé de consulter les Arabes en vue d'un arrangement qui garantirait qu'en attendant la réception des recommandations provisoires de la commission d'enquête [anglo-américaine], l'immigration juive ne serait pas interrompue au rythme mensuel actuel. Ces consultations avec les Arabes se sont poursuivies pendant une longue période et n'ont abouti à aucun résultat concluant. Dans ces circonstances, le gouvernement de Sa Majesté a maintenant décidé, pour des raisons évidentes, qu'il devait permettre à l'immigration de se poursuivre provisoirement au taux proposé de 1 500 par mois. La préférence sera donnée aux Juifs d'Europe qui ont une revendication spéciale, comme ceux envers lesquels le gouvernement palestinien a déjà contracté des obligations, et les parents en Europe de Juifs déjà établis en Palestine. Les immigrants illégaux continueront bien sûr à être déduits des quotas. »

Le quota de 1 500 certificats pour les immigrants juifs par mois est maintenu jusqu'à la fin du mandat.

Le premier acte constitutionnel du Conseil provisoire d'Israël est une proclamation selon laquelle « Toute la législation résultant du livre blanc du gouvernement britannique de mai 1939 sera, à minuit ce soir, nulle et non avenue. Cela inclut les dispositions relatives à l'immigration ainsi que les règlements sur le transfert des terres de février 1940. »

