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CONSEIL DE L'EUROPECOMITE DES MINISTRES
Recommandation Rec(2003)2du Comité des Ministres aux Etats membressur les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées
(adoptée par le Comité des Ministres le 13 février 2003,lors de la 828e réunion des Délégués des Ministres)
Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,
Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres, afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun, et de favoriser leurs progrès économique et social;
Estimant que l'existence d'un cadre urbain équilibré et harmonieux constitue une condition essentielle pour assurer la qualité de la vie, l'intégration socio-économique et culturelle de tous ses habitants, et des relations réciproques basées sur le respect, la solidarité et la paix civique;
Conscient du fait que l'opinion publique accorde une attention accrue aux facteurs qui sont à l'origine des phénomènes de ségrégation de certains quartiers et aux problèmes qui en découlent;
Persuadé que la dégradation des zones urbaines défavorisées ne peut être enrayée qu'au moyen d'une action forte et prolongée des pouvoirs publics visant à améliorer les conditions de vie dans ces quartiers, à promouvoir l'intégration de leurs habitants dans le tissu urbain plus large et à assurer le respect de la loi;
Considérant que les pouvoirs publics et notamment les collectivités locales jouent un rôle primordial dans la création ou le rétablissement de conditions de vie harmonieuses dans les zones urbaines défavorisées;
Estimant qu'une contribution significative à la poursuite de cet objectif peut être apportée par les services de proximité, en ce qu'ils organisent la solidarité sociale par la fourniture de prestations essentielles à la satisfaction des besoins publics spécifiques;
Notant l'étendue des transformations actuellement en cours dans les services publics de proximité en vue d'en accroître l'efficacité, tout en maîtrisant les dépenses publiques;
Soucieux d'assurer des droits d'accès égaux et des garanties au profit des usagers des services publics, alors que des inégalités non négligeables continuent de subsister dans ce domaine;
Tenant compte de ses recommandations suivantes adressées aux Etats membres :
– Rec(99) 9 sur le rôle du sport pour promouvoir la cohésion sociale;– Rec(2001)1 sur les travailleurs sociaux;– Rec(2001)10 sur le Code européen d'éthique de la police;– Rec(2001)19 sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local;
Vu le rapport du Comité directeur sur la démocratie locale et régionale sur les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité de population, et les exemples de bonnes pratiques qu'il a permis de mettre en évidence;
Vu les documents suivants du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe:
– la Recommandation 19 (1996) sur les aspects des politiques urbaines en Europe;– la Recommandation 26 (1996) sur «Santé et citoyenneté: l'accès aux soins des plus démunis en Europe»;– la Recommandation 36 (1997) sur la criminalité et l'insécurité urbaine en Europe;– la Recommandation 80 (2000) sur la criminalité et l'insécurité urbaine en Europe: le rôle des pouvoirs locaux;– la Charte urbaine européenne;– l'Avis 18 (2002) sur l'avant-projet de recommandation du Comité des Ministres sur les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées;
Vu la Stratégie de cohésion sociale élaborée par le Comité européen pour la cohésion sociale (CDCS) et le projet Dignité humaine et exclusion sociale (HDSE),
Recommande aux gouvernements des Etats membres: 1. de promouvoir des mesures afin d'assurer que les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées soient de niveaux comparables à ceux des services généralement proposés aux citoyens et adaptés dans la forme et la qualité à la spécificité de ces quartiers;
2. d'obtenir une offre de services aussi efficiente que possible, y compris en adoptant des solutions alternatives, comme le regroupement de services dans un même lieu, ou le «guichet unique», notamment afin de minimiser le risque que ces services soient trop pénalisants financièrement ou de fermer ces services;
3. de tenir compte des lignes directrices figurant en annexe à la présente recommandation lors de la formulation de leurs politiques et de leurs législations, afin d'améliorer l'offre de services publics de proximité dans les zones urbaines défavorisées comme moyen de lutte contre la ségrégation urbaine;
4. d'associer les collectivités locales et les autres fournisseurs de services publics dans la définition, la mise en œuvre et le suivi des politiques nationales de lutte contre la ségrégation urbaine par une offre de services de proximité;
5. de prendre les mesures politiques, législatives et financières appropriées – en respectant les initiatives, les compétences et le pouvoir de décision des autorités locales – pour soutenir les autorités locales dans leurs efforts de création et d'adaptation des services de proximité aux besoins des zones urbaines défavorisées;
6. de traduire la présente recommandation et son annexe dans leur(s) langue(s) officielle(s) et de la diffuser auprès des collectivités locales et auprès du public par des moyens appropriés (par exemple un site Internet);
7. d'engager un dialogue avec les collectivités locales et d'autres fournisseurs de services publics de leurs pays, afin de mettre en œuvre des programmes conjoints de réduction des inégalités et de la ségrégation urbaines, ayant à l'esprit les lignes directrices présentées en annexe.
Annexe à la Recommandation Rec(2003)2
Lignes directrices concernant les services de proximitédans les zones urbaines défavorisées (ZUD)
Les moyens d'intervention à la disposition des autorités publiques sont multiples. Avec un poids différent, l'amélioration des infrastructures et des équipements, l'encouragement à la création d'emplois et au développement économique, la stimulation de la participation des citoyens à la vie publique locale et l'amélioration des services publics offerts dans ces zones se retrouvent dans les dispositifs adoptés par les pays européens1. Les diverses autorités publiques qui ont des compétences en matière de fourniture de services de proximité dans les ZUD doivent coopérer; cela signifie, d'une part, que le gouvernement central (ou régional, dans les Etats fédéraux) doit associer les autorités locales dans toutes les étapes de la conception, de la mise en œuvre et de l'évaluation des services fournis directement dans ces quartiers et, d'autre part, qu'il doit également aider, dans la mesure du possible, les autorités locales dans la mise en œuvre de leurs propres projets et services. Cela ne veut cependant pas dire que le gouvernement central doit remplacer les autorités locales dans leurs fonctions, ni qu'il doit recentraliser la lutte contre l'exclusion; les autorités locales sont et doivent rester les acteurs principaux dans cette lutte, ceux qui connaissent le mieux la situation et qui devraient être les plus en mesure d'y apporter des remèdes. Il est également essentiel de coordonner ces différents moyens d'intervention dans le cadre d'une véritable politique de développement urbain durable en vue de renforcer leur efficacité. La notion de durée devrait être au cœur de tout programme ou politique à mettre en œuvre dans les ZUD. L'expérience de plusieurs pays européens prouve que les problèmes des quartiers en difficulté ne peuvent pas être résolus durablement, par exemple par de simples mesures d'aménagement urbain ou de renforcement de la sécurité; en revanche, l'expérience montre que l'utilisation conjointe de moyens d'actions diversifiés mais coordonnés a un impact supérieur et plus stable par rapport à celui que l'on obtiendrait, par exemple, par des actions analogues mais non agencées dans l'espace et dans le temps.
Par ailleurs, il ne faut pas oublier qu'il est plus facile de prévenir que de guérir. Les politiques mises en œuvre dans les ZUD peuvent être étendues aux autres quartiers, afin d'éviter la création des cercles vicieux qui entraînent la dégradation des conditions de vie et la ségrégation des habitants de ces quartiers. Dans ce contexte, les dispositifs qui prévoient le maintien et l'amélioration des services de proximité permettent d'obtenir des résultats positifs assez rapidement.
Cette amélioration des services de proximité peut essentiellement être réalisée par l'adaptation des services traditionnels aux besoins spécifiques des habitants de ces zones, par la création des services spécifiques pour ces quartiers et par la mise en place de nouvelles formes de coopération entre services et entre autorités.
I. Mieux délimiter les zones visées L'effort (y compris financier) des autorités publiques dans la mise en œuvre de leurs politiques doit être bien ciblé. Il est donc nécessaire de bien identifier à la fois les zones qui ont le plus de difficultés et les facteurs qui les pénalisent. Vu la diversité des situations des zones urbaines en difficulté, cette identification devrait être basée sur les évaluations faites par les autorités locales ou les agences appropriées. Les résultats devraient être analysés par les autorités nationales, qui auraient ainsi les informations techniques nécessaires pour adopter des décisions politiques bien fondées et pour donner un fondement juridique aux actions spécifiques des autorités locales dans ces zones.
Les gouvernements devraient donc agir, en coopération avec les autorités locales, à plusieurs niveaux.1. Préparer des études sociologiques et économétriques Ces études serviraient à la fois à délimiter géographiquement les zones en difficulté ou en passe de le devenir et à comprendre l'influence des différents facteurs dans l'apparition et le développement de ces zones. Elles serviraient donc à identifier les critères et les paramètres permettant de classer un quartier ou une zone comme défavorisé.
2. Vérifier l'opportunité d'avoir une définition souple au niveau national de ces zones, pour autant qu'une telle définition puisse faciliter la mise en œuvre de mesures et programmes spéciaux Dans certains cas, une définition juridique pourrait permettre à la fois d'adapter l'intervention aux diverses situations concrètes et d'éviter les abus et le gaspillage. Si l'Etat s'engage, y compris financièrement, à réduire les facteurs d'handicap de ces zones, il devrait aussi garantir que les ressources disponibles soient employées au bénéfice des zones où les besoins sont les plus importants. Cependant, cela ne devrait pas devenir une entrave à l'autonomie locale. Les autorités locales devraient garder une marge de manœuvre suffisante pour ajuster leurs interventions en fonction des besoins.
II. Réformer les services afin de prendre en charge des personnes, pas des problèmes
Dans toute stratégie mise en œuvre dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité démographique, il est nécessaire de mettre les individus au centre des préoccupations et de rester à l'écoute des usagers.
L'objectif principal de ces stratégies et politiques devrait être d'améliorer la qualité de vie des habitants de ces zones et d'éliminer toute forme d'exclusion sociale. Les autres objectifs, comme l'amélioration du paysage urbain ou du système éducatif ou la réduction de la criminalité, ne devraient être considérés que comme des étapes complémentaires à l'objectif principal. Pour l'atteindre cet objectif principal, il convient de respecter trois exigences:
1. Spécialiser l'administration en fonction des besoins des citoyens plutôt qu'en fonction des besoins administratifs Dans ce contexte, le modèle qui semble le plus proche des besoins des citoyens est le «guichet unique». La mise en place de ces guichets devrait être une priorité des autorités, parce qu'ils améliorent le confort des usagers et permettent de limiter les dépenses occasionnées par ces services. Les « bureaux mobiles » représentent également une solution intéressante pour l'offre de services dans les zones où la masse critique d'utilisateurs n'est pas atteinte. S'il n'est pas possible de créer de tels guichets, il convient au moins d'éviter tout cloisonnement artificiel entre les services administratifs et de rationaliser l'accueil des usagers pour les orienter rapidement vers le «bon» guichet.
2. Améliorer l'accessibilité des services Cette amélioration peut être obtenu par des mesures assez variées:
− une meilleure proximité spatiale, ce qui implique une optimisation du déploiement des antennes et des bureaux de l'administration. Pour éviter que cela ne se traduise par une augmentation inutile des coûts, il est nécessaire d'utiliser de manière efficace les technologies de l'information disponibles;− un temps réduit d'accès au service, ce qui implique par exemple des formalités simplifiées, des horaires d'accès compatibles avec l'emploi du temps des habitants et une organisation du travail qui permette de mieux gérer les flux d'usagers et d'éviter les longues files d'attente;− des coûts d'accès réduits, notamment pour les catégories les plus défavorisées;− une meilleure prise en charge des cas spéciaux (handicapés, personnes démunies), y compris en ayant recours à une approche proactive, pour aller à leur rencontre;− la prise en compte des problèmes linguistiques de nombreux habitants de ces quartiers;− des services de transports publics performants pour faciliter l'accès aux services publics qui ne peuvent pas être décentralisés.
3. Encourager la participation des habitants et les associer à tous les projets mis en œuvre dans ces quartiers
Plusieurs mesures peuvent être prises pour atteindre ce but:
− garantir et favoriser l'accès des habitants aux informations concernant les affaires locales (création de bureaux d'information, de centres de documentation et de bases de données accessibles au public; utilisation des technologies de l'information, etc.);− mettre en œuvre une véritable politique de communication, pour informer les habitants de ces zones à la fois du rôle des divers acteurs et des possibilités de participation;− créer des organes, tels que les conseils de quartiers, le cas échéant élus ou composés de représentants élus, dotés de fonctions consultatives et d'information et, éventuellement, de pouvoirs exécutifs délégués;− encourager l'implication des habitants – directement ou par le biais des associations de voisinage – dans la conception et la réalisation des projets qui concernent directement leur quartier;− procéder à la désignation, par les autorités locales, des élus plus spécialement chargés de suivre de manière «transversale» les problèmes du quartier (attribution ou délégation de compétences sur une base géographique plutôt que simplement thématique).
III. Réformer les services dans une approche globale, intégrée et pluriannuelle
La lutte contre l'exclusion ne peut pas être considérée comme une affaire réservée à une seule autorité, à un seul secteur d'activité ou à un seul service. Dans pratiquement tous les Etats européens, il existe une multitude d'intervenants, publics et privés, qui participent à la lutte contre l'exclusion dans les quartiers en difficulté, notamment en offrant des services de proximité. Vu la complexité des problèmes dans toutes ces zones, il est nécessaire d'assurer la cohérence des interventions pour obtenir une amélioration à la fois de l'impact et de l'efficience des efforts faits par tous les intervenants dans ces zones. Les démarches à suivre devraient inclure les éléments suivants :
1. Améliorer l'échange d'informations Les formes classiques de consultation, les réunions et la circulation d'informations, quoique utiles, ne semblent pas suffisantes. En effet, les techniques de l'information offrent actuellement des possibilités considérables à la fois de collecte, de mise en commun et surtout de traitement des informations. Bien conçues et mises en œuvre, des bases de données sur les zones urbaines défavorisées, tout comme sur l'intervention publique dans ces zones, pourraient être mises en place avec un effort financier assez raisonnable. De telles bases de données pourraient contenir:
– des informations chiffrées sur la situation et l'évolution des quartiers en difficulté: indicateurs démographiques, sociaux, économiques, d'urbanisme, de santé, d'éducation, de criminalité, etc.;– des informations chiffrées concernant les services publics mis en œuvre dans ces zones: demande et offre par type de service, résultats, coûts;– des évaluations complètes à la fois en termes de satisfaction des usagers, de rapport prestation/prix, de taux de réussite (par exemple, taux de réinsertion après avoir suivi un cours de reconversion, taux de réussite des programmes de lutte contre les dépendances, taux de criminalité, etc.);– des expériences intéressantes mises en œuvre;– une liste, aussi exhaustive que possible, des différents acteurs (publics, ONG, privés) intervenant sur la zone.
Ces bases de données devraient être facilement accessibles et de préférence ouvertes, au moins partiellement, au public sur l'Internet, afin de permettre des comparaisons entre les situations des quartiers, les niveaux, les coûts et les taux de réussite des services publics, l'évolution des divers indicateurs, etc. Il est également nécessaire d'organiser une formation spécifique afin d'apprendre à se servir de ces bases de données et d'établir des schémas simplifiés pour la collecte, l'introduction et l'utilisation cohérente de l'information. Ces bases de données devraient servir à la préparation, par les autorités locales, de véritables tableaux de bord simplifiés permettant de comprendre facilement et presque en temps réel la situation des différents quartiers, les évolutions et les résultats des diverses politiques, en vue d'améliorer l'impact de leurs actions.
2. Assurer la coordination et la coopération, à la fois horizontales et verticales, entre les autorités publiques Il est indispensable que de véritables partenariats soient établis. Cela suppose que chaque autorité soit disposée à agir en fonction de l'action des autres autorités concernées, voire, selon le cas, que les axes d'intervention soient définis conjointement. Sans cette volonté d'œuvrer ensemble, il n'est pas possible d'éliminer entièrement les conflits et la concurrence entre services publics. Une meilleure coordination devrait permettre, entre autres, d'éviter les chevauchements et les doubles emplois dans les mesures de soutien adoptées et également de favoriser une meilleure lisibilité des interventions et des intervenants. Il ne s'agit pas seulement de «faire des économies» mais aussi d'éliminer un facteur qui finit par «démotiver» les bénéficiaires qui auraient des occasions de réinsertion, pour qui le status quo s'avère plus avantageux malgré des possibilités de réinsertion. En outre, les autorités faisant partie d'une même agglomération devraient coopérer dans la mise en place des services de proximité dans les quartiers défavorisés; ainsi, les autorités des communes qui comprennent des quartiers défavorisés devraient être aidées dans la mise en œuvre de services de proximité par les autorités des autres communes de l'agglomération.
3. Associer et soutenir le secteur privé non lucratif Associer les ONG, les partenaires sociaux et d'autres associations à l'intervention publique signifie bénéficier du formidable effet de levier qui peut résulter de l'action du secteur privé non lucratif, y compris le bénévolat. Les impliquer dans la définition des politiques et des services, utiliser leur énergie dans la gestion et le suivi des activités, utiliser les informations qu'ils détiennent ne peut que renforcer l'efficacité de l'intervention publique. Soutenir les ONG signifie utiliser les moyens publics pour appuyer leurs initiatives: améliorer le cadre réglementaire de leurs actions dans ces zones, mettre à leur disposition une partie des informations détenues par l'administration, participer au financement de leurs activités, etc.
4. Assurer un bon partenariat avec le secteur privé marchand L'expérience montre que des résultats positifs peuvent être obtenus lorsque les autorités publiques stimulent les entreprises implantées dans ces zones ou à proximité, sous-traitent des services, participent aux efforts de reconversion et de (ré-)insertion professionnelle, etc. Les représentants du secteur privé devraient devenir de véritables partenaires des autorités publiques dans la définition et la mise en œuvre de ces mesures. En outre, dans le cas de la concession d'un service public à un opérateur privé, il serait nécessaire à la fois d'établir des objectifs clairs et d'imposer à l'opérateur, dans le contrat de concession, des contraintes de service public à observer. L'opérateur devrait, bien évidemment, être indemnisé correctement pour ces contraintes.
5. Mettre en place des programmes à long terme Les bénéfices des programmes d'amélioration des services de proximité ne sont pas toujours immédiatement visibles. Ainsi faudrait-il favoriser une logique pluriannuelle, en identifiant des ressources à long terme et en concluant des contrats pluriannuels à la fois entre les autorités et entre celles-ci et les autres partenaires impliqués.
6. Renforcer la coopération internationale
Les Etats devraient faire plein usage des différentes formes de coopération internationale disponibles afin d'échanger leurs expériences et d'identifier de bonnes pratiques, notamment dans des domaines où il existe en général moins d'expérience, tels que l'évaluation des besoins, la flexibilité des services et l'évaluation de l'impact des mesures et des politiques de lutte contre l'exclusion et la violence dans les ZUD.
IV. Répondre aux besoins spécifiques
Les zones urbaines défavorisées ont des besoins spécifiques et il convient de donner à ces besoins une réponse adaptée.
Plusieurs actions peuvent être envisagées au bénéfice des quartiers en difficulté, afin de mieux répondre aux besoins spécifiques de leurs habitants et aux problèmes qualitatifs de certains services:
1. Mettre en place des programmes de prise en charge des personnes en difficulté, stimuler et participer aux initiatives privées dans ce domaine Personnes âgées, malades, handicapées, dépendantes de produits toxiques, familles nombreuses avec des revenus faibles, personnes confrontées à l'illettrisme et à des problèmes linguistiques, etc., les situations de difficulté sont multiples dans les ZUD et elles devraient être considérées comme une priorité.
2. Améliorer la situation de l'habitat et du cadre de vie Plusieurs mesures pourraient être prises pour améliorer la situation des logements, notamment sociaux:
− réaliser des travaux de réhabilitation et/ou stimuler (y compris financièrement ou fiscalement) les initiatives privées de réhabilitation des logements;− stimuler la participation des locataires à la gestion des condominiums (y compris par des avantages financiers), leur offrir une formation spécifique et les encourager à échanger leur expérience;− maintenir ou tendre vers la mixité sociale dans ces quartiers.
3. Améliorer les systèmes d'éducation, d'éducation continue et de formation Plusieurs mesures pourraient être prises pour améliorer l'offre de ce type de services dans les ZUD:
− accorder aux structures chargées de ces services une plus grande souplesse pour qu'elles puissent s'adapter aux besoins réels du marché de l'emploi et aux spécificités des ZUD;− renforcer la sécurité dans les établissements scolaires: prendre en compte le besoin de sécurité dès la conception et/ou la rénovation des bâtiments, renforcer la présence des adultes, favoriser la coopération des divers services (éducation, formation, assistance sociale, police) dans la lutte contre le racket, la violence et le trafic des produits illicites à l'intérieur et autour des écoles;− créer des cellules de soutien et de suivi des élèves au niveau local, des structures d'accueil des jeunes en difficulté, créer ou renforcer le statut d'aide éducateur;− créer ou renforcer les liens entre les écoles et l'activité associative du quartier;− mettre en réseau les diverses structures de prise en charge des enfants, des élèves et des jeunes;− créer des conseils municipaux d'enfants et de jeunes dans les quartiers sensibles, au même titre que dans l'ensemble des quartiers de la ville; ces structures doivent permettre aux jeunes d'avoir une vision globale de la ville dans laquelle ils vivent;− mesurer le taux de réussite des systèmes d'éducation continue et de formation par le taux d'insertion et de réussite professionnelle, et redéfinir les services en fonction des résultats;− stimuler les initiatives privées dans le domaine de l'éducation, de l'éducation continue et de la formation et y participer;− adapter ou permettre l'adaptation des programmes scolaires, en particulier pour tenir compte des problèmes liés à l'illettrisme et/ou à l'apprentissage de la langue;− mettre en œuvre des mesures visant à encourager les enseignants les plus expérimentés à exercer dans ces quartiers difficiles (perspectives de carrières, rémunérations attractives, etc.);− apporter aux enseignants de ces quartiers des opportunités de formation complémentaires spécifiques adaptées au public et aux situations particulières de ces zones et aux besoins des élèves y résidant.
4. Adapter les services de santé et les autres services sociaux à la situation de ces quartiers Les habitants des ZUD devraient pouvoir accéder facilement à des services sociaux adaptés à leurs besoins. La création des sections spécialisées dans les maladies les plus fréquentes dans ces quartiers et les actions de prévention en coopération avec le secteur associatif sont des exemples de mesures allant dans ce sens.
Le rôle des travailleurs sociaux dans les ZUD devrait être renforcé. A cette fin, il serait utile:
– d'adapter le nombre de travailleurs sociaux dans les ZUD à la situation de ces quartiers;– d'encourager le recrutement d'étudiants, d'enseignants et de praticiens issus de groupes minoritaires et ethniques, et d'appuyer la mise au point de méthodes répondant aux besoins de toutes les communautés;− d'offrir aux travailleurs sociaux des quartiers difficiles une formation adaptée aux spécificités de ces quartiers;− de mettre en œuvre des mesures visant à encourager les travailleurs sociaux les plus expérimentés à exercer dans ces quartiers difficiles (perspectives de carrières, rémunérations attractives, etc.);− d'apporter aux travailleurs sociaux de ces quartiers des opportunités de formation complémentaires spécifiques adaptées au public et aux situations particulières de ces zones.
5. Améliorer l'infrastructure culturelle, sportive et de loisirs, et offrir des programmes adaptés
Les habitants des ZUD devraient avoir à leur disposition une infrastructure suffisante quantitativement et qualitativement. Des programmes sportifs, culturels et de loisirs peu onéreux, diversifiés et respectueux des spécificités ethniques, culturelles et d'âge des habitants devraient être mis en place dans ces quartiers. 6. Adapter les services de police et de sécurité aux exigences des ZUD Plusieurs mesures pourraient être prises afin de rendre les services de police plus proches des citoyens, plus efficaces et mieux acceptés dans ces zones:
− déployer les ressources conformément aux besoins: rééquilibrer la répartition géographique des forces de police en fonction du taux de criminalité des quartiers, externaliser certaines tâches de logistique quand cela peut améliorer le rapport qualité-prix;− professionnaliser la police de proximité: instituer une formation initiale et continue pour les policiers de proximité, fidéliser les policiers par des perspectives de carrière et de rémunération intéressantes, disposer de personnels d'expérience dans les zones sensibles;− moderniser l'organisation du travail policier: associer les agents mais aussi les habitants à l'élaboration des projets de police de proximité, appliquer les méthodes de gestion moderne et former le personnel à ces méthodes, adapter les outils d'évaluation du travail policier selon les objectifs locaux retenus et mettre en place des tableaux de bord opérationnels;− intégrer pleinement dans la formation de la police de proximité la nécessité et les moyens de combattre le racisme et la xénophobie;− favoriser le développement de partenariats: renforcer les liens de la police avec le secteur associatif, organiser des rencontres, des manifestations et des journées portes ouvertes au bénéfice des habitants des quartiers difficiles, associer les citoyens à la définition et à l'évaluation du travail policier;− assurer une bonne coopération entre les divers services à pouvoirs de police (police municipale, police nationale, gendarmerie, forces d'intervention rapide et anti-émeute): délimiter clairement les compétences de chaque service, assurer la mise en place de bases de données communes et d'une coopération efficace entre ces services;− encadrer les services privés de sécurité: formation des agents, statut et conditions d'accréditation des agents et des agences privés de sécurité.
7. Rendre la vitalité économique aux ZUD
Les ZUD sont souvent victimes d'une véritable désertification économique: fuite des petites entreprises et des commerces de proximité, qui sont des éléments essentiels du tissu urbain. Les habitants des ZUD doivent pouvoir disposer de tels services, d'autant que, souvent, les difficultés liées à l'absence de ces services sont renforcées par des difficultés de transport. Des mesures doivent être prises pour favoriser le maintien ou le retour des commerces de proximité et des petites entreprises susceptibles d'offrir des emplois aux habitants de ces quartiers.
V. Renforcer et stimuler l'usage des technologies de l'information Les nouvelles technologies de l'information offrent des opportunités réelles d'amélioration de l'accessibilité des services, d'adaptation aux besoins de chaque usager et d'amélioration de leur efficacité. Les autorités publiques devraient faire des efforts pour:
1. Mettre en place un véritable projet informatique Toutes les autorités publiques, aussi petites soient-elles, devraient progressivement s'équiper (matériel et logiciel), former leurs agents et définir leur projet informatique autour des axes suivants:
− la gestion de l'information (collecte, traitement, mise en commun des données avec d'autres autorités et services);− l'offre de services en ligne (information et conseil, possibilité d'accomplir certaines démarches comme remplir des formulaires, payer des taxes et des impôts, etc.);− la stimulation de la participation des citoyens au choix, à la gestion et à l'évaluation des services, par une bonne interactivité des ressources informatiques, par des campagnes d'information, de formation, etc.
Les autorités de niveau supérieur devraient aider et stimuler les petites collectivités dans leurs démarches dans ce domaine, par exemple en offrant des facilités financières, des services de conseil, de formation et d'intervention technique et en permettant l'intégration de ces autorités dans les réseaux déjà existants.
Toutefois, le développement de ces réseaux numériques et l'offre de services en ligne doivent prendre en considération le besoin spécifique des habitants de ces quartiers pour le maintien de contacts humains très forts.
2. Stimuler le développement des infrastructures de transmission des données Certaines mesures nationales (notamment fiscales, tarifaires et concernant la politique de la concurrence), de niveau national, dépassent le cadre des politiques mises en œuvre dans les zones défavorisées. Il serait néanmoins utile de vérifier la pertinence dans les ZUD des mesures directes de développement de l'infrastructure numérique (investissements publics dans l'infrastructure à haut débit, facilités pour les entreprises qui investissent dans cette infrastructure).
3. Encourager la connexion des habitants aux réseaux numériques Dans ce domaine également, certaines mesures générales, fiscales et tarifaires peuvent avoir des effets utiles mais dépassent normalement le cadre des quartiers difficiles. Des mesures d'information, de formation et de conseil aux techniques numériques seraient, en tout état de cause, pertinentes dans ces quartiers. Des mesures d'aide financière directe (remboursement d'une partie des frais d'équipement, de connexion et de formation) pourraient également être envisagées dans ces zones.
4. Créer ou stimuler la création des «relais informatiques»
Ces relais, comme les cybercafés, les points d'accès multiservices en ligne, les lieux publics destinés à permettre la formation et l'utilisation des technologies de l'information dans une atmosphère conviviale, devraient contribuer à éliminer le «fossé numérique» qui est en train de se creuser dans certaines villes entre les habitants des quartiers défavorisés et les habitants des autres quartiers.
VI. Mettre en place des systèmes d'évaluation performants
Tous les projets et services mis en œuvre dans les zones urbaines défavorisées devraient être soumis à un système d'évaluation performant. A cet égard, plusieurs conditions devraient être remplies.
1. Rechercher les réactions des utilisateurs sur la qualité et la quantité des services Les techniques modernes permettent à faible coût de collecter et de traiter ces informations. Les techniques traditionnelles, bien que plus coûteuses, sont également nécessaires pour permettre aux personnes qui n'utilisent pas les nouvelles technologies de communiquer leurs réactions.
2. Procéder régulièrement à une évaluation pour redéfinir ou améliorer le service en fonction de résultats
La flexibilité des services, aussi importante soit-elle, est peu utile sans un système d'évaluation qui permette aux décideurs de comprendre quel est l'impact des changements effectués et de prévoir les conséquences de ceux qui sont envisagés. Des évaluations assez détaillées devraient être faites régulièrement. La recherche et la collecte des informations nécessaires pour déterminer certains paramètres (par exemple les indicateurs d'impact2) peuvent être coûteuses. Il existe néanmoins d'autres indicateurs qui peuvent être très facilement calculés (par exemple les indicateurs de résultats3) et qui devraient donc être utilisés pour présenter la situation d'une activité presque en temps réel.
3. Utiliser dans l'évaluation des critères quantifiables, précis et fiables Les indicateurs utilisés ne doivent pas être exclusivement qualitatifs. Les indicateurs et les critères quantitatifs sont également très importants. Il est néanmoins nécessaire que ces indicateurs remplissent certaines conditions:
− ils doivent être pertinents et objectifs et décrire la réalité de manière suffisamment précise;− ils doivent rester fiables même lorsque la situation évolue;− ils devraient être connus d'avance mais ne pas générer des mécanismes d'adaptation pervers.
4. Construire des tableaux de bord et des systèmes d'analyse comparative (benchmarking)
Les indicateurs devraient être consolidés dans de véritables tableaux de bord performants et réactifs à plusieurs niveaux : synthétiques pour une vue générale rapide et détaillés pour une analyse approfondie. Ces tableaux de bord devraient être utilisés régulièrement par les décideurs et par le personnel concerné afin de déceler en temps utile les changements et les résultats des différentes politiques. Des systèmes d'analyse comparative devraient également être préparés afin de pouvoir comparer l'amplitude des problèmes, les moyens impliqués, les solutions choisies, l'évolution de la situation, le taux de satisfaction des usagers, les résultats (réussite ou échec) des divers projets dans différents quartiers et collectivités.
Les tableaux de bord et les systèmes d'analyse comparative devraient être publics et accessibles à tous les citoyens, de préférence sur l'Internet. 5. Intégrer les effets de débordement dans l'évaluation Les actions, les projets et les services mis en place dans ces zones peuvent avoir un effet bénéfique en dehors des zones en question. Ainsi, par exemple, la baisse du taux de criminalité dans les quartiers voisins peut indiquer que les actions entreprises ont des effets positifs même si la situation dans le quartier en difficulté examiné reste préoccupante. Dans le même temps, il peut y avoir des influences externes sur les zones cibles qu'il convient de prendre en compte lors de l'évaluation. Il faut, par exemple, tenir compte des tendances naturelles avant de porter un jugement sur la réussite d'une politique à partir de simples données statistiques concernant ces zones (sur la base des indicateurs d'impact).
6. Faire évaluer les services par des organismes compétents et non susceptibles d'être influencés par les prestataires de services L'objectivité et le professionnalisme sont les principaux avantages de cette solution. Il est plus difficile d'intégrer ces compétences et de garantir l'indépendance des évaluateurs lorsqu'ils font partie de l'administration qui fournit également le service.
Note 1 Ces lignes directrices sont formulées sur la base des bonnes pratiques des Etats membres du Conseil de l'Europe, telles qu'identifiées par le Comité directeur sur la démocratie locale et régionale dans son rapport sur «Les services de proximité dans les zones urbaines défavorisées et dans les zones à faible densité de population». Note 2 Indicateurs qui décrivent la situation d'un quartier/la qualité de vie de ses habitants (ex.: taux de chômage, taux de criminalité, taux d'échec scolaire) et dont l'évolution peut donner des informations sur les effets de l'action des pouvoirs publics. Note 3 Indicateurs concernant les «extrants» d'un service (ex.: nombre de prestations, nombre d'utilisateurs, qualité des prestations).
828 réunion des Délégués des Ministres / 13 février 2003 Documents connexes
CM/Del/Dec(2003)828/10.2bF / 17 février 2003 Activities