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stratégie thématique pour l'environnement urbain
Questions-réponses sur la
MEMO/06/9
Bruxelles, 13 janvier 2006
De quoi s’agit-il?
La qualité de l'environnement urbain en Europe suscite des
inquiétudes croissantes. Les problèmes environnementaux observés
dans les villes ont des conséquences pour la santé humaine, la
qualité de vie des citadins et les performances économiques des
agglomérations elles-mêmes. L'application du droit environnemental de
l'UE constitue un défi particulier dans de nombreuses zones urbaines, par
exemple en ce qui concerne la qualité de l'air.Les villes concentrent
de nombreux problèmes d'environnement, mais elles sont également les
moteurs de l'économie: c'est en ville que se font le commerce et les
investissements. Quatre Européens sur cinq vivent en agglomération, et
leur qualité de vie est directement influencée par l'état de
l'environnement urbain. Rendues plus attrayantes, les grandes
agglomérations d'Europe verront leur potentiel de croissance et de
création d'emplois renforcé: elles sont donc cruciales pour la mise en
œuvre de l'agenda de Lisbonne dont l'un des objectifs est de «faire de
l’Europe un lieu plus attrayant pour investir et travailler».
Quels sont les défis environnementaux à relever dans les zones
urbaines?
La plupart des villes sont confrontées à la même série de
problèmes environnementaux, tels qu'une mauvaise qualité de l'air, des
niveaux élevés de trafic et d'encombrements, ainsi qu'un bruit ambiant
très important, une qualité médiocre du bâti, la
présence de terrains vagues, les émissions de gaz à effet de
serre, le mitage (étalement des villes), la production de déchets et
d'eaux usées. Nombre de ces problèmes font l'objet de dispositions législatives.
Les obligations imposées au niveau local, régional, national ou
européen (occupation des sols, bruit, qualité de l'air) peuvent
être plus efficacement accomplies au niveau local lorsqu'elles
s'intègrent dans le cadre d'une gestion stratégique locale.
Les problèmes environnementaux en milieu urbain sont
particulièrement complexes, car leurs causes s'interpénètrent.
Les initiatives locales visant à résoudre un problème peuvent
entraîner de nouvelles difficultés ailleurs et entrer en conflit avec
les politiques menées au niveau régional ou national. Par exemple, les
politiques d'amélioration de la qualité de l'air prévoyant
l'achat d'autobus peu polluants peuvent être sapées par la croissance
des transports privés suscitée par les choix en matière
d'occupation des sols (tel que la construction de parcs de stationnement au
centre-ville). Les causes de ces problèmes sont notamment les modifications des modes
de vie (dépendance croissante envers la voiture particulière,
augmentation du nombre des personnes vivant seules, hausse du taux d'utilisation
des ressources par tête), et les évolutions démographiques. Il
faut également tenir compte des défis qui se poseront à l'avenir,
tels que les incidences du changement climatique (inondations plus
fréquentes et importantes, par exemple). Pourquoi faut-il une stratégie pour l’environnement urbain
Le 6e plan d'action dans le domaine de l'environnement (6e PAE), qui
s'étend de 2002 à 2012, appelle au développement d'une
stratégie thématique sur l'environnement urbain, en vue de contribuer
à «une meilleure qualité de la vie par une approche
intégrée axée sur les zones urbaines» et à «un
niveau élevé de qualité de la vie et de bien-être social
pour les citoyens en leur procurant un environnement dans lequel la pollution
n'a pas d'effets nuisibles sur la santé humaine et l'environnement ainsi
qu'en encourageant un développement urbain durable». Il est clair que les autorités locales jouent un rôle décisif
dans l'amélioration des performances environnementales des
agglomérations européennes. Elles agissent au plus près des
problèmes et sont en mesure de sensibiliser le public et d'encourager les
changements de comportement. L'application de la législation
environnementale (par exemple les normes de qualité de l'air) constitue un
défi particulier dans de nombreuses zones urbaines. Face à ce
défi, on admet qu'il est nécessaire et bénéfique d'adopter
de nouvelles méthodes de travail allant au-delà des prescriptions
légales minimales. En particulier, les villes les plus performantes sont
celles qui adoptent, pour la gestion de l'environnement urbain, des approches
stratégiques qui recherchent et exploitent des liens et des synergies entre
différentes politiques.
L'environnement urbain nécessite cependant d'agir à tous les
niveaux: les autorités nationales et régionales ainsi que l'UE ont
également un rôle à jouer. L'UE peut soutenir les États membres et les autorités locales dans
l'adoption progressive de ces approches, en promouvant les meilleures pratiques
européennes et en facilitant leur généralisation dans toute
l'Europe. De nombreuses solutions et approches ont été
élaborées par les villes de l'UE, mais elles sont souvent
méconnues et peu appliquées. Les États membres doivent également faciliter ce processus en
exploitant les diverses possibilités offertes au niveau de l'UE. La
réussite de bon nombre des actions évoquées dans la
stratégie thématique dépendra en définitive de la mesure
dans laquelle les États membres et les autorités locales exploiteront
les possibilités offertes. Ainsi, les propositions de la Commission pour la
future politique de cohésion comprennent de nombreuses aides à
l'investissement en vue d'améliorer la qualité de l'environnement.
Pour les exploiter, les États membres devraient inclure dans leurs cadres
stratégiques de référence nationaux un volet urbain
approprié. Les États membres peuvent également aller plus loin et faciliter la
réalisation des objectifs généraux de la stratégie
thématique, par exemple en promouvant une coopération et une
coordination étroites entre tous les organismes administratifs
compétents. Les problèmes d'environnement nécessitent souvent une
coopération par-delà les frontières administratives pour
être résolus de façon satisfaisante. Quel est l'objectif de la stratégie thématique?
Les mesures prévues dans la stratégie visent à améliorer
la mise en œuvre des politiques et de la législation environnementales
de l'UE au niveau local. Pour ce faire, les autorités locales seront
aidées et encouragées à adopter une approche plus
intégrée de la gestion urbaine, et les États membres seront
invités à soutenir ce processus en exploitant toutes les
possibilités de financement offertes au niveau de l'UE, y compris les
propositions de la Commission pour la politique de cohésion.Pour autant
qu'elle soit mise en œuvre à tous les niveaux administratifs, la
stratégie contribuera en définitive à améliorer la
qualité de l'environnement urbain, en faisant des villes des lieux de vie,
de travail et d'investissement plus attrayants et plus sains, et en
réduisant l'impact environnemental négatif des agglomérations sur
l'environnement dans son ensemble, par exemple eu égard au changement
climatique.
Que fait actuellement l'UE pour l'environnement urbain?De
nombreuses dispositions législatives de l'UE en matière
d'environnement et autres initiatives ont un lien avec la qualité de
l'environnement urbain. Ainsi, la législation de l'UE relative à la
qualité de l'air fixe des objectifs chiffrés et des valeurs limites
applicables à différents polluants. Du fait de la forte concentration
de sources de pollution dans les villes, la qualité de l'air y est souvent
une préoccupation importante. La législation de l'UE relative au bruit
impose de mettre en œuvre des plans d'action visant à réduire
l'exposition des citadins au bruit, et à préserver les zones de
silence. La législation sur la gestion des déchets et le traitement
des eaux urbaines résiduaires réduit l'impact des villes sur
l'environnement général.
Il importe toutefois de prendre en considération les liens entre les
diverses obligations imposées par l'UE et les autres obligations aux
niveaux national, régional et local. Si les autorités locales ne
reçoivent aucun soutien dans leurs efforts de mise en relation des
différentes politiques, les mesures et initiatives proposées
pourraient entrer en conflit, ou donner des résultats inférieurs
à ceux escomptés. Il est largement admis que les autorités
locales qui réussissent le mieux dans leur action suivent des approches
intégrées pour la gestion de l'environnement urbain, en adoptant des
plans d'action stratégique à long terme dans lesquels les liens entre
différentes politiques et obligations, qui peuvent se situer à
différents niveaux administratifs, sont analysés en détail. La
stratégie cherche à soutenir la généralisation des approches
intégrées dans la gestion de l'environnement urbain.
Quelles actions concrètes sont-elles prévues par la
stratégie?Des actions sont planifiées dans plusieurs
domaines:
Orientations techniques à l'intention des autorités locales
La Commission formulera en 2006 des orientations techniques à
l'intention des autorités locales, afin de les aider à adopter une
approche intégrée dans la gestion de l'environnement urbain, ainsi
qu'à élaborer des plans de transports urbains durables. Ces
orientations seront établies en consultation avec les États membres et
tireront parti de l'expérience des villes performantes et des experts,
ainsi que des résultats des projets de démonstration tels que ceux du
programme LIFE[1] et de
l'initiative CIVITAS[2]. Elles renseigneront notamment sur les liens avec les dispositions
législatives au niveau de l'UE en matière d'environnement, concernant
par exemple la qualité de l'air, le bruit, l'eau, les déchets et
l'efficacité énergétique, afin de promouvoir une meilleure mise
en œuvre de ces dispositions au niveau local.
Soutenir l'échange de meilleures pratiques dans toute
l'UELa Commission se propose d'étudier la possibilité
d'établir un cadre européen pour l'échange d'expérience en
matière de développement urbain au titre de la politique de
cohésion proposée pour la période 2007-2013, en étroite
coopération avec les États membres. Ce cadre pourrait se fonder sur le
réseau pilote de «points de contacts» sur les questions urbaines
dont la constitution est en cours sous l'intitulé «Plateforme
européenne de la
connaissance»[3]. Un
groupe de 15 États membres participe à cette phase pilote. Les points
de contact établis dans chacun de ses pays ont pour fonction de conseiller
sur les questions urbaines. Ils sont reliés entre eux et partagent les
informations dont ils disposent, de façon que l'expérience d'une
autorité locale d'un pays puisse profiter à celles des autres
pays.La Commission apportera également, au titre du nouveau
règlement LIFE+, de la politique de cohésion et du programme-cadre de
recherche, une aide aux projets de démonstration sur les problèmes
d'environnement urbain ainsi qu'aux échanges d'expérience entre les
autorités régionales et locales dans toute l'UE. Les États
membres et les autorités locales devraient exploiter ces possibilités
d'améliorer la qualité de l'environnement urbain. Les
autorités locales sont encouragées à établir des plans ou
programmes destinés à promouvoir les meilleures pratiques de
construction durable dans leurs villes. Elles peuvent prendre un large
éventail d'initiatives telles que la définition de critères de
performance environnementale dans le cadre de marchés publics
«verts», ou la conception de normes facultatives à l'intention
des promoteurs.
Formation et renforcement des capacitésLa Commission
utilisera le nouveau règlement LIFE+ et d'autres instruments pour soutenir
la formation et le renforcement des capacités des autorités
régionales et locales sur les questions de gestion urbaine, et pour relever
les défis environnementaux auxquels les villes sont confrontées. Un meilleur accès à l'information pour les autorités
localesLa Commission étudiera la faisabilité d'un portail
thématique à l'intention des autorités locales sur le site
Europa. Ce portail aurait pour objet de grouper des liens vers toutes les
sources d'information intéressantes pour les autorités locales, quel
que soit le service de la Commission à l'origine des informations en
question. Actuellement, ces données sont en effet éparpillées
dans de nombreux sites internet différents, ce qui les rend difficiles
à trouver. Le portail thématique aidera à améliorer la
circulation de l'information entre les institutions européennes et les
autorités locales.
Suivi des progrèsToutes les parties concernées
doivent disposer, pour s'assurer de l'efficacité de la stratégie, de
données à jour et accessibles relatives à l'environnement urbain.
Les possibilités offertes par la stratégie devraient stimuler une
coopération active des diverses autorités publiques. Des données
de haute qualité relatives aux améliorations des performances
environnementales faciliteront cette coopération. Avec l'aide de l'Agence
européenne de l'environnement et en coopération étroite avec les
États membres, la Commission s'efforcera d'améliorer ces données,
sans pour autant alourdir la charge de travail des autorités nationales,
régionales et locales. L'initiative INSPIRE (infrastructure d'information
spatiale en Europe) sera utilisée à cette fin. Quels sont les secteurs prioritaires de la stratégie, et que leur
apportera-t-elle?
La stratégie thématique aura pour modalités principales de
soutenir et de faciliter les initiatives des administrations publiques, aux
niveaux national, régional et local. Elle leur offrira des orientations
techniques, un soutien financier par l'intermédiaire de plusieurs
mécanismes de financement de l'UE, et une aide aux échanges de
compétences et de connaissances.
Pourquoi la Commission ne propose-t-elle pas de nouvelles dispositions
législatives dans le cadre de la stratégie? Au cours de la préparation de la stratégie, la Commission a
examiné plusieurs options, notamment la possibilité de
légiférer afin d'imposer l'élaboration de plans de gestion
environnementale intégrée et de transports urbains durables dans
toutes les capitales ainsi que les villes de plus de 100 000 habitants. Il
a cependant été conclu, étant donné la diversité des
agglomérations, les obligations nationales, régionales et locales
existantes, et les difficultés associées à la fixation de normes
communes applicables aux questions environnementales urbaines dans leur
globalité, qu'une législation n'était pas le meilleur moyen de
réaliser les objectifs de la stratégie. La plupart des États
membres et des autorités locales ont approuvé cette approche. La
Commission formulera donc des orientations dans ces domaines.
Quels seront les effets de la stratégie pour l'environnement urbain
dans la vie des Européens? La stratégie soutiendra et facilitera la mise en œuvre de plusieurs
dispositions législatives en matière d'environnement qui
amélioreront la qualité de l'environnement urbain. Pour autant que les
États membres exploitent les possibilités offertes par la
stratégie, les citadins verront leur qualité de vie
améliorée. Les améliorations de la qualité de
l'environnement urbain réduiront également, par exemple, les
incidences sanitaires de la pollution.
Des villes plus attrayantes et agréables à vivre, dans lesquelles
des travailleurs qualifiés aiment à s'installer, devraient susciter
davantage d'investissements de la part des entreprises, et relancer ainsi
l'activité économique et la création d'emplois. Lors de la consultation du public par l'intermédiaire de l'internet dans
le cadre de la préparation de la stratégie, il est apparu que les
citadins jugeaient la qualité de l'environnement dans leur ville
généralement mauvaise, en particulier en ce qui concerne le bruit et
les transports. Sur certains points (qualité de l'eau, attrait de
l'agglomération, qualité des espaces verts, nature et efficacité
énergétique), on percevait des améliorations, tandis que sur
d'autres (qualité de l'air, niveaux de bruit et trafic routier, volumes de
déchets et émissions de gaz à effet de serre), la situation
paraissait empirer. Combien la mise en œuvre de la stratégie
coûtera-t-elle ? La stratégie n'imposera aucun coût aux entreprises ni aux
autorités locales, régionales ou nationales. Seules les autorités
locales qui adopteront volontairement les approches administratives
recommandées dans les orientations devront engager des frais. Ceux-ci
représenteront un faible pourcentage du budget concerné (par exemple,
environ 0,7% du budget quinquennal des transports d'une ville).
Quel serait le coût d’une non-action ?Les
autorités locales supporteraient les coûts associés aux
environnements urbains de mauvaise qualité et aux faibles performances
environnementales. On attribue ainsi 370 000 décès
prématurés chaque année, principalement dans les zones urbaines,
à la pollution de l'air par les particules et l'ozone atmosphérique.
Des systèmes de transport inefficaces imposent des coûts aux villes en
raison des encombrements et d'une forte dépendance envers les transports
privés, qui consomment davantage de ressources que les transports publics. Quel effet aura la stratégie sur la compétitivité de
l'UE?
La stratégie contribuera à améliorer la
compétitivité de l'Europe, car des villes bien gérées et
attrayantes sont un élément essentiel d'une économie
européenne compétitive. La mauvaise qualité de l'environnement
urbain peut accroître le coût des villes (du fait des embarras de
circulation par ex.) et dissuader les entreprises et les travailleurs
qualifiés de s'y installer. La Commission a-t-elle procédé à de larges
consultations en ce qui concerne la
stratégie ?Oui.
La Commission prépare cette stratégie depuis fin 2001 dans le cadre
d'un processus de consultation approfondie de tous les États membres et de
parties prenantes telles que les autorités locales et régionales, les
ONG, les universités, les réseaux de villes et le public. Une grande
opération de consultation a été organisée en juin 2003, et
deux campagnes de consultation du public ont eu lieu, en février 2004 et
juillet 2005; les résultats obtenus ont été très utiles
à l'élaboration de la stratégie. Un total de sept groupes de
travail composés d'experts des différentes parties prenantes ont remis
des rapports et formulé des recommandations à la Commission sur
différents aspects de la stratégie. Les contributions sont toutes
disponibles en ligne à l'adresse:
ec.europa.eu/environment/urban/home_en.htm
La stratégie va-t-elle contribuer à l’initiative
«Mieux légiférer»?
De même que les autres stratégies thématiques en cours
d’adoption par la
Commission[4], la
stratégie pour l'environnement urbain représente la prochaine
génération de la politique en matière d’environnement, qui
adopte une perspective mondiale et à moyen terme, fixe des objectifs
environnementaux précis et cherche à identifier les instruments les
mieux adaptés pour atteindre ces objectifs.
Elle repose sur des travaux de recherche étendus et la consultation des
parties intéressées. Sa démarche est pluridisciplinaire, car elle
tient compte des rapports avec d’autres problèmes et d’autres
domaines.Le détail de la proposition est disponible à l'adresse
suivante:
http://ec.europa.eu/environment/urban/home_en.htm
Voir également IP/06/34
[1] http://ec.europa.eu/environment/life/home.htm
[2] www.civitas-initiative.org [3] http://www.eukn.org/eukn/ [4] Les six autres
stratégies thématiques concernent la pollution de l'air,
l'environnement marin, l'utilisation durable des ressources, la prévention
et le recyclage des déchets, les sols et les pesticides.