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Le 7 mai 2013
Documents d’information
SG/Inf (2013) 15
DÉMOCRATIE, DROITS DE L’HOMME ET ÉTAT DE DROIT EN EUROPE: RENFORCER L’IMPACT DES ACTIVITÉS DU CONSEIL DE L’EUROPE
APERÇU PRÉSENTÉ PAR LE SECRÉTAIRE GENERAL
I. Le modèle européen de protection des droits de l’homme, de démocratie et d’Etat de droit
Au cours des soixante-cinq dernières années, l’Europe a bâti un mécanisme unique et sans précédent de protection, de mise en œuvre et de promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit. La spécificité du modèle européen réside notamment dans le caractère juridiquement contraignant de ses normes, dans sa structure institutionnelle et dans le fait qu’il s’applique à tout un continent. Au fil des décennies, cette approche a permis de consolider et de maintenir la paix, la stabilité démocratique et la prospérité sur le continent européen et de créer des conditions et un cadre propices à la réconciliation et à la coopération entre tous les pays européens.
Le Conseil de l’Europe, en tant que gardien de la Convention européenne des droits de l’homme, est la principale cheville ouvrière du modèle européen et le garant ultime de son efficacité, de son autorité et de sa pérennité. La Cour européenne des droits de l’homme, seule juridiction internationale qui puisse être saisie de requêtes individuelles dirigées contre des Etats et qui rend des décisions juridiquement contraignantes, constitue le cœur d’un système global et synergique formé par l’ensemble des conventions, organes et programmes du Conseil de l’Europe, dont les mécanismes de suivi. Le but du suivi est d’identifier les dysfonctionnements, mais aussi les bonnes pratiques en matière de respect des normes du Conseil de l’Europe. Le suivi sert également à définir des solutions adaptées ainsi qu’à identifier les éventuels besoins d’assistance pour les mettre en œuvre. II. Les menaces pesant sur le modèle politique, social et institutionnel européen
Le modèle européen tel que nous le connaissons est soumis à des pressions considérables. L’Europe doit faire face non seulement à une crise économique, mais aussi à une crise de ses institutions en raison de diverses difficultés, dont les plus inquiétantes sont la corruption, la montée du discours de haine, la discrimination à l’encontre des groupes vulnérables, comme les Roms, l’érosion des droits sociaux et l’accroissement de l’exclusion sociale. La crise des institutions est à l’origine d’une troisième crise : la crise de confiance.
De l’effet cumulé de ces trois crises découle une quatrième crise : la crise des valeurs. Peut-être n’avons-nous pas perdu notre foi en ces valeurs, mais il semble que certains aient perdu l’envie ou la force de vivre en accord avec elles, comme en témoignent la recrudescence des nationalismes et le recul des droits de l’homme et des comportements démocratiques. L’Europe est à la croisée des chemins. Elle ne peut se permettre de sous-estimer l’effet cumulé des graves menaces qui pèsent actuellement sur elle. La notion de sécurité profonde – résultant du respect par l’ensemble du continent des normes européennes en matière de droits de l’homme, de démocratie et d’Etat de droit – a son pendant : l’insécurité profonde. Tel est le choix auquel les gouvernements européens sont aujourd’hui confrontés.
III. L’action entreprise
Pour permettre au Conseil de l’Europe d’assumer ses responsabilités et de relever les défis actuels, une réforme de grande ampleur a été engagée en janvier 2010. Il s’agit de mieux utiliser les ressources, de mieux cibler les priorités sur les questions les plus importantes et de renforcer l’impact des divers instruments par une assistance plus efficace aux Etats membres.
La réforme a connu plusieurs étapes. La première a visé à maîtriser les dépenses de personnel et à mettre en place un programme et un budget plus structurés.
La deuxième étape a consisté à décentraliser nos programmes d’assistance. A cette fin, il était nécessaire de renforcer notre présence extérieure. Accroître notre visibilité sur le terrain était également une condition préalable au renforcement de nos partenariats avec d’autres institutions européennes, notamment avec l’Union européenne. Grâce à cela, nous avons enregistré une augmentation considérable de nos ressources extrabudgétaires.
La réforme du suivi est l’étape suivante naturelle et indispensable du processus de réforme. Il s’agit de renforcer les activités de suivi et non pas de les élargir ni de créer de nouveaux mécanismes. L’objectif est de mieux identifier les dysfonctionnements dans chaque Etat membre ainsi que les tendances générales en Europe. De cette manière, le Comité des Ministres disposera d’une base plus solide et non politisée pour aborder la question des programmes de suivi et d’assistance dans les Etats membres. Le programme coordonné de réforme, qui comprend la réforme du suivi et le renforcement de l’efficacité des mesures qui y font suite, doit également être envisagé à la lumière des efforts déployés en permanence pour que la Cour européenne des droits de l’homme soit capable de traiter dans les délais les requêtes dont elle est saisie. Cela est impératif pour que le droit de recours individuel soit crédible. L’important arriéré d’affaires de la Cour est le reflet des dysfonctionnements existant dans les Etats membres. Ainsi, la réforme impressionnante des méthodes de travail actuellement menée par la Cour, conjuguée au programme coordonné de réforme de l’ensemble de l’Organisation, qui met l’accent sur l’assistance qu’il convient d’apporter aux Etats membres pour engager les réformes nécessaires, assurera le bon fonctionnement de la Cour.
IV. Propositions concernant le suivi
Les Délégués des Ministres ont déjà mené un débat thématique très riche sur la question du suivi et des suites données à celui-ci. Il était centré sur deux problématiques : comment améliorer et mieux coordonner les activités des mécanismes de suivi tout en respectant leur indépendance ? comment donner suite de façon plus efficace aux résultats du suivi et améliorer l’assistance en optimisant le traitement et l’utilisation des données de suivi et d’évaluation ?
Deux lignes d’action parallèles doivent être adoptées :
A. Une meilleure coordination des mécanismes de suivi L’action menée pour mieux coordonner les activités des différents mécanismes de suivi et d’évaluation est déjà bien avancée. s’il est important de ne pas porter atteinte à l’indépendance de ces organes, plusieurs mesures concrètes ont déjà été identifiées. Elles comprennent l’établissement d’un calendrier de visites de suivi partagé, permettant de mieux coordonner les visites, avec éventuellement des visites conjointes. Parmi les autres mesures actuellement envisagées figurent la possibilité de mener des activités de suivi conjointes et la création au sein du Secrétariat de structures de plus grande taille qui appuieraient plusieurs organes de suivi.
Nous savons bien que, lorsque différents mécanismes de suivi mènent leurs activités et, en particulier, effectuent des visites dans les pays sans se coordonner et communiquer entre eux, cela peut créer une pression excessive sur les autorités des pays d’accueil et causer une certaine lassitude. Les visites et les activités qui se chevauchent dans le temps, et parfois même dans leur contenu, sont très coûteuses en ressources humaines et matérielles. C’est pourquoi il convient de prendre des mesures pragmatiques visant à rationaliser le fonctionnement de ces organes sans modifier les instruments juridiques sur lesquels ils sont fondés et en respectant pleinement leur autonomie. Les Etats membres, les organes de suivi et le Conseil de l’Europe dans son ensemble en sortiront gagnants et en tireront des bénéfices concrets.
A cette fin, je présenterai une liste de mesures complète aux Délégués des Ministres avant la pause estivale. B. Du suivi à l’assistance
L’analyse des données produites par nos mécanismes de suivi et d’évaluation montre clairement qu’elle peut permettre de renforcer notre capacité à détecter et à réagir, efficacement et en temps voulu, aux problèmes de droits de l’homme et de démocratie en Europe. Il s’agit à présent d’améliorer la pertinence et l’efficacité de nos activités, notamment de nos programmes d’assistance, par un meilleur traitement des données issues du suivi et de l’évaluation. Lorsque l’analyse de ces données fera apparaître des problèmes communs à l’ensemble des Etats membres, ou du moins à beaucoup d’entre eux, des mesures devraient être prises dans le cadre du programme intergouvernemental d’activités de l’Organisation.
Lorsque l’analyse révélera des problèmes propres à l’un ou l’autre pays, des activités d’assistance ciblée visant à y remédier devraient être mises en place. A cette fin, je propose une méthode de traitement des données de suivi et d’évaluation en trois étapes : - identification des principaux problèmes rencontrés dans chaque Etat membre ; - dialogue sur les solutions appropriées avec les Etats membres concernés ; - identification des éventuels besoins d’assistance de la part du Conseil de l’Europe. Il ne s’agit pas de montrer du doigt tel ou tel pays pour les dysfonctionnements décelés, mais plutôt d’établir un dialogue constructif fondé sur les observations de divers organes de suivi et d’évaluation. Il faut partir du principe que tout Etat membre peut occasionnellement avoir des difficultés à respecter les normes du Conseil de l’Europe, mais qu’aucun d’entre eux ne s’opposerait à les reconnaître et à y remédier.
La méthode est fondée sur les principes suivants : - égalité de traitement et non-discrimination ;
- impartialité, qualité des données et fiabilité des sources ; - non mise en cause des Etats membres pour leurs résultats ; - dialogue et confiance.
J’ai déjà commencé à procéder, à titre expérimental, à un traitement intégré des données de suivi et d’évaluation, dont vous trouverez les résultats en annexe. Bien qu’il ne s’agisse que d’un tout premier exercice, les constats correspondent largement à mes propositions de priorités pour le prochain programme biennal.
En offrant des conseils et, si possible, une assistance sur mesure à chaque Etat membre, nous pourrons considérablement accroître non seulement l’efficacité, mais aussi la crédibilité et l’autorité de notre travail. Chacun est traité sur un pied d’égalité, en fonction de son mérite. La volonté de faire l’objet d’un suivi et de prendre des mesures concrètes pour renforcer les droits de l’homme et la démocratie est un signe de maturité démocratique et de responsabilité. Dans ce contexte, il me semble extrêmement important que chaque présidence à venir inclue dans son programme des activités visant à remédier aux principales difficultés rencontrées dans son propre pays. Cela devrait être obligatoire pour tout Etat membre souhaitant tenir les rênes de l’Organisation dans le cadre de la présidence du Comité des Ministres.
Outre les effets positifs concrets que cela pourrait avoir sur la situation de la démocratie et des droits de l’homme, cela aurait aussi un impact politique considérable. Le fait que cette règle s’appliquerait tour à tour à chaque pays, tous étant ainsi traités sur un pied d’égalité, serait particulièrement significatif. L’analyse pays par pays devrait rester un outil de travail du Secrétaire Général et être considérée, en règle générale, comme faisant partie du processus interne au Conseil de l’Europe. L’analyse intégrée, montrant les tendances dans les 47 Etats membres, serait extrêmement utile pour établir les priorités de l’Organisation et les adapter aux problèmes d’actualité les plus urgents de notre continent, ce qui permettrait de gagner en efficacité et de mieux utiliser les ressources.
Cette analyse intégrée pourrait et devrait être rendue publique sous la forme d’un rapport annuel sur la situation des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, que je présenterais pendant la session ministérielle du Comité des Ministres. Un tel rapport aurait, à l’évidence, un impact positif sur la visibilité du Conseil de l’Europe et sur son action, et surtout attirerait l’attention sur les valeurs démocratiques et les droits de l’homme en Europe. Le premier rapport annuel de ce type pourrait être présenté lors de la 124e session du Comité des Ministres en mai 2014. V. Observations finales
Les propositions décrites ci-dessus doivent également être envisagées dans la perspective de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme. D’ici là, le Conseil de l’Europe doit optimiser son efficacité et son impact, ce qui lui permettra de continuer à être reconnu comme le gardien d’un espace juridique unique couvrant l’ensemble de l’Europe.
De cette façon, notre partenariat fructueux avec l’Union européenne pourra encore être élargi, en respectant l’intégrité des deux organisations et sans introduire de nouveaux mécanismes parallèles. Pour qu’à l’avenir, la paix et la stabilité règnent en Europe, il importe, j’en suis convaincu, de préserver la valeur ajoutée sans équivalent du Conseil de l’Europe, à savoir :
- la dimension paneuropéenne de l’Organisation ;
- le caractère juridiquement contraignant des obligations contractées pour tous les Etats membres ;
- le caractère apolitique de son suivi et des suites données à celui-ci. Il importe également de garder à l’esprit que la protection des droits de l’homme et de l’Etat de droit passe par le développement d’une culture démocratique et d’institutions démocratiques. Les trois piliers doivent être traités à égalité en ce qui concerne les priorités budgétaires et politiques. Ce qui compte, c’est la pertinence de nous activités et de nos actions.
C’est en s’appuyant sur ces principes et en poursuivant le processus de réforme que le Conseil de l’Europe pourra continuer à mener à bien sa mission et contribuer à une union plus étroite en Europe.
Si un ferme soutien est apporté aux efforts visant à mieux donner suite aux résultats du suivi, les normes du Conseil de l’Europe seront davantage respectées sur l’ensemble du continent. Un acte collectif de la part des gouvernements européens, montrant qu’ils demeurent résolus à faire respecter et à promouvoir les principes fondamentaux de l’Europe d’après-guerre, serait un message politique fort. Une telle démarche assurerait une protection concrète contre une érosion encore plus grande de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit en Europe, condition préalable à la réussite des actions entreprises pour mettre fin aux crises actuelles en Europe. Un investissement dans les valeurs sous-tendues par les normes du Conseil de l’Europe est un investissement dans la stabilité et la sécurité de notre continent. Annexe
Voici un premier aperçu des principales difficultés empêchant le respect des normes du Conseil de l’Europe :
Corruption Absence de mécanisme de surveillance efficace concernant le financement des partis politiques et des campagnes électorales ; application ineffective de la législation par manque de détection et de répression de la corruption ; criminalisation insuffisante de la corruption des parlementaires et des membres des autres assemblées existant au niveau national, immunités excessives, blanchiment d’argent non reconnu comme une infraction pénale ; définition trop étroite des infractions de corruption excluant les actes de corruption commis en l’absence de pacte, corruption au sein des établissements pénitentiaires ; Discrimination contre les groupes vulnérables, en particulier les Roms
Absence de législation antidiscriminatoire complète et d’application effective de celle-ci, absence de statistiques fiables, manque de participation effective aux affaires publiques au niveau local ; absence d’accès aux médias, absence d’accès à l’éducation, ségrégation dans les domaines de l’éducation et du logement, discours politique favorisant les divisions ethniques ou stigmatisant, racisme dans le sport et au travail, pauvreté et marginalisation, exclusion sociale aggravée par les préjugés et la discrimination, profilage ethnique.
Mauvais traitements par les forces de l’ordre
Détentions illégales et absence d’enquêtes effectives en cas d’allégations de mauvais traitements ; absence de mesures destinées à prévenir les traitements inhumains et dégradants et à contraindre les auteurs de tels traitements à rendre des comptes ; violences physiques graves infligées par la police (coups de pied, coups de poing, coups de matraque, menottage dans des positions douloureuses, placement de sacs en plastique sur la tête, décharges électriques), mauvais traitements infligés à des mineurs. Conditions de détention
Conditions de détention mauvaises, voire épouvantables, notamment absence de soins médicaux adéquats, parfois même pour les détenus gravement malades, établissements pénitentiaires en mauvais, voire très mauvais état et forte surpopulation ; absence de programmes d’activités pour les détenus, manque d’accès à la lumière du jour et de possibilité d’exercice en plein air, gestion non professionnelle du système pénitentiaire.
Procédures d’asile/expulsions
Mauvaises conditions de rétention des migrants, sans garanties juridiques de base ; lacunes dans l’examen des demandes d’asile, notamment dans l’évaluation des risques encourus en cas de renvoi direct ou indirect dans le pays d’origine ; subordination du regroupement familial à des exigences excessives, violant les droits à la protection et à l’assistance.
Liberté d’expression/des médias
Graves dysfonctionnements dans les systèmes judiciaires internes nuisant à la liberté d’expression ; absence de proportionnalité dans l’interprétation et l’application des dispositions légales en vigueur par les tribunaux, les procureurs et les juges dans les procédures civiles en diffamation ; intimidations et agressions (y compris mortelles) à l’encontre de journalistes et de défenseurs des droits de l’homme ; absence de protection des journalistes et d’enquêtes effectives, censure d’internet et blocage de sites web au-delà de ce qui est nécessaire dans une société démocratique.
Fonctionnement efficace du système judiciaire
Durée excessive des procédures ; non-exécution des décisions de justice internes ; manque de garanties suffisantes d’indépendance des juges, absence d’accès effectif aux tribunaux.
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CM123 Session du Comité des Ministres / 16 mai 2013 Activities