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Le Conseil de l'Europe et l'Union européenne : missions différentes, valeurs communes
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Rapport sur la situation de la démocratie locale à Chypre - CPL (8) 3 Partie II
Rapporteur: Ian MICALLEF (Malte)
EXPOSE DES MOTIFS
1. Depuis 1994, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe mène un programme systématique d’enquêtes sur la situation de la démocratie locale dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. A ce jour, 19 pays ont été étudiés1. Dans chaque cas, l’enquête est réalisée par une équipe placée sous la direction d’un rapporteur désigné par la Commission institutionnelle du Congrès ou d’une Chambre. Le rapport de l’enquête est présenté en séance plénière d’une Chambre et une recommandation est ensuite formulée. La réalisation de l’enquête et l’élaboration du rapport et de la recommandation s’appuient sur les principes et les normes définis dans la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985.
2. En octobre 2000, la Commission institutionnelle a désigné M. Ian Micallef (Malte) comme rapporteur du Congrès pour la réalisation d’une enquête et l’élaboration d’un rapport sur la démocratie locale à Chypre.
B. LA MISSION A CHYPRE
3. Le présent rapport s’appuie principalement sur les informations fournies au rapporteur par le Gouvernement de Chypre, l’Union des municipalités de Chypre et l’Union des communautés rurales de Chypre2 . Les documents correspondants, en particulier les textes de loi pertinents, ont été communiqués lors de discussions menées à Nicosie à l’occasion de deux visites à Chypre les 18-19 décembre 2000 et 18-20 mars 2001. Lors de ces deux visites, le rapporteur était accompagné du professeur Chris Himsworth (consultant, Royaume-Uni), de M. Rinaldo Locatelli (Chef du Secrétariat du Congrès) et de Mlle Irina Blonina (Secrétariat). Une visite supplémentaire de M. de Bruycker, un consultant belge, a été organisée à la demande du Président de l’Union des municipalités de Chypre les 12 et 13 février 2001. Le programme détaillé des trois visites est présenté dans l’annexe de ce rapport.
4. Le rapporteur et son équipe remercient tous ceux qui, à Chypre, ont offert leur temps et leurs ressources pour communiquer les informations et éléments d’orientation qui ont permis l’élaboration de ce rapport. Les représentants de l’Union des communautés rurales de Chypre et de l’Union des municipalités de Chypre, ainsi que leur personnel, ont été particulièrement accueillants et leur aide a été précieuse ; les représentants du Gouvernement de la République de Chypre et de la Chambre des représentants ont aussi très généreusement accordé leur assistance à l’équipe lors des visites. Nous remercions aussi chaleureusement les maires et les chefs de communautés rurales qui ont accueilli l’équipe dans leurs localités.
C. CHYPRE : SITUATION GENERALE
5. La République de Chypre a été créée le 16 août 1960, date à laquelle le pays a cessé d’être une colonie britannique. La colonie avait été créée formellement en 1925 mais l’occupation et le contrôle de l’île par les Britanniques remontaient à 1878. Les nouvelles institutions gouvernementales, dont la Chambre des représentants, ont été mises en place par la Constitution de 1960 marquant l’accès à l’indépendance. Chypre est devenue membre du Conseil de l’Europe en 1961.
6. La Constitution de 1960, cependant, s’est révélée problématique. Les institutions devant régir les relations entre les deux communautés rurales et assurer un partage du pouvoir n’ont jamais réellement fonctionné et cette situation a abouti aux événements de 1963 et à la division de Nicosie par la « ligne verte ». Puis l’île a été coupée en deux à la suite de l’intervention militaire turque de juillet-août 1974. Ces événements et leurs conséquences dominent aujourd’hui encore la vie politique de l’île. Le présent rapport porte uniquement sur la situation dans la partie de l’île qui est sous le contrôle du gouvernement de Chypre internationalement reconnu3.
7. Chypre a signé la Charte européenne de l’autonomie locale le 8 octobre 1986 et celle-ci est entrée en vigueur le 1er septembre 1988. Lors de la notification, la République a déclaré qu’elle ne se considérait liée ni par l’article 5 (Protection des limites territoriales des régions), ni par l’alinéa 2 de l’article 7 (Indemnisation financière des élus régionaux). L’article 5 a cependant été ratifié par la suite, avec effet à partir du 16 octobre 1998. La Constitution de Chypre ne prévoit aucune protection explicite de l’autonomie locale mais elle stipule que toutes les conventions internationales ayant fait l’objet d’une ratification, dont par conséquent la Charte européenne de l’autonomie locale, ont « préséance sur la législation intérieure » (article 169).
8. Les conditions pratiques d’exercice de l’autonomie locale à Chypre ont été fortement affectées par la situation politique précédemment évoquée et continueront à l’être, quel que soit le règlement ultérieur. L’organisation actuelle des pouvoirs locaux peut être décrite comme un système double. Ce système comprend, d’une part, les municipalités dont le fonctionnement est régi par la Loi sur les municipalités (amendée) de 1985 et dont il sera question à la section E de ce rapport. Les zones situées en dehors des municipalités ont un statut différent. Jusqu’en 1999, des dispositions assuraient une gestion par « villages » et la création dans certaines zones de « comités de développement ». En 1999, l’organisation des pouvoirs locaux autres que les municipalités a été modifiée par la Loi sur les communautés rurales qui a institué un modèle général de « conseil de communauté rurale » qui sera abordé à la section F. Il convient en outre de noter que, pour les besoins du gouvernement central, Chypre est divisée en six districts (dont un et une partie de deux autres se situent dans la partie nord de l’île). Les fonctions des « district officers » incluent certaines responsabilités relatives aux autorités locales de chaque district4.
D. QUELQUES DONNEES SUR LE CONTEXTE
9. Avant de procéder à l’analyse détaillée de la législation et des pratiques relatives à l’autonomie locale à Chypre, il peut être utile d’évoquer trois aspects de la situation générale du pays permettant de replacer cette analyse dans son contexte :
(a) Chypre : un petit pays
10. Chypre dispose d’une superficie de 9.251 km2 et d’une population de près de 731.000 habitants (dont environ 642.700 vivent dans la partie de l’île sous le contrôle du gouvernement) et, bien que n’étant pas le plus petit Etat membre du Conseil de l’Europe5, l’île est néanmoins un petit pays à l’échelle européenne. La taille d’un pays, cependant, n’est pas ce qui détermine les conditions d’exercice de l’autonomie locale et il est bien entendu nécessaire que tous les Etats ayant ratifié la Charte, quelle qu’en soit la taille, satisfassent aux conditions énoncées dans la Charte. Toutefois, il est vrai que les petits pays présentent certains problèmes particuliers du point de vue de l’édifice constitutionnel, tant au niveau des institutions nationales qu’à celui des institutions locales ou régionales. Leur petite taille leur impose certaines contraintes matérielles mais elle crée aussi des conditions dans lesquelles la conduite des affaires publiques, même à l’échelon national, semble beaucoup plus proche des individus. Les distances et liens de communication sont dans ces pays plus resserrés. Du point de vue de l’autonomie locale, il semble plus facile pour un petit pays d’adhérer aux principes généraux de la décentralisation qui, pour un pays de plus grande taille, sont souvent quelque peu problématiques. D’un autre côté, paradoxalement, les institutions de la décentralisation peuvent y être plus difficiles à mettre en place. Il est en effet plus difficile d’envisager dans un petit pays, tant pour des raisons de ressources que d’efficacité, la mise en place d’une gamme d’outils institutionels (système de gestion à niveaux multiples, par exemple) comparable à celle dont peut disposer un pays de plus grande taille. En outre, les dimensions réduites de la communauté nationale peuvent, avec d’autres facteurs sociaux et historiques, constituer un obstacle psychologique au développement de certaines réformes plus faciles à mettre en place dans d’autres contextes. Aucun de ces éléments, cependant, ne constitue nécessairement un frein à la coopération entre institutions.
(b) Le problème chypriote
11. On ne saurait exagérer les effets du « problème chypriote » lui-même sur l’ensemble du discours politique et constitutionnel à Chypre. L’échec de la Constitution de 1960, les événements de 1963, puis surtout l’intervention militaire turque de 1974 et l’occupation6 qui en est résultée de 37% du territoire de l’île ont eu des conséquences graves. La division de l’île a eu pour conséquence majeure la suspension de la vie politique normale. Chaque aspect des dispositions gouvernementales actuelles à Chypre, ainsi que la discussion concernant leur évolution future, est dominé par la question des moyens de résoudre la crise7. Ceci est particulièrement évident en ce qui concerne les négociations en cours sur l’accession de Chypre à l’Union européenne. Cette accession aurait d’importantes conséquences pour l’avenir du pays8. Les perspectives en matière de régionalisation sont aussi étroitement liées à la résolution du problème chypriote9.
12. Mais ceci est vrai également des débats constitutionnels portant sur des échelons moins élevés et, en particulier, sur celui des collectivités locales. Le gouvernement de Chypre ne reconnaissant pas la division de l’île, toutes les dispositions législatives et administratives s’appliquent officiellement à l’ensemble du territoire de la République. Celui-ci, pour les besoins du gouvernement central, est officiellement divisé en six districts mais l’un de ces districts (Kyrénia) et une partie de deux autres (Famagouste et Nicosie) se trouvent à l’intérieur du territoire non contrôlé par le gouvernement. Avec la Loi sur les municipalités de 1985 ont été créées 33 municipalités, dont 24 fonctionnent « normalement » dans la zone contrôlée par le gouvernement mais dont neuf se trouvent dans la zone non-contrôlée. Ces dernières municipalités continuent à bénéficier, selon la loi, d’une reconnaissance formelle même si, en pratique, les maires et conseils municipaux officiellement reconnus ont quasiment perdu toute influence sur le terrain. L’élection des maires et conseillers de ces municipalités se fait à partir des listes électorales de 1974 sur lesquelles sont inscrits les réfugiés vivant dans le sud de l’île, ainsi que leurs descendants déclarant maintenir un lien avec une municipalité du nord10. Le maintien de ces municipalités peut sembler uniquement formel mais leurs maires jouent effectivement un rôle de représentation des réfugiés et participent aux campagnes en faveur de leur retour. Les maires des municipalités déplacées continuent aussi à remplir la fonction d’officiers d’état-civil pour les mariages. La situation est à peu près la même en ce qui concerne les communautés rurales déplacées mais leurs ressources et leurs possibilités d’action sont plus réduites. A partir de décembre 2001, les chefs et les conseils de communautés rurales, qui jusqu’ici étaient nommés, seront élus11.
13. Si la division de l’île est à l’origine de la situation des municipalités du nord déplacées, les événements de 1974 ont également eu des conséquences pratiques importantes pour les pouvoirs publics, tant à l’échelon central que local. L’afflux de 200.000 réfugiés a créé des problèmes à la fois immédiats et à long terme du point de vue de l’infrastructure nécessaire à l’accueil des personnes déplacées dans les municipalités et les communautés rurales. Le gouvernement central prend entièrement à sa charge l’infrastructure des localités regroupant uniquement des réfugiés et sur une base proportionnelle celle des localités mixtes, ce qui suscite parfois des conflits sur la répartition effective des responsabilités entre l’Etat et les collectivités locales. Une autre conséquence spécifique de l’occupation du nord de l’île est la division de Nicosie par la « ligne verte ». Afin de régler certains problèmes, notamment celui du système d’égouts commun aux quartiers situés des deux côtés de la ligne, les représentants des communautés rurales de Chypre grecque et turque de Nicosie ont commencé à se rencontrer à partir de 1977. Ces rencontres ont abouti à certains accords informels qui continuent à être appliqués.
14. Outre les problèmes pratiques posés par la division de Chypre, la suspension de la vie politique normale a eu aussi d’importantes conséquences. Malgré les réels changements introduits par la Loi sur les municipalités de 1985 et les effets plus profonds encore de la récente Loi sur les communautés rurales de 1999, une véritable réforme permettant une réorganisation structurelle des pouvoirs locaux, par le regroupement des municipalités situées autour de la capitale ou d’autres grandes villes, par le regroupement des communautés rurales de petite taille ou par l’attribution aux collectivités locales de pouvoirs nouveaux importants, reste difficile en l’absence d’une résolution globale du problème chypriote. Cette réorganisation, dans la mesure où elle pourrait impliquer une réforme constitutionnelle12, se heurte inévitablement aux problèmes importants que soulève l’amendement de la Constitution. L’éventualité d’une résolution du problème chypriote, vraisemblablement en relation avec l’accession à l’Union européenne, permettrait évidemment de lèver les contraintes que la situation actuelle fait peser sur les débats relatifs à la réforme et offrirait un cadre entièrement nouveau pour l’évaluation des différentes options en ce domaine.
(c) Accession à l’Union européenne
15. Les négociations en vue de l’accession de la République de Chypre à l’Union européenne sont maintenant très avancées et cette accession devrait intervenir entre 2002 et 2004. Les représentants des pouvoirs locaux de Chypre n’ont, bien entendu, pas participé directement à ces négociations mais les progrès réalisés sur la voie de l’accession ont des conséquences pour les collectivités locales et leurs associations et ceci au moins de trois manières. Tout d’abord, les municipalités et les communautés rurales peuvent s’attendre à être étroitement impliquées dans la mise en œuvre des nouvelles obligations de la République de Chypre au titre de l’acquis communautaire et aussi à participer aux activités du Comité des régions de l’Union européenne. C’est la raison pour laquelle l’Union des municipalités de Chypre, par exemple, a déjà pris certaines initiatives pour s’informer des obligations et des opportunités qui découleront de cette nouvelle situation. Le gouvernement de Chypre commence également à reconnaître la nécessité de consulter les deux associations de collectivités locales au sujet de certaines questions soulevées lors des négociations mais, selon ces associations, des progrès sont encore à réaliser dans ce domaine.
16. Deuxièmement, l’approche de l’accession ouvre aux collectivités locales, comme au reste du pays, la perspective d’une résolution du problème chypriote. Personne à Chypre ne remet en cause l’intérêt pour le pays d’une adhésion à l’Union européenne. Les raisons motivant cette adhésion sont assez peu de nature économique et surtout de nature politique. La demande d’adhésion de Chypre est formulée au nom de l’ensemble de l’île et l’espoir est apparu dans la République que les progrès rapides réalisés sur la voie de l’accession témoignent d’un soutien de l’Union européenne non seulement en faveur de l’adhésion mais peut-être aussi en faveur du point de vue selon lequel l’adhésion à l’Union européenne n’est pas incompatible avec la situation actuelle dans la partie nord de l’île. Cette adhésion pourrait ensuite susciter, pour la première fois depuis 1974, une pression sur l’« administration chypriote turque » en faveur de la résolution du problème chypriote. Une telle évolution permettrait de lever les contraintes pesant sur la vie politique chypriote dont il a été question plus haut.
17. Une autre conséquence spécifique de l’adhésion de Chypre à l’Union européenne serait l’apparition d’un impératif nouveau en faveur de la régionalisation à Chypre. La désignation de certaines régions à des fins de développement économique (régions urbaines et régions de montagne), que ce soit dans la partie sud de l’île ou dans l’ensemble de Chypre, est d’ores et déjà envisagée. Une telle régionalisation aurait des conséquences profondes du point de vue de l’autonomie locale dans le pays.
La solution du problème chypriote est liée aux résolutions des Nations Unies et des négociations sont actuellement en cours sous l’égide des Nations Unies. Toutefois, il ne semble pas exister des deux côtés une volonté identique de parvenir à une solution : la Communauté chypriote grecque est favorable à un Etat fédéral, alors que la Communauté chypriote turque souhaite la mise en place d’un système confédéral regroupant deux Etats souverains. D’importantes différences de point de vue subsistent aussi en matière de sécurité et au sujet du droit au retour des réfugiés. Le contexte international n’est pas non plus nécessairement favorable à une résolution rapide du problème de Chypre. L’accession éventuelle de Chypre à l’Union européenne et la candidature de la Turquie à l’accession pourraient cependant créer un nouveau contexte politique favorable à une relance des négociations sur le problème chypriote.
L’élaboration des futures structures institutionnelles de Chypre pourrait s’inspirer des modèles européens fédéraux existants. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe pourrait, en coopération avec la Commission de Venise, offrir ses services aux Nations Unies dans le cas où le processus de négociation s’engagerait dans un cadre politique plus favorable.
E. AUTONOMIE LOCALE DES MUNICIPALITES
18. Le fondement juridique de l’autonomie locale des municipalités de Chypre est contenu dans la Loi sur les municipalités (loi n° 111) de 1985 (désignée ci-après « Loi sur les municipalités »). Ce texte annule et remplace les différentes législations sur les municipalités adoptées entre 1964 et 1984 et il a lui-même été amendé de nombreuses fois. La Loi sur les municipalités comprend un ensemble de dispositions détaillées. Après un certain nombre de dispositions préliminaires (chap. I), cette loi définit : les modalités de création et de suppression des municipalités (chap. II) ; les électeurs des municipalités (chap. III) ; l’organisation des élections (chap. IV et annexe 1) ; l’administration des municipalités, notamment les fonctions des conseils, commissions, maires et officiers municipaux (chap. V et annexe 2) ; les questions financières telles que projets de budget, ressources municipales, impôts locaux, comptabilité et audit (chap. VI) ; les responsabilités et les pouvoirs des municipalités (chap. VII et annexes 3 à 7) ; ainsi que diverses questions de procédure (chap. VIII et IX) et certaines dispositions temporaires (situations d’urgence) et transitoires (chap. X et XI).
19. Chypre compte 33 municipalités, dont neuf situées dans la partie nord de l’île qui ont été déplacées depuis 1974 dans la zone contrôlée par le gouvernement mais conservent leur statut légal propre. Il y a six municipalités principales : Nicosie, Limassol, Paphos, Larnaca, Kyrénia et Famagouste (les deux dernières ont été déplacées) mais certaines municipalités sont de taille beaucoup plus réduite. Les 33 municipalités comprennent 65% de la population du pays. Deux des municipalités situées dans la partie de Chypre contrôlée par le gouvernement comptent plus de 50.000 habitants et deux plus de 40.000 ; cinq comptent moins de 10.000 habitants et huit moins de 5000. Des dispositions prévoient la création (au moyen d’une procédure incluant un référendum) de nouvelles municipalités dans les villes et les villages dont la population dépasse 5000 habitants ou lorsque le Conseil des Ministres considère qu’une zone territoriale dispose de capacités financières suffisantes pour fonctionner de manière efficace comme municipalité indépendante (Loi sur les municipalités, article 4). D’autres dispositions s’appliquent à l’intégration d’une zone territoriale à l’intérieur d’une municipalité (art. 5) et à la suppression d’une municipalité (art. 6). Les municipalités ont un statut juridique spécifique (art. 7). Le nom d’une municipalité peut être modifié par le Conseil des Ministres sur la demande d’une municipalité (art. 7a) et les limites territoriales d’une municipalité peuvent également être modifiées sur demande des autorités administratives locales concernées (art. 8).
20. Chaque municipalité est administrée par un conseil composé d’un maire et d’un certain nombre de conseillers municipaux, de 8 à 26 selon le nombre de votants (art. 11). Le conseil municipal est élu à la proportionnelle pour une période de cinq ans ; le maire et les conseillers municipaux sont élus séparément (art. 12). A l’exception de certains cas de privation des droits civiques, toute personne de plus de 18 ans résidant dans la municipalité a le droit de vote ; des dispositions spéciales s’appliquent aux anciens résidents des municipalités déplacées et à leurs descendants (art. 9 et 13).
21. Tout candidat au poste de maire ou de conseiller doit être âgé de 25 ans au moins (art. 15) mais certains cas d’inéligibilité sont prévus (art. 16). Ils s’appliquent non seulement aux ministres du gouvernement, aux membres de la Chambre des représentants et aux juges mais aussi aux salariés de la fonction publique, au personnel de l’éducation et aux employés municipaux, ou encore aux salariés des « organisations semi-publiques » (art. 16). L’exclusion de l’ensemble des salariés de la fonction publique de toute participation aux conseils municipaux, même à un échelon peu élevé ou à des postes de nature non-politique, constitue une restriction importante et difficile à justifier des droits civiques de ces individus. L’explication avancée par les représentants du Ministère de l’Intérieur et des municipalités est qu’il s’agit là d’un moyen d’éviter les conflits d’intérêts au sein des petites collectivités et de la petite communauté nationale de Chypre.
L’administration des municipalités
22. L’administration des municipalités relève, dans une large mesure, de la réglementation adoptée par les conseils municipaux (art. 43). Des dispositions générales prévoient la nomination par les conseils d’un certain nombre de commissions de leur choix (art. 45) mais chaque conseil est tenu de nommer une commission de gestion municipale dont le maire est membre et le président ex-officio13. La commission de gestion municipale est chargée de certaines tâches comme l’élaboration du projet de budget de la municipalité et joue un rôle d’assistance et de consultation auprès du maire (art. 47).
23. Le maire représente « le pouvoir exécutif » de la municipalité dans toute activité officielle. Il est tenu, entre autres, d’appliquer les décisions du conseil et a « la responsabilité de tous les services municipaux dont il oriente, dirige et contrôle les activités » (art. 46). Le maire remplit également la fonction d’officier d’état-civil pour les mariages (art. 46(1)(h)), fonction qui peut être déléguée à un conseiller municipal.
24. Le maire bénéficie d’une indemnité de fonction et ses frais sont couverts par la municipalité. Le maire-adjoint et les conseillers municipaux reçoivent des émoluments et leurs frais sont remboursés conformément au budget de la municipalité soumis à l’approbation du Conseil des Ministres (art. 52).
Agents municipaux
25. Les conseils municipaux ont le pouvoir de nommer des agents municipaux à certains postes définis, tant principaux que « subalternes » (art. 53-55). L’article 53(1) de la Loi sur les municipalités, qui fait actuellement l’objet de controverses, stipule :
« Le conseil a le pouvoir, avec l’approbation du Conseil des Ministres, d’appliquer des conditions générales d’emploi en relation avec les postes des services municipaux dont le nombre effectif doit apparaître dans le budget annuel de la municipalité avec l’échelle salariale correspondant à chaque poste ».
Dans la pratique, cette disposition s’est révélée ambiguë : Qu’est-ce qui doit être exactement approuvé par le Conseil des Ministres ? Que signifie « appliquer » des conditions générales d’emploi ? Toutefois, le plus important est que cet article semble requérir l’approbation par le gouvernement du détail des conditions d’emploi et des salaires définis par les municipalités et qu’il soulève par conséquent certaines questions du point de vue de l’article 6 de la Charte. Le gouvernement et les associations de collectivités locales ont des points de vue divergents à ce propos. Le Ministère de l’Intérieur a jusqu’ici envisagé l’utilisation de l’article 53 comme un moyen d’uniformiser les conditions d’emploi dans l’administration centrale et dans les municipalités. Il semblerait, cependant, que si le Procureur général s’oppose à l’utilisation de l’article à cette fin, le Ministère ne cherchera pas à obtenir son amendement mais se ralliera aux municipalités pour demander sa suppression du texte de loi. Cette disposition pourrait être remplacée par un système permettant au gouvernement national d’instituer certains principes généraux en matière d’administration municipale.
26. La Loi sur les municipalités, dans son chapitre VII, définit les responsabilités et les pouvoirs des municipalités. Ce chapitre comporte le principe général suivant : « Une municipalité est compétente pour administrer toutes les questions de nature locale et l’ensemble des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi doivent être exercés par le conseil municipal et le maire dans les conditions définies par la présente loi » (art. 83). Les articles suivants de la loi précisent un certain nombre de fonctions. Les responsabilités des municipalités, compte tenu de leurs moyens financiers, portent en particulier sur l’approvisionnement en eau, le système de canalisation, la construction et l’entretien des voies et des ponts, le choix des noms des voies publiques, le nettoyage des rues, la santé publique, l’entretien des cimetières, certains fonctions relatives à la délivrance de licences, ainsi que de nombreuses autres fonctions (art. 84 et 85). Les commissions chargées de la gestion des systèmes d’égouts fonctionnent de manière indépendante, regroupent les conseils municipaux concernés et sont présidées par les maires. Leurs responsabilités, décrites dans la Loi sur les systèmes d’égouts (n° 1 de 1971), incluent la construction, la fourniture, l’entretien, l’élargissement et la gestion des systèmes d’égouts. Les commissions des égouts disposent de leurs propres services et de leur propre personnel, leurs revenus provenant des impôts et charges prélevés auprès des utilisateurs et des propriétaires fonciers. Selon la Loi sur la planification urbaine et rurale (n° 90/72), la fonction de planification est exercée par l’Etat à l’aide de « plans de développement » (plan national, plans locaux et projets locaux) qui définissent la politique d’aménagement du territoire et ses principes généraux. Le contrôle de la planification, ainsi que sa mise en œuvre, est généralement exercé par le Service de l’urbanisme et du logement, sauf dans quatre municipalités (Nicosie, Limassol, Larnaca et Paphos) qui disposent de pouvoirs délégués en matière de planification. La plupart des autres municipalités, peut-être même toutes, souhaitent exercer une autorité indépendante en ce domaine dans le cadre, si nécessaire, de programmes de coopération et de coordination. Les municipalités ont demandé, par l’intermédiaire de leur Union, à être également chargées de l’entretien des écoles, des services d’aide sociale et du contrôle du trafic routier.
Organisation des finances municipales
27. Les municipalités chypriotes tirent leurs revenus de diverses sources (art. 73-79) dont les principales sont les impôts, charges et droits locaux (taxe professionnelle, impôt foncier, taxe hôtelière, droits perçus sur la délivrance des permis et des licences, charges prélevées pour la collecte des déchets et amendes). Le tableau ci-dessous montre quelle était en 1998 la part de chacune de ces sources de revenu dans le revenu total des municipalités :
Sources de revenu des municipalités (note 1)
% du revenu total
Taxe professionnelle
Charges prélevées pour la collecte des déchets
Revenus tirés de l’approvisionnement en eau (note 2)
Taxe hôtelière
Amendes et charges perçues sur les retards de paiement (note 3)
Taxe foncière
Remboursement de diverses dépenses
Droits de péage (note 4)
Remboursement des dépenses d’entretien des rues
Droits perçus sur la délivrance des permis de construire
Droits perçus sur la délivrance des permis professionnels
Revenu des loyers
Taxe perçue sur certaines activités de loisirs
Revenu des équipements de stationnement
Revenu des services organisés sur les plages
Droits perçus sur la délivrance de divers permis
Droits perçus sur les abattoirs (note 5)
Revenu des services sociaux
Revenu des services et événements culturels
Droits perçus sur la délivrance des permis d’urbanisme
Revenu des mariages civils
Revenus liés à la fourniture de divers services
Taxe sur les paris (note 6)
Droits perçus sur la délivrance de permis d’activités commerciales sur les plages
Revenu d’autres sources
Revenu total
1. Le revenu total des 24 municipalités s’est élevé à environ C£ 51.000.000 en 1998. Ni la subvention annuelle de l’Etat aux municipalités, ni les subventions publiques en relation avec des projets spécifiques ne sont incluses dans ce chiffre. La subvention annuelle de l’Etat aux municipalités s’élevait à C£ 5.038.542 en 1998.
2. Seules 15 des 24 municipalités prennent en charge l’approvisionnement en eau.
3. 90% du revenu des amendes provient des amendes concernant la circulation routière.
4. Depuis le 1er février 2001, les droits de péage, qui constituaient une importante source de revenu pour les quatre municipalités de Nicosie, Limassol, Larnaca et Paphos, ne sont plus collectés par les municipalités et ce manque à gagner sera compensé par une subvention de l’Etat.
5. Les droits perçus sur les abattoirs concernent essentiellement la municipalité de Paphos.
6. La taxe sur les paris (courses hippiques) est perçue uniquement par la municipalité d’Ayios Dhometios.
28. En outre, chaque conseil municipal « bénéficie d’une subvention annuelle de la République proposée par le Conseil des Ministres et approuvée par la Chambre des représentants » (art. 67). Bien que le montant de la subvention versée annuellement aux municipalités ne soit pas défini dans la Loi sur les municipalités, le gouvernement s’est engagé à maintenir un niveau stable de financement qui, en 2001, représentait 1% du revenu total de l’Etat chypriote. En 2000, le montant global de la subvention était de C£ 7,8 millions. En 2001, celui-ci atteignait C£ 8,6 millions, déjà payés, selon l’Union des municipalités de Chypre. L’Union des municipalités de Chypre a demandé que l’engagement au niveau des 1% soit inscrit dans la législation.
29. La répartition du montant total de la subvention entre les municipalités est devenue une tâche dont s’occupe en pratique l’Union des municipalités de Chypre qui propose les modalités de répartition entre ses membres. Celles-ci sont déterminées essentiellement par le nombre d’habitants des municipalités. Un tiers de la subvention globale est divisé à égalité entre toutes les municipalités, ce qui permet un important effet de péréquation. La répartition des deux tiers restants a lieu au pro rata du nombre total d’habitants. En 2000, les chiffres correspondants étaient les suivants :
Municipalité
C£ (livres chypriotes)
Nicosie
Strobolos
Lakatamia
Aglantzia
Ayios Dhometios
Kato Polemidia
Latsia
Mesa Yetonia
Engomi
Paralimni
Ayios Athanasios
Aradippou
Idalion
Yermasoyia
Athienou
Dherynia
Yeroskipou
Polis Chrysochous
Peyia
Lefkara
Note : Les municipalités ont reçu en 2000 une subvention supplémentaire de C£ 600.000, répartie sur la base de leurs dépenses d’investissement. Cette subvention vise à compenser en partie les frais de TVA des municipalités en relation avec ce type de dépenses.
30. L’Etat apporte également une contribution financière aux projets de développement urbain (en général des projets d’aménagement routier) répondant à certains critères et approuvés par le Ministère de l’Intérieur. Pour pouvoir bénéficier de cette aide de l’Etat, ces projets doivent présenter un intérêt du point de vue du réseau routier principal ou de la gestion de la circulation routière. L’Etat prend en général en charge les deux tiers du coût du projet (au moyen de divers mécanismes de financement) et la municipalité le tiers restant. Cette répartition du financement des projets infrastructurels est souvent perçue par les municipalités non pas tant comme une subvention du gouvernement que comme une contribution municipale à des projets conçus à l’échelon central.
31. Un autre aspect important du régime financier des municipalités est l’obligation qui leur est faite d’établir chaque année une évaluation de leurs revenus et de leurs dépenses. La Loi sur les municipalités exige de chaque municipalité qu’elle soumette à l’approbation du Conseil des Ministres un projet de budget (art. 65). Celui-ci doit être présenté au ministre de l’Intérieur en double exemplaire par l’intermédiaire du « district officer » et le ministre est ensuite tenu de « soumettre les projets de budget accompagnés de ses éventuelles suggestions et observations au Conseil des ministres » (art. 66). D’autres dispositions s’appliquent à la révision du budget, ainsi qu’aux modalités visant à garantir le respect du budget par les municipalités, dans la limite de certains écarts autorisés. Ces articles de la Loi sur les municipalités imposent apparemment un contrôle gouvernemental étroit (et qui ne porte pas uniquement sur des questions de légalité) sur les procédures budgétaires des municipalités. Toutefois, le gouvernement semble considérer ce contrôle de l’application de la réglementation comme une simple formalité car, au cours des dernières années, le Conseil des ministres n’a refusé son approbation à aucun projet de budget municipal (et à aucun transfert compensatoire). Le maintien de ce contrôle est le plus souvent perçu comme un moyen de protection contre d’éventuels abus. Avant la soumission du projet de budget au Conseil des ministres, des négociations ont lieu entre les fonctionnaires du Ministère de l’Intérieur et la municipalité concernée.
Contrôle administratif
32. Selon les dispositions formelles de la Loi sur les municipalités, comme on l’a vu, la supervision administrative et le contrôle du gouvernement central semblent particulièrement importants dans certains domaines comme le domaine financier et celui de la gestion du personnel municipal. En pratique, cependant, la rigueur du contrôle est atténuée de manière non négligeable lors du processus de négociation entre les deux partenaires. Mais il semble aussi qu’existe un certain nombre de contrôles d’objet plus restreint qui, bien que moins importants, mériteraient un réexamen. Il convient également de noter la préoccupation des municipalités sur le fait que les procédures actuelles d’audit (Loi sur les municipalités, art. 80-82) sont utilisées par le Commissaire aux comptes pour étendre l’audit au-delà du contrôle de la légalité et de la rigueur financière des décisions municipales.
F. AUTONOMIE LOCALE DES COMMUNAUTES RURALES
33. En 1999, une nouvelle Loi sur les communautés rurales (n° 86(1) de 1999) a été adoptée par la Chambre des représentants. Ce texte, qui annulait et remplaçait la Loi sur les collectivités villageoises et la Loi sur l’administration et le développement des villages, avait pour but la mise en place d’un modèle général de réglementation de l’autonomie locale en dehors des municipalités. Chypre compte 356 communautés rurales regroupant environ 34% de la population du pays et couvrant 90% de son territoire. La plupart des communautés rurales (348 sur 356) ont une population inférieure à 5000 habitants. 150 d’entre elles, probablement, ont une population de moins de 500 habitants et certaines communautés rurales sont de taille extrêmement réduite, un grand nombre d’entre elles ayant été fortement touchées par la dépopulation.
34. Le principal effet de la Loi sur les communautés rurales (dont le processus d’application est encore en cours puisque les premières élections organisées conformément à cette loi n’auront lieu qu’en décembre 2001) est la mise en place de dispositions qui, d’un point de vue formel au moins, ressemblent étroitement à celles qui concernent les municipalités. On constate un certain parallèle entre les dispositions relatives aux chefs/mukhtars et conseils des communautés rurales et celles adoptées à propos des maires et des conseils municipaux. D’importantes différences existent cependant. La Loi sur les communautés rurales inclut par exemple des dispositions spécifiques sur la création de « complexes de communautés rurales » (art. 7). Le Ministère de l’Intérieur crée officiellement un complexe de communautés rurales sur demande des communautés rurales concernées et après la tenue d’un référendum local avec la participation des électeurs inscrits. (Une communauté rurale peut aussi quitter un complexe à la suite d’un référendum local, l’approbation des deux tiers des votants étant en ce cas requise). Le conseil d’un complexe regroupe les chefs des communautés rurales qui le constituent ainsi qu’un certain nombre de membres des conseils de communauté rurale correspondants, proportionnellement au nombre d’habitants qu’ils représentent. Le chef de la communauté rurale la plus importante par la taille préside le conseil du complexe de communautés rurales. Une fois qu’un complexe a été formé, les pouvoirs des conseils des communautés rurales qui le constituent se limitent à ceux normalement reconnus à un chef de conseil (art. 12(1) et 46, voir plus bas). Il existe actuellement seulement trois complexes comprenant chacun deux communautés rurales.
35. La Loi sur les communautés rurales comporte aussi une disposition permettant de créer deux conseils distincts dans les communautés rurales regroupant des Grecs et des Turcs. Il s’agit, cependant, d’une disposition requise par la Constitution mais n’ayant pas aujourd’hui de signification pratique. Autrement, la loi électorale s’appliquant aux municipalités est reprise dans ses grandes lignes à propos des communautés rurales14. Une disposition comparable à celle concernant les cas d’inéligibilité aux conseils municipaux barre l’accès au conseil de communauté rurale ou au poste de chef du conseil à toute personne « salariée de la fonction publique, appartenant au personnel de l’éducation, de la police ou de l’armée ou employée par une organisation semi-publique » (art. 16(2)). L’article 17(4) de la Loi sur les communautés rurales autorise le Conseil des Ministres, « lorsque les circonstances et l’intérêt général l’exigent », à remplacer le représentant élu en désignant d’office un nouveau mukhtar. Le Ministère de l’Intérieur, apparemment, n’envisage aucunement de faire usage de cette disposition, sauf peut-être de manière exceptionnelle, en relation avec des communautés rurales de très petite taille (moins de 50 habitants). L’Union des communautés rurales de Chypre, cependant, craint une utilisation abusive de cet article et souhaite sa suppression ou son amendement.
36. La Loi sur les communautés rurales (art. 48) stipule que les chefs de communauté rurale ont droit à une indemnité générale, conformément à la Loi sur l’indemnisation des chefs de communauté rurale, et celle-ci est actuellement calculée sur la base de la population de chaque communauté rurale. Certaines allocations complémentaires peuvent aussi être versées en relation avec des tâches spécifiques15. Aucune indemnité ou possibilité de défraiement n’est prévue pour les membres des conseils de communauté rurale.
Administration des communautés rurales
37. Les dispositions en matière de personnel font l’objet du chapitre 6 de la Loi sur les communautés rurales. Les conseils des communautés rurales ont le droit de recruter des employés municipaux et des travailleurs temporaires (art. 49-52). Toutefois, selon l’article 49(1), le nombre de postes (d’employés du conseil), les conditions d’emploi et l’échelle salariale correspondant à chaque poste sont soumis à l’approbation du Conseil des Ministres. Le Ministère de l’Intérieur est aussi tenu d’approuver la réglementation des conseils sur « la procédure à suivre pour le recrutement de personnel, les conditions générales d’emploi des employés du conseil, leurs obligations, ainsi que la discipline professionnelle » (art. 49(2)). Outre ces restrictions formelles, le recrutement effectif d’employés se heurte en pratique au caractère limité des ressources financières. Seules 80 des communautés rurales sur un total de 356 disposent en fait d’un ou de plusieurs salariés ! La conséquence de cette absence générale d’employés rémunérés est que les tâches retombent sur les chefs de communauté rurale16, qui peuvent bénéficier d’une aide administrative de la part du personnel du « district officer »17 mais cette aide est facturée aux communautés rurales.
Pouvoirs
38. D’un point de vue formel, les pouvoirs des communautés rurales (et des complexes de communautés rurales) ressemblent beaucoup à ceux des municipalités. La Loi sur les communautés rurales assigne aux conseils des communautés rurales (« dans la mesure de leurs moyens financiers », comme pour les municipalités) de nombreux pouvoirs qui sont énumérés aux articles 81 à 98. Les conseils sont ainsi déclarés responsables de l’approvisionnement en eau, des systèmes d’égout, de la construction et de l’entretien des voies et des ponts, de la collecte et du traitement des déchets, de la construction et de la gestion des établissements de bains publics et de la construction et de la gestion des abattoirs. Les conseils disposent aussi théoriquement d’un très grand nombre de fonctions réglementaires et d’octroi de licences mais, en pratique, le manque de ressources et de personnel leur impose de graves restrictions dans ces domaines. Seule une communauté rurale dispose actuellement de pouvoirs en matière de réglementation de la construction mais l’Union des communautés rurales souhaite l’élargissement de ces pouvoirs, au moins en ce qui concerne les projets de petite taille. Lorsque le « district officer » remplit une fonction en lieu et place du conseil de la communauté rurale, les droits correspondants sont de facto retirés à cette dernière. La fonction de chef de communauté rurale est définie, comme celle du maire dans les municipalités, comme le « pouvoir exécutif du conseil » (art. 46(a)). Le chef de communauté rurale « dirige les services du conseil de la communauté rurale, représente le conseil et exécute les décisions du conseil ». Enfin, le chef de communauté rurale exerce certaines fonctions d’état-civil conformément à la Loi sur l’enregistrement des naissances et des décès mais, contrairement aux maires, il ne peut assurer les mariages ; l’Union des municipalités de Chypre a exprimé l’opinion que ce rôle devrait être confié aux mukhtars. Le chef de communauté rurale est formellement requis par la loi de « maintenir la loi et l’ordre à l’intérieur de la communauté rurale » mais cette disposition est considérée comme un vestige du passé.
39. En dépit du caractère très étendu des pouvoirs reconnus formellement aux conseils des communautés rurales, il apparaît clairement qu’en pratique, l’exercice de ces pouvoirs est soumis à de graves restrictions. Ces pouvoirs, en effet, ne peuvent être exercés que dans la mesure des ressources humaines et financières des conseils et celles-ci sont très limitées.
40. Les dispositions légales concernant le financement des communautés rurales sont, elles aussi, très semblables à celles qui s’appliquent aux municipalités. Les revenus des communautés rurales, qui peuvent provenir d’un large éventail de sources, sont tous versés au Fonds de la communauté rurale (art. 65). Outre certaines amendes particulières, les donations et les legs, les conseils ont droit aux revenus provenant des « impôts, taxes, droits ou droits de péage » collectés conformément aux dispositions de la Loi sur les communautés rurales. Ces derniers comprennent notamment l’« impôt foncier » (art. 74-80), les taxes hôtelières (art. 83(k)/(t) et annexe 3), les droits prélevés sur les licences professionnelles (art. 86 et annexe 4), ainsi que les droits provenant des permis de fauconnerie (art. 92), des permis de construire et de la collecte des déchets.
41. La Loi sur les communautés rurales exige de chaque conseil l’élaboration d’un budget annuel (art. 64). Le projet de budget doit être soumis au « district officer » pour approbation. La loi indique que le « district officer » dispose d’une période d’un mois pour examiner la légalité du budget et que celui-ci ne peut être rejeté que dans le cas où il contreviendrait aux dispositions de la Loi sur les communautés rurales (art. 64(3)). Néanmoins, l’Union des communautés rurales de Chypre exprime l’opinion qu’en pratique, le contrôle du « district officer » va au-delà d’une simple supervision légale.
42. Les conseils des communautés rurales bénéficient également de subventions de l’Etat (art. 65(a)). Dans la pratique, cependant, les communautés rurales se trouvent dans une position bien plus fragile que celle des municipalités. Premièrement, pour la plupart des communautés rurales, les ressources issues du financement local sont précaires. Les sources de revenus auxquelles les communautés rurales ont théoriquement accès de leur propre initiative ne sont pas en pratique très rentables. Dans certains cas, la raison en est d’ordre technique : la taxe professionnelle, par exemple, est prélevée à l’adresse professionnelle des individus qui, très souvent, se situe sur le territoire d’une municipalité plutôt que dans la communauté rurale où ils résident. Il existe aussi une forte réticence des communautés rurales à imposer une taxe foncière ou une taxe professionnelle qui risquerait de rendre la communauté rurale moins attrayante pour ses résidents ou d’avoir un effet dissuasif sur l’installation de nouveaux habitants. Deuxièmement, il n’existe pas pour les communautés rurales de subvention annuelle garantie comme celle dont bénéficient les municipalités et, au-dessus du niveau de projets insignifiants, la plupart des communautés rurales dépendent entièrement, pour tout projet qu’elles souhaiteraient entreprendre, de l’attribution d’une aide spécifique. Les projets sont approuvés, ou en fait proposés, par le gouvernement sur une base ponctuelle, par l’intermédiaire des « district officers », l’aide financière étant attribuée à partir de barèmes établis à l’avance par les Ministères de l’Intérieur et des Finances sur la base de l’évaluation des revenus propres de chaque communauté rurale. La conséquence en est que la plupart des communautés rurales ne peuvent engager de dépenses sans l’approbation expresse de l’Etat. Les communautés rurales ne mènent donc apparemment pas leurs propres projets mais ceux du gouvernement, auxquels elles apportent en outre une contribution financière. Dans les communautés rurales composées entièrement de personnes déplacées à la suite de l’intervention militaire turque, la totalité du coût des projets de développement est prise en charge par le gouvernement (un « pro rata » est défini dans les communautés rurales où les personnes déplacées ne représentent qu’une fraction de la population). La contribution de l’Etat à l’ensemble des projets de développement se monte à environ C£ 13 millions par an, pour un montant total de dépenses d’environ C£ 15 millions.
La fragilité financière de la plupart des communautés rurales est un sujet de préoccupation pour l’Union des communautés rurales de Chypre qui réclame, entre autres, l’attribution aux communautés rurales d’une subvention globale équivalente à celle qui est versée aux municipalités, même au détriment du financement de projets spécifiques. Une subvention globale permettrait aux communautés rurales de recruter le personnel dont elles ont besoin et leur donnerait la possibilité pratique de mener à bien certaines fonctions (comme l’entretien des voies publiques), dans l’intérêt de la proportion importante de la population de Chypre qui réside dans les communautés rurales. (Il semblerait que les récentes négociations entre l’Union des communautés rurales de Chypre et le Ministère de l’Intérieur, dans le cadre desquelles l’Union cherchait à obtenir non pas une subvention globale mais une réduction de 10% des contributions des communautés rurales aux projets de développement, aient été suspendues. L’Union des communautés rurales de Chypre souhaiterait qu’un montant au moins équivalent à 1% du budget national soit attribué aux communautés rurales, comme cela est le cas pour les municipalités. Un montant supérieur à 1% serait même, du point de vue de l’Union, justifié car les municipalités sont, dans la plupart des cas, plus riches que les communautés rurales.)
43. Comme le montrent les paragraphes précédents, l’Etat exerce une supervision et un contrôle beaucoup plus importants sur le fonctionnement des communautés rurales que sur celui des municipalités. La loi sur les communautés rurales reconnaît en particulier des pouvoirs étendus au « district officer », en tant que représentant local du pouvoir central.
44. Les pouvoirs du gouvernement incluent notamment : les pouvoirs relatifs aux conditions d’emploi et aux procédures de recrutement des employés des conseils de communauté rurale (art. 49) et le pouvoir d’autoriser un chef de communauté rurale ou le membre d’un conseil de communauté rurale à remplir la fonction de secrétaire du conseil (art. 51), l’approbation préalable du budget des conseils (art. 64(3)), l’approbation des paiements effectués par le Fonds de communauté rurale (art. 66(d)), l’approbation par le « district officer » de tout emprunt (art. 83(a), (b)), ainsi que les pouvoirs du « district officer » définis à l’article 83(f) (acquisition des droits relatifs à l’approvisionnement en eau), (h) (vente des surplus d’eau), (m) (donations), (t-d) (indemnisation du personnel en fin d’emploi), (t-g) (annulation de dette), (u) (canalisations). Le « district officer » doit être informé des cas de non-éligibilité au conseil de communauté rurale (art. 16(54)). Toute démission de chef de communauté rurale, de chef-adjoint de communauté rurale ou de membre d’un conseil de communauté rurale doit être soumise au préalable au « district officer » (art. 36(1)). Le « district officer » exerce un contrôle sur la légalité des décisions d’un conseil (art. 42(1)) ; le « district officer » et le Conseil des ministres ont un rôle à jouer dans les procédures d’expropriation (art. 63) ; le « district officer » approuve le choix du nom ou le changement de nom des rues (art. 82(e)). Nombre de ces pouvoirs de supervision et de contrôle datent de l’époque antérieure à la mise en place de pouvoirs locaux élus dans les régions rurales de Chypre. Certains d’entre eux n’ont sans doute qu’une portée pratique limitée tandis que d’autres sont bien réels et constituent des moyens notables de subordination du processus de décision démocratique à l’échelon local. En tenant compte de la position de l’Union des communautés rurales de Chypre, la recommandation mettra en lumière ceux de ces contrôles qui posent le plus de problèmes ou qui paraissent excessifs.
G. ASPECTS GENERAUX
Les associations de pouvoirs locaux
45. Les deux associations de pouvoirs locaux de Chypre, l’Union des municipalités de Chypre et l’Union des communautés rurales de Chypre, remplissent une fonction importante du point de vue de chacun de leurs membres et de l’autonomie locale en général. Toutes deux semblent bien organisées et fortement représentatives. Elles disposent de locaux de travail adaptés et de leur propre personnel. Les deux associations communiquent leurs avis au gouvernernent. Toutes deux sont aussi consultées par le gouvernement mais elles se plaignent que leurs points de vue ne soient pas suffisamment pris en compte par celui-ci. L’Union des municipalités de Chypre exerce en général une influence plus grande reflétant les pouvoirs plus importants des conseils municipaux qui en font partie ; le rôle particulier qu’elle joue dans la répartition des subventions de l’Etat aux municipalités a été évoqué plus haut. Toutefois, les relations entre les deux associations de pouvoirs locaux sont menées sur une base d’égalité et elles parviennent à coopérer utilement sur les questions d’intérêt mutuel. Cette coopération, cependant, pourrait être renforcée dans le domaine des affaires extérieures. Les deux associations, en particulier l’Union des municipalités de Chypre, entretiennent des relations internationales avec leurs homologues des pays européens et ces relations ont pris une importance croissante avec le développement des perspectives d’accession à l’Union européenne. L’Union des communautés rurales de Chypre cherche également à développer ses contacts avec des organisations étrangères, y compris au sein du Congrès.
La protection juridique de l’autonomie locale
46. Bien que la protection des pouvoirs locaux ne figure pas de manière explicite dans la Constitution de Chypre, ceux-ci bénéficient d’un droit général de recours aux tribunaux identique à celui qui est reconnu à toute personne morale ou privée en cas de mise en cause des droits garantis pas la Constitution ou la législation. La Constitution reconnaissant explicitement les conventions internationales (voir paragraphe 7), la Charte européenne de l’autonomie locale peut être invoquée dans les actions en justice et il semble que cela se soit produit au moins une fois18. Les pouvoirs locaux ont la possibilité, lorsqu’ils peuvent montrer que leur intérêt direct est engagé, de recourir aux tribunaux contre des décisions ou omissions du gouvernement qu’ils considèrent comme reposant sur une interprétation erronée de la législation pertinente19 mais ils n’ont pas la possibilité de remettre en cause directement la législation elle-même.
H. CONCLUSIONS
47. Les observations présentées dans les sections précédentes de ce rapport permettent de formuler des conclusions généralement optimistes sur la situation de la démocratie locale à Chypre. Conformément aux principales exigences contenues dans la Charte européenne de l’autonomie locale, les pouvoirs locaux de Chypre sont légalement reconnus dans la Loi sur les municipalités de 1985 et la Loi sur les communautés rurales de 1999 ; il existe dans ce pays un grand nombre de collectivités locales prospères qui administrent et gèrent une partie importante des affaires publiques dans leurs limtes territoriales ; on observe également un engagement réel en faveur de la démocratie et de la participation populaire ; et, comme le montrent surtout les deux associations de pouvoirs locaux, il existe à Chypre une véritable reconnaissance des idéaux de l’autonomie locale en général. Cela dit, le système actuel d’autonomie locale de Chypre n’en présente pas moins certaines insuffisances qui sont reconnues par les Chypriotes eux-mêmes. Il n’est pas possible d’en donner ici une description détaillée. Il n’est pas possible non plus de présenter une liste des réformes à envisager en ce domaine. Cela serait d’ailleurs présomptueux. C’est pourquoi nous nous contenterons d’ébaucher deux axes utiles tant pour la poursuite de l’enquête sur la démocratie locale à Chypre qu’en vue d’éventuels projets futurs de réforme dans ce pays.
48. Le premier est celui de la modernisation juridique et administrative. Les deux principaux textes de loi sur les collectivités locales sont relativement récents et sont en outre l’objet d’un certain nombre d’amendements et de révisions. Toutefois, il semblerait que, sur de nombreux points, le processus de révision n’ait pas été mené assez loin. Les deux lois contiennent encore de nombreux vestiges du passé et pourraient bénéficier d’un réexamen. Il est possible qu’une grande partie des éléments les plus anciens de ces lois soient considérés comme simplement inopérants, et donc sans danger, mais une modification de ces textes, aussi formelle soit-elle, n’en est pas moins souhaitable. Les avantages de la clarté et de l’absence d’ambiguité dans un texte de loi sont évidents. Si la nécessité d’une telle modernisation est reconnue, un réexamen détaillé, éventuellement au moyen d’un groupe de travail conjoint composé de représentants du gouvernement et des collectivités locales, sera sans doute le moyen le mieux indiqué. Le mandat de ce groupe devra inclure l’analyse des dispositions concernant le contrôle par l’Etat de la gestion du personnel et des décisions budgétaires au niveau local, ainsi que les contrôles moins importants comme ceux qui portent sur le choix du nom des rues, par exemple. Un tel réexamen exige naturellement des resources ; il risque aussi de se heurter à certaines difficultés liées au caractère immuable de la Constitution de Chypre ; certains secteurs d’opinion pourront en outre considérer qu’avant tout progrès constitutionnel important sur la question chypriote, le moment n’est pas encore venu de procéder à ce réexamen. Quoi qu’il en soit, les deux textes de loi sont actuellement insatisfaisants et leur modernisation est nécessaire.
49. A un certain point, la réforme du système actuel d’autonomie locale de Chypre devra aller plus loin que la révision des textes et un nouvel équilibre devra être établi. Ceci est vrai dans une certaine mesure de l’autonomie locale des municipalités mais encore plus de celle des communautés rurales. La nécessité d’une réforme allant dans le sens d’un renforcement des pouvoirs locaux semble être largement reconnue. La taille réduite et le manque de ressources financières et humaines de nombreuses collectivités locales entraîne le développement d’un cercle vicieux qui rend difficile l’établissement des conditions nécessaires à une véritable autonomie locale. Pour que les collectivités locales puissent disposer de pouvoirs plus étendus et d’une liberté plus grande à l’égard de la direction et du contrôle centraux, leur élargissement est nécessaire, que ce soit par le regroupement de collectivités locales existantes ou au moyen d’une coordination et d’une coopération plus systématiques entre pouvoirs locaux sur des zones plus étendues incluant une population plus nombreuse. Dans les zones urbaines, dont celle de la capitale Nicosie, la coordination des municipalités et communautés rurales voisines doit être renforcée afin d’accroître les capacités locales en matière de planification et de services et de réduire le niveau actuel de dépendance à l’égard de l’intervention de l’Etat, avec les contrôles inévitables qui en découlent. Dans les zones rurales où existent un grand nombre de communautés de très petite taille, la nécessité d’un renforcement des institutions locales est manifeste. Le pouvoir central et les pouvoirs locaux ont des points de vue différents sur le rôle actuel des « district officers ». Ceux-ci peuvent en effet coordonner utilement les affaires locales et servir à représenter le district vis-à-vis des échelons supérieurs de l’administration mais ils peuvent aussi avoir une attitude d’ingérence et un comportement dictatorial. Il semble toutefois exister un accord sur le fait que toute diminution du rôle des « district officers » présuppose un renforcement notable de l’autonomie locale. Les obstacles à une telle réforme ne doivent pas être sous-estimés. Bien que la Chambre des représentants dispose des compétences nécessaires pour imposer de tels changements, l’attachement historique aux noms et aux limites traditionnelles des communautés locales constituent des obstacles puissants. Il n’est pas facile de persuader les mukhtars d’aujourd’hui qu’il est de leur intérêt de renoncer à leur fonction traditionnelle.
50. La situation actuelle, cependant, exige des réponses nouvelles. Les communautés rurales représentent une proportion très importante de la population de Chypre et les droits qui leur sont reconnus par la Charte doivent être protégés. Il faut trouver le moyen de susciter une dynamique positive favorisant le renforcement des institutions locales. La réponse doit-elle être cherchée dans la création d’un nombre beaucoup plus important de « complexes » de communautés rurales? Des incitations plus importantes à l’échelon central en faveur d’une plus grande coopération sont-elles nécessaires ? Ou bien faut-il aussi envisager de nouvelles formes de coopération obligatoire ? Il serait sans doute également utile de commencer à poser certains jalons en vue d’un accroissement des pouvoirs et de la liberté financière des collectivités locales, peut-être d’abord sur une base pilote ou expérimentale dans certaines regions. Quelles que soient les mesures adoptées, cependant, le besoin d’une réforme ne fait aucun doute.
51. Il serait naturellement souhaitable que le réexamen de nature plus technique évoqué au paragraphe 48 puisse intervenir en même temps que la réforme substantielle décrite aux paragraphes 49 et 50. Si tel était le cas, la fusion des deux textes de loi actuels en une loi unique sur l’autonomie locale pourrait aussi être envisagée. Cette fusion n’entraînerait pas nécessairement l’érosion du caractère propre à chaque forme d’autonomie locale mais pourrait permettre de définir plus clairement les différences entre les deux types de collectivités locales. L’objectif d’une loi unique comprenant une vision intégrée de l’autonomie locale pourrait aussi servir de catalyseur à une évolution positive.
1. Première visite (Nicosie, 18-19 décembre 2000)
Participants :
M. IAN MICALLEF (MALTE), RAPPORTEUR,
ACCOMPAGNÉ DE M. JOSEPH BORG, MEMBRE MALTAIS DU CPLRE
M. Chris HIMSWORTH (Royaume-Uni), Expert consultant
M. Rinaldo LOCATELLI, Chef du Secrétariat du CPLRE
MELLE IRINA BLONINA, AGENT TEMPORAIRE DE LA COMMISSION INSTITUTIONNELLE DU CPLRE
Rencontre avec les membres du Bureau de l’Union des municipalités de Chypre
M. Lellos DEMETRIADES, Maire de Nicosie
M. George LYCOURGOS, Maire de Larnaca
M. Savvas ELIOFOTOU, Maire de Strobolos
M. Christakis CHRISTOFIDES, Maire de Latsia
Mme Elli LEPTOU, Maire de Kyrénia
M. Andreas PANDELIDES, Conseiller juridique de l’Union des municipalités chypriotes
M. Christos HADJIYIANGOU, Administrateur/Secrétaire-adjoint
16.00 Visite du village de Fikardou
Rencontre avec les membres du Bureau de l’Union des communautés rurales de Chypre
M. George IACOVOU, Président
M. Panagiotis DAMIANOU, Secrétaire exécutif
M. Spyros GEORGIOU, Maire de Lagoudère
M. Andreas VOSKARIS
M. Sotiris DRAKOS, Conseiller juridique
M. Georges PHEDONOS, Conseiller à la planification
2. Visite de M. de Bruycker, consultant belge, et de M. Locatelli, Chef du Secrétariat du Congrès (Nicosie, 12-13 février 2001)
M. Savvas ELIOFOTOU, Maire de Strovolos
M. Andreas PANDELIDES, Conseiller juridique de l’Union des municipalités de Chypre
M. Christos HADJIYIANGOU, Administrateur /Secrétaire-adjoint
M. Spyros GEORGIOU, Président de Lagoudère
M. Demanos EUGENIOU, Président de la Communauté rurale de Kakopétria
M. Pambos IOANNOU, Président de la Communauté rurale d’Agios Tychonas
M. Andreas EFTYCHIOU, Conseiller juridique
M. Paul PHEDONOS, Architecte et interprète.
1 Italie, Turquie (1997), Albanie, Bulgarie, Lettonie, Moldova, Royaume-Uni, Ukraine, Russie (1998), Allemagne, Ex-République yougoslave de Macédoine, Finlande, Pays Bas, Saint Marin (1999), Estonie, France, République tchèque (2000), Lituanie, Slovénie, Chypre, Irlande, Hongrie, Slovaquie (en cours).
2 Les municipalités ont un statut équivalent à celui des villes ; les communautés rurales sont les communes à caractère plutôt rural n’ayant pas le statut des municipalités.
3 L’« administration » chypriote turque n’a obtenu aucune reconnaissance internationale.
4 La liste des fonctions des « district officers » inclut en effet « la supervision, la direction et le contrôle » des pouvoirs locaux du district.
5 Malte, le Liechtenstein, le Luxembourg, Andorre et San Marino sont plus petits.
6 Cf. l’opinion de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire « Loizidou v. Turquie » (1997) 23 EHRR 513.
7 Au moment de la rédaction de ce rapport, Chypre participait aux négociations dont l’étape actuelle est entamée à New York en décembre 1999. Cinq « rounds » de négociations ont eu lieu jusqu’ici et un sixième est probable. 8 Voir plus loin sections 15 à 17. 9 idem
10 Les réfugiés peuvent voter deux fois lors des élections locales : une première fois dans leur lieu de résidence et une seconde fois dans la municipalité du nord déplacée. 11 Loi sur les communautés, art. 5 et 11(2). Les communautés déplacées élisent un chef, un chef-adjoint et un conseil de trois membres.
12 Ou, par exemple, la reconnaissance d’une valeur constitutionnelle à la Charte.
13 La Loi sur les municipalités prévoit également l’élection par les conseillers municipaux d’un maire-adjoint issu de leurs rangs (art. 36). Le maire-adjoint est chargé, entre autres, de présider la commission de gestion municipale en l’absence du maire.
14 L’article 11(3) de la Loi sur les communautés reconnaît l’existence de « zones municipales », qui sont en fait des quartiers (ayant le plus souvent une origine historique) au sein des communautés, où les chefs/mukhtars disposent de pouvoirs limités.
15 L’annexe 2 de la Loi sur les communautés prévoit certains autres types d’indemnités (pour la plupart inapplicables aujourd’hui).
16 Une disposition spécifique stipule que, lorsqu’un conseil n’emploie pas une secrétaire ou une personne possédant les qualifications adéquates, c’est le chef de communauté qui doit remplir les fonctions de trésorier (art. 73).
17 La Loi sur les communautés contient aussi une disposition non utilisée (art. 51) permettant au « district officer » de financer un poste de secrétaire au profit d’une communauté.
18 Pandelides v. Leanzi (1991) 3 CLR 273. Mais cette affaire a suscité des doutes quant au statut à accorder à la Charte. Bien que la question n’ait pas été évoquée dans l’exposé de droit, le tribunal a remis en cause l’application directe de certaines dispositions de la Charte.
19 La municipalité de Nicosie, par exemple, a attaqué (sans succès – mais la décision est en délibéré) la décision du gouvernement d’installer la Bourse de Chypre hors du territoire de la municipalité. La Cour Suprême a également remis en cause l’interprétation faite par le gouvernement de l’article 53 de la Loi sur les municipalités. Plus fréquemment, des actions en justice ont été menées contre le gouvernement dans le cadre de la législation concernant les voies publiques et la construction.
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