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Union budgétaire
Bruxelles, le 25 juin 2012
Nous sommes à un moment déterminant pour l'intégration européenne et pour l'Union européenne dans son ensemble. L'expérience nous a montré qu'une intégration plus poussée au sein de la zone euro est indispensable pour achever l'union économique et monétaire. L'union budgétaire est l'une des pierres angulaires nécessaires au bon fonctionnement de notre monnaie commune. Cette nouvelle architecture donnerait une vision claire de l'avenir de l'Union économique et monétaire de l'UE et orienterait les réformes et les décisions nécessaires pour que la zone euro et ses États membres puissent relever les défis actuels.
Dès le départ, la Commission s'est engagée à approfondir l'intégration économique et monétaire de l'Union européenne. En mai 2008, elle a publié une communication pour les 10 ans de l'Union économique et monétaire (voir IP/08/716), dans laquelle elle soulignait la nécessité d'améliorer la gouvernance et la coordination des politiques économiques de la zone euro. Elle reconnaissait que pour y parvenir, il fallait approfondir et étendre la surveillance économique afin de guider la politique budgétaire tout au long du cycle et à long terme, tout en corrigeant les divergences observées sur le plan de la croissance, de l'inflation et de la compétitivité. Des progrès considérables ont été accomplis depuis lors pour le renforcement de la gouvernance économique de l'UE:
1. Où en sommes-nous ?
1.1. Semestre européen
La crise économique a clairement montré la nécessité de renforcer la gouvernance économique et la coordination au niveau de l'UE. Par conséquent, en mai (voir IP/10/561) et en juin 2010 (voir IP/10/859), la Commission européenne a proposé de créer un «semestre européen» en vue d'introduire en amont une coordination efficace des projets de politique économique et budgétaire à l'échelon européen, avant que des décisions budgétaires soient prises au niveau national– conformément au pacte de stabilité et de croissance et à la stratégie Europe 2020.
Cette nouvelle structure de gouvernance a été approuvée par les États membres de l'UE le 7 septembre 2010. Auparavant, des discussions avaient lieu dans différents cadres entre l'UE et les États membres concernant les priorités économiques et les réformes structurelles. Des rapports étaient élaborés à la suite de ces différentes discussions, et les décisions s'égrenaient en cours d'année sans synergie ou lien explicite.
Le semestre européen démarre avec la présentation de l'examen annuel de la croissance (le plus récent date de novembre 2011), dans le cadre duquel la Commission définit les actions prioritaires pour l'UE en termes de finances publiques, de réformes structurelles et de stimulation de la croissance. L'examen annuel de la croissance sert de base de discussion aux Chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen de printemps, qui définit le cadre de la politique économique de l'UE pour l'année en cours. Ensuite, les États membres présentent à la Commission pour évaluation leur programme national de réforme (sur les politiques économique et de l'emploi) et leur programme de stabilité ou de convergence (sur les stratégies budgétaires). Les résultats de cette évaluation au regard des domaines prioritaires définis dans l'examen annuel de la croissance constituent les recommandations par pays, approuvées par le Conseil européen en juin.
1.2. Actes législatifs du «six-pack»
Les actes législatifs qui composent le «six-pack» ont permis de renforcer le pacte de stabilité et de croissance. Ils ont été proposés par la Commission le 29 septembre 2010 (voir IP/10/1199) et approuvés par le Conseil et par le Parlement européen le 28 septembre 2011 (voir MEMO/11/647), et sont entrés en vigueur le 12 décembre 2011 (MEMO/11/898). Le six-pack comporte cinq règlements et une directive concernant la surveillance budgétaire et macroéconomique, et prévoit des sanctions pour les États membres de la zone euro qui accusent des dérapages. On a déjà pu constater qu'il fonctionnait. Il constitue un maillon important de la gouvernance économique de l'Europe et de la réponse apportée à la crise, et représente une étape décisive vers un cadre fonctionnel qui permettra de compléter l'union monétaire par une véritable union économique.
2. Quels sont les projets ?
2.1. Actes législatifs du «2-pack»
Ces deux projets de règlements se fondent sur les règles du «six-pack» pour renforcer davantage la coordination de la politique budgétaire dans la zone euro. Ils ont été présentés par la Commission le 23 novembre 2011 (MEMO/11/822). Le premier projet de règlement vise à améliorer encore la surveillance budgétaire en établissant un calendrier commun et des règles communes pour permettre une surveillance et une évaluation des budgets des États membres de la zone euro plus actives en amont. En substance, les États membres de la zone euro seraient appelés à soumettre leurs projets de plans budgétaires pour l'année suivante à la Commission européenne et à l'Eurogroupe (constitué des ministres de l'économie et des finances des 17 États membres de la zone euro) en octobre, en même temps que les prévisions macroéconomiques indépendantes sur lesquelles ils reposent. Cela permettra à la Commission d'émettre un avis sur ces projets de plans budgétaires afin d'alimenter le débat budgétaire au niveau national, notamment au sujet de la mise en œuvre adéquate des orientations politiques de l'UE. Si un projet enfreint gravement les règles budgétaires de l'UE, la Commission demandera à l'État membre concerné de présenter un projet de plans budgétaires révisé. Ces règles s'appuient sur le pacte de stabilité et de croissance, au titre duquel les États membres présentent les principales caractéristiques de leurs projets budgétaires à moyen terme à la Commission et au Conseil durant le printemps.
Le deuxième projet de règlement vise à améliorer la surveillance des États membres de la zone euro les plus vulnérables du point de vue financier.
Les projets législatifs du «2-pack» sont étudiés en ce moment par le Parlement européen et par le Conseil des ministres. La Commission s'efforce d'obtenir l'approbation rapide d'une version ambitieuse de ses propositions législatives.
2.2. Traité budgétaire
Le traité budgétaire (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) est un traité intergouvernemental qui a été signé par 25 États membres de l'UE le 2 mars 2012. Il démontre la volonté des États membres d'ancrer la culture de la stabilité financière dans leur législation, à l'instar des règles budgétaires de l'UE au niveau national. Il s'agissait là d'un chaînon manquant dans le cadre de surveillance budgétaire de l'UE. Si un pays n'applique pas correctement les nouvelles règles budgétaires dans son droit national et s'il ne se conforme pas à un arrêt de la Cour de justice européenne l'obligeant à le faire, cette dernière peut lui imposer des sanctions financières.
Le traité est en cours de ratification par les États membres.
2.3. Obligations de stabilité
En novembre 2011, la Commission a présenté, en même temps que le «2-pack», un livre vert sur «la faisabilité de l'introduction d'obligations de stabilité» (MEMO/11/820) afin de structurer le débat politique dans l'UE sur l'intérêt de financer les dettes publiques au moyen d'obligations de stabilité européennes, sur les conditions à remplir au préalable et sur les options envisageables dans ce domaine. Une émission commune d'obligations par les États membres de la zone euro nécessiterait un approfondissement significatif de l'Union économique et monétaire. Elle constituerait pour les États un nouveau moyen de financer leur dette, en offrant aux épargnants et aux institutions financières la possibilité de réaliser des placements sûrs et liquides et en créant un marché obligataire intégré à l'échelle de la zone euro qui serait comparable en taille et en liquidité à son pendant américain. Parallèlement, le cadre budgétaire qui sous‑tend l'UEM ferait l'objet de modifications substantielles, dans la mesure où la création d'obligations de stabilité devrait aller de pair avec une surveillance plus étroite et plus rigoureuse pour garantir la discipline budgétaire. Le livre vert sur les obligations de stabilité doit être suivi d'une feuille de route définissant les grandes lignes de la poursuite nécessaire de l'intégration économique et budgétaire afin de minimiser l'aléa moral et d'assurer la viabilité budgétaire, en d'autres termes, les caractéristiques d'une union économique - et politique – nécessaire pour la mise en commun de la dette. 3. Perspectives
Ces dernières années ont marqué un renforcement sans précédent de la coordination des politiques économiques et budgétaires au niveau de l'UE. Cette tendance était assortie d'une expression de solidarité en vue de soutenir les pays de la zone euro financièrement plus vulnérables par la mise en place d'un bouclier pour la zone euro, sous la forme du FESF et du MES (qui devrait entrer en vigueur en juillet). La recrudescence de la crise de la dette souveraine démontre qu'il est nécessaire d'aller plus loin dans cette voie, et de définir les principales étapes en direction d'une véritable union économique qui compléterait et renforcerait l'union économique et monétaire actuelle, comme la Commission européenne le préconise et le fait depuis quelques années. Une véritable union économique impliquerait de prendre davantage de décisions au niveau européen en matière de dépenses, de recettes et d'emprunts publics, et donc un degré plus élevé d'intégration politique. Cela nécessiterait évidemment des démarches garantissant la responsabilité et la légitimité démocratiques.