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Défis mondiaux pour le XXIème siècle - changement climatique, énergie et institutions démocratiques
Discours prononcé par Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE
à la Conférence annuelle du Club de Madrid
Madrid, Espagne
C'est pour moi un honneur d'être invité à formuler quelques commentaires en clôture de cette conférence et de partager cette tribune avec d'éminentes personnalités et de bons amis.
Mes remarques porteront essentiellement sur l'économie politique des politiques climatiques. Nous avons d'ores et déjà à notre disposition toute une série de mesures qui peuvent être utilisées pour faire face au changement climatique, mais leur mise en œuvre semble présenter des difficultés de taille.
Le changement climatique est l'un des plus grands défis auxquels nous sommes confrontés
Le changement climatique est l'un des plus grands défis auxquels nous sommes confrontés - tant en raison de ses répercussions potentielles sur nos sociétés et sur la planète, que par l'ampleur de la coordination et de la coopération qui seront nécessaires au niveau international pour y faire face.
Les preuves scientifiques sont accablantes. Les températures atmosphériques mondiales augmentent d'environ 0.2 degré Celsius par décennie. Le carottage des glaces de l'Antarctique montre que les concentrations de dioxyde de carbone et de méthane n'ont jamais été aussi élevées depuis 650 000 ans. Les ouragans et les vagues de chaleur sont de plus en plus intenses et leurs effets de plus en plus dévastateurs - comme nous avons pu nous en rendre compte avec Katrina et la vague de chaleur de 2003 en France. Les glaciers fondent dans l'Antarctique, au Chili, au Pérou, dans les Alpes et dans l'Himalaya. L'épaisseur et l'étendue de la calotte glaciaire arctique diminuent chaque été, et 87 % des glaciers de la péninsule de l'Antarctique ouest sont en recul.
Quels sont les facteurs du changement climatique?
Schématiquement, le changement climatique résultant de l'activité humaine est causé par l'utilisation accrue de combustibles fossiles sous l'effet de la croissance économique et démographique mondiale. Depuis les années 1970, les émissions de CO2 (le principal gaz à effet de serre) ont augmenté de 60 %. Comme nous l'a indiqué hier l'Agence internationale de l'énergie, une organisation sœur de l'OCDE, les émissions de CO2 vont encore augmenter de 60 % d'ici à 2030.(1) Environ trois quarts de ces émissions supplémentaires proviendront des pays en développement.
Cette perspective est très alarmante, mais il y a aussi de bonnes nouvelles. Il existe en effet des solutions techniques pour stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre à des niveaux légèrement supérieurs seulement aux niveaux actuels (450 ppm). Les technologies nécessaires sont déjà disponibles, ou sur le point de l'être.(2)
De plus, nous avons acquis une expérience considérable des politiques nécessaires pour favoriser le recours à ces technologies et l'amélioration de l'efficacité énergétique.
Obstacles et réponses
Pour relever ce défi, il faudra que chacun adopte un comportement plus respectueux de l'environnement. Il faudra aussi surmonter l'inertie politique et prendre des décisions difficiles. Je perçois un certain nombre de réponses que je souhaiterais partager avec vous.
Le premier des obstacles auxquels nous nous heurtons est le sentiment qu'une action dans ce domaine entrerait en conflit avec des priorités politiques plus immédiates. Le monde dans lequel nous vivons est préoccupé par d'autres problèmes. Terrorisme, pauvreté, croissance économique, chômage, commerce mondial, retraites et soins de santé … autant de priorités qui semblent souvent plus urgentes que l'influence de nos actions présentes sur le climat futur. Les différentes solutions sont considérées par beaucoup comme des alternatives inconciliables - comment s'attaquer maintenant au problème du changement climatique alors qu'il nous faut renforcer l'économie, ou raccorder les populations démunies à un réseau fiable d'approvisionnement en eau. Il s'agit là d'une stratégie à très courte vue. Quels que soient les progrès réalisés vis-à-vis de ces problèmes prioritaires, y compris dans la poursuite des Objectifs du Millénaire pour le développement reconnus au niveau international, nos efforts risquent d'être littéralement "balayés" si nous n'abordons pas le problème du changement climatique.
Qui plus est, les actions à l'égard du changement climatique peuvent aller de pair avec celles visant à procurer aux populations une eau, une alimentation et des conditions de logement satisfaisantes. La Banque mondiale a récemment estimé qu'il était possible de fournir aux populations démunies des services d'électricité de base quasiment sans entraîner d'augmentation nette des émissions de gaz à effet de serre.
Les responsables de l'aide au développement peuvent aussi apporter une contribution en intégrant aux projets de développement des mesures d'adaptation au changement climatique afin d'éviter de coûteux dommages climatiques ultérieurs. Les analyses de l'OCDE ont montré qu'une part non négligeable de l'aide publique au développement visait des activités susceptibles d'être affectées par les risques climatiques, comme l'approvisionnement en eau et l'assainissement, ou les infrastructures énergétiques et de transport. Ainsi, même une légère modification du niveau de la mer peut endommager une infrastructure de drainage construite dans une zone côtière du Bangladesh. C'est ce qu'ont souligné les ministres de l'environnement et de la coopération pour le développement des pays de l'OCDE lorsqu'ils se sont réunis en avril de cette année, et qu'ils ont approuvé une Déclaration sur la prise en compte de l'adaptation au changement climatique dans la coopération pour le développement.
Le deuxième obstacle réside dans la crainte que le coût de l'atténuation du changement climatique ne soit trop élevé, alors que ses avantages sont plus difficiles à chiffrer. La répartition de ces coûts est aussi un sujet de préoccupation pour beaucoup. Dans la mesure où les pays développés sont ceux qui se sont engagés à réduire ou stabiliser leurs émissions en vertu du protocole de Kyoto, ce sont sans doute eux qui supporteront les coûts les plus élevés dans la période initiale de réduction. Actuellement, les pays de l'OCDE représentent un sixième de la population, or ils sont responsables d'un peu plus de la moitié des émissions mondiales de CO2 liées à la consommation d'énergie. Ce sont eux qui sont historiquement les principaux responsables de ce problème, et les mieux à même de prendre des mesures pour y remédier.
Or, nombre de ces pays sont préoccupés par le coût qui en résultera pour leurs économies. Comment surmonter ces craintes ? Tout d'abord, il nous faut veiller à concevoir des politiques économiquement rationnelles et qui n'entraînent ni charges inégalement réparties ni bénéfices exceptionnels. Les travaux de l'OCDE ont montré qu'en recourant à des instruments économiquement plus efficients - comme les taxes et les droits de pollution négociables - on peut atteindre les mêmes objectifs environnementaux pour un coût inférieur de 25 %. Grâce à son système d'échange de permis d'émission de gaz à effet de serre, l'Union européenne est en train d'acquérir une grande expérience en ce qui concerne les politiques climatiques, en particulier sur la nécessité de faire face au problème des bénéfices exceptionnels.(3)
Toutefois, les craintes suscitées par le "coût élevé des actions" sont probablement injustifiées. Selon les meilleures estimations, nous pourrions stabiliser le changement climatique à un niveau que la plupart des scientifiques considèrent comme acceptable d'ici 2050, au prix d'un ralentissement de la croissance du PIB d'à peine 0.03-0.1 % par an, ou d'un retard d'un an de la croissance économique.(4) On notera que ces estimations ne correspondent qu'aux coûts attendus des politiques à l'égard du changement climatique, et non aux avantages économiques que procurerait le fait d'éviter les dommages liés au changement climatique.(5)
En ce qui concerne l'argument relatif à la compétitivité et aux conséquences des mesures prises sur certains secteurs d'activité, les travaux de l'OCDE ont montré que les taxes sur le carbone ou l'énergie peuvent influer sur la compétitivité des secteurs à forte intensité énergétique (comme l'aluminium, l'acier ou le ciment), mais qu'elles n'auront probablement pas de répercussions dommageables sur l'économie dans son ensemble. Dans certains cas, elles pourront améliorer l'efficience de l'économie, en facilitant l'abandon de secteurs en difficulté et inefficients. En outre, si les gouvernements souhaitent limiter les répercussions sur les industries touchées, ils ont des moyens de le faire sans réduire les incitations environnementales. Ils peuvent notamment supprimer progressivement les taxes, ou recycler les recettes fiscales de manière à faciliter le processus d'ajustement de ces industries.
Le troisième obstacle à surmonter est celui des puissants intérêts en place qui cherchent à maintenir le statu quo en matière de production et d'utilisation de l'énergie. Ceux qui ont le plus à perdre des politiques ambitieuses visant le changement climatique disposent souvent de moyens considérables pour faire pression sur les décideurs, alors que ceux qui sont susceptibles de subir le plus de dommages ont moins de pouvoir économique et politique. Nous constatons ce déséquilibre des forces aussi bien entre les pays qu'au sein des pays. Par exemple, alors que les charbonnages ne représentent qu'un faible pourcentage du PNB, ils exercent souvent une influence politique non négligeable - et parfois disproportionnée.
Pour remédier à ce problème, une solution consiste à renverser le rapport de force. Par exemple, la capture et le stockage du carbone - une technologie intéressante pour les centrales à charbon - représentent encore une solution coûteuse qui n'est pas encore commercialisée. Si l'on parvient à en abaisser sensiblement le coût grâce à des programmes de recherche-développement issus de partenariats public-privé, le secteur du charbon pourrait bien cesser de "faire partie du problème" pour "faire partie de la solution". A ce stade, de nombreuses entreprises capitalisent sur leur image "verte" pour gagner des parts de marché. Dans un certain nombre de cas, elles le font en souscrivant des accords volontaires avec les pouvoirs publics.(6)
Nous n'avons jamais été confrontés à un problème d'une ampleur comparable à celle du changement climatique. Chaque pays, secteur et entreprise, quelle que soit sa taille, contribue à ce problème et subira les effets de l'évolution du climat.
Au niveau international, plus les pays participant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre seront nombreux, moins les problèmes de compétitivité seront aigüs - ce qui permettra de surmonter l'un des principaux obstacles à l'action politique.
Comme je l'ai dit, l'existence d'outils disponibles et le fait que nous avons pris conscience du problème sont autant de bonnes nouvelles. La recherche scientifique procure des éléments précis sur le phénomène et les progrès techniques pourraient nous aider à concevoir des solutions pour y faire face. La sensibilité politique et sociale contribue à l'élaboration de solutions novatrices issues de différentes initiatives.
Il nous faut toutefois aller plus loin. Collectivement, nous devons traduire cette meilleure compréhension de la science du changement climatique en actions au niveau national et sur la scène internationale. La négociation du protocole de Kyoto en vue de limiter les émissions de gaz à effet de serre a pris beaucoup de temps, et son entrée en vigueur encore plus. Quant aux pays qui ont pris des engagements pour réduire leurs émissions d'ici 2012, ils doivent redoubler d'efforts pour atteindre ces objectifs.
De plus, le protocole de Kyoto n'est qu'un premier petit pas vers une stabilisation des concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre à un niveau acceptable. Nous devons agir beaucoup plus vite, et être beaucoup plus ambitieux, afin d'entreprendre les actions indispensables pour faire face au changement climatique après 2012.
Les institutions démocratiques doivent relever le défi politique que constitue la mise en oeuvre des politiques climatiques que nous avons déjà identifiées. Ce n'est pas toujours facile, car il s'agit de supporter des coûts immédiats en échange de bénéfices à long terme ; nous devons modifier nos modes de production, nos modes de consommation et, au bout du compte, nos modes de vie. L'OCDE se tient prête à poursuivre l'étude des pratiques exemplaires et à formuler des avis objectifs fondés sur des données concrètes au sujet des politiques qui peuvent être utilisées pour atteindre cet objectif prioritaire de manière efficace et efficiente. Les responsables politiques animés d'un esprit de réforme peuvent compter sur l'OCDE pour soutenir la mise en œuvre des politiques à l'égard du changement climatique au-delà des cycles électoraux.
1. Scénario de politiques inchangées.
2. Par exemple, l'électricité utilisée pour l'éclairage est une source importante d'émissions de CO2 au niveau mondial - équivalant à environ 70% des émissions de CO2 des automobiles. Si les consommateurs adoptaient les technologies déjà existantes - comme les ampoules électriques à faible consommation - nous pourrions économiser plus de 16 000 Mt d'émissions de CO2 d'ici à 2030.
3. Le système d'échange de droits d'émissions de l'UE fait actuellement l'objet d'une première phase pilote (2005-2007), et sa mise en œuvre se poursuivra au moins jusqu'à la fin de la première période d'engagement du protocole de Kyoto (2008-2012). Les 25 États membres de l'UE plus la République tchèque, la Hongrie, la Slovaquie, l'Estonie et la Lituanie participent à cette phase pilote, et les secteurs couverts sont responsables de 52% environ de l'ensemble des émissions de CO2 de l'UE. Dans le cadre du système communautaire d'échange de droits d'émissions, chaque pays a alloué à ses secteurs participants des permis d'émissions de carbone sur la base des données fournies par les secteurs eux-mêmes concernant leurs émissions antérieures. La première année a donné lieu à un nombre considérable de transactions - pour une valeur estimée à 2.7 milliards USD au total - et en avril 2006, le prix d'un permis dépassait les 30 €. Lorsque les données relatives au niveau des émissions de chaque pays ont été publiées, il est apparu que de nombreux pays avaient été trop généreux dans l'allocation de permis à l'industrie la première année, et que les émissions effectives étaient plus faibles que prévu. En conséquence, le marché des permis d'émission s'est effondré. On s'est ensuite interrogé sur la façon d'allouer les permis lors du prochain cycle (sachant que pour le premier cycle les États européens ont largement fait appel à l'industrie pour obtenir des informations sur les émissions antérieures, mais que les pouvoirs publics disposeront de leurs propres données à compter de cette année), et sur le nombre de permis qui doivent être alloués.
4. Cette estimation est tirée du projet de Résumé à l'intention des décideurs du 4ème Rapport d'évaluation du GIEC, qui doit paraître en 2007. Ce document cite des études selon lesquelles la stabilisation des concentrations atmosphériques à 550 ppmv d'équivalent CO2 se traduirait par une réduction d'environ 1 à 5 % du PIB (soit l'équivalent d'une baisse du taux de croissance annuel moyen du PIB de quelque 0.03 à 0.1 point de pourcentage). Quelques études donnent des résultats supérieurs ou négatifs. Selon les études, l'adoption d'une stratégie "multi-gaz" et la prise en compte des puits de carbone permettent généralement de réduire sensiblement les coûts par rapport à la seule réduction des émissions de CO2.
5. Par exemple, si nous prévenons le changement climatique, nous bénéficierons également des avantages économiques directs que représente le fait d'éviter les répercussions des phénomènes météorologiques extrêmes et les risques d'inondations des villes côtières de très faible altitude - mais ces avantages économiques sont beaucoup plus difficiles à calculer que les coûts de la politique climatique, et il est donc rare qu'ils soient pleinement pris en considération dans les analyses.
6. Par exemple : L'accord volontaire sur l'efficacité énergétique conclu aux Pays-Bas, qui prévoit des objectifs d'amélioration et des niveaux de référence pour 30 secteurs industriels ; l'accord conclu entre le gouvernement canadien et l'industrie automobile en vue de réduire les émissions des véhicules de 5.3 tonnes d'équivalent CO2 d'ici à 2010 ; et l'accord "Climate Leaders" conclu entre le gouvernement et les entreprises des Etats-Unis et prévoyant l'établissement d'inventaires des émissions de gaz à effet de serre, la définition d'objectifs de réduction des émissions des entreprises, et la notification annuelle des émissions à l'Agence des Etats-Unis pour la protection de l'environnement.
Also Available Global challenges for the XXIst century - climate change, energy and democratic institutions