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L’action humanitaire dans les Pays pauvres et la mondialisation de (...)
L’action humanitaire dans les Pays pauvres et la mondialisation de l’�conomie.
Lundi 27 mars 2006, par Paul Vaurs // Le Monde
Le paradoxe de l’action humanitaire internationale tient en deux images : Elle exerce suffisamment de séduction sur les esprits pour réconcilier, en 1979, autour d’ »un bateau pour le Vietnam », Raymond Aron et Jean-Paul Sartre, que toutes les grandes causes de ce siècle avaient jusque-là séparés ; elle suscite assez d’ambiguïtés pour proposer, en 1993, comme héros emblématique, un général sans armes, otage et assiégé. Phénomène de société et mouvement représentatif de l’aventure intellectuelle de notre temps, l’action humanitaire est progressivement devenue un facteur dominant de la politique étrangère des nations démocratiques. Faut-il s’étonner si elle appelle aujourd’hui autant d’interrogations qu’elle soulève de passions et d’adhésions ?
Si l’adjectif humanitaire n’apparaît pour la première fois dans la langue française que vers 1830 et figure dans le Littré de 1874 comme un néologisme, l’esprit d’humanité n’a pas attendu le XIX° siècle pour se manifester sur la scène internationale : le mouvement de la Paix de Dieu, destiné à alléger les souffrances des populations enjeu des guerres féodales, l’œuvre des religieux de la Merci, des Trinitaires ou des Chevaliers de Malte en faveur des chrétiens captifs en terre d’islam, l’action d’un Bartholomé de Las Casas pour la défense des Indiens victimes de la Conquête préfigurent bien les aventures humanitaires de notre temps. Mais il faut attendre le milieu du XIX° siècle pour qu’émerge un mouvement humanitaire moderne, autonome par rapport aux institutions politiques et religieuses et puisant dans ses propres principes sa raison d’être et les règles de son action.
La leçon de Solferino.
C’est le spectacle de la désorganisation qui régnait à l’hôpital militaire de Scutari, où étaient accueillis les blessés de la guerre de Crimée, qui suscite la vocation de Florence Nightingale ; ce sera, quelques années plus tard, la vue du champ de bataille de Solferino qui donnera au Genevois Henri Dunant l’idée de la Croix-Rouge. Il s’agissait de tirer, sur le plan humain, les conséquences du changement de nature et de dimension des conflits : puissance accrue du feu, importance des effectifs mis en jeu par les armées de conscription, apparition de théories stratégiques impliquant l’anéantissement de l’adversaire. Blessés secourus par la Croix-Rouge après la bataille de Champigny, sur la Marne, où les Français livrèrent, du 30 novembre au 2 décembre 1870, des combats acharnés pour tenter de briser le siège de Paris. Photographie.
L’intuition féconde des fondateurs de la Croix-Rouge, en 1863, est d’avoir compris que, dans un monde organisé et dominé par des États souverains, l’efficacité d’une action tendant à humaniser la guerre passait par la création d’une institution aux principes simples indépendance, neutralité, respect des souverainetés nationales, universalité - et à l’architecture complexe, à l’image de la société internationale elle-même : un Comité international (C.I.C.R.) de droit privé suisse, des sociétés nationales (quelque 150 aujourd’hui, fortes de plus de 250 millions d’adhérents) indépendantes, fédérées dans une Ligue mais reconnues par les États respectifs, une Conférence internationale réunissant tous les quatre ans le C.I.C.R. et les représentants des sociétés nationales et des États. Cette structure souple et originale, qui s’efforce de concilier l’autonomie de l’action humanitaire et la souveraineté étatique, a permis à la Croix-Rouge d’accompagner, à travers les péripéties et les drames du siècle. L’évolution des formes de la guerre - effacement progressif de la frontière entre le civil et le militaire, développement des conflits idéologiques et des guerres internes, tout en répondant aux besoins nouveaux en matière de protection et d’assistance.
Modèle souvent imité et parfois contesté, la Croix-Rouge internationale a exploré toutes les voies de l’action humanitaire, de l’aide aux personnes - blessés, prisonniers de guerre, détenus politiques, combattants des guerres civiles et de libération, victimes des conflits armés et des catastrophes naturelles, à l’élaboration patiente et progressive d’un véritable droit humanitaire, dit « de Genève » pour le distinguer du droit de la guerre défini par les seuls États lors des conférences de La Haye de 1899 et 1907. La première Convention sur les militaires blessés des armées en campagne fut signée, le 22 août 1864, par douze États. Les quatre Conventions de 1949, complétées par les protocoles additionnels de 1977, le sont à ce jour par cent soixante-six pays. Avec le personnage assurément plus médiatique de l’infirmière de la Croix-Rouge, popularisé par la littérature et le cinéma, le droit de Genève a fortement contribué à marquer de l’empreinte de l’humanitaire l’histoire pleine de bruit et de fureur du siècle qui s’achève.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, deux événements de nature très différente ouvrent une nouvelle phase dans l’histoire du mouvement humanitaire. Le premier est l’adoption, le 10 décembre 1948, par les Nations unies de la Déclaration universelle des droits de l’homme. L’acte de 1948, s’il s’inspire des précédents des révolutions française et américaine, représente dans la vie internationale une véritable novation : la société internationale, qui ne connaissait traditionnellement comme sujets de droit que des entités collectives, les États-nations, admet désormais l’existence des individus, dont l’identité ne se réduit plus à leur seule nationalité. Il y a maintenant dans l’ordre international, dominé par le droit positif des nations, des droits individuels relevant du droit naturel et du simple fait d’être homme.
Le second événement est la guerre froide. En contraignant chacun à choisir son camp, elle introduit la politique dans une action humanitaire dont les finalités, aider, soigner, sauver - se situent en dehors des enjeux du pouvoir. Nikita Khrouchtchev ne confiait-il pas à Dag Hammarskjöld, alors secrétaire général des Nations unies : « Il y a des pays neutres, il n’y a pas d’hommes neutres » ? Dans le contexte de la guerre froide et de la décolonisation, le mouvement humanitaire est ainsi amené à relever simultanément deux défis : l’élargissement de son champ d’action et la définition de ses rapports avec les États.
Les interventions humanitaires se déroulaient, au XIX°siècle et dans la première moitié du XX°, sur la toile de fond des grands conflits interétatiques et sur une scène qui était le plus souvent européenne. Après 1945, le paysage change : à l’ombre de la dissuasion atomique, l’Europe connaît une paix tempérée par l’affrontement idéologique, tandis que, à la périphérie, se multiplient les conflits régionaux, plus ou moins contrôlés et alimentés par les deux camps en présence et qui feront, entre 1945 et 1990, près de quarante millions de victimes. Guerres de décolonisation et de libération, guérillas révolutionnaires, affrontements religieux ou tribaux échappent aux catégories du conflit classique comme aux règles du droit humanitaire. Le mouvement humanitaire se voit ainsi sollicité par une demande de plus en plus dispersée sur le plan géographique et variée dans les modalités d’intervention qu’elle suppose. Mais, surtout, héritier des valeurs occidentales que sont la charité chrétienne et la philanthropie des Lumières, il se trouve désormais, en se donnant le monde pour théâtre, confronté à la diversité des cultures.
À ces besoins accrus d’assistance et de protection que suscitent les guerres des “pauvres”, l’État et la société civile apportent alors des réponses divergentes. Les États voient dans l’action humanitaire au mieux une arme de propagande dans le conflit idéologique - chacun dénonce les violations commises par l’adversaire tout en s’employant à couvrir celles auxquelles pourraient se livrer ses partenaires, au pire un élément propre à déstabiliser la conduite de politiques étrangères réalistes : faut-il rappeler la recommandation de Henry Kissinger de ne pas introduire dans les négociations avec l’U.R.S.S. le problème des dissidents et des juifs d’Union soviétique ? En contraste avec les réticences des États, les années cinquante et soixante sont celles d’un engagement de plus en plus marqué de la société civile en faveur des causes humanitaires. On assiste à une floraison d’organisations non gouvernementales, ces O.N.G. auxquelles les Nations unies reconnaissent un statut consultatif, qui révèle l’étendue des besoins que ni les États ni les institutions du système onusien, Haut-Commissariat pour les réfugiés, U.N.I.C.E.F, F.A.O, O.M.S, ne sont en mesure de satisfaire.
Les « French Doctors » ou l’humanitaire sans frontières. L’histoire commence au Biafra en 1968. Deux jeunes médecins, Bernard Kouchner, ancien responsable de l’Union des étudiants communistes, et Max Récamier, militant catholique, ont répondu à l’appel de la Croix-Rouge pour servir dans les hôpitaux de fortune des insurgés ibo. Comme, un siècle plus tôt, Florence Nightingale et Henri Dunant, ils y découvrent la réalité de la guerre. Mais il ne s’agit plus d’un conflit européen du XIX° siècle. La guerre du Biafra est une lutte tribale et sans loi. En refusant d’abandonner leur poste, comme le leur demande la Croix-Rouge qui s’estime dans l’impossibilité de poursuivre sa mission, et en témoignant - au mépris de la règle de discrétion que s’impose l’organisation de Genève, des atrocités dont ils ont eu le spectacle, Kouchner et Récamier créent, sans en avoir pleinement conscience, un nouveau modèle d’action humanitaire. La fondation, à leur initiative, en 1971, sous l’appellation de Médecins sans frontières (M.S.F.), d’une organisation médicale d’urgence dessine avec plus de précision que le geste de 1968 les grandes lignes de ce modèle.
Si la charte de l’association s’inspire des principes d’indépendance et de neutralité de la Croix-Rouge, les modalités d’action se veulent autant de pratiques nouvelles : les organisations créées dans les années cinquante et soixante donnaient la priorité aux objectifs à long terme liés au développement, M.S.F, met l’accent sur l’urgence ( la France se couvre alors d’un réseau de S.A.M.U.), sur la capacité de se mobiliser sur les points chauds - guerres, révolutions, cataclysmes naturels -, sur le professionnalisme, les médecins y sont plus nombreux que les gestionnaires ; la Croix-Rouge fonde son action sur la discrétion, « ils soignent et se taisent », et le respect des pouvoirs établis, M.S.F. sur le recours à la communication et le devoir d’ingérence. « Dunant avait choisi la neutralité, le sans-frontiérisme choisit l’engagement. Plus nous serons silencieux et plus on nous écoutera, disent les Suisses du C.I.C.R. Plus nous ferons du bruit et plus on nous entendra, répond Kouchner ». Le débat est d’ailleurs loin d’être clos aujourd’hui, mais, dans le contexte des années soixante-dix, les choix de Bernard Kouchner et de ses compagnons, lourds de conséquences pour l’avenir, allaient prendre tout leur sens.
L’urgence ? La multiplication et la dispersion géographique des conflits dans le Tiers Monde remettent en question les méthodes d’intervention comme l’idéologie tiers-mondiste elle-même. L’action humanitaire, identifiée à l’urgence, retrouve toute son autonomie par rapport à l’aide au développement et à ses perspectives à long terme. Comme l’écrit Guy Aurenche :» il ne s’agit d’assurer ni le bonheur des hommes ni leur salut, mais leur survie. »
Le « sans-frontiérisme » ? L’appellation même de Médecins sans frontières sonne comme un défi. La frontière n’est-elle pas la matérialisation de la distance qui sépare l’ordre interne de l’ordre international, la projection dans l’espace de la souveraineté ? En refusant, au nom de l’urgence et du devoir d’ingérence, le cloisonnement du monde par les États, les médecins sans frontières rompent avec la tradition centenaire de la Croix-Rouge et empiètent sur le domaine réservé de la diplomatie. Mais, dans cette démarche novatrice, la subversion de l’ordre établi, thème cher à la génération de Mai- 68, a moins de part qu’une lecture lucide des changements intervenus dans le système international : les conflits mettent de plus en plus rarement aux prises des États, qui ont, au demeurant, perdu le monopole de la violence. Les affrontements internes entre communautés échappent souvent à la rationalité politique et ne peuvent être traités par les moyens de la diplomatie classique. À l’heure où les flux transfrontaliers d’information, de biens matériels ou de populations se généralisent, l’aide à l’humanité souffrante peut-elle rester conditionnée par les impératifs du découpage territorial et des souverainetés nationales ?
Les principes d’action humanitaire définis par M.S.F. sont bien une réponse aux questions posées dans ce domaine par la situation mondiale dans les années soixante-dix : dispersion géographique des conflits, impuissance ou indifférence des États, pression d’une opinion sensibilisée aux violations des droits de l’homme. Une nouvelle génération d’organisations - Médecins sans frontières, Médecins du monde, Aide médicale internationale, Action internationale contre la faim, Équilibre, pour nous en tenir aux seuls exemples français - redonne vigueur et dynamisme au mouvement humanitaire. Le « French Doctor » devient un personnage aussi populaire que pouvait l’être, dans la première moitié du siècle, l’infirmière de la Croix-Rouge.
Mais ni le soutien de l’opinion publique ni l’adhésion des artistes et des intellectuels ne confèrent aux French Doctors beaucoup plus de pouvoirs que n’en avaient les délégués de la Croix-Rouge auprès des dictatures des années trente. Détournement de l’aide humanitaire en Éthiopie et au Nicaragua, difficultés de coordination avec les gouvernements dans le drame libanais, expulsion de M.S.F. d’Éthiopie, arrestation par les autorités afghanes de Philippe Augoyard, membre d’Aide médicale internationale..., les limites de l’humanitaire sans frontières sont vite atteintes sans le recours à la force du droit. Le moment est venu pour les politiques de prendre le relais.
Dès la fin des années soixante-dix, on voit se dessiner dans les grandes démocraties, nettement à travers le discours et de façon plus floue dans la pratique, l’idée d’une politique étrangère au service de l’action humanitaire et des droits de l’homme. Aux États-Unis, Jimmy Carter, dont le sous-secrétaire d’État, Christopher Warren, déclare dans un discours prononcé en février 1978 à La Nouvelle-Orléans : « Notre idéalisme et nos intérêts coïncident », s’efforce, après le réalisme des années Kissinger, de co