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Stratégie et politique étrangère américaine (4): mener des guerres « limitées »?
by Stephane Taillat · 11 janvier 2012
Le récent livre blanc stratégique des Etats-Unis révèle un tournant par rapport aux documents antérieurs, y compris ceux du Président Obama. Dans les Quadriennal Defense Review (QDR), le postulat concernant la posture américaine (combattre deux guerres « majeures » à la fois) supposait un effectif important. Réduit pour des raisons budgétaires, le niveau des forces armées -notamment terrestres- ne peut plus suffire qu’à un seul affrontement, tandis que les opérations prolongées sont exclues.
Néanmoins, cette modification n’est pas aussi radicale qu’elle semble l’être. En effet, la réduction des effectifs, l’appui sur des moyens technologiques avancés ou la recommandation d’user de moyens indirects renforcent plutôt qu’ils ne freinent la tendance à mener des guerres limitées. En théorie, celles-ci correspondent à des conflits menés par un acteur stratégique pour des objectifs limités et avec des moyens limités. Pour les Etats-Unis, il s’agit d’une large préférence que l’on peut comprendre aussi bien par des raisons internes (les choix des décideur, le résultat des marchandages bureaucratiques, les blocages constitutionnels, la réticence des sociétés à mener des guerres « totales ») qu’externes (absence de menace existentielle ou paralysie liée à la dissuasion nucléaire, délégitimation de la guerre). Le terme de « guerres limitées » s’applique donc particulièrement bien aux conflits de l’ensemble de la guerre froide et, plus largement, à toutes les opérations expéditionnaires.
Cette tendance de la politique américaine à ne mener que des guerres limitées est certes compréhensible politiquement et, dans une certaine mesure, elle est logique stratégiquement. Néanmoins, elle génère trois conséquences négatives qui tendent à se répéter, et parfois à se renforcer.
L’accroissement des coûts et des implications:
Théoriquement décidé lorsque les enjeux sont faibles et mené avec des moyens en cohérence avec des objectifs limités, ce type de conflit devrait abaisser les coûts de la politique étrangère ou militaire d’un Etat. Dans le cas des Etats-Unis, on observe historiquement que le recours à la « guerre limitée » a bien souvent accru les coûts et multiplié les implications, notamment par des interventions militaires à répétition.
Cela s’explique d’abord parce qu’un tel engagement a plus de chance d’être légitimé. Aux yeux de l’opinion publique, car n’étant pas déclaré en tant que « guerre », l’opération militaire a tendance à échapper à l’attention, du moins tant que les coûts humains ou politiques ne s’élèvent pas. Aux yeux des décideurs également puisque se dessine la promesse d’interventions plus faciles et moins coûteuses.
D’autre part, la tendance à recourir à des interventions présentées comme « limitées » s’inscrit dans l’implication d’un nombre croissant d’acteurs bureaucratiques dans le processus de prise de décision. La corrélation entre ces deux phénomènes est particulièrement intéressante, car l’augmentation du nombre d’acteurs impliqués, ayant chacun leurs intérêts et leurs perspectives, ouvre une opportunité pour ceux-ci d’utiliser la promesse d’opérations limitées pour avancer leurs agendas. En l’absence de contraintes sur les ressources ou d’arbitrage présidentiel, la prolifération des objectifs bureaucratiques peut conduire à la multiplication de ce type de missions.
Enfin, il faut bien saisir que l’idée de « limiter » la guerre se définit dans une perspective d’élargissement des options disponibles pour les décideurs. N’étant plus sous l’alternative de la paix ou de la guerre totale, il devient possible de définir des options intermédiaires. L’élaboration de la doctrine de riposte graduée sous Kennedy offre un belle illustration de ce fait: n’étant plus soumis à l’alternative des représailles massives ou de l’impuissance (ou du recours à l’action clandestine), l’administration américaine a été obligée de définir une série d’options et de seuils justifiant un usage graduel des moyens militaires. A n’en pas douter, ce processus a lentement conduit à ignorer les périls d’un usage de plus en plus croissant d’engagements présentés comme limités. Sans que ceux-ci ne soient toujours bien cohérents en termes d’utilité stratégique.
Une confiance excessive dans les moyens, déconnectés des fins:
Afin de mener de telles guerres, le décideur doit théoriquement pouvoir disposer d’une palette large de moyens, lui permettant d’adapter sa stratégie selon le contexte. Or, on observe que la tendance va plutôt rétrécir cette palette, au point parfois de réduire les engagements limités à quelques outils. Certes, l’évolution technologique accompagne ce mouvement et tend à ajouter de nouvelles tactiques aux moyens précédents. Ainsi, l’usage des Forces Spéciales ou la manie de mener des guerres par procuration perdure aujourd’hui, mais des effets de mode sont visibles dès lors que l’on croit à l’efficacité des frappes aériennes (dans les années 1990) ou celle des drones (aujourd’hui).
Or, loin de rester de simples outils aux mains du pouvoir politique, ces tactiques finissent par définir et orienter l’usage de la force en politique étrangère. Non seulement parce qu’ils promettent des coûts politiques moindres qu’une guerre « totale », mais également parce que la rivalité bureaucratique en fait des enjeux qui enflent artificiellement dès lors que les décideurs s’y intéressent. C’est le cas aujourd’hui avec les drones: ceux-ci sont devenus les outils préférés de l’Administration Obama et l’ensemble des acteurs bureaucratiques ont du redéfinir l’allocation de leurs ressources au service de cet outil. Cela s’explique bien sur par la volonté du Président et de ses conseillers de plier l’appareil bureaucratique pléthorique à leurs décisions, mais également par les luttes internes entre les agences. L’alliance inattendue entre la CIA et l’Army est ainsi le produit indirect des choix politiques de la Maison-Blanche.
Au final, l’efficacité stratégique des outils en charge des engagements »limités » n’est pas remise en cause. On discute de leurs coûts bureaucratiques (pertes de certaines compétences, changements de missions, allocation des ressources humaines et financières) , et parfois de leurs conséquences politiques (en termes de dégradation de l’influence américaine par exemple), mais rarement de savoir si ils permettent véritablement d’atteindre les objectifs politiques.
L’élévation artificielle des enjeux:
Pourtant, le principal danger de recourir à des guerres présentées comme « limitées » (lorsque le terme même de guerre n’est tout simplement pas omis) réside dans l’incohérence stratégique qui en découle, notamment lorsque les succès se font attendre et les échecs s’accumulent. Une guerre limitée se fait pour des objectifs limités, et doit correspondre à des enjeux limités. Autrement dit, lorsque les coûts s’accroissent, il est tant de changer de stratégie, ou d’arrêter les frais. Or, face à un adversaire qui se trouve dans une logique de « guerre totale » (avec des enjeux très élevés, et donc une capacité à supporter des coûts supérieurs à celui de son adversaire menant une guerre « limitée »), le choix de n’engager que partiellement ses moyens est risqué. L’épuisement peut intervenir plus rapidement, et il peut être tentant de recourir alors à davantage de moyens, même si cela n’est plus en rapport avec les objectifs et/ou enjeux initiaux.
Dans le cadre de la culture stratégique américaine dominante élaborée principalement durant la « guerre froide », la stratégie d’anéantissement (qui recherche la décision) tend à mener à une telle conclusion. Or, pour justifier de l’emploi de moyens de plus en plus importants, il devient crucial d’élever aussi les enjeux, aux yeux de l’opinion publique, des militaires et d’autres audiences intéressées dans l’intervention. Le processus d’escalade des moyens qui en découle s’observe particulièrement bien au Vietnam, de même qu’en Irak ou en Afghanistan.
Cette élévation des enjeux est artificielle. D’abord parce qu’elle est déconnectée des intérêts réels et des objectifs réalistes. Ensuite parce qu’elle est toujours déconnectée des moyens, initialement bien sur, mais également parce que l’escalade suscite des tensions. Tensions entre politiques et militaires, mais aussi entre les élites et la société qui doit supporter des coûts de plus en plus importants au regard d’intérêts qu’elle peut ne pas percevoir comme aussi absolus que ceux que présentent les décideurs.
Paradoxalement, une fois l’escalade achevée et son échec devenu patent (qu’il soit nié ou non), le pouvoir politique tend alors à recourir de nouveau à des moyens indirects pour mener des guerres « limitées »… et donc à multiplier ces engagements plus coûteux qu’ils ne le promettent. On l’observe ainsi dans les zones tribales Afghno-Pakistanaise, dans l’Est africain, de même qu’en Amérique Centrale dans les années 1980.
Bilan: les illusions du recours à la force
La principale illusion que courent les décideurs politiques et militaires, notamment Américains, est de croire que l’usage de la force peut être entièrement soumis à la volonté politique. Que le pouvoir politique pourra toujours maîtriser ses effets. Certes, la guerre est un instrument du politique, mais elle est également soumise à ses dynamiques. Interactions avec la logique de l’adversaire, dynamiques internes au cercle des décideurs, logiques concurrentes entre politiques et militaires, tensions entre les élites et le reste de la société. En d’autres termes, c’est un outil dont il faut user avec précaution, et en gardant bien en vue la cohérence entre les fins, les voies et les moyens, mais aussi en tenant le cap des intérêts et des objectifs de long terme.
La deuxième illusion consiste à aligner les fins sur les moyens. Les tactiques, les systèmes d’armes technologisés, la sophistication des forces armées, les moyens clandestins ou indirects paraissent bien plus souvent dicter la définition des objectifs stratégiques que les fins définis par le politique. Par conséquent, il est tentant de croire que les moyens suffisent à gagner des guerres ou à atteindre les objectifs.
Enfin, l’usage de la force, même dans des engagements « limités », doit s’adosser à une définition des objectifs politiques en cohérence avec les présupposés des décideurs sur la place, le rôle et le statut de l’Etat sur la scène internationale. Le récent livre blanc américain ne semble pas prendre en compte la réalité d’une diminution relative de la puissance des Etats-Unis: il continue à penser que les guerres limitées ou l’endiguement de la Chine sont des nécessités « naturelles », sans questionner leur pertinence quant aux moyens et quant aux fins.
Note de l’auteur: j’ai une gratitude particulière envers Melle Laure Bardiès, Maître de Conférence en Sociologie à l’ENS-Cachan détachée aux Ecoles de St-Cyr Coëtquidan, pour avoir conceptualisé et pensé la première ces modèles de logiques d’acteur (guerre totale, guerre limitée) et dont je n’ai fait ici qu’une timide et maladroite application. Qu’elle me pardonne cet usage intempestif. Il faut rendre à César ce qui est à César.
Stéphane Taillat
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