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quel projet européen ?
Questions et Entretiens d'Europe
Questions d'Europe
Intégration économique	Question d'Europe n°39
Entre concurrence et convergence fiscale,
25/09/2006Résumé : La concurrence fiscale se développe inexorablement entre les Etats européens, induisant une baisse de l'imposition des sociétés ou de l'épargne et une augmentation relative de l'imposition des facteurs moins mobiles. Les choix opérés par le nouveau gouvernement allemand viennent conforter cette analyse. Or, si la concurrence fiscale ne présente pas que des inconvénients, elle fait peser un risque sur l'équilibre des économies européennes, voire sur le sens du projet européen. La coordination fiscale est restée jusqu'ici minimale, du moins en matière de fiscalité directe. L'idée d'une convergence, qui aboutirait à la mise en place d'un système fiscal européen, n'entre pas dans le champ des possibles, dès lors que l'Europe ne suit pas la voie fédérale. Mais entre la concurrence et la convergence, il est possible d'envisager une harmonisation concrète, passant peut-être par une coopération renforcée, qui permettrait de choisir et non de subir les niveaux de fiscalité. À terme, cette harmonisation pourrait servir de base à l'élaboration d'un impôt européen.	À qui profite la concurrence fiscale ? Un récent rapport "met les pieds dans le plat" : intitulé "Le beurre et l'argent du beurre" [1], il considère que les sociétés européennes sont les grandes gagnantes du "jeu de massacre" fiscal actuellement à l'œuvre, en bénéficiant à la fois d'infrastructures publiques développées et d'allègements fiscaux généreux. S'il est permis d'être plus mesuré dans l'appréhension des phénomènes fiscaux, le constat de base ne peut être contesté : le taux nominal moyen de l'impôt sur les sociétés a chuté de 45 à 30% en vingt ans dans les pays développés, suite au développement de la concurrence fiscale [2].
Notion polémique (on parle de "dumping fiscal"), la concurrence fiscale peut se définir comme la compétition non coopérative entre une pluralité d'acteurs publics, cherchant à améliorer l'attractivité de leur territoire pour les acteurs économiques [3] par une fiscalité avantageuse, dont le produit doit néanmoins leur permettre de financer leurs politiques. Ainsi la concurrence fiscale a-t-elle un effet dépressif sur le niveau de la fiscalité – mais pas nécessairement sur son produit.
Qu'en est-il dans le contexte européen ?
La situation est quelque peu paradoxale : le chantier fiscal est depuis les débuts de la construction européenne à la fois un chantier en vogue – l'idée d'un impôt européen, qui pourrait constituer un premier pas vers la convergence fiscale, est régulièrement examinée – et un chantier presque dépourvu de réalisations et se limitant à une coordination lâche, du moins sur la fiscalité directe. Quant à l'harmonisation de la fiscalité indirecte, plus avancée, elle semble désormais contestée : les débats ont fait rage l'hiver dernier sur les taux réduits de TVA, plusieurs États membres, dont la France, réclamant le droit d'élargir à la restauration la liste des activités soumises à des taux réduits de TVA. Dans le même temps, les travaux du groupe chargé d'étudier l'harmonisation visant une assiette commune consolidée pour l'imposition des sociétés (ACCIS) progressent [4].
Les prises de positions sur la fiscalité sont variables au sein même de la Commission : alors que le commissaire chargé de la fiscalité et de l'Union douanière, László Kovács, défend le projet ACCIS, le commissaire chargé du marché intérieur et des services, Charly McGreevy, se fait le chantre d'une "saine concurrence" entre États, qui passerait par la pleine concurrence fiscale.
Entre la concurrence fiscale, subie plutôt que choisie, et la convergence fiscale, intimement liée à un fédéralisme européen pour l'heure utopique, les États membres de l'Union européenne ne semblent pas toujours savoir où placer le curseur. Sous des dehors techniques, les questions fiscales mettent en effet en jeu des choix de développement, économique mais également social, à travers le niveau et la répartition de la charge fiscale.
I- Convergence ou concurrence fiscale ? L'histoire du lièvre et de la tortue
Depuis les débuts de la construction européenne, convergence et concurrence fiscales ont progressé en parallèle, mais pas au même rythme.
Historiquement les questions fiscales ne sont abordées que sous le prisme du marché intérieur
L'article 90 du traité prémunit ainsi les entreprises contre des impositions de produits discriminatoires selon le pays d'origine et interdit la fiscalité visant à protéger directement ou indirectement les productions nationales.
De manière plus positive, l'article 93 prévoit l'adoption de dispositions touchant à l'harmonisation des législations des Etats membres en matière de fiscalité indirecte (TVA, droits d'accise notamment), mais "dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur". L'article 94 prévoit la possibilité de directives pour le rapprochement des législations qui ont une incidence directe sur le marché commun, ce qui ouvre la possibilité de coordination fiscale sur les impôts directs.
Dans ce contexte, l'action de l'UE n'a pas été uniforme :
1. Un rapprochement significatif des fiscalités indirectes
En matière de fiscalité indirecte, la chronique des progrès sur la voie de l'harmonisation fiscale, plus que de la convergence, est parallèle à celle du marché intérieur, avec pour jalons l'adoption de la première directive TVA en 1967 puis celle de la 6ème directive TVA en 1977, régulièrement amendée depuis. Le but de cette politique est de limiter les atteintes à la libre circulation des marchandises et à la libre prestation des services. L'assiette de taxation est entièrement harmonisée et les taux sont encadrés, mais ces derniers demeurent cependant bien distincts entre les États membres, au sein de fourchettes plutôt larges : les enjeux se concentrent sur la liste des biens et services soumis à taux réduits et super-réduits [5]. Plus récemment, des voix se sont élevées pour critiquer le champ d'extension de la directive, qui couvre des secteurs a priori "immobiles" donc non concernés par la libre circulation des marchandises et des services, comme les travaux à domicile ou la restauration. Cette lecture, qui s'explique par la volonté de fixer librement (à la baisse) le niveau de TVA dans certains secteurs, n'envisage la coordination européenne que sous l'angle de l'encadrement de la concurrence entre les territoires et non comme un rapprochement effectif des fiscalités.
2. De timides avancées sur la fiscalité directe, essentiellement sur la fiscalité des entreprises
Pendant la période de construction du marché intérieur, la fiscalité directe n'apparaît pas comme une question européenne. Quelques tentatives d'harmonisation ont échoué ou n'ont eu que peu de portée concrète dans les années 1970 et 1980 [6].
Il faut donc attendre 1990, année marquée par les premières directives sur les entreprises et leurs filiales