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1018e réunion – 20 février 2008
Annexe 4
(Point 1.5)
Orientations pour l’organisation des futures sessions ministérielles
Indéniablement les sessions ministérielles constituent des moments importants dans la vie de toute organisation internationale. Ceci est particulièrement vrai pour le Conseil de l’Europe qui, contrairement à l’Union européenne, ne connaît pas de sommets réguliers. Il est dès lors d’autant plus important politiquement que les Ministres des Affaires étrangères soient régulièrement informés du travail de l’Organisation et que le Conseil de l’Europe en tant qu’organisation paneuropéenne figure dans leur agenda politique. II. Contexte
A. La Recommandation n° 13 du rapport Juncker
Dans son rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, Jean-Claude Juncker aborde également cette question. Il souligne à la page 35 de son rapport :
« Le renforcement de la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne ne pourra pas se faire sans l’engagement des Etats membres. Les Ministres des Affaires étrangères, en particulier ceux des [25], devront s’impliquer davantage dans les travaux du Conseil de l’Europe. Malgré leurs agendas chargés, parfois surchargés d’engagements multilatéraux, leur présence aux réunions ministérielles du Conseil de l’Europe me semble indispensable. »
Ceci l’amène à formuler la recommandation suivante (Recommandation n° 13) plus particulièrement ciblée sur les Ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne :
« 13. Une implication accrue des Ministres des Affaires étrangères, en particulier ceux des [25], dans les travaux du Conseil de l’Europe est hautement souhaitable. Ils seront présents aux réunions ministérielles. Ils devraient assurer dans leurs ministères et avec les ministères spécialisés une meilleure coordination des politiques de leurs pays dans les deux organisations. »
B. Le taux de participation ministérielle
Force est de constater qu’à cet égard la situation est loin d’être satisfaisante, si l’on se penche sur le taux de participation ministérielle au cours des dix dernières années.
Alors que les Etats non membres de l’Union européenne sont presque toujours représentés par un ministre ou au minimum un secrétaire d’Etat, le nombre de ministres ou secrétaires d’Etats de l’Union européenne présents oscille entre zéro et sept, la moyenne étant de trois, la plupart du temps originaires de petits pays de l’Union. Au cours des trois dernières réunions ministérielles, la Présidence du Conseil de l’Union européenne n’a été représentée au niveau ministériel (secrétaire d’Etat) qu’une seule fois.
Le faible taux de participation à la dernière réunion ministérielle a provoqué une nouvelle mise en cause de la manière dont ces réunions sont organisées et les thèmes de discussions choisis.
Il convient de rappeler dans ce contexte que la question de l’organisation de sessions ministérielles a fait l’objet d’examens et de discussions répétées au sein des Délégués des Ministres. Au fil du temps, plusieurs réformes ont été menées à cet égard, la dernière ayant été décidée fin 2003 et mise en œuvre pour la première fois à l’occasion de la 114e Session en mai 2004. Cette dernière réforme a réduit de deux à une le nombre de sessions ministérielles ordinaires annuelles, avec l’argument que cela aurait un effet positif sur la participation. Or l’expérience montre qu’il n’en est rien et par ailleurs, un déséquilibre a été créé dans le calendrier du Comité des Ministres, au détriment en particulier des présidences qui changent en novembre. Deux raisons sont fréquemment avancées pour expliquer l’absence des ministres aux réunions ministérielles :
D’une part, l’ordre du jour des sessions ministérielles est souvent dominé par des questions qui, pour les Ministres des Affaires étrangères, ne paraissent pas justifier leur présence mais relever davantage de la compétence d’autres départements ministériels, au premier rang desquels les ministères de la Justice. En l’absence d’ordre du jour politique appelant des décisions de leur part, les Ministres des Affaires étrangères ne sont pas incités à participer aux sessions.
D’autre part, les sessions ministérielles sont en concurrence avec d’autres échéances et événements, tant au niveau national qu’international. Parmi les rencontres au niveau politique dans le cadre d’autres enceintes internationales, il faut citer en particulier les réunions organisées régulièrement entre les Ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne, qui tendent à retenir en priorité leur attention.
III. Orientations
A. Contenu des ordres du jour – sujets choisis pour discussion
Face à ce constat, il s’agit de réfléchir aux moyens de revaloriser le contenu et l’intérêt des sessions ministérielles du Conseil de l’Europe, qui restent un forum unique de rencontre entre Ministres européens des Affaires étrangères au niveau paneuropéen.
Dans ce contexte, le choix des sujets est fondamental. Etant donné qu’il incombe à la présidence d’orienter l’ordre du jour politique, d’organiser les discussions et plus généralement la session ministérielle en tant que telle, les présidences entrante et sortante devraient pouvoir proposer des sujets, en consultation étroite avec les Etats membres, en particulier le pays représentant la Présidence du Conseil de l’Union européenne, ainsi qu’avec le Secrétaire Général. L’implication de la Présidence de l’Union européenne assurerait la participation la plus large possible des Ministres des Affaires étrangères des Etats membres de l’Union européenne. La décision finale sur les sujets à inscrire au projet d’ordre du jour relève des Délégués. L’expérience a montré que le nombre des sujets à discuter doit être limité à un ou deux afin de concentrer les discussions et d’y consacrer un temps suffisant. Cela n’empêche pas les ministres de discuter de questions en suspens sur lesquelles aucun consensus n’a été trouvé au cours de la préparation de la session.
Pour que les sessions ministérielles suscitent l’intérêt des ministres, il conviendrait de choisir des sujets politiques d’actualité et revêtant une certaine urgence sur lesquelles une discussion au niveau paneuropéen du Conseil de l’Europe présenterait une valeur ajoutée. L’éventail des activités menées par le Conseil de l’Europe, leur pertinence et leur impact sur la scène européenne permettent d’identifier des sujets politiques intéressants, ainsi que le Premier Ministre Jean-Claude Juncker l’a noté dans son rapport sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne :
« Dans la mesure où les sujets traités au Conseil de l’Europe sont liés, à la base, aux droits de l’homme, à la démocratie et à l’Etat de droit, il s’agit de champs d’actions qui ont une éminente connotation politique et donc besoin d’un suivi cohérent. »
B. Revoir le format des sessions
Il conviendrait également – si l’on veut discuter ce type de sujet à forte connotation politique – de repenser le format des sessions afin de tirer parti de l’occasion de discussion au niveau paneuropéen qu’offre Conseil de l’Europe. De manière concrète, cette réorganisation pourrait se faire selon le schéma suivant :
- La session devrait être une réunion d’un jour commençant par une partie informelle.
Les « causeries au coin du feu » qui ont lieu actuellement à la veille des sessions ministérielles pourraient être remplacées par des discussions informelles au cours desquelles les Ministres des Affaires étrangères pourraient aborder un thème politique d’actualité directement lié à leur mandat et dans un cadre strictement paneuropéen. Les discussions conduiraient à la préparation de conclusions par la présidence.
La participation aux discussions informelles serait déterminée au cas par cas par la présidence après consultation des Etats membres.
Lors des discussions informelles, le thème retenu serait introduit par la présidence. En fonction à nouveau du thème, la pratique consistant à inviter une personnalité de premier plan pour introduire le sujet ou donner son sentiment pourrait le cas échéant être maintenue. - L’ordre du jour de la session ministérielle formelle inclurait :
- des questions institutionnelles liées à la passation de pouvoirs entre la présidence sortante et la présidence entrante (bilan des réalisations de la présidence sortante et présentation des priorités de la présidence entrante) ;
- des questions d’ordre général ou particulier que les ministres souhaiteraient soulever au cours d’une intervention qui serait limitée dans le temps ;
- des points appelant une décision au niveau ministériel suite aux travaux menés pendant les six mois de la présidence sortante, qui seraient traités sans débat (ils seraient inclus dans le relevé de décisions et ne seraient discutés que sur demande expresse d’un Etat membre).
La présidence devrait être informée en tant opportun du souhait des ministres d’intervenir lors de la session formelle afin d’organiser le temps de parole de manière appropriée.
Des contributions écrites incluant des déclarations plus détaillées des ministres ou des communications des délégations non représentées au niveau ministériel pourraient être diffusées lors de la session formelle.
Comme par le passé, un Communiqué préparé par les Délégués serait adopté par les Ministres sur les travaux de l’Organisation à la fin de la session formelle. - En ce qui concerne le programme, deux options sont possibles :
· soit commencer avec les discussions informelles en fin d’après-midi, suivies d’un dîner pour les ministres offert par la présidence. Ce schéma, qui a été suivi avec succès pendant un certain nombre d’années par le passé, pourrait être ajusté au besoin pour transformer le dîner en un dîner de travail informel. Une autre alternative pourrait consister à n’organiser qu’un dîner de travail informel. Une interprétation dans les deux langues officielles du Conseil de l’Europe devrait alors être assurée au cours de ce dîner de travail informel afin de permettre la participation active des ministres à la discussion. La partie formelle de la session ministérielle aurait lieu le matin suivant.
· soit organiser les discussions informelles dans la matinée entre 11 heures et 13 heures, suivies d’un déjeuner de travail informel et de la partie formelle de la session dans l’après-midi1.
Ces arrangements flexibles concernant le format des sessions – y compris la séquence de session formelle et de discussions informelles – feraient l’objet d’une décision au cas par cas, pour chaque session, par les présidences sortante et entrante, en consultation avec les Etats membres.
C. Réunions spécialisées du Comité des Ministres
En plus des réunions annuelles régulières du Comité des Ministres, les Ministres des Affaires étrangères pourraient à titre exceptionnel, conformément à l’article 14 du Statut, décider de nommer d’autres Ministres pour agir en leur nom s’il s’avérait nécessaire de discuter de questions de nature plus technique ou juridique au niveau politique. Par exemple, les questions concernant la Cour européenne des Droits de l'Homme ou des arrêts de celle-ci pourraient être discutées dans le cadre d’une réunion ministérielle impliquant les Ministres de la Justice des Etats membres.
Cela permettrait de valoriser l’action du Conseil de l’Europe dans les capitales, auprès des décideurs politiques plus directement concernés, et de créer une meilleure synergie avec les différents Conseils « spécialisés » de l’Union européenne. Un sujet pour une telle réunion pourrait être les mesures à prendre dans le cas où le Protocole n° 14 à la Convention européenne des Droits de l’Homme ne pourrait entrer en vigueur.
Cela permettrait également de concrétiser la 2e partie de la Recommandation n° 13 de Jean-Claude Juncker, qui se lit comme suit :
« Les Ministres des Affaires étrangères devraient assurer dans leurs ministères et avec les ministères spécialisés une meilleure coordination des politiques de leurs pays dans les deux organisations. »
et qui est explicitée à la page 35 du rapport :
« Leurs ministères devraient également assurer avec les ministères spécialisés une meilleure coordination des politiques de leurs pays dans les domaines normatifs, éducationnels, sociaux ou culturels au sein des deux organisations sur la base de leur différence et de leur complémentarité respectives. Les Conférences des Ministres spécialisés convoquées par le Conseil de l’Europe seraient d’ailleurs une bonne occasion d’élargir la réflexion en commun en y associant, outre la Commission européenne, des représentants des commissions parlementaires pertinentes de nos deux ensembles institutionnels. »
D. Aspects organisationnels
En dehors des questions concernant le déroulement, les participants et les sujets, il conviendrait d’examiner d’autres aspects de l’organisation des sessions afin de les rendre attractives pour les Ministres des Affaires étrangères. Un certain nombre de mesures pourraient être prises pour les encourager à y assister, comme l’envoi d’une lettre d’invitation personnelle des présidents à leurs collègues. Dans le cas où l’option d’un dîner de travail informel serait retenue, il serait important de choisir un lieu reflétant la réputation de Strasbourg en matière d’hospitalité. Ce lieu pourrait être par exemple le Palais des Rohan, l’Hôtel de ville ou un des musées de Strasbourg. Ce dîner pourrait être offert par le président du Comité des Ministres éventuellement conjointement avec le Ministre du pays hôte de l’organisation. Le dîner ne devrait être ouvert qu’aux ministres et au Secrétaire Général et précédé d’une séance photos. D’autres possibilités de séances photos pourraient être envisagées en lien avec la session, comme un « événement traités ». Dans le cas où l’option d’un déjeuner de travail informel serait retenue, les dispositions précédentes ne seraient pas réalisables compte tenu des contraintes de temps. Une alternative devrait être trouvée, qui pourrait être d’organiser ce déjeuner au Palais de l’Europe.
Note 1 Du point de vue des transports, il est en pratique très difficile, voire dans certains cas impossible, pour les ministres ne disposant pas d’avions officiels d’arriver dans la matinée pour une session d’un jour et de repartir le même soir.
1018e réunion des Délégués des Ministres / 20 février 2008 Documents connexes
CM/Del/Dec(2008)1018/1.5F / 22 février 2008 Activities