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Domaine privé et compétence juridictionnelle, le raffinement du Tribunal des conflits
Quelle juridiction saisir lorsque l'on souhaite contester l'acte par lequel une personne publique refuse de conclure une convention portant sur son domaine privé? Acte par lequel une personne publique refuse de conclure une convention portant sur son domaine privé: juridiction compétente
Dans un arrêt du 5 mars 2012, le Tribunal des conflits précise avec une certaine finesse la réponse précédemment apportée dans l'arrêt Brasserie du Théâtre (TC, 22 nov. 2010, SARL Brasserie du Théâtre, n°3764) en affirmant, en substance, que cela dépend de l'existence d'une relation contractuelle entre le requérant et la personne publique.
Dans cette affaire, un jeune agriculteur s'était vu refuser la conclusion d'un bail sur des terres agricoles appartenant au domaine privée d'un centre communal d'action sociale qui avait décidé d'attribuer le bail en question à un autre exploitant.
S'estimant injustement évincé de l'attribution de ce bail, l'agriculteur entreprit de contester la décision du centre communal devant le tribunal paritaire des beaux ruraux.
Après s'être vu opposé l'incompétence des juridictions judicaires, le requérant se tourna vers le juge administratif, lequel décida dans le doute de renvoyer au Tribunal des conflits le soin de trancher la question de compétence.
Pour saisir la subtilité dont fait preuve le Tribunal des conflits en la matière, il importe de bien comprendre que la décision contestée dans cette affaire ainsi que dans l'arrêt Brasserie du Théâtre était relative à la gestion par une personne publique de son domaine privée.
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Gestion du domaine privée : une compétence juridictionnelle partagée
Comme en d'autre matière, les effets du dualisme juridictionnel cisaillent le contentieux relatif au domaine privé des personnes publiques entre les deux ordres de juridiction.
Ainsi, les contrats conclus pour l'acquisition, l'aliénation, la location et d'une manière générale pour la gestion des biens du domaine privé d'une personne publique, ne relèvent pas du juge administratif mais du juge judicaire. (TC 24 oct. 1994 DUPERRAY, n° 2922)
Cette attribution du contentieux au juge judicaire s'explique traditionnellement par l'idée que lorsque l'administration gère son domaine privé elle agit comme n'importe quel propriétaire et les litiges issus de cette gestion purement patrimoniale relèvent du droit commun et donc de son "juge naturel", le juge judicaire.
Cette compétence de principe du juge judicaire n'est pourtant pas exclusive et le juge administratif est également appelé à connaitre dans certaines hypothèses des litiges issus de conventions portant sur le domaine privé d'une personne publique.
La juridiction administrative retrouve ainsi sa compétence lorsque ces conventions comportent des clauses exorbitantes du droit commun ou lorsque, par détermination de la loi, elles ont un caractère administratif.
De même en application de la théorie des actes détachables, le juge administratif reste en principe compétent pour connaître des actes administratifs unilatéraux qui se rapportent à ces conventions.
Il s'agit à titre d'exemple de la délibération par laquelle la personne publique décide de conclure un contrat de bail. Cette délibération, distincte de la convention elle-même, relevait traditionnellement de son "juge naturel", le juge administratif.
Cependant dans son arrêt précité Brasserie du Théâtre de novembre 2010, le Tribunal des conflits a, dans un souci d'unification du contentieux, fait évoluer cette répartition des compétences en faveur du juge judicaire.
Extension d'un bloc de compétence au profit du juge judicaire
Il a ainsi été jugé que les actes unilatéraux par lesquels une personne publique décide d'initier, de poursuivre ou de terminer avec une personne privée une relation contractuelle dont l'objet est la valorisation ou la protection de son domaine privé, sans en modifier son périmètre ou sa consistance, ne sont pas détachables du contrat de droit privé auxquels ils se rapportent et relèvent par conséquent du juge judiciaire.
Il existe ainsi en matière de compétence juridictionnelle un certain pouvoir d'attraction du contrat existant entre la personne privé et la personne publique. Dès lors que le contrat lui-même relève de la compétence du juge judicaire, les actes unilatéraux qui s'y rapportent relèvent également du juge judicaire.
Le Tribunal des conflits confirme cet effet attractif et cette répartition des compétences dans son arrêt du 5 mars 2012.
Cependant une double limite est apportée par le Tribunal des conflits à ce bloc de compétence reconnu au profit du juge judicaire.
Maintient d'une compétence résiduelle du juge administratif
La première limite, posée dans l'arrêt Brasserie du Théâtre et réaffirmée aujourd'hui, relève de la nature de certaines conventions.
Les actes unilatéraux concernant les conventions qui ont pour effet d'affecter la consistance ou le périmètre du domaine privé d'une personne publique sont des actes de disposition qui relèvent par "nature" du juge administratif.
La seconde limite, apportée par l'arrêt qui nous intéresse aujourd'hui, relève de la qualité du requérant qui introduit le recours.
La juridiction compétente pour connaitre du recours dirigé contre l'acte par lequel l'administration va refuser de conclure une convention portant sur son domaine publique va en effet dépendre de la qualité du requérant.
Si le requérant est déjà cocontractant de l'administration, c'est le juge judicaire qui sera compétent. (Principe de l'arrêt Brasserie du théâtre).
En revanche, si le requérant n'est pas encore cocontractant de l'administration, c'est-à-dire un simple administré candidat à la relation contractuelle, c'est le juge administratif qui sera alors compétent.
Pour le Tribunal des conflits, en l'absence de convention préexistante, l'effet attractif du contrat qui est à l'origine de la compétence du juge judicaire ne peut pas jouer.
Le requérant est alors considéré comme un simple administré qui conteste un acte administratif lui faisant grief. Le juge administratif redevient donc "naturellement" compétent.
Le Tribunal des conflits fait en réalité application de principes simples qui donnent une solution qui peut néanmoins apparaître complexe.
Au final si dans son arrêt Brasserie du théâtre de novembre 2010 le Tribunal des conflits a entrepris d'étendre le domaine de compétence du juge judicaire en lui reconnaissant un bloc de compétence en matière de contentieux portant sur le domaine privé des personne publiques, l'arrêt du 5 mars 2012 vient préciser les contours de ce bloc de compétence par un raisonnement qui semble logique et particulièrement raffiné.
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L'auteur de l'article
ROUSSE Christian
Avocat - Marseille (13) Cabinet
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