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par Godin, Richard
C'est par l'adoption, en 1867, d'une loi du Parlement de Grande-Bretagne, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB), que sera créé le Dominion du Canada, soit la transformation des colonies britanniques du Canada-Uni (Haut et Bas-Canada), de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick en une fédération de provinces, dont le Québec, et la mise en place d'un régime parlementaire de type monarchique constitutionnel. Cette expérience politique historique reposera sur une loi constitutionnelle, l'ANNB, édictant les différents niveaux de gouvernement et leurs responsabilités. La province de Québec aura ainsi la possibilité d'établir une démocratie parlementaire représentative de sa population, laquelle perdurera. Enfin, les partis politiques deviendront la norme dans la façon de faire en démocratie parlementaire.
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« La Confédération sera la tombe de la race française
et la ruine du Bas-Canada. »Wilfrid Laurier (1867)
La Confédération canadienne (NOTE 1) naît de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB), imposé par le Parlement britannique en 1867. C'est dans un contexte empreint de tensions politiques qu'elle prendra forme. Entre 1840 et 1864, le Canada-Uni sera soumis à une instabilité politique déterminée par différents événements, dont les nombreux déménagements du Parlement, la reconnaissance par Londres du principe de gouvernement responsable (1848), l'incendie du Parlement de Montréal (1849) par la classe marchande anglophone en réaction à une décision du Parlement d'indemniser les victimes de la Rébellion de 1837-38 et, enfin, la succession de dizaine de ministères de 1854 à 1864 (NOTE 2). Un changement constitutionnel s'avèrera nécessaire en vue d'améliorer la démocratie parlementaire au Canada-Uni.
L'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867
En 1864, le tandem conservateur libéral MacDonald-Cartier(NOTE 3) propose le projet de fédération canadienne, et en juin de la même année, la tenue de la Conférence de Québec permet la rédaction d'un projet de loi établissant la Confédération canadienne, par les délégués des différentes provinces. Pendant plus de deux ans, le projet sera débattu au Parlement et fera l'objet de négociation avec la couronne britannique, notamment à Londres, en 1866. L'AANB obtiendra la sanction royale le 28 mars 1867 et entrera en vigueur le 1er juillet suivant. De manière générale, la Confédération canadienne désigne un pays, son territoire, ses subdivisions et ses règles de fonctionnement politiques et juridiques. À l'origine, l'appellation utilisée est Dominion of Canada (NOTE 4). L'acte constitutif à la fondation du Canada et de ses provinces comporte trois éléments fondamentaux. D'abord, le Canada devient un État fédéral composé au départ de quatre provinces autonomes, soit le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, l'Ontario et le Québec (NOTE 5). Ensuite, la monarchie constitutionnelle est imposée comme régime politique, lequel est calqué sur les principes de gouvernementen vigueur dans le Royaume-Uni. Enfin, dans le but de garantir une cohésion entre l'État fédéral et ses provinces, l'acte édicte les champs de compétence respectifs, exclusifs et partagés (NOTE 6).
Caractéristique importante de cette démocratie naissante, le principe de gouvernement responsable (NOTE 7) reposant sur la responsabilité ministérielle est quasi absent du texte de l'Acte de 1867, puisqu'instauré en 1848 par le gouverneur de l'époque, Lord Elgin, sous l'impulsiondu ministère Baldwin-Lafontaine, des réformistes modérés. Louis-Hippolyte La Fontaine est député de Montréal (Canada-Est) et Robert Baldwin, député de North York (Canada-Ouest). La responsabilité du gouvernement se fonde sur la responsabilité individuelle et collective des ministres à l'égard du Parlement, en termes de conduite et de prestation. L'Assemblée législative pourra donc défaire le gouvernement si ce dernier ne jouit pas de la confiance majoritaire de la députation en chambre. Cependant, en définissant la composition du Parlement, l'Acte permet de prévoir tacitement la responsabilité des ministres dans l'exercice du pouvoir exécutif, envers les deux chambres du Parlement (NOTE 8). Ce principe s'inscrira dans la tradition parlementaire, tant dans les provinces qu'au Canada. Ainsi, au Québec, la responsabilité ministérielle renvoie au gouvernement représentatif (NOTE 9) qui est composé par les membres du pouvoir exécutif, lesquels sont sélectionnés parmi les députés et deviennent dès lors responsables de leurs actes devant l'assemblée élue par la population.
État fédéral et provinces autonomes
En acquérant le statut d'État, le Canada aspire à une plus grande autonomie à l'égard du gouvernement britannique, et il en va de même pour les nouvelles provinces par rapport au gouvernement fédéral. Avec la création des provinces, le Québec se voit ainsi doté d'un parlement représentant enfin la majorité francophone dans la province, et ce, en raison des nouvelles frontières délimitant le territoire occupé par la population canadienne-française.
En vertu de cette nouvelle loi constitutionnelle, la couronne britannique dispose toujours d'un pouvoir décisionnel en la personne de son représentant, le Gouverneur général. Le gouvernement fédéral disposera tout de même de pouvoirs substantiels accrus : nomination des juges des cours provinciales, contrôle des législatures provinciales par l'entremise des lieutenants-gouverneurs, pouvoir absolu de dépenser et de taxation. De plus, l'AANB prévoit l'usage obligatoire du français dans les textes législatifs fédérauxet québécois, un élément patrimonial assurant la pérennité de la langue française dans les institutions démocratiques du Québec. En contrepartie, à la suite de la Confédération, les institutions démocratiques canadiennes, au fédéral comme dans les autres provinces, influenceront directement la démocratie québécoise, car celle-ci évoluera désormais dans un contexte institutionnel pancanadien.
Le Canada, une monarchie constitutionnelle
La structure étatique de cette monarchie constitutionnelle est sensiblement la même au fédéral et au provincial, d'autant qu'il s'agit d'une transposition du régime politique britannique. Le chef d'État est le souverain britannique et son représentant légitime au Canada, le gouverneur général. Ce dernier dispose alors d'un droit de veto, sanctionne les projets de loi et s'emploie à d'autres fonctions officielles, comme la dissolution de la chambre, l'émission des brefs électoraux et le discours du trône précédant l'ouverture de toute nouvelle législature. Au niveau fédéral, le pouvoir législatif est tributaire d'un parlement bicaméral (à deux chambres), soit une chambre des communes et un sénat. À l'époque, on parle respectivement de Chambre basse et Chambre haute. Les membres de la Chambre des communes sont élus députés au suffrage universel pour une période variant de quatre à cinq ans, alors que les sénateurs sont nommés à vie par le parti au pouvoir. Le chef du parti politique ayant remporté le plus de sièges à l'élection devient alors le premier ministre et chef de gouvernement. Enfin, le pouvoir exécutif se trouve entre les mains du Cabinet ou Conseil exécutif (NOTE 10), lequel se compose du chef de gouvernement et de ses ministres.
La mécanique législative repose sur l'idée que tout projet de loi soumis doit être débattu et étudié en profondeur par les membres des deux chambres. Ainsi, avant qu'un projet de loi reçoive la sanction royale par le gouverneur général, il doit être adopté à la majorité par les membres des deux chambres. Le pouvoir réel réside toutefois à la Chambre des communes.
Au niveau provincial, le système est relativement semblable, à l'exception du fait que la Chambre des communes porte l'appellation d'assemblée législative. La sanction des projets de loi revient au lieutenant-gouverneur de la province, ce dernier étant nommé par le Gouverneur général en poste. Au Québec, l'institution parlementaire connaîtra différentes mutations au fil des ans, dont l'abolition du Sénat et la transformation de l'Assemblée législative en Assemblée nationale, en 1968. En somme, l'imposition du régime parlementaire à l'anglaise permettra le développement d'une réelle démocratie représentative au Québec comme partout ailleurs au Canada.
Partage des champs de compétences
L'établissement d'un gouvernement central assorti d'une fédération de provinces autonomes suppose un partage de pouvoir. À cet égard, les Pères de la Confédération canadienne auront débattu en long et en large des difficultés et des solutions inhérentes à ce projet politique d'envergure. La question centrale touche directement la cohésion dans l'organisation des pouvoirs à départager entre les paliers de gouvernements : comment garantir l'autonomie des provinces sans affaiblir pour autant le gouvernement central? En réservant des responsabilités pertinentes à chacun des paliers, lesquelles tiendront davantage compte, au provincial, des préoccupations locales des populations visées.
Dans cette optique, les gouvernements fédéral et provinciaux œuvreront dorénavant dans des champs de compétence exclusifs, parfois partagés, lesquels seront précisés aux articles 91, 92 et 93 de l'AANB et détermineront les responsabilités entre le fédéral et le provincial. À défaut de réponse, le gouvernement conservera un pouvoir résiduaire, tel que mentionné à l'article 91, dans les champs non définis par l'Acte de 1867. Autrement dit, ce qui n'est pas couvert par cette loi relèvera du gouvernement fédéral, lui permettant ainsi de « faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada » (NOTE 11).
Sommairement, en 1867, le fédéral et les provinces disposent chacun de compétences exclusives. Grosso modo, les compétences du gouvernement fédéral, inscrites à l'article 91, visent le commerce, les taxes, les postes, la milice et la défense du territoire, la monnaie et les banques, la politique indienne, les pénitenciers, le droit criminel et le droit de désaveu sur les provinces (NOTE 12). Les compétences des gouvernements provinciaux, mentionnées à l'article 92, sont les terres publiques et les forêts, le système de santé, les institutions municipales, la célébration du mariage, le droit civil, l'éducation, l'administration de la justice et les prisons, les licences commerciales et la constitution provinciale. Reste les compétences partagées, précisées à l'article 93, qui concernent l'éducation et les garanties confessionnelles inhérentes, compétences qui excluent le Québec.
Du partage des pouvoirs, le Québec en retirera un patrimoine durable, dont la structure de gouvernement qui en découle et des éléments de société le distinguant des autres provinces. À cet égard, la reconnaissance du code civil, en opposition à la common law, permettra le maintien et la perpétuation d'une culture juridique sacrée héritée de la France : « l'attachement au droit français se présente comme une manifestation de l'esprit traditionaliste des Canadiens de souche française » (NOTE 13). La gestion de l'éducation et de la santé aura de plus permis la mise en place et le développement de réseaux en phase avec l'identité québécoise.
L'avènement d'une nouvelle ère démocratique
Le paysage politique d'avant 1867 offre un contexte favorable à l'avènement de la Confédération du Canada et à la création de la province de Québec. D'une part, l'esprit démocratique est en avance sur les institutions du moment. À cette époque, la démocratie demeure partielle, le pouvoir réel restant entre les mains de la couronne britannique. La démocratie doit dorénavant correspondre à la définition suivante : « Société libre et surtout égalitaire où l'élément populaire a l'influence prépondérante. » [...] « État de société qui exclut toute aristocratie constituée, mais non la monarchie. » (NOTE 14) Voilà ce à quoi veulent en arriver les partisans du projet fédératif canadien.
D'autre part, de nombreux facteurs de changement servent d'arguments aux partisans du projet, qu'ils soient militaires, coloniaux, économiques, technologiques ou politiques. Parmi ceux-là, notons : la crainte de l'invasion du Canada par les États-Unis; la différence des tarifs douaniers dans les colonies; les dettes du Canada-Ouest (Ontario); l'arrivée de la navigation à vapeur et la construction des chemins de fer permettant d'éviter tout transit par les États-Unis; l'instabilité du Canada-Uni provoquée par les coalitions gouvernementales et la volonté de la représentation proportionnelle du Canada-Ouest.
Dans ce Canada naissant, la démocratie républicaine, expurgée de sa monarchie, comme aux États-Unis, répugne aux idéaux conservateurs des pères de la Confédération. Comme le souligne le juristeet politologue Marc Chevrier : « L'amour de la liberté, la souveraineté populaire, la séparation des pouvoirs, l'égalité des citoyens devant la loi et leur participation directe dans les institutions paraissaient aux tories canadiens une assise trop instable pour une société ordonnée. » (NOTE 15)
Dans le Canada-Uni (NOTE 16), le débat sur la Confédération canadienne oppose principalement deux protagonistes. D'un côté se trouvent les partisans du projet, défendant les valeurs monarchiques en opposition au républicanisme, qui craignent l'annexion du territoire par les États-Unis .La bourgeoisie marchande et le clergé composent principalement ce groupe, avec à leur tête le conservateur libéral John A. Mac Donald et le réformiste George Étienne Cartier. D'un autre côté, deux autres groupes s'opposent au projet confédératif, soit les réformistes radicaux, qui appréhendent la mise en place d'un parlement central insensible aux droits des Canadiens français, et les partis anti confédération des colonies de l'Est, qui désirent maintenir le statu quo (NOTE 17). Fait intéressant, les partis accueillent indifféremment et dans la plus grande confusion des membres d'allégeances politiques traditionnellement opposées, libérales et conservatrices.
Le processus menant à la Confédération canadienne aura un effet déterminant sur la façon d'appréhender l'organisation politique. Les partis politiques s'imposeront, après 1870, comme une force nécessaire au maintienou au rejet de tout gouvernement (NOTE 18). Mais avant d'en arriver à ce raffinement, l'organisation politique se caractérisera par un mélange des genres qui n'en sera pas à un paradoxe près, comme en témoigne les allégeances diverses des membres du Parti libéral-conservateur : catholiques ultramontains et certains réformateurs du Québec, hommes d'affaires « pro-tarifs », tories loyalistes et orangistes. Ces alliances contre-nature serviront évidemment la cause des proconfédérations (NOTE 19).
Après l'entrée en vigueur de la Confédération, le parti politique se définira davantage comme une « organisation durable » (NOTE 20) ayant pour objectif la conquête et l'exercice du pouvoir en formant le gouvernement sur la base d'un programme politique déterminé. Il se distinguera des groupes d'influence, syndicats, corporations et autres, etc. Autre élément patrimonial d'intérêt, le calque du régime parlementaire anglais se répercutera aussi sur les organisations politiques. Se retrouveront alors au Parlement de Québec sensiblement les mêmes formations politiques qu'au fédéral, représentées principalement par le Parti conservateur et le Parti libéral. D'autres partis, de moindre importance et éphémères, graviteront dans la sphère parlementaire. Ainsi, entre 1867 et aujourd'hui, plus de 70 partis auront marqué à divers degrés la scène politique québécoise. Le Parti conservateur sera présent à Québec de 1867 à 1936, avant de devenir plus tard l'Union nationale, de 1936 à 1989. Arborant l'étiquette bleue, ce parti idéologique préconisera l'ordre et la religion, défendra une démocratie encadrée par l'Église catholique et la petite bourgeoisie canadienne-française, tout en étant traversée par des valeurs traditionalistes aux velléités autonomistes à l'égard du fédéral. Maurice Duplessis, premier ministre du Québec pendant près de vingt, demeure à ce jour l'illustration même de cette idéologie. Le Parti libéral du Canada agira au Parlement de Québec, de 1848 à 1964, et deviendra par la suite le Parti libéral du Québec. Défendant au début des idées réformatrices proches du républicanisme et du suffrage proportionnel, le parti rouge libéral se caractérisera, entre autres, par son opposition au protectionnisme des conservateurs, ses idées anticléricales et libre-échangistes avec les États-Unis. Proche des milieux d'affaires, ce parti se positionnera en faveur d'un fédéralisme fort, toujours en opposition au nationalisme canadien-français. En somme, la Confédération aura légué un héritage démocratique favorisant une systématisation de la vie politique et l'alternance bipartite au Parlement, dans une perspective de gouvernement responsable.
Richard Godin, Ph. D.Sociologue
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1. En 1867, c'est l'appellation Dominion du Canada qui prédomine.
2. Lacoursière, Jacques et al, Canada-Québec : Synthèse historique, Septentrion, Sillery, 2000.
3. John A. MacDonald et George Étienne Cartier furent co-premier ministre du Canada
de 1857 à 1858 et de 1858 à 1862, Cartier représentant le Canada-Est au
sein du Parti bleu, réformateur modéré et conservateur, et MacDonald, le Canada-Ouest, avec le Parti conservateur-libéral.
4. Traduction : Puissance du Canada. L'appellation Dominion sera abandonnée avec le temps.
5. S'ajouteront par la suite six provinces (Manitoba, en 1870; Colombie-Britannique, en 1871; Île-du-Prince-Édouard, en 1873; Alberta et Saskatchewan, en 1905; Terre-Neuve-et-Labrador, en 1949) et trois territoires (Territoires du Nord-Ouest, en 1870; Yukon, en 1898; Nunavut, en 1999).
6. L'article 91 de l'AANB de 1867 fixe les pouvoirs du Parlement fédéral; l'article 92, les pouvoirs des législatures provinciales; l'article 93, les compétences partagées.
7. La responsabilité du gouvernement se fonde sur la responsabilité individuelle et collectivedes ministres à l'égard du Parlement, en termes de conduite et de prestation. L'Assemblée législative peut donc défaire le gouvernement si ce dernier ne jouit pas de la confiance majoritaire de la députation en chambre. .
8. Bureau du Conseil privé, La responsabilité constitutionnelle IV L'adaptation et la pratique au Canada,La structure constitutionnelle.
[En ligne] http://www.pco-bcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&page=information&sub=publications&doc=constitution/ch04-fra.htm#01
9. [En ligne] http://www.assnat.qc.ca/FRA/patrimoine/lexique/gh/index.html#gouvparl1
10. Conseil des ministres est aussi employé pour désigner le pouvoir exécutif.
11. Acte de l'Amérique du Nord Britannique,
1867, volume des Statuts du Canada de 1867, section VI. Distribution des pouvoirs législatifs, Pouvoirs du Parlement, article 91, p. 24.
12. Le droit de désaveu renvoie au pouvoir du gouvernement fédéral de rejeter les lois votées par toute assemblée provinciale, dans un délai d'un an suivant son adoption. Une décision du Conseil privé de Londres, en 1896,
a finalement reconnu la souveraineté des provinces dans leurs champs de
juridiction, rendant ainsi ce droit difficilement applicable par la suite. Lacoursière, Jacques et al., Op. cit., p. 364.
13. MM. Charpentier et Niboyet, « Le Code civil français et son influence en Amérique », in Revue internationale de droit comparé, vol. 2, no 4, 1950, p. 767. [En ligne] http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_0035-3337_1950_num_2_4_6016#
14. Dictionnaire de la langue française d'Émile Littré de 1863-1877
15. Chevrier,Marc. (2000) « Le Canada, unedémocratie anti-républicaine », in L'Encyclopédiede l'Agora, http://agora.qc.ca/reftext.nsf/Documents/Canada--Le_Canada_une_democratie_anti-republicaine_par_Marc_Chevrier
16. Entre 1840 et 1867, le Canada-Uni se compose du Canada-Est, l'ancien Bas-Canada, et le Canada-Ouest, le Haut-Canada
17. Dans les colonies de Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de Terre-Neuve et
de l'Île Saint-Jean, l'actuelle Île-du-Prince-Édouard, l'opposition au projet est grande. Les anti-confédérés représentent une force réelle qui
défend les intérêts des marchands privilégiés par le système colonial en place. En découlera le Parti anti-confédération, lequel affrontera tout au long du processus son antagoniste, le Parti de la Confédération.
18. Robertson, James R, Les partis politiques et leur reconnaissance au Parlement, « Histoire des partis politiques du Canada ». Division du droit et du gouvernement, 1990 (révisé en août 1996). [Enligne] http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/BP/bp243-f.htm#HISTOIRE
19. Traditionnellement, les orangistes, protestants et anglais d'origine, ne
font pas bon ménage avec les ultramontains (catholiques fidèles au pape
de Rome), de même pour les hommes d'affaires loyaux à l'Angleterre et les réformateurs du Québec. Tous seront pour le statu quo : les premiers, par loyauté à la couronne; les ultramontains; parce qu'opposés
à toute forme de progrès; les derniers, parce que défendant les intérêts des Canadiens français. 20. Définition « parti politique », in Perspective Monde. [En ligne] [http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMDictionnaire?iddictionnaire=1628]	Retour vers le haut