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Rapport explicatif sur la démocratie locale en Arménie - CPL (10) 8 part II
Rapporteur : M. Christopher NEWBURY, Royaume-Uni
1. Le présent rapport a été élaboré dans le cadre de la mise en œuvre par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe de son programme de suivi de la démocratie locale et régionale dans les États membres du Conseil de l’Europe1. Aux fins de cet exercice de suivi en République d’Arménie, la Commission institutionnelle du Congrès avait nommé rapporteur M. Christopher Newbury (Royaume-Uni) ; il a été aidé par le professeur Chris Himsworth de l’Université d’Edimbourg et membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte de l’autonomie locale (Royaume Uni) et un membre du Secrétariat du Congrès.
2. La République d’Arménie est devenue indépendante de l’Union soviétique le 21 septembre 1991 ; elle est devenue membre des Nations unies le 2 mars 1992 et du Conseil de l’Europe le 25 janvier 2001. La Constitution a été adoptée par référendum le 5 juillet 1995 et l’Arménie a signé la Charte de l’autonomie locale le 11 mai 2001 ; ratifiée le 25 janvier 2002, la Charte est entrée en vigueur le 1er mai de la même année. Lors de cette ratification, l’Arménie a déclaré qu’elle serait liée par les articles et paragraphes ci-après :Article 2;Article 3, paragraphes 1 et 2;Article 4, paragraphes 1, 2, 3, 4, 5 et 6;Article 7, paragraphes 1 et 3;Article 8, paragraphes 1, 2 et 3;Article 9, paragraphes 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 et 8;Article 10, paragraphes 1 et 2;Article 11.
En outre, l’Arménie a ratifié les traités et conventions ci-après : la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales.
Géographiquement, l’Arménie est située dans le sud du Caucase ; pays enclavé, elle est bordée par la Géorgie, l’Azerbaïdjan, l’Iran et la Turquie. Avec une altitude moyenne de 1800 m, c’est un pays essentiellement montagneux dont le plus haut sommet (le Mont Aragac) culmine à 4090 m. Elle a une superficie de 29 743 km2 et une population estimée à 4 millions d’habitants dont près d’un tiers (et le chiffre augmente rapidement) vit dans la capitale, Erevan.
Politiquement, le pays est dirigé par le Président Robert Kocharyan, qui a été ré-élu pour un mandat de cinq ans lors des élections du 19 février et du 5 mars 2003. Le gouvernement du Premier ministre M. A Markaryan est un gouvernement de coalition soutenu par une majorité de l’Assemblée nationale, élue en mai 2002.
3. En termes de développement économique, les chiffres officiels montrent que l’Arménie a récemment atteint un niveau de croissance et de stabilité inconnu pendant les premières années de son indépendance. L’activité économique se développe et l’on enregistre des avancées dans les secteurs de l’industrie, des petites et moyennes entreprises, du commerce extérieur et du tourisme. D’un autre côté, le salaire mensuel moyen reste faible (26 444 drachmes en 2002, soit environ 40 euros) et le chômage élevé (9,4 pour cent).
4. L’équipe de suivi s’est rendue deux fois en Arménie, du 19 au 22 juin et du 2 au 5 octobre 2003. Lors de ces visites, elle a eu l’occasion de rencontrer le Ministre et des représentants du ministère de l’administration territoriale et du développement des infrastructures, les deux maires successifs d’Erevan et d’autres représentants de la ville, le maire de l’arrondissement Kaneker-Zeytun d’Erevan, les maires d’Ijevan et de Vanadzor, les Marzpeten (Gouverneurs) de Lori et Tavush, le chef de la commune de Lernapat et plusieurs conseillers, des représentants de l’Administration du Président et du Parlement, des représentants de l’Association des communes d’Arménie ainsi que des représentants de nombreuses autres organisations gouvernementales locales et d’ONG locales et internationales. Les programmes des deux visites sont donnés en Appendice. Pendant ses visites, l’équipe a bénéficié de l’aide de M Erin Yeritsyan, Chef de la délégation arménienne au CPLRE, et de Mme Natalya Lapauri, Secrétaire de la délégation arménienne et Directrice exécutive de l’Association des communes d’Arménie. Elle a également bénéficié du soutien du Bureau d’information du Conseil de l’Europe à Erevan. L’équipe les remercie ainsi que tous ceux qui ont contribué à ce suivi et qui lui ont réservé un accueil si chaleureux lors de ses visites en Arménie.
5. Outre les informations recueillies pendant ses deux visites en Arménie, l’équipe de suivi a utilisé nombre de documents. Les principaux textes constitutionnels et juridiques sont décrits dans la première partie ci-dessous. Une autre source importante d’informations a été le Rapport sur la démocratie locale en Arménie, préparé pour et approuvé par le Bureau du Congrès en février 2000. Rédigé par M. Claude Casagrande et M. Gabor Kolumban, rapporteurs, ce rapport s’inscrivait dans le cadre de l'examen de la candidature de l’Arménie à l'adhésion au Conseil de l'Europe. Bien que certaines choses aient changé depuis février 2000, dont le passage d’une nouvelle Loi sur l’autonomie locale, les conclusions du rapport servi d’assise au rapport de 2003 et nombre d’entre elles sont toujours actuelles et valides. La principale était que la législation arménienne respectait les principales prescriptions de la Charte européenne de l’autonomie locale et qu’aucune de ses dispositions n’était en conflit flagrant avec les principes de la Charte. D’un autre côté, le fonctionnement actuel de l’administration locale n’était pas dénué de « défauts et d’insuffisances » qui devaient être corrigés. Il fallait renforcer les ressources humaines des pouvoirs locaux de diverses manières et améliorer leurs ressources financières ; le contrôle des communes par le gouvernement central, par le biais du marzpet (gouverneur) devait être examiné ; et il fallait clarifier les ambiguïtés du statut d’Erevan.
Il prévoyait également qu’en 2000, lors de son adhésion au Conseil de l’Europe, l’Arménie alignerait sa législation et sa pratique de la démocratie locale sur les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale et modifierait sa législation afin de donner plus de responsabilités aux pouvoirs locaux.
6. L’équipe de suivi, outre le Rapport de 2000, a eu accès à d’autres matériels, dont le chapitre sur « le gouvernement local en Arménie » de l’ouvrage édité par I Munteanu et V Popa Developing New Rules in the Old Environment: Local Governments in Eastern Europe, in the Caucasus and Central Asia Vol 3 (1/8/03) de David Tummanyan que l’équipe a aussi rencontré à Erevan.
7. Le présent rapport est divisé en trois parties, suivies d’une Conclusion. Sa principale conclusion, qui donne des recommandations plus précises, est que l’autonomie locale en Arménie, pour aussi affirmée qu’elle soit dans la législation, doit être sensiblement accrue pour s’inscrire intégralement dans la lettre et l’esprit de la Charte. L’Arménie fait partie de ce groupe de pays post-soviétiques en transition où les obstacles sociaux et institutionnels à l’autonomie locale sont importants2. L’absence de tradition démocratique forte3 jointe aux contraintes économiques et politiques constitue un obstacle au progrès. On ne peut imaginer que les autorités locales puissent être coupées de ce contexte et réformées unilatéralement. D’un autre côté, certains aspects de la structure et de la pratique de des pouvoirs locaux peuvent être singularisés à des fins de réforme et, parce qu’ils sont tous liés, ils doivent être traités dans le cadre d’un programme conjoint. Il faut s’attaquer au problème des petites communes (avant tout rurales) qui manquent de compétences, de financements et de ressources et qui sont trop contrôlées. Le financement et les dotations en personnel de toutes les collectivités doivent être améliorées et il faut examiner d’urgence la question de la démocratie locale à Erevan.
Première partie Base juridique et évolution récente de l’autonomie locale en Arménie
8. L’administration locale de la République d’Arménie prend deux grandes formes. D’un côté, le pays est divisé en 10 marzer (régions ou provinces) auxquels il faut ajouter la capitale, Erevan, à des fins de déconcentration territoriale de l’État. On trouve un marzpet ou gouverneur à la tête de chaque région. La taille des marzer varie considérablement. Erevan a une population 1,25 millions d’habitants, et la région de Lori environ 400 000. La région de Gegharkunik (y compris le lac Sevan) a une superficie de 5 348 km2 ; la population de la région de Vayots Drzor n’est que de 70 000 habitants et la superficie de la région de l’Armavir de 1 242 km2 (Erevan couvre 227 km2). Le marzpet détient tous les pouvoirs formels mais il existe aussi un conseil de marz consultatif (voir ci-dessous)
9. D’un autre côté, aux fins de l’autonomie locale, les régions sont divisées en communes (Erevan en 12 arrondissements) : on en compte 930 dans le pays, y compris les arrondissements d’Erevan. Les communes sont classées urbaines ou rurales mais, à l’exception d’Erevan, elles ont toutes les mêmes compétences juridiques et les mêmes caractéristiques. En dépit de leur égalité juridique officielle, elles varient énormément en termes de population. Gumry, deuxième ville du pays après Erevan, a une population de plus de 200 000 habitants alors qu’une commune rurale ne compte que 37 personnes. Trente six communes ont moins de 100 habitants ; 60 en ont entre 101 et 200 ; 176 entre 201 et 500 ; 186 entre 501 et 1 000 ; 321 entre 1001 et 3 000 ; 119 entre 3001 et 20 000 ; 32 seulement ont plus de 20 000 habitants. Les communes sont dirigées par un conseil d’anciens de la commune élus directement et par un chef de la commune directement élu. A Erevan, les arrondissements ont des compétences différentes (et moindres) (voir ci-dessous).
10. Le fondement juridique de l’autonomie locale en Arménie est double. D’abord, le chapitre 7 de la Constitution régit « l’administration territoriale et l’autonomie locale ». L’article 104 prévoit les régions et les communes, elles-mêmes rurales ou urbaines. L’article 105 précise que « les communes sont autonomes ». Il prévoit des élections triennales pour le conseil (de 5 à 10 membres4) et le maire/chef qui est chargé de « gérer le patrimoine de la commune et de résoudre les problèmes locaux ». Le maire/chef organise son propre personnel. L’article 106 prévoit que le conseil approuve le budget sur recommandation du maire et « surveille l’exécution du budget, et fixe les taxes et les redevances locales conformément à la législation ». L’article 108 dispose que la ville d’Erevan est considérée comme un marz et que le Président de la République, sur recommandation du Premier ministre, nomme et destitue son maire. A Erevan, l’autonomie locale passe par le biais des arrondissements. L’article 109 prévoit que, dans les cas prescrits par la législation, le gouvernement peut destituer le maire/chef d’une commune sur recommandation du marzpet. Dans ces cas, des élections spéciales doivent être organisées dans les 30 jours. Un maire/chef par intérim est nommé par le Premier ministre (dans le cas des communes urbaines) ou le marzpet (dans le cas des communes rurales). Les procédures d’élection et les compétences des organes des collectivités autonomes sont « déterminées par la Constitution et la législation » (article 110).
11. Dans ce cadre constitutionnel, la loi organique la plus importante est la Loi du 7 mai 2002 sur l’autonomie locale. Elle a remplacé la loi sur l’autonomie locale du 22 juillet 1996 et a été elle-même modifiée par la Loi du 26 décembre 2002 portant modifications et amendements à la loi sur l’autonomie locale. La Loi du 7 mai 2002 définit ses objectifs qui sont de « définir le concept de collectivité locale dans la République d’Arménie, ses principes généraux, ses organes, ses compétences ainsi que les bases juridiques, économiques et financières de ses activités et garanties, et de réguler les rapports mutuels entre l’État et les collectivités locales » (article 1). La mise en œuvre de l’autonomie locale est régie par la constitution, la présente loi, et d’autres lois et textes législatifs (article 2). Le concept d’autonomie locale est précisé dans l’article 3 où elle est définie comme étant « le droit et la capacité, définis et garantis par la Constitution de la République d’Arménie et la présente loi, pour les collectivités locales, agissant sous leur propre responsabilité et indépendamment comme le prévoit la législation, de gérer le patrimoine de la commune et de résoudre ses problèmes afin d’améliorer le sort de la population. La gouvernance locale s’exerce sur l’ensemble du territoire de la République d’Arménie. Le statut du lac Sevan est défini par la législation ». Le concept de « commune » est défini dans l’article 4 qui dit : « la commune est la base démocratique de l’État. La commune est une communauté de résidents et une subdivision administrative territoriale dans les limites de laquelle les compétences formelles autonomes sont exercées soit directement par les résidents soit par leurs représentants élus. La commune est une personne morale dont les caractéristiques sont établies par la présente loi. La commune gère son patrimoine de manière indépendante, elle a un budget et un sceau portant les armes de la République ou de la commune et son nom ».
12. Les dispositions originelles de la Loi, longuement citées, sont importantes (voir plus bas) parce qu’elles essaient d’inscrire les principes généraux de l’autonomie locale dans le régime légal. Ils sont développés plus avant dans l’article 9 qui énonce, inter alia, le droit de mener une activité autonome ; l’indépendance et l’auto-responsabilité ; une correspondance entre les compétences et les ressources financières ; la protection des droits, des intérêts légitimes et du patrimoine des communes ; l’assistance aux communes financièrement faibles ; le droit des communes de s’associer pour mener certaines tâches en commun ; et la transparence des activités des organes des collectivités locales. La Loi inclut aussi des dispositions définissant les habitants des communes et faisant allusion à leur participation aux élections conformément au Code des élections de la République d’Arménie (chapitre 5) ; définissant le territoire des communes (il couvre « les territoires d’un ou de plusieurs peuplements humains ainsi que les territoires extérieurs qui peuvent appartenir à des personnes physiques, à des personnes morales, à la commune, à la République d’Arménie ») (article 6, tel que modifié par la Loi du 26 décembre 2002) ; et définissant également les organes des collectivités locales. L’article 7 prévoit un conseil communal (Avagani) et un chef de la commune (un « maire » dans les communes urbaines). Le conseil est l’organe représentatif tandis que le chef est « le représentant officiel et l’organe exécutif de la commune qui exerce les compétences qui lui sont conférées par la Constitution et la présente Loi5 ». Une dernière provision (article 10) du Chapitre I donne une description générale des compétences des organes des collectivités locales. Elle fait notamment la distinction entre les « compétences propres » des communes et les compétences qui leurs sont déléguées par l’État, puis elle fait la distinction entre les compétences obligatoires et « facultatives ». Elle précise que la liste des compétences facultatives n’est pas exhaustive. La commune peut exercer toute activité appropriée dans son propre intérêt et qui n’est pas en contradiction de la législation. La définition des « compétences déléguées » et leurs rapports avec les « compétences obligatoires » a une influence potentiellement centralisatrice – « les compétences déléguées sont exercées dans l’ordre établi par la législation ou le gouvernement ; les compétences déléguées par l’État sont entièrement et obligatoirement financées par le budget de l’État sur les fonds prévus pour le financement des compétences déléguées par l’État ; les compétences obligatoires et les compétences déléguées par l’État sont assumées en priorité par les communes de la manière prescrite par la législation ». La différence entre une compétence obligatoire « propre » et une compétence déléguée à une commune par la législation, bien qu’elle reflète une distinction de la Charte européenne, n’est pas claire. Une des caractéristiques distinctives d’une « compétence déléguée » est qu’elle est censée être financée par un fonds spécifique (article 10 et voir aussi ci-dessous).
13. La Loi sur l’autonomie locale contient neuf autres chapitres, le chapitre 10 incluant des dispositions transitoires, dont certaines potentiellement très importantes6. Le chapitre 2 contient des dispositions concernant les conseils communautaires. Elles portent avant tout sur leur organisation mais l’article 16 (tel que modifié par la Loi du 26 décembre 2002) contient une disposition importante concernant leurs compétences. Quelque 31 compétences sont énumérées (disant « le conseil communautaire est chargé de… »7) dont : l’approbation du programme de développement communautaire, l’approbation du budget annuel, la fixation des droits et impôts locaux, l’approbation des effectifs, de l’état de paie et des salaires du personnel. Les compétences des conseils doivent être examinées à la lumière de celles du chef de la commune (article 32, voir plus bas) qui joue un rôle d’initiateur. En outre, les conseils sont compétents pour « superviser la manière dont le chef de la commune remplit ses obligations » ; ils peuvent « ester en justice des décisions du chef de la commune qui sont en contradiction avec la législation et les autres textes juridiques » ; et ils « établissent le salaire officiel du chef de la commune ». Ils ont aussi la compétence voulue pour « présenter une motion au gouverneur régional, ou, à Erevan, au maire d’Erevan, en vue de la destitution du chef de la commune » (voir aussi l’article 109 de la Constitution, ci-dessus). Cette compétence est complétée, au plan de la procédure, par l’article 17 de la Loi (telle que modifié). Une proposition de destitution du chef (qui doit être soutenue par au moins un tiers des membres) peut être présentée « si les compétences obligatoires du chef de la commune ne s’exercent pas dans les limites des recettes réelles du budget de la commune, ou si les compétences déléguées par l’État ne sont pas suffisamment exercées, ou si un nombre de décisions prises par le chef de la commune en contradiction avec la législation et les autres textes juridiques sont considérées comme nulles et non avenues par une décision du tribunal, ou si le tribunal reconnaît la violation périodique des décisions du conseil par le chef de la commune ». Voir également les articles 72-73, examinés plus bas.
14. Le chapitre 2 de la Loi contient aussi des dispositions précisant les incompatibilités de fonctions des conseillers (article 18), définissant leurs droits et devoirs (articles 19-20) et les conditions de la cessation anticipée de leur mandat (article 21) ainsi que de la dissolution du conseil (article 22). L’article 23 dispose que les membres du conseil « reçoivent une indemnisation pécuniaire à hauteur de 30 pour cent des dépenses mensuelles pré-définies des membres de l’Assemblée nationale de la République d’Arménie, à sa demande et sur décision du conseil » c’est-à-dire qu’il accorde la permission de verser des indemnisations.
15. Le chapitre 3 contient des dispositions concernant les chefs des communes et leur personnel. Il précise notamment les conditions minimales d’âge (25 ans) et d’éducation (études secondaires spéciales ou supérieures) que le chef soit remplir. Le chef ne peut servir plus de deux mandats consécutifs (article 24). La rémunération du chef est définie en pourcentage (de 50 à 90 pour cent) du salaire des membres de l’Assemblée nationale, en fonction de la population de la commune (de moins de 1 000 habitants à plus de 75 000) (article 27). Le maire doit être secondé par un adjoint (qui conserve des pouvoirs importants en l’absence du maire mais qui est une personnalité non élue dont le statut doit être étudié de près), par un secrétaire et d’autres personnels (articles 28-31). Des textes législatifs séparés prescrivent également la nomination d’un trésorier/comptable.
16. Le chapitre 4 de la Loi définit les compétences des chefs de commune. L’article 32 (tel que modifié) donne un nombre de compétences générales dont certaines sont qualifiées de « compétences obligatoires », d’autres de « compétences déléguées par l’État ». L’article 33 spécifie ensuite un nombre de compétences obligatoires autres « dans le domaine de la protection des droits des citoyens et des entreprises commerciales », y compris certaines « déléguées par l’État ». L’article 34 précise certaines compétences obligatoires dans le domaine des finances, dont certaines « déléguées par l’État » ; l’article 35 définit les compétences dans le domaine de la protection de l’ordre public (compétences déléguées) ; l’article 36, celles dans le domaine de la défense (volontaires) ; l’article 36, celles dans le domaine de l’urbanisme et des services publics (obligatoires et volontaires) ; l’article 38, celles dans le domaine de l’utilisation des terres (obligatoires, déléguées et volontaires) ; l’article 39, celles dans le domaine des transports (obligatoires, déléguées et volontaires) ; l’article 40, celles dans le domaine du commerce et des services (obligatoires) ; et plusieurs autres (articles 41-45). Une glose importante de cette description des compétences des chefs/maires concerne Erevan. Bien que, de nombreux points de vue, les arrondissements d’Erevan soient directement comparables aux communes, les compétences de leurs maires (et de leurs conseils) sont sensiblement réduites8. Leurs conseils n’ont pas les compétences de zonage des autres conseils et leurs maires n’ont, entre autres, pas les compétences voulues pour nommer les rues, contrôler les réunions ou manifestations, contrôler les constructions ou l’utilisation des terres, gérer les services publics et les transports ou la protection de l’environnement. Ces compétences appartiennent au Maire d’Erevan.
17. Le chapitre 5 de la Loi (tel que modifié) traite du patrimoine et de l’activité des communes. Il inclut des règles concernant le transfert de propriétés (de l’État) aux communes (article 47) et des restrictions concernant l’aliénation du patrimoine (article 51).
18. Le chapitre 6 concerne les budgets des communes et les procédures compliquées que doivent suivre les chefs et les conseils. Il dispose que « les organes de l’État habilités et les bureaux du gouverneur régional (marzpetaran) fournissent une aide méthodologique et des conseils en matière d’élaboration du budget des communes et contrôlent le processus budgétaire comme le définit la législation ». La Loi sur les systèmes budgétaires complète ces dispositions. L’article 57 (tel que modifié) précise les sources des revenus communautaires ; elles comprennent :
- 1. Les recettes de l’impôt (impôt foncier ; impôt immobilier ; partie/déductions de l’impôt sur le revenu ; partie/déductions de l’impôt sur les bénéfices ; partie/déduction des versements pour la protection de l’environnement, les amendes et pénalités pour contraventions à la législation de l’impôt foncier et de l’impôt immobilier. Les taux des divers impôts sont précisés dans la Loi annuelle de budget national.- 2. Les redevances d’État (pour certaines formalités d’enregistrement) et certaines redevances locales.- 3. Des recettes non fiscales, y compris les revenus du patrimoine, les pénalités pour contraventions administratives et les subventions liées aux compétences déléguées.- 4. Les recettes provenant des transactions en capital.- 5. Les transferts officiels, y compris les « subventions du budget de l’État fondées sur le principe de la péréquation financière (voir aussi l’article 58) (Loi de péréquation financière du 24 novembre 1998).- 6. Les sources de financement des déficits budgétaires (prêts, crédits, aliénation du patrimoine national).
19. Le chapitre 7 traite de la question importante des relations entre l’État et les collectivités locales. Les articles 70 et 71 disposent que les communes sont protégées contre les ingérences de l’État. L’État ne peut intervenir que si la Constitution ou la présente Loi l’envisage. Une disposition dit que : « l’État, en vertu des lois qu’il a adoptées, ne peut augmenter la portée ou les compétences des communes ou réduire leurs recettes sans compensation financière appropriée ». Les organes des collectivités locales peuvent ester en justice contre les décisions et les actions des organes de l’État et des personnalités qui violent les droits des communes. Inversement, les décisions et actions des communes peuvent être contestées par l’État. Les articles 72 et 73 (tel que modifié) reviennent sur la question de la destitution d’un chef communautaire par l’État. La loi, telle qu’amendée en décembre 2002, dit : « Les marzpets et le maire d’Everan peuvent soumettre une proposition de destitution d’un chef communautaire au gouvernement si « si les compétences obligatoires du chef de la commune ne s’exercent pas dans les limites des recettes réelles du budget de la commune, ou si les compétences déléguées par l’État ne sont pas suffisamment exercées, ou si un nombre de décisions prises par le chef de la commune en contradiction avec la législation et les autres textes juridiques sont considérées comme nulles et non avenues par une décision du tribunal, ou si le tribunal reconnaît la violation périodique des décisions du conseil par le chef de la commune ». Une disposition porte sur l’examen de tout projet de décision de destitution d’un chef par le conseil communautaire dont la décision en la matière avec celle du chef doivent être transmises au marzpet avant qu’il ne soumette la question aux instances gouvernementales. Indépendamment de cette procédure, une modification de décembre 2002 renforçant des dispositions précédentes, dit que le « marzpet peut faire appel en justice des décisions prises par le chef d’une commune en contradiction de la Loi et des autres textes juridiques » (article 72.4). L’article 77 s’intitule : « Contrôle par l’État des collectivités locales, associations intercommunales9 et associations intercommunales des arrondissements d’Erevan » et dit que ce contrôle s’exerce par le biais « de l’Assemblée nationale et du gouvernement ». La Chambre de contrôle de l’Assemblée nationale est tenue, au maximum une fois l’an, de « mener un audit de l’utilisation ciblée des ressources financières » fournies aux communes et « l’organe d’État habilité » (autrefois défini comme étant le « ministère approprié dans le domaine de l’administration de l’État » (article 84.9) et aussi ci-dessous) ou le bureau du marzpet doit effectuer des audits, là encore une fois par an. Le bureau du marzpet est aussi tenu de réaliser un audit juridique et le marzpet peut faire appel des décisions des conseils communautaires10 devant les tribunaux. Des dispositions semblables sont en vigueur à Erevan. Tous documents de responsabilité pénale apparaissant au cours de ces audits sont transmis au tribunal ou au procureur de la république.
20. Le chapitre 8 (tel que modifié) traite, de manière sommaire, des associations intercommunales et l’article 78 dispose que les collectivités locales (communes) « peuvent constituer des associations intercommunautaires aux fins de trouver des solutions aux problèmes auxquels se heurtent les communes et de réduite leurs dépenses ». Ces associations ont la personnalité morale et sont constituées par accord/contrat entre les chefs des communes avec l’approbation des conseils communaux.
21. Le chapitre 9 traite des conseils de marzes/régions, dont Erevan. L’article 81 dispose que les organes consultatifs, les conseils de marzes, sont constitués par les chefs des communes et le marzpet qui convoque et préside les réunions. Les activités des conseils sont aussi régulées par les décrets du Président de la République. L’article 82 (tel que modifié) traite spécifiquement du conseil d’Erevan, dont le chef est le maire d’Erevan. Il précise que le conseil d’Erevan approuve le budget de la ville ainsi que « l’octroi de permis pour lesquels les redevances à percevoir sont définies par la législation ». En outre, le maire, sur vote majoritaire du conseil, doit remplir certaines autres fonctions : il nomme les rues ; il règle « les activités des institutions et des organisations dans les domaines du commerce et des services en application de la législation ; et il approuve les nominations de citoyens honoraires de la ville. « La régulation des activités du conseil d’Eervan est approuvée par le maire » et les procédures du conseil sont régies « par la présente loi » et par décret du Président de la République.
22. Les dispositions de la Constitution sur l’autonomie locale et la Loi du 7 mai 2002 (ainsi que la loi antérieure du 22 juillet 1996 dans la mesure où ses dispositions ont été conservées) ont fait l’objet d’un examen critique. Le rapport présenté au Congrès le 1er mars 2000 disait de la loi du 22 juillet qu’elle proclamait « une impressionnante série de principes » dont certains gagneraient à être inscrits dans la Constitution. Les autorités arméniennes s’étaient déclarées prêtes à en envisager la possibilité. Mais, parallèlement à la possibilité d’incorporer ces dispositions dans la constitution, des critiques s’étaient élevées, disant que la constitution créait des rigidités qui avaient bloqué des réformes souhaitables dans d’autres domaines, notamment concernant la durée de trois ans des mandats électifs, le statut d’Erevan et la compétence du gouvernement en matière de destitution des chefs. Les amendements à la Constitution doivent être approuvés par référendum et, le 25 mai 2003, des modifications importantes ont été proposées au chapitre 7 sur l’autonomie locale et à de nombreux autres chapitres. Le référendum n’a pas approuvé les amendements.
23. S’agissant de la Loi sur l’autonomie locale, le rapport au Congrès disait que si la volonté de s’inspirer de la Charte était manifeste, l’effectivité des principes déclarés allait évidemment dépendre des conditions réelles dans lesquelles se ferait leur mise en œuvre, et nous reviendrons sur ce point. La Loi du 22 juillet 1996, outre l’examen dont elle a fait l ‘objet de la part du Congrès, a été étudiée en détail par les experts du Conseil de l’Europe (relevant de la Direction de la coopération pour la démocratie locale et régionale) ainsi que par un Groupe de travail composé d’experts, de représentants de la Commission de Venise et de M. Tigran Torosyan, Vice-président de l’Assemblée nationale arménienne, réuni à Erevan en juillet et octobre 2001. La réforme de la loi de 1996 était à l’ordre du jour et des conclusions ont été atteintes et des suggestions avancées, notamment concernant les compétences relatives des chefs et des conseils des communes ; les sources de revenus des communes et leurs procédures budgétaires ; les rapports entre les communes et l’État ; les rapports entre les chefs et leurs personnels ; les associations de communes ; et le statut d’Erevan. Les textes élaborés à ce stade en vue d’une nouvelle Loi ont bien été incorporés dans un projet de loi qui a été présenté à l’Assemblée nationale au début de 2002. Or le projet a été considérablement modifié et certaines réformes envisagées au stade précédent ont été omises. Par exemple, la question des rapports entre les chefs et les conseils n’a pas été résolue ; le statut du personnel des collectivités locales n’a pas été garanti ; la question des finances locales n’a pas reçu de solution satisfaisante, non plus que celles du contrôle administratif, des conseils régionaux ou du statut d’Erevan. Certaines de ces questions ont été reprises dans la Loi du 26 décembre 2002 portant modification de la loi du 7 mai 2002 déjà mentionnée et d’autres réformes législatives sont à l’étude. Tous ces éléments sont examinés ci-dessous, mais il importe de noter ici que la récente histoire de la réforme de la législation de l’autonomie locale en Arménie n’a pas été sans problèmes. L’analyse en cours et les propositions de réformes ultérieures devront en tenir compte.
24. Parmi les lois en vigueur qui constituent le cadre global de la législation de l’autonomie locale, il faut citer, outre la Constitution et la Loi du 7 mai 2002 telle que modifiée :
a) La Loi du 4 décembre 1995 sur la division administrative-territoriale de la République d’Arménie ;b) Le Code électoral du 3 août 2002 ;c) La Loi sur le système budgétaire du 21 juillet 1997 ;d) La Loi sur les droits et impôts locaux du 9 janvier 1998 ;e) Le Code foncier 2000f) La Loi de péréquation financière du 24 novembre 1998 (voir le par. 45 ci-dessous).
Deuxième partie Conformité de la législation et de la pratique avec les normes inscrites dans la Charte européenne de l’autonomie locale
25. A la description qui précède du cadre constitutionnel et législatif de l’autonomie locale en Arménie, nous devons maintenant ajouter des observations écrites et orales que nous avons recueillies pour jeter les fondements d’une analyse de l’état actuel de l’autonomie locale dans le pays. Nous avons choisi de suivre la séquence des articles organiques de la Charte européenne de l’autonomie locale pour organiser l’analyse.
26. Article 2 – Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale
Comme il l’a déjà été dit, la prescription de la Charte, que le principe d’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution, peut facilement être satisfait en Arménie. Des questions se posent quant à la pertinence d’inscrire certaines dispositions dans la Constitution plutôt que dans la législation et sur certaines dispositions constitutionnelles précises (y compris par exemple, la durée de trois ans des mandats électifs et la désignation d’Erevan comme marz) et elles seront examinées plus tard, mais le principe de l’autonomie locale est clairement reconnu.
27. Article 3 – Concept de l’autonomie locale
L’article 3.1) prescrit que soient attribués aux pouvoirs locaux le droit et la capacité de régler et de gérer « une part importante des affaires publiques ». Si l’on ne regarde que la liste des compétences attribuées par la Loi du 7 mai 2002 aux conseils (article 16) et aux chefs des communes (articles 32-42) et si l’on laisse de côté les divisions entre les chefs et les conseils, il n’y a aucun doute que ces compétences représentent « une part importante des affaires publiques ». Mais la réalité est autre. Au sens étroit et purement formel du terme, les communes ont le « droit » d’exercer différentes catégories de compétences, bien que l’on ait déjà fait remarquer que nombre des compétences attribuées aux communes par la Loi du 7 mars 2002 leur sont en fait seulement « déléguées » par l’État. Mais surtout, même si les communes ont le « droit » d’exercer ces compétences, elles n’en ont pas la « capacité ». A la question : quelles sont les fonctions réellement exercées par les communes, nos informateurs donnent des réponses très limitatives. Dans les zones rurales, il semble que nombre des petites communes ne fournissent pratiquement aucun service local, à l’exception du nettoyage des rues et de la collecte partielle des ordures. D’autres peuvent s’occuper des réparations des routes et fournir des services d’aide sociale. Dans quelques zones urbaines, la gamme des fonctions est plus large, couvrant la fourniture de jardins d’enfant/écoles maternelles et une certaine participation aux réparations des routes et dans les institutions culturelles. Même dans les arrondissements d’Erevan où, on s’en souvient, de nombreuses fonctions sont exercées officiellement par le maire d’Erevan, les prestations de services ne sont guère importantes. Les arrondissements peuvent participer à la maintenance des bâtiments, offrir des logements sociaux et quelques services d’action sociale. A Erevan et dans d’autres centres urbains, des conseils scolaires ont été constitués avec la participation de la population locale mais dans la mesure où les écoles ne tombent pas sous la responsabilité des collectivités locales, on ne peut pas dire que cela constitue un service fourni par les communes. On croit cependant savoir que les cimetières et peut-être les services scolaires seront transférés aux districts en 2004
28. La raison de cet état de choses est examinée ci-dessous. La crise de financement et ses répercussions sur les effectifs et les autres ressources ne saurait être sous-estimée. Quoi qu’il en soit, à l’heure actuelle, le fait marquant est que, contrairement à ce que laisseraient penser leurs pouvoirs statutaires officiels étendus, les communes font peu de choses. Cette conclusion ne doit cependant pas faire oublier le travail acharné de nombreux chefs qui agissent de manière informelle à faciliter la vie des résidents de leur commune.
29. L’article 3.2 de la Charte dit que les compétences des collectivités locales sont exercées par des conseils ou des assemblées composés de membres librement élus. Cette prescription comprend deux éléments : d’abord que les compétences doivent être conférées aux conseils et non aux « organes exécutifs responsables devant eux », ensuite que les conseils doivent être librement élus.
30. Pour ce qui est du premier élément, l’attribution directe de la majeure partie des pouvoirs opérationnels aux chefs plutôt qu’aux conseils fait se poser des questions sur le respect de la Charte, sauf si, dans le même temps, les conseils sont en mesure de demander des comptes à leur chef. Cela débouche sur deux autres questions : 1) les conseils ont-il des compétences suffisantes de surveillance et de contrôle de leur chef ? et 2) en dernière extrémité, les conseils sont-ils à même de révoquer leur chef ou de faire qu'il le soit ? La réponse, dans les deux cas, semble être affirmative. Les compétences attribuées au conseil, surtout en matière d’approbation et de contrôle du budget, leur donnent de bonnes raisons de surveiller les chefs, tant dans le domaine de la stratégie qu’au quotidien. De plus, comme on l’a déjà noté, les compétences des conseils en matière de révocation des chefs sont réelles et les conseils les ont utilisées à l’occasion.
31. Pour ce qui est du deuxième élément de l’article 3.2, et de la question de savoir si les élections locales en Arménie sont libres et honnêtes, la réponse vient avant tout des rapports portant sur les élections de novembre 1996, d’octobre 1999 et, plus récemment encore, d’octobre 2002. L’équipe du Congrès qui a observé les élections du 20 octobre 2002, outre le rapport qu’elle a présenté sur la conduite des élections11, a avancé quelques commentaires de caractère plus général sur la législation et la pratique des élections locales. Si la campagne électorale a, dans l’ensemble, été « calme et bien équilibrée », et si le vote s’est déroulé sans incidents majeurs (en dépit de certaines tentatives d’intimidation), elle n’en a pas moins relevé les points suivants :
a) L’exactitude des listes d’électeurs posait problème. Le Premier ministre a promis qu’elles seraient mises à jour et améliorées avant l’élection nationale. (on croit savoir que des progrès ont été réalisés au plan de l’adoption d’une nouvelle Loi sur l’enregistrement.)b) Le mandat des chefs et des conseillers devrait être porté à quatre ans.c) Le montant des cautions que doivent verser les candidats semblait avoir un effet dissuasif dans les milieux ruraux.d) Le personnel électoral et les observateurs devraient être mieux formés et mieux identifiés.e) Les résultats des élections locales devraient être publiés localement.f) La composition des commissions électorales devrait être politiquement mieux équilibrée.g) Il faudrait garantir une plus grande égalité d’accès aux médias et aux autres ressources pendant la campagne.
La mission a également noté que les partis politiques continuaient à maintenir un profil bas (la plupart des candidats étaient des indépendants), que –malheureusement – le taux de participation était inférieur à 50 pour cent et que, évidemment, il n’y avait pas d’élection pour le maire d’Erevan. Elle recommandait aussi que l’on réponde aux besoins de formation des maires et conseillers nouvellement élus.
L’équipe d’observateurs a également exprimé un autre regret : que le taux de participation des femmes soit si faible. Le fait nous a été confirmé : en 1999, 15 femmes avaient été élues chef, mais elles n’étaient plus de neuf en 2002. En 1999, on comptait 2 000 femmes conseillers, en 2002 il n’y en avait plus de 490. Aucune explication n’est donnée de cette tendance.
32. Article 4 – Portée de l’autonomie locale
L’importance de cet article réside dans le fait qu’il exprime le principe de subsidiarité, que l'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières.
33. La question de savoir si ces prescriptions sont remplies en Arménie est étroitement liée à celle soulevée pour l’article 3. Dans la mesure où, en pratique, si peu de compétences sont attribuées aux collectivités locales, on en conclut qu’en réalité les dispositions de l’article 4 ne sont pas respectées.
34. Article 5 – Protection des limites territoriales des collectivités locales
La Charte prescrit que les limites territoriales locales ne peuvent être modifiées sans consultation préalable des collectivités locales ; cette prescription existe aussi en Arménie, inscrite dans une déclaration générale de la Loi sur la division territoriale.
35. Article 6 – Adéquation des structures et moyens administratifs aux missions des collectivités locales Les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes leurs propres structures administratives internes. Le statut du personnel doit permettre un recrutement de qualité fondé sur le mérite et la compétence. A cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation et de perspective de carrière.
36. Comme on l’a déjà noté, la Constitution dispose que le chef de la commune organise son propre personnel, et la Loi du 7 mai 2002 donne des règles précises dans ce domaine (articles 28-31. Le gouvernement central n’a aucun contrôle direct sur ce processus.
37. Il a également été noté qu’un projet de loi sur les services municipaux était en préparation en Arménie. Le projet a déjà été soumis pour examen à l’Institut d’administration publique ; il devrait être adopté par le gouvernement en 2004 et présenté à l’Assemblée nationale. Il donne une définition du service municipal, de son statut et des ses rapports avec la fonction civile nationale. Il définit les procédures de recrutement et les besoins de formation.
38 Entre temps, le recrutement d’agents municipaux de qualité se heurte à de nombreux problèmes en Arménie. Les trois principaux sont les suivants :
a) Dans les communes rurales, le manque de ressources des collectivités locales se traduit souvent par un manque de personnel. Dans beaucoup d’entre elles, on ne trouve que le chef, un adjoint, un secrétaire et un comptable. Sans personnel supplémentaire, il leur est impossible de fournir réellement des services.b) Dans nombre de communes, il arrive parfois que le chef nouvellement élu révoque jusqu’à 90 pour cent du personnel en place pour nommer ses propres employés. Cela amène de graves discontinuités d’emploi et est également contraire au principe du recrutement sur la base du mérite et de la compétence inscrit dans la Charte.c) La rémunération du personnel et sa formation sont deux autres domaines qui posent problème. Des stages de formation ont été organisés de manière intermittente avec l’aide du gouvernement central ou d’agences extérieures mais il n’existe pas encore de formation systématique du personnel. Néanmoins, avec l’aide du Conseil de l’Europe, une stratégie nationale de formation commence à être élaborée : l’Association des communes, la GTZ et le gouvernement ont offert une formation à 15 pour cent des maires et les dispositions en vigueur vont être élargies. On espère que la collaboration avec l’ENTO se développera.
39 Article 7 – Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local
Cet article traite des conditions appropriées de l’exercice des fonctions électives, y compris la compensation financière adéquate des élus. De prime abord, la Loi du 7 mai 2002 comprend des dispositions portant notamment sur les droits et les devoirs des membres des conseils (articles 19 et 20 notamment) et leur compensation financière (article 23), mais on sait qu’en pratique les conseillers ne sont pas rémunérés pour leurs services bien que certaines de leurs dépenses administratives leur soient remboursées. Il semble que l’article 18 (Restrictions sur le cumul de postes) ne pose pas problème. Les chefs de commune sont rémunérés en application de l’article 27 de la Loi de 2002.
40. Article 8 – Contrôle administratif des actes des collectivités locales
La modération du contrôle administratif de l’État est un principe très important de la Charte. Il faut se souvenir qu’en Arménie, du fait de l’impuissance générale des communes, rares sont les activités sujettes à un contrôle ; il est néanmoins important que ce contrôle soit inscrit dans la législation, qu’il ne vise normalement qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels ; et qu’il respecte la proportionnalité.
41. La principale disposition dans ce domaine est l’article 77 (du chapitre 7, sur les Rapports entre l’État et les organes des collectivités locales) de la Loi du 7 mai 2002, qui traite spécifiquement du contrôle de l’État y compris des compétences de contrôle de l’Assemblée nationale en matière d’utilisation des ressources financières, des audits financiers et du contrôle légal par le marzpet ( et le maire d’Erevan)12. Un problème largement perçu en ce qui concerne ces compétences est qu’elles peuvent être invoquées par des autorités centrales faisant preuve d’un zèle excessif. Plus précisément, les compétences de « l’organisme d’État habilité » semblent ne pas être exercées uniquement par un ministère mais par un large éventail de fonctionnaires pour mener des inspections à grande échelle, notamment des registres financiers. La situation doit être régularisée et alignée sur les dispositions de la Charte.
42. Les autres dispositions importantes portent sur la révocation des chefs de commune par le gouvernement (article 109 de la Constitution et articles 72-73 (tels que modifiés) de la Loi du 7 mai 2002). Ces compétences posent problème. En premier lieu, l’existence même d’une mesure constitutionnelle pour les révocations – surtout lorsqu’elle dit simplement « dans les cas prescrits par la législation » – est difficile à justifier dans le contexte de la Charte. En second lieu, la description dans l’article 72 des motifs de révocation d’un chef de commune, «« si les compétences obligatoires du chef de la commune ne s’exercent pas dans les limites des recettes réelles du budget de la commune, ou si les compétences déléguées par l’État ne sont pas suffisamment exercées, ou si un nombre de décisions prises par le chef de la commune en contradiction avec la législation et les autres textes juridiques sont considérées comme nulles et non avenues par une décision du tribunal, ou si le tribunal reconnaît la violation périodique des décisions du conseil par le chef de la commune », est trop vague13. En troisième lieu, l’examen des cas où ces compétences (et celles qui les avaient précédées) ont été utilisées montre qu’elles peuvent être invoquées abusivement, pour des raisons politiques. Surtout pendant les périodes de fortes tensions politiques d’avant 2001, le pouvoir de révoquer a été largement utilisé et une des plaintes récurrentes est que l’on ne dispose pas de toutes les informations voulues sur ces révocations ni sur leurs motifs. Certains ont avancé que la faillite du chef d’obtenir l’approbation du budget par le conseil constituait un motif suffisant de révocation, Un autre problème tient aux procédures de nomination d’un chef par intérim après une révocation : ces agents nommés mais non élus ont temporairement toutes les compétences des chefs.
43. On s’accorde largement à penser que des réformes de ces dispositions constitutionnelles et législatives sont nécessaires. Il faut soit éliminer complètement le pouvoir de révocation soit le transférer aux tribunaux. Les amendements à la Constitution qui ont été repoussés en mai 2003 auraient confié la décision de révoquer ou non au Tribunal constitutionnel, bien que cela eut pu déboucher sur une procédure trop lourde.
44. Article 9 – Ressources financières des collectivités locales
Une des dispositions les plus fondamentales de la Charte est que les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement. Ces ressources doivent être proportionnées aux compétences et provenir au moins en partie de redevances et d’impôts dont les taux sont fixés localement. Les collectivités locales financièrement plus faibles doivent bénéficier de mesures de péréquation financière. En Arménie, il est difficile de dire si les prescriptions de la Charte sont respectées. Il est certain que la situation économique et financière du pays est faible et que cela explique dans une certaine mesure les problèmes de financement qui affectent l’ensemble du secteur public mais les problèmes des collectivités locales sont particulièrement aigus.
45. On pense, dans certains milieux du gouvernement central, et notamment au Ministère, que le régime financier en vigueur (notamment en application du chapitre 6 de la Loi du 7 mai 2002) garantit que les communes disposent de financements appropriés, provenant tant des subventions de l’État (en application de la Loi de péréquation financière du 24 novembre 1998) que des impôts locaux contrôlés par elles. Le système de distribution de dons aux collectivités (depuis 2002) est décrit comme public et transparent, en dépit de quelques défauts dans les paiements pour exécution des compétences déléguées.
46. Les communes cependant ne sont pas de cet avis. De leur point de vue, le régime financier de la Loi du 7 mai 2002, bien que formellement bien conçu, les laisse très à court de financement. Elles ne tirent pratiquement aucun revenu des sources qu’elles peuvent contrôler. La Loi du 7 mai 2002 dit qu’elles peuvent disposer des revenus des impôts foncier et immobilier perçus sur les terres et propriétés sises sur leur territoire, mais les taux en sont fixés au niveau central. Le gouvernement ne partage pas avec les communes les autres impôts potentiellement disponibles. Autrefois la perception des impôts incombait exclusivement à l’agence d’État de recouvrement de l’impôt mais certaines de ses compétences ont déjà été transférées aux arrondissements d’Erevan, d’autres seront transférées aux communes urbaines d’ici la fin de 2003 et l’on prévoit que cet arrangement pourrait être étendu à toutes les communes d’ici la fin de 2004 – il sera peut être nécessaire alors d’élaborer des procédures visant à combiner les efforts de plusieurs communes pour ce faire. Dans certaines régions, les communes perçoivent déjà – officieusement – les impôts au nom de l’agence d’État. Le transfert de la perception des impôts aux communes est considéré comme important parce qu’à l’heure actuelle 40 pour cent seulement des impôts dus sont perçus. Les communes, intéressées au premier chef par le montant des impôts perçus, sont persuadées qu’elles peuvent faire mieux et on voit déjà des améliorations sensibles dans les arrondissements d’Erevan. Des problèmes récurrents peuvent néanmoins se poser, du fait par exemple de l’inexactitude des informations cadastrales. De plus, le processus d’enregistrement des propriétés municipales lancé dans le cadre de la Loi du 30 avril 1999 sur l’enregistrement par l’État des droits de propriété s’est révélé lent et compliqué et les droits élevés découragent les communes de faire des demandes d’enregistrement. Les redevances nationales et locales sont une autre source de revenus pour les communes.
47. Les revenus locaux sont aussi constitués par les subventions directes de l’État : en 2002, celles-ci représentaient près de 60 pour cent des revenus locaux. Cela rend les communes très tributaires de l’État et est aussi cause de nombreuses plaintes : le versement des subventions est reporté à la fin de l’année ; les dettes des communes en sont systématiquement déduites (même si la raison de la déduction, par exemple pour la fourniture d’électricité, est contestée), ce qui est inévitablement cause de problèmes pour les communes. En outre, certains se plaignent que le système de péréquation soit trop rigide. Il n’y a pas de péréquation entre les divers arrondissements d’Erevan (ce qui produit d’importantes inégalités) et des critères supplémentaires de péréquation (pour prendre notamment en compte les différences dans les besoins des communes) doivent être introduits dans le système. Les montants dus au titre des compétences déléguées ne sont tout simplement pas versés, en contravention de la législation. Une grande majorité de communes n’a pas de budget d’investissement.
48. Article 10 – Droit d’association des collectivités locales
Les collectivités locales doivent avoir le droit de former des consortiums et d’adhérer à des associations (nationales et internationales) pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs. S’agissant des « consortiums » on peut noter les dispositions du chapitre 8 de la Loi du 7 mai 2002 sur les associations intercommunales mais, alors que ce type d’association pourrait être très important pour renforcer l’impact des petites communes rurales, il n’en existe en pratique qu’un très petit nombre (une dizaine) dans tout le pays. Dans certains cas, une collaboration informelle a pu s’instaurer entre des collectivités voisines dans le cadre de projets spécifiques financés par des organisations internationales, dont la GTZ et la DflD. Le potentiel d’autres travaux en commun semble élevé. Le gouvernement a pris l’engagement, approuvé par l’Assemblée nationale, de financer les associations de collectivités couvrant l’ensemble du pays. Il est cependant évident que s’il souhaite vraiment appuyer le développement des associations, il lui faut renforcer considérablement les dispositions squelettiques de l’article 8 de la Loi afin de donner une assise légale à leur création et à leur fonctionnement. L’Association des responsables financiers locaux a préparé un modèle. Le rapporteur est en faveur de l’élaboration d’une loi régissant spécifiquement les questions intercommunautaires. En tout état de cause, la question ne peut être résolue uniquement dans le cadre du Code civil.
49. Bien que le droit explicite de constituer des associations de collectivités locales fasse encore défaut, il n’en existe pas moins une importante Association des communes d’Arménie. Fondée en 1998, elle a aujourd’hui des membres dans toutes les communes. Les membres principaux sont les chefs des collectivités mais les conseillers, les agents locaux et les anciens chefs peuvent aussi y adhérer à titre personnel. En 2002, 7 000 membres ont participé à l’Assemblée générale de l’Association. Avec cinq employés permanents et l’aide de spécialistes, elle est un porte-parole efficace pour les collectivités locales et elle travaille en étroite collaboration avec le gouvernement central, l’Assemblée nationale, les ONG et les organisations internationales. Elle est représentée au Conseil national de la gouvernance territoriale. Il existe aussi des associations plus petites, dont celle des Anciens/Conseillers, des Responsables financiers locaux, des Agents municipaux et des Responsables de l’information. L’Association des responsables financiers joue un rôle important dans les affaires financières des communes et est une source d’informations.
Le rôle de ces Associations, et notamment de l’Association des communes d’Arménie qui est politique, bien que déjà sensible pourrait être plus important si elles étaient plus intégrées dans le processus de définition de la politique nationale grâce à des consultations, notamment sur les questions de distribution financière.
50. Article 11 – Protection légale de l’autonomie locale
La Charte prévoit que les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale. Cela présuppose évidemment l’existence d’un système judiciaire indépendant des pressions politiques ou autres. Bien que rarement utilisé, le droit de protection légale de l’autonomie locale des communes existe en Arménie en vertu de l’article 17 de la Loi du 7 mai 2002. Les conseils peuvent aussi remettre en cause les décisions des chefs.
Troisième partie Propositions de modifications constitutionnelles et législatives en Arménie.
51. Les descriptions des sections laissent une forte impression de « travail inachevé » lorsque l’on envisage la situation de l’autonomie locale en Arménie. Plus spécifiquement, les modifications qui ont été apportées au projet qui est devenu la Loi du 7 mai 2002 ont laissé de côté nombre des propositions de réforme originellement envisagées – et la Loi du 26 décembre 2002 portant amendements de celle du 7 mai n’a pas changé cela. En outre, l’échec du référendum du 25 mai 2003 laisse en place nombre des obstacles constitutionnels à de nouvelles réformes. Néanmoins, on a le sentiment très fort dans les milieux officiels que ces questions reviendront à la surface. Le Mémorandum de coalition politique dans le cadre duquel le présent gouvernement fonctionne contient un engagement d’introduire des amendements constitutionnels et de réformer le système politique et électoral. En outre, comme on l’a déjà dit, la préparation d’un projet de nouvelle Loi sur la fonction publique municipale a commencé.
On veut espérer que si les réformes dont on vient de parler sont mises en œuvre, les conditions de la démocratie locale en Arménie s’amélioreront considérablement. Dans ce rapport, cependant, nous devons nous concentrer sur les réalités de la situation actuelle et nous devons conclure de notre examen que l’autonomie locale reste faible et que d’importants éléments de la Charte européenne de l’autonomie locale ne sont pas mis en œuvre. Dans tout le pays, mais surtout dans les communes rurales, les collectivités locales, pour autant qu’elles aient vu s’accroître leur importance, ne disposent que de peu de compétences réelles et leur autonomie est menacée par un régime financier défectueux et le manque d’autres ressources – dont une fonction publique municipale forte. Ce diagnostic met en évidence trois grands champs de réformes :
a) dans l’ensemble du système, des réformes doivent donner aux communes la possibilité d’exercer les compétences que leur confère la Loi du 7 mai 2002. Elles doivent avoir des sources de revenus qui leur appartiennent en propre et qu’elles contrôlent ; elles doivent être certaines de recevoir chaque année un pourcentage garanti du revenu national brut ; la péréquation des dons doit être réformée pour mieux prendre en compte les différences dans les besoins locaux ; les versements de l’État aux communes doivent être ponctuels. Les communes auraient tout à gagner de la réforme de la fonction publique municipale et de l’amélioration des opportunités de formation du personnel. Il doit être mis fin au contrôle inopportun des marzpet et des ministères centraux dans les affaires communautaires ; il faut enlever à l’État le pouvoir de révoquer les chefs de commune ou le modifier pour confier un plus grand rôle aux tribunaux. La durée du mandat des chefs de commune et des conseillers devrait être portée à quatre ou cinq ans et on devrait envisager l’éliminer l’interdiction faite aux chefs de servir plus de deux mandats consécutifs. Des réformes électorales sont nécessaires (voir par. 31 ci-dessus). C’est ainsi que l’on pourrait accroître la force et l’autonomie et renforcer le moral des collectivités locales.b) Erevan mérite un traitement spécial. Si sa fonction de capitale doit continuer d’être reconnue, des réformes s’imposent d’urgence dans la situation de la démocratie locale. Il faut œuvrer à réaliser l’ambition de la doter d’un maire élu dans les cinq ans et il faut se pencher d’urgence sur la future structure (probablement double) d’un gouvernement local autonome.c) Enfin, il importe tout aussi instamment d’examiner la situation des 871 communes rurales où l’exercice de l’autonomie locale est le plus faible, et dans certains cas, pratiquement non existant. Les réformes déjà mentionnées contribueront certes à améliorer la situation, mais il est absolument impossible que les compétences prévues dans la Loi du 7 mai 2002 soient assumées par le grand nombre de communes rurales minuscules comptant moins de 3 000 habitants. Trois solutions différentes sont possibles : :
i) Une restructuration radicale de la division territoriale du pays, destinée à créer un petit nombre de grandes communes. On a examiné possibilité de ramener le nombre des communes à un tiers de ce qu’il est.ii) La création à terme d’un système de collectivités locales à deux niveaux, le niveau supérieur (peut-être mais pas nécessairement celui du marzer) étant responsable des fonctions à grande échelle. Cette solution suscite beaucoup d’enthousiasme tant au sein du gouvernement qu’à l’extérieur.iii) Un renforcement sensible des dispositions de la Loi du 7 mai 2002 pour aider, voire obliger, les collectivités locales à se constituer en associations pour s’acquitter de leurs principales fonctions
Ces trois solutions, et leurs variations, sont déjà à l’étude en Arménie et il est important de préserver l’élan en faveur des réformes, surtout si elles peuvent être mises en œuvre sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours à un amendement constitutionnel qui ne serait possible que lors du référendum de 2005.
53. Outre ces suggestions fondamentales, nous aimerions aussi recommander :
a) De renforcer le rôle (y compris au plan régional et international) des associations de pouvoirs locaux ;b) D’encourager les communes frontalières (ainsi que les marzeran frontaliers) à établir de meilleurs rapports et partager leurs activités avec leurs voisins étrangers ;c) De revoir les articles et paragraphes de la Charte européenne de l’autonomie locale dans l’optique de l’adhésion de l’Arménie à toutes les dispositions de la Charte, c’est à dire d’ajouter à ceux indiqués au paragraphe 2 ci-dessus.
Annexe 11ère visite du CPLRE en Arménie (19-21 juin 2003)
Ministère de l’Administration Territoriale et du Développement des InfrastructuresM. Hovik Abramyan, MinistreM. Vache Terteryan, Vice - Ministre
OSCEM. Roy Stephan Reeve, Chef du Bureau
Réunion avec des représentants des Organisations InternationalesM. Stephen J Avalyan Newton (DFID)M. Detlef Dix (GTZ)M. Steven Anlian (Institut Urbaine)Mme Amal Medani (PNUD)Mme Sona Hamalyan (Fondation Europe - Asie)
Visite de l’arrondissement de Kanaker-ZeytunRéunion avec M. Ruben Sinoyan, maire de l’arrondissement, membre de la délégation arménienne auprès du CPLRE
Association des pouvoirs locaux d’Arménie/membres de la délégation arménienne auprès du CPLRE
Association des administrateurs des finances des pouvoirs locaux d’ArménieM. Vatan Movssessyan, PrésidentM. David Tumanyan, Vice - PrésidentM. Sos Ghimichyan
Mairie d’ErevanMr Robert Nazaryan, Maire
Rencontre avec des ONGM. Araik Hovannissyan (Association des conseillers locaux d’Arménie)M. Arevik Arutunyan (Centre d’information et de formation pour le développement de l’autonomie locale)M. Agapi Ambardzumyan (Association des employés municipaux)M. Archak Alaverdyan (Association des juristes d’Etat et de pouvoirs locaux)M. Norik Mnoyan (Fondation de l’autonomie locale)
Administration du Président/ Comité de l’autonomie localeM. Armen Gevorkyan, Président du Comité
ParlementM. Rafik Petrossyan, Président du Comité des affaires juridiquesMembres du Comité représentant des différentes parties politiques
Visite à IjevanRencontre avec M. Armen Gularyan, Gouverneur de TavushRencontre avec M. Varujan Narssissyan, Maire d’IjevanRencontre avec des conseillers locaux d’Ijevan
Annexe 22e visite du CPLRE en Arménie (2-6 octobre 2003)
2 octobre
Mairie d’ErevanM. Ervand Zakharyan, Maire
Ministère des Affaires Etrangères / Département des affaires européennesM. Samvel Mkrtchyan, Directeur
ParlementM. Rafik Petrosyan, Président du Comité des affaires juridiquesMembres du Comité représentant des différentes parties politiques
Bureau du Conseil de l’EuropeMme Natalia Voutova, Représentant spécial du Secrétaire Générale du Conseil de l’Europe en Arménie
Visite au département de Lori
Rencontre avec M. Henrik Kochinyan, Préfet du départementVisite à LernapatRencontre avec M. Vano Yegiazaryan, Chef du villageRencontre avec les conseillers du villageVisite à VaynadzorRencontre avec M. Samvel Darbinyan, Maire de Vaynadzor
Rencontre avec M. Emin Yeritsyan, Président de la délégation arménienne auprès du CPLRE
1 Voir la Résolution du Comité des Ministres 2000 (1).
2 Voir notamment D Fulkler « Local Government in the Postcommunist Era » (2001) NISPA. 3 Au moins à une époque récente. Il y aurait eu, il y a longtemps, des formes élues de gouvernement local autonome. Voir D Tumanyan, p. 332. 4 Le Code électoral a changé ces chiffres : il s’agit maintenant de 7 à 15 membres. 5 Dans la Loi de 1996, le chef de la commune avait une double fonction : il était à la fois l’organe de la collectivité autonome et le représentant de l’État dans son territoire (article 4.3). Cette disposition n’est pas reprise dans la Loi de 2002. .
6 L’article 84 a été considérablement modifié par la Loi du 26 décembre 2002 et un nouvel article 85 ajouté au chapitre.
7 La formule exacte utilisée est : « en application des dispositions de la présente loi, le conseil communal est chargé de… ». De nombreuses compétences sont cependant présentées de manière plus discrétionnaire/facultative.
8 Voir la Loi du 26 décembre 2002 qui ajoute un nouvel article 85 à la Loi du 7 mai 2002.
9 Voir le chapitre 8 et la discussion ci-dessous.
10 Les appels contre les décisions des chefs sont mentionnés dans l’article 72, tel que modifié.
11 Report on the Local Elections in Armenia, Rapporteur Christopher Newbury, CG/Bur (4) 60.
12 Voir aussi les compétences du marzpet dans le domaine des recours en justice contre les actions sensément illégales des chefs – Article 72.4) ajouté dans la Loi du 26 décembre 2002.
13 Bien que la description donnée dans la Loi du 26 décembre 2002 soit une amélioration par rapport aux motifs très généraux qui étaient inscrits dans la version originale de la loi du 7 mai 2002.
10ème Session - Session d'automne du Congrès / 24 novembre 2003 Documents connexes
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