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Système européen de surveillance financière : une avancée majeure à consolider
Membre de la Commission européenne, chargé du Marché intérieur et des Services
Audition publique sur la surveillance financière dans l’UE
Bruxelles, le 24 mai 2013
Monsieur le Gouverneur,
Madame la Présidente,
Messieurs les députés,
Mesdames et Messieurs,
Je voudrais tout d’abord vous remercier pour votre participation à cette importante audition publique sur la surveillance financière en Europe.
Permettez-moi de remercier également la Direction générale Marché intérieur et services pour l’organisation de cet événement, en étroite coopération avec la Direction générale Affaires économiques et financières.
La crise financière démarrée en 2007, dont nous continuons de subir les conséquences, a obéit à de multiples causes : le choc extérieur venu du marché américain des subprimes, bien sûr, mais aussi un manque de transparence généralisé, les lacunes de la réglementation, la mauvaise évaluation et la mauvaise gestion du risque par les établissements financiers, les agences de notation, les différentes autorités compétentes.
Surtout, la crise a souligné l’absence d’un système de surveillance du secteur financier coordonné et efficace au niveau européen, en mettant en évidence un double constat : - D’une part, l’incapacité d’un système morcelé par les frontières nationales à superviser efficacement des institutions actives dans l’ensemble du marché unique ;
- D’autre part, l’absence d’une autorité de surveillance macro-prudentielle, capable d’identifier et d’alerter sur les menaces qui pèsent sur la stabilité du système financier.
Dès ma première audition devant le Parlement européen en janvier 2010 - Sharon BOWLES et Sven GIEGOLD s’en souviennent – je me suis engagé à faire de la réforme de la surveillance financière ma priorité, pour que l’Europe soit la première région du monde à tirer les leçons de la crise dans ce domaine.
Dans cette tâche difficile, nous avons été grandement aidés par l’excellent rapport du groupe présidé par Jacques de LAROSIERE que je veux saluer très chaleureusement ici. Sur la base de ce rapport, nous avons donné naissance début 2011 aux trois autorités de surveillance des banques, marchés de valeurs mobilières et compagnies d’assurances et fonds de pension, ainsi qu’au Comité européen du risque systémique (ESRB), chargé de la surveillance macro-prudentielle.
Ce système européen de surveillance marque la première grande réalisation de notre programme de régulation financière – Une avancée qui a été depuis suivie de nombreuses autres, puisque la Commission a proposé 28 lois de régulation, qui représentent l’ensemble du programme du G20.
Pour chacun de ces textes, nous avons voulu procéder avec méthode, en excluant toute improvisation et en basant nos propositions sur les faits et sur l’expérience. Et en prévoyant des clauses de revue.
Pour ce qui concerne les trois autorités, l’ESRB ainsi que le système de surveillance dans son ensemble, le travail de revue a démarré. Outre l’audition d’aujourd’hui, il se nourrira d’une consultation publique, que nous avons lancée le 26 avril, ainsi que d’une consultation plus ciblée et technique de certaines parties prenantes.
Sur la base de ce travail, la Commission publiera avant la fin de l’année un rapport qui sera transmis au Parlement européen et au Conseil.
Il serait bien sûr prématuré pour moi de donner les grandes orientations d’une possible réforme de notre système de surveillance. C’est précisément le but de l’audition d’aujourd’hui.
Néanmoins, il me parait utile d’indiquer quelques grandes questions auxquelles ce processus de revue devra répondre. J’en vois au moins trois.
I – Premièrement, quel bilan tirer de ces deux premières années de fonctionnement du système de surveillance ?
1) Dans ce délai très court, le nouveau système a permis quelques réussites indéniables.
Je pense notamment au contrôle exercé sur les agences de notations par ESMA, qui dispose pour cela de moyens efficaces, notamment en matière d’enquête et de contrôles sur place.
Je pense également à l’exercice de surveillance de la recapitalisation des banques mené par EBA, qui a permis de renforcer le secteur bancaire européen.
Enfin, je n’oublie pas les conseils donnés par EIOPA à la Commission pour la revue de la Directive IORP, et son évaluation de la viabilité de la garantie à long terme des assurances dans le contexte de Solvency II/Omnibus II. Les trois autorités ont également permis d’améliorer la cohérence des pratiques des superviseurs nationaux, notamment grâce à leur participation aux collèges de surveillance. En outre, les premiers standards techniques qu’elles ont adoptés ont permis de renforcer le « single rulebook » que nous sommes en train de mettre en place pour l’ensemble du marché intérieur.
2) A côté de ces réussites évidentes, certaines tâches se sont révélées plus ardues.
Je pense par exemple aux stress tests, effectués par EBA pour le secteur bancaire et par EIOPA pour les assurances et les pensions. Il s'agissait d'exercices difficiles menés dans un contexte politique et financier très sensible. Il s'agissait aussi d'exercices où – on l'oublie trop souvent- les autorités européennes dépendent très largement des informations qui leur sont transmises par les superviseurs nationaux.
Face à de telles contraintes, le bilan me semble plutôt positif. En outre, les progrès réalisés ont été substantiels : chaque nouveau round étant plus efficace que le précédent. Cela montre la capacité des agences à apprendre. Je suis d’ailleurs persuadé que les mesures prises en ce moment pour assurer le succès des stress tests en 2013 et 2014 porteront leurs fruits
3. Enfin, ce n’est un secret pour personne que certains défis restent à relever. C’est bien le but de cette revue.
Une première question pourrait porter sur les moyens de faciliter l’adoption de décisions contraignantes par les autorités. Quelles mesures devrions-nous prendre pour que leurs pouvoirs d’enquête sur des cas de violation ou de non-application du droit de l’Union, mais aussi leurs pouvoirs d’arbitrage entre les autorités nationales ne restent pas lettre morte ?
Ensuite, nous devons nous demander si les risques macro-économiques sont bien pris en compte. La répartition des tâches entre les agences, aux responsabilités micro-prudentielles, et l’ESRB est-elle optimale ? Comment assurer une vision européenne forte de l’ESRB ainsi que des trois autorités et éviter que les intérêts nationaux ne dominent leurs activités ?
Par ailleurs, sommes-nous satisfaits de la gouvernance des autorités de surveillance ? Ont-elles toujours pleinement agi dans l’intérêt européen, ou des changements sont-ils nécessaires afin de servir cet objectif ? Enfin, nous devons aussi nous pencher sur la question du financement des autorités. La répartition actuelle qui prévoit un financement à 40% par le budget de l’Union, à 60% par les autorités de contrôle nationales et, en ce qui concerne ESMA, par les honoraires versés par l’industrie est-elle satisfaisante ?
II – Au-delà du premier bilan, se pose la question de la possible évolution du rôle des autorités.
Sur ce sujet aussi, je suis à l’écoute de vos avis éclairés et imaginatifs.
Par exemple, faut-il développer les compétences des autorités en matière de protection des consommateurs, en utilisant pour cela les législations sectorielles ?
Faut-il donner aux autorités un rôle croissant dans certains domaines, comme la surveillance des indices ?
Faut-il leur conférer des pouvoirs de contrôle direct de certaines institutions, comme les chambres de compensation, ou les institutions avec une activité transfrontalière, par exemple les grandes compagnies d’assurance ?
Plus généralement, nous devons nous poser la question de la structure du système que nous avons créé en 2011 : est-elle adaptée ou faut-il la modifier ? Par exemple, un siège unique pour les trois autorités de surveillance aurait-il des avantages significatifs comparé à la situation actuelle ? Sur un autre plan, le système de « twin peaks », tel qu’il a émergé récemment au Royaume-Uni et en France et qu’il existe déjà dans d’autres Etats membres doit-il être considéré comme supérieur ?
III – Enfin, la revue ne peut faire l’impasse sur la question de l’articulation entre autorités, union bancaire et marché unique.
A cet égard, la consultation et l’audition d’aujourd’hui arrivent au bon moment.
L’accord politique intervenu le 19 mars dernier sur le mécanisme de supervision unique permettra aux Etats membres de la zone euro élargie de soumettre plus de 6.000 banques à une supervision de qualité, harmonisée et impartiale, sous l’autorité de la Banque centrale européenne.
Parallèlement, j’espère que nous pourrons trouver très rapidement un accord sur notre projet de directive sur la résolution bancaire, pour pouvoir, dès cet été, commencer le travail sur un mécanisme unique de résolution.
Face à ces évolutions majeures, j’entends parfois certains commentateurs dire, un peu naïvement, que l’union bancaire supprimera la nécessité des autorités. C’est totalement faux !
Loin de rendre les agences obsolètes, l’union bancaire renforcera leur nécessité, et ce pour au moins deux raisons.
- D’une part, la mission d’assurer la cohérence réglementaire entre les 28 Etats membres de l’Union restera toujours aussi importante. Si les 17 Etats membres de la zone euro étaient seuls à abriter des centres financiers importants, cela se saurait !
Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si nous avons voulu appuyer l’union bancaire sur un « single rulebook » comprenant notamment les règles récemment adoptées en matière de fonds propres et de liquidités, qui sont applicables aux 8.200 banques européennes, et constituent notre meilleure arme contre les risques de fragmentation du marché unique. Nous avons également confié à EBA la tâche de développer un « single supervisory handbook » pour faciliter la mise en pratique des règles communes.
- D’autre part, la mission de médiation qui caractérise les agences pourrait devenir plus importante que par le passé, puisque le Mécanisme unique de supervision s’accompagnera inévitablement de la nécessité de trouver de nouveaux équilibres, et d’arbitrer parfois d’éventuels conflits.
J’ajoute que le Mécanisme unique de supervision sera intégré dans le système de surveillance financière et coopéra donc étroitement tant avec les agences qu’avec l’ESRB.
Les trois grandes thèmes que je viens de mentionner : bilan des autorités et de l’ESRB, possibles évolutions de leurs missions, articulation avec l’union bancaire recouvrent de nombreuses questions.
La consultation publique sur ce sujet restera ouverte jusqu’au 19 juillet. Je vous encourage vivement à y participer, tout comme je vous encourage à profiter de l’audition d’aujourd’hui pour exprimer toutes vos attentes, idées et suggestions sur notre système de surveillance financière.
Bon travail à tous et merci.