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Témoignage de Julien DUBERTRETInspecteur général des financesConseiller pour le Budget au cabinet du Premier ministre (2007-2011)Directeur du Budget (2011-2013)            Dans son intervention, Monsieur Dubertret propose de revenir sur le déroulement de la procédure budgétaire, ses limites et ses éventuelles réussites, comme l’illustre le cas de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.Les étapes de la procédure budgétaire« La procédure budgétaire constitue en principe un levier fort au service du Budget pour piloter efficacement les finances publiques. La procédure budgétaire française est toutefois particulièrement longue, lourde et complexe et manifeste que le pouvoir des budgétaires est relativement limité dans notre pays ; il a même tendance à décliner, par paliers, depuis les années 1980. »« Dans la plupart des démocraties parlementaires européennes, le circuit d’arbitrage est relativement simple et se déroule en deux étapes : une étape administrative, d’une part, qui met en relation la direction du Budget (ou son équivalent) et les services des ministères gestionnaires, et une étape politique, d’autre part, qui fait intervenir le ministre des Finances et les ministres gestionnaires. Il existe certes une concertation entre le chef du Gouvernement et le ministre des Finances, mais lorsque ce dernier entame la procédure budgétaire, il s’est normalement assuré du soutien du chef du Gouvernement, si bien que lorsqu’il communique les enveloppes aux différents ministères, il n’y a en général pas de recours réellement possible, la dernière étape du processus budgétaire est sous contrôle du ministre des Finances. En d’autres termes, le ministre des Finances, qui occupe fréquemment une position proche du chef du Gouvernement, constitue l’autorité budgétaire ultime. »« En France, à l’inverse, le circuit d’arbitrage est extrêmement long et se décompose en quatre étapes principales. La première étape est celle des conférences budgétaires : avec le renforcement de la contrainte budgétaire, ce qui en ressort s’est amenuisé au fil du temps, et l’on peut estimer que 5 % des dossiers seulement sont réglés à ce stade. La deuxième étape repose sur la rencontre entre le ministre du Budget et les ministères gestionnaires : elle est assez peu productive, puisque le plus souvent, le ministère des Finances ne parvient à obtenir des accords que sur un nombre limité de budgets, généralement à faibles enjeux. La perspective des étapes ultérieures, de la longue route qui reste à parcourir avant les lettres plafond, dévalorise ces deux premières étapes de notre procédure, qui sont les seules dans les autres systèmes : tout au plus obligent-elles à une mise en état des dossiers et permettent-elles de faire mûrir les esprits. »« La troisième étape se déroule à Matignon, entre cabinets ministériels, sans la présence des ministres, chez le conseiller budgétaire du Premier ministre. Alors qu’on revient à un niveau plus administratif que politique, il s’y passe beaucoup de choses, car on commence alors à se rapprocher de l’étape ultime d’arbitrage par le Premier ministre : Une forte proportion des points de désaccord sont fermés à ce stade, en général nettement plus qu’au niveau du ministre du Budget. Ces réunions ont pour objet de mettre en état et d’alléger les dossiers avant l’arbitrage du Premier ministre, qui ne peut entrer dans l’ensemble des détails techniques. Le rôle du conseiller budgétaire du Premier ministre, avec l’appui du cabinet du Budget est d’obliger les ministères gestionnaires à faire des choix et établir des priorités : accepter des accords sur des sujets d’enjeu secondaire qui n’ont pas vocation à être soumis au Premier ministre, et autant que possible préparer les termes de l’arbitrage qui sera rendu par le Premier ministre. Avec l’aide de leur cabinet, certains ministres entendent et se préparent ; d’autres non, et font alors le choix de la confrontation et assez souvent d’un échec. Il s’agit au final d’une étape paradoxale où les responsables politiques sont absents, mais où se dénouent de nombreux dossiers. »« La quatrième étape est celle de l’arbitrage définitif, avec le chef du Gouvernement, autorité budgétaire ultime. La conférence peut bien se dérouler si l’on retrouve une bonne coopération entre le Budget et le Premier ministre, et que ce dernier a le goût des questions budgétaires et une forte expérience de gouvernement ; dans le cas contraire, le Premier ministre aura tendance à ne pas vouloir décider, à renvoyer à des travaux ultérieurs, ce qui a toutes les chances d’aboutir à une budgétisation de mauvaise qualité, car dépourvue de sous-jacent solide. La tension est forte lors de cette quatrième étape, qui consiste en une quinzaine de réunions dans le cadre desquelles les ministres disposent d’une heure pour plaider leurs affaires et le Premier ministre du même temps pour rendre des décisions. Les tensions sont d’autant plus fortes que :C’est en principe la dernière étape ; chaque ministre gestionnaire sait qu’il sortira du bureau du Premier ministre fixé sur son sort budgétaire ;Le Premier ministre n’est pas le ministre des Finances, il n’est pas familier des enjeux nombreux, forts, et souvent très techniques sur lesquels il lui est demandé de se prononcer en un temps très bref. Il est objectivement mis dans une situation difficile où il peut, parce qu’il ne côtoie pas les sujets budgétaires au quotidien, se sentir mal à l’aise pour arbitrer. »«  Les interventions du président de la République peuvent éventuellement constituer une cinquième étape de la procédure budgétaire. Ces interventions sont assez rares, notamment parce que les affaires budgétaires sont des dossiers à haut risque politique, et qu’il est donc commode de laisser le Premier ministre et le ministre des Finances en première ligne. Mais, de temps en temps, le président de la République peut faire une priorité de tel ou tel sujet, parfois de manière assez tardive (juillet, août) au cours de la procédure budgétaire. De telles injonctions de protection de certaines dépenses, de refus tardif de certaines mesures d’économie ou de réforme, souvent sur sollicitation des ministres gestionnaires, viennent compliquer les affaires budgétaires. L’expérience montre que généralement, quand ils ont demandé une modification après l’arbitrage du Premier ministre, les Présidents successifs ne se sont généralement pas sentis tenus par une obligation de cohérence avec l’équilibre budgétaire d’ensemble : au ministre des Finances de veiller à compenser ou éviter de faire apparaître le déséquilibre ainsi créé. »« Pour résumer, la procédure budgétaire est très longue, dévalorise les premières étapes et elle épuise les différents acteurs. Elle révèle par ailleurs plusieurs singularités : le conseiller budgétaire du Premier ministre dispose d’un poids très important, ce qui peut paraître choquant en termes de légitimité démocratique, car il est susceptible d’être perçu comme exerçant parfois un pouvoir plus important que le ministre des Finances sur le processus budgétaire ; ce risque de court-circuit amène parfois à tendre les relations entre Bercy et Matignon. Inversement, le Premier ministre est l’autorité ultime effective d’arbitrage budgétaire, alors même qu’il ne peut raisonnablement se transformer en ministre des Finances, et statuer sereinement en un temps très bref sur des enjeux à la fois politiquement lourds et extrêmement techniques. »Limites et réussites de la procédure budgétairePour quelles raisons la procédure budgétaire est-elle en France si longue, et le ministre des Finances si faible ? Plusieurs causes peuvent être ici mentionnées.« Il est probable qu’un facteur institutionnel, le dualisme Premier ministre / président de la République fait un tort considérable. En Europe, le système usuel, propre aux systèmes parlementaires, repose sur la figure d’un chef de Gouvernement, numéro un incontesté et d’un ministre des Finances, chargé du Budget, ayant un poids politique fort, choisi parmi ses plus proches alliés, qui peut le cas échéant s’imposer au reste du Gouvernement. En France, le Président est numéro un, le Premier ministre est la principale autorité après lui, et les possibilités de nommer un poids lourd responsable du Budget en sont réduites. Au surplus, on a assisté, sur le long terme, à une érosion du profil des titulaires des différents ministères aux Finances. Un tel constat ne signifie pas, bien évidemment, que les ministres du Budget soient dépourvus de talent, mais que fréquemment, ils occupent ce poste très tôt dans leur carrière politique, à un moment où leur potentiel d’évolution est fort, mais leur autorité politique encore limitée.On doit noter par ailleurs qu’une structuration en tandem, avec un ministre de l’Economie et des Finances et un secrétaire d’Etat ou ministre délégué au Budget se retrouve aussi bien en France que dans d’autres pays, compte-tenu de la complexité des affaires budgétaires et de la disponibilité qu’elles exigent. Une vraie différence réside toutefois souvent dans le rôle du ministre des Finances : au Royaume-Uni, il mobilise son autorité et son poids politique lors des arbitrages, perçus comme un temps fort et l’occasion d’affirmer son autorité. En France, il a été plus fréquent que les arbitrages passent directement du ministre chargé du Budget au Premier ministre, sans que s’organise une implication du ministre des Finances dans les discussions budgétaires. »s« Par ailleurs, la procédure budgétaire demeure très incomplète. Les conférences budgétaires ont un côté parfois assez forfaitaire : on ne bâtit pas, on pratique le rabot de manière indifférenciée au cours de face-à-face très brefs dans des conférences budgétaires qui ne durent que quelques heures. C’est nécessaire, mais ça ne suffit pas. Pour parvenir à des économies de grande ampleur et à des réformes budgétaires structurantes, il est nécessaire de passer aussi par un processus de revue de dépenses ou revue des politiques publiques, (spending review), dont les conditions d’efficacité sont décrites avec précision et de façon consensuelle dans divers papiers, publiés notamment sous l’égide de l’OCDE ou du FMI. Parmi ces conditions, peuvent être mentionnées : un soutien politique au plus haut niveau, la définition de perspectives de moyen terme (trois ans) et l’articulation avec un budget pluriannuel, la volonté d’assumer un objectif d’économies, l’articulation de la revue des dépenses avec la politique budgétaire, un ciblage sur les gains les plus aisés (sectoriels et transversaux), un calendrier réaliste et un suivi rigoureux et transparent. En France, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) était certes perfectible, mais elle répondait plutôt bien à l’ensemble de ces conditions et a permis des économies substantielles documentées de façon analytique ; la modernisation de l’action publique (MAP) en a pris le contrepied, et ce fut un échec, les économies induites ont été très limitées. Quoi qu’il en soit, la conduite de la politique budgétaire ne peut être puissante en l’absence d’un tel processus de revue des dépenses ; prétendre maîtriser les finances publiques sans la mise en œuvre d’un processus solide de revue des politiques/dépenses est une démarche vouée à l’échec. »« Le degré élevé d’éclatement du champ des finances publiques et de leur pilotage constitue une autre limite de la procédure budgétaire française. La dualité Projet de Loi de Finances (PLF) / Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) en constitue un premier exemple, les finances sociales ne pouvant de ce fait être gérées dans un cadre ferme : la création du PLFSS en 1996 a certes constitué un progrès, mais la distinction des deux projets de loi amène fréquemment le ministre des Affaires sociales à agir comme un second ministre des Finances et la direction de la Sécurité sociale, comme une forme d’équivalent de la direction du Budget dans son domaine plutôt que comme une direction financière. Cette spécificité, que l’on ne retrouve pas ailleurs en Europe ni peut-être même dans le monde, complique le pilotage comme le débat sur la trajectoire des finances publiques. Cette dualité PLF/PLFSS joue également un rôle néfaste en contribuant à consolider deux corps de prélèvements obligatoires difficiles à coordonner rationnellement, l’un au profit de la sécurité sociale, l’autre au profit de l’Etat, alors que cette distinction devient de fait de plus en plus artificielle. Un second exemple de l’éclatement du pilotage des finances publiques réside dans le contrôle, particulièrement difficile, des dépenses des collectivités territoriales. Le contrôle de ce bloc de dépenses, qui a historiquement progressé de manière très rapide, apparaît difficile, notamment en raison de l’influence des élus locaux au Parlement. En Grande Bretagne, le contrôle des dépenses locales s’effectue par les recettes, avec relativement peu d’impôts locaux ; en Espagne, le contrôle porte essentiellement sur la dépense, avec la détermination de plafonds en loi de finances. La France n’a pas réellement choisi entre ces deux options. »« Deux dernières limites peuvent être mentionnées. La politique fiscale, d’une part, est mal prise en charge : il n’y a pas d’administration véritablement en charge d’élaborer et proposer une politique d’ensemble des prélèvements obligatoires. Selon les administrations concernées au sein de Bercy, ce sont les problématiques de rendement, de recouvrement, de gestion, ou encore des approches thématiques partielles qui vont dominer, sans qu’une vision stratégique d’ensemble ne parvienne à s’imposer. La Révision Générale des Prélèvements Obligatoires, en 2007-2008, qui a conduit les différentes directions concernées à travailler ensemble, à tenter d’y remédier, mais la démarche n’a pas été poursuivie ensuite. Les grands projets d’investissement, d’autre part, peuvent soulever des difficultés lorsque leur élaboration contourne la direction du Budget. On relève à ce niveau une faiblesse inquiétante des études et des évaluations sur la rentabilité socio-économique des grands projets d’investissement, alors même qu’elles bénéficiaient auparavant d’une bonne coordination entre le ministère des Finances et le ministère de l’Equipement, qui permettait un tri des projets sur la base de leur valeur économique. La construction du tunnel Lyon-Turin ou du canal Seine-Nord constituent des contre-exemples majeurs de ce point de vue. »Quelques réussites insuffisamment valorisées de la politique des finances publiques« Il existe toutefois quelques réussites, au premier rang desquelles figure la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. La LOLF est une réforme d’ensemble qui n’est pas porteuse en elle-même de comportements vertueux, mais qui oblige à structurer le budget en politiques publiques, à s’intéresser aux déterminants de la dépense et à procéder à sa justification au premier euro c’est-à-dire à travailler en budget base zéro. La LOLF a introduit l’idée que les objectifs, les indicateurs, la performance et le fait de rendre des comptes sont importants et pleinement légitimes dans le secteur public, et elle a ainsi, comme dans les autres pays passés avant la France à la budgétisation par programmes, ouvert la voie aux revues de politiques publiques. La réforme a également créé une solidarité entre les spécialistes des affaires budgétaires ; les efforts nécessaires à sa mise en œuvre imposaient en effet d’associer tout le monde, et en particulier les directions financières des ministères généraux, ce qui a contribué à améliorer une relation dominée par un face-à-face crispé entre budgétaires et dépensiers en faisant émerger un dialogue fondé sur l’appartenance à une même communauté de métier. »« La pluriannualité budgétaire est une belle réforme, qui s’est faite naturellement dans la foulée de la mise en œuvre de la LOLF. Les budgets pluriannuels facilitent le succès des revues de dépenses (lorsqu’il y en a), donnent davantage de visibilité aux gestionnaires et permettent un meilleur pilotage de la politique budgétaire d’ensemble. Cette réforme, qui ne faisait que rejoindre une bonne pratique mise en œuvre sous des formes diverses au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et en Allemagne, a heureusement survécu aux alternances et fait désormais partie du paysage institutionnel de nos finances publiques. »Pour citer : Julien Dubertret, "Le pouvoir des budgétaires. Intervention au séminaire du Groupe de recherche sur les affaires budgétaires. 12 mars 2019", compte rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l'auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 18/05/2019, https://grab.hypotheses.org/816.