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Le Trésor, la dette et la croissance durant les Trente Glorieuses » Intervention de Laure Quennouëlle-Corre, CNRS, UMR 8558 CRH – équipe GrHEco, au séminaire du GRAB, 18 juin 2019Laure Quennouëlle-Corre ouvre son propos par une remarque liminaire sur les relations entre Trésor et Budget : le Trésor capte une partie des dépenses et intervient dans la gestion des dépenses d’investissement ; il se trouve donc sur ce plan en rivalité avec le Budget ; il lui fournit aussi les moyens de financer l’impasse budgétaire. Mais plus que ces relations entre Trésor et Budget, c’est la dette qui sera au cœur de l’exposé. Introduction. La dette publique décomposéeL’héritage de la guerre :  la dette théoriséeLa reconstruction et la modernisation : une dette publique légitimée (1945-1997)La débudgétisation : une dette publique contenue (1958-1967)Crises et relance de la dette (1968-1975)Remarques conclusivesBibliographiePour citerIntroduction. La dette publique décomposéeDans un premier temps, l’intervenante présente les différentes composantes de la dette publique dans la période étudiée. L’expression « dette publique » renvoie ici à la dette des administrations d’État, à l’exclusion de la dette des organismes de Sécurité sociale et des collectivités locales ; elle recouvre l’ensemble des ressources hors impôt qui sont gérées par le Trésor, ressources qui permettent de financer la dette et l’impasse. L’économiste Pierre Lasserre en a proposé une typologie qui sert de fil directeur à la présentation qui suit[1].Les dépôts – financiers et non financiers – des correspondants du Trésor, ce qui inclut :les comptes chèques postauxles dépôts de la Caisse des dépôts et consignationsles dépôts des entreprises publiquesles dépôts des instituts d’émission de la zone Francles dépôts des collectivités locales (départements, communes) et de certains établissements.Ces correspondants sont obligés de déposer leurs fonds de trésorerie sur les comptes du Trésor. Cette obligation permet à l’État de se procurer des dépôts relativement stables sur lesquels s’appuyer pour financer l’impasse. Ces dépôts représentent 40 à 50% des ressources du Trésor après la guerre. Ces correspondants peuvent également être mobilisés lors des opérations d’émissions de bons du Trésor.Les bons du TrésorCes bons sont de deux types :Les bons sur formule: ils correspondent à la dette à court terme, avec différentes formules, de 100 jours à 2 ans, et des taux d’intérêt relativement intéressants. Ces bons du Trésor ont été largement utilisés pendant la Première Guerre mondiale (bons de la Défense nationale) : l’importance de la dette flottante est à l’origine de la crise monétaire de 1923-1924. La politique menée par Poincaré à la fin des années 1920 (loi de stabilisation du franc, dévaluation de 80% du franc, création d’une Caisse d’amortissement) donne un coup d’arrêt à leur utilisation systématique. Mais leur émission reprend juste avant, et surtout pendant la Seconde guerre mondiale. Ils sont souscrits par des particuliers ou des institutions.Les bons du Trésor en compte courant, qui s’apparentent à de la création monétaire pure et simple. Le Trésor demande à ses correspondants d’acheter des bons du Trésor en compte courant : c’est un jeu d’écriture qui permet au Trésor de renflouer sa caisse. Tout un réseau d’institutions financières participe aux opérations d’émission de ce type de bons du Trésor : banques de dépôt, banques régionales, banques d’affaires, banques coloniales, et quelques intermédiaires financiers (courtiers, agents de change…). Les emprunts à long terme sur le marché financier françaisLes emprunts de la Libération, l’emprunt Pinay, etc. Ce sont des emprunts à long terme (5, 15, 20 ans) qui à cette époque captent et mobilisent l’épargne intérieure au détriment des entreprises privées (effet d’éviction sur le marché financier).Les emprunts extérieurs Le recours à ces emprunts a été utilisé pour la première fois pendant la Première Guerre mondiale (avec des répercussions importantes sur les relations internationales pendant l’entre-deux-guerres, du fait des négociations entre dette publique et réparations ).  Ils sont peu fréquents jusqu’aux années 1970.Les avances de la Banque de FranceC’est une dette à très court terme qui permet de faire face à des problèmes de liquidité journaliers, via l’émission de billets et d’avances en écritures. Ces engagements sont plafonnés par la loi. Si le gouvernement veut relever le plafond des avances, il doit alors passer par le Parlement, une démarche médiatisée qui entraîne des discussions sur le train de vie de l’État ( ex : controverse entre Edgar Faure et Wilfrid Baumgartner, gouverneur de la Banque de France, en 1954).La politique du Trésor – que traduisent les fluctuations de ces différents types de ressources – résulte de la combinaison d’objectifs différents au fil du temps :Privilégier des ressources « cachées » qui évitent d’avoir recours à des avances de la Banque de France ou à des ressources monétaires ;Ne pas s’endetter à trop long terme, ce qui requiert d’adosser la gestion de la dette sur les dépôts des correspondants, les bons du Trésor en compte courant.Privilégier la liquidité de la dette au détriment du coût de l’emprunt, pour combler l’impasse.Ne pas trop peser sur le marché financier français pour ne pas pénaliser les investissements des entreprises privées françaises (mais ce sera peu réalisé).Limiter le recours à la dette flottante, toujours risquée car elle suppose un renouvellement fréquent.Pour clore cette introduction, Laure Quennouëlle-Corre renvoie aux travaux de Christine André et Robert Delorme qui permettent de contextualiser cette politique financière en confrontant l’évolution des ressources fiscales à l’évolution globale des dépenses publiques[2]. Ces deux chercheurs montrent aussi comment la dette publique s’installe dans le paysage français au XXe siècle, avec les dépenses de guerre, le financement de la reconstruction, puis l’essor de l’État-providence.L’héritage de la guerre : la dette théoriséeOn pourrait considérer, à l’instar de Bertrand Blancheton, que le circuit du Trésor commence à se mettre en place dès la Première Guerre mondiale. Mais il importe surtout de pointer le rôle déterminant de la Seconde Guerre mondiale dans la structuration du système de la dette publique, en raison des charges exceptionnelles liées au financement de la guerre 1939-1940, mais aussi de leur mode de financement, peu orthodoxe (29% par l’impôt, 38% par la dette à court terme, 33% par les avances de la Banque de France). Ce financement se prolonge pendant les années d’Occupation : l’Allemagne réclame à la France 400 millions de francs par jour, avec un versement impératif tous les dix jours à la Reichsbank, pendant les quatre années.C’est à ce moment qu’est théorisé, au sein de la direction du Trésor (qui prend ce nom le 30 août 1940), le mode d’alimentation de la trésorerie via les bons du Trésor. Un rédacteur du Mouvement général des fonds, Henri Maleprade consacre une thèse de droit aux bons du Trésor dans le système financier français, thèse publiée en 1944 avec la préface d’un sous-directeur du Trésor, Raymond Villadier[3]. Il y voit alors un élément central du circuit du Trésor.L’enjeu de ce circuit est de faire revenir dans les caisses de l’État tous les flux qui en sortent du fait des dépenses de l’État, sans avoir recours à la « planche à billets », aux avances à la Banque de France, ni à l’emprunt à long terme (lourd et long à mettre en place). Ce circuit se met en place dans un système dirigiste (blocage des prix et des salaires, rationnement général, fermeture des frontières, contrôle des placements immobiliers et mobiliers), qui permet d’orienter les placements vers les effets publics.Les banques et le public vont volontiers souscrire des Bons du Trésor, faute d’autres placements, mais aussi parce que le bon du Trésor est très liquide, que son cours est stable, et que les banques peuvent le réescompter auprès de la Banque de France. Les grandes entreprises industrielles s’en servent pour gérer leur trésorerie. Dernier souscripteur : les banques de dépôt. L’ensemble du portefeuille d’effets des banques compte 80% de bons du Trésor en 1941, et 90% à la fin de 1943. Maleprade en conclut que c’est un dispositif beaucoup moins inflationniste que les avances de la Banque de France.On a donc deux circuits parallèles :le circuit monnaie/ Banque centralele circuit du Trésor, qui se développe après la guerre.La reconstruction et la modernisation : une dette publique légitimée (1945-1997)Au lendemain de la Guerre, la situation monétaire en France est dramatique : les prix ont été multipliés par quatre pendant la guerre, et l’inflation reste très forte (+55% en moyenne annuelle entre 1945 et 1948). Sur le plan politique, les orientations du Conseil national de la résistance, comme le rejet du malthusianisme des années 1930 légitiment le recours au déficit budgétaire, à l’impasse (on ne parle pas encore de dette publique). On considère que l’intervention de l’État est nécessaire à la reconstruction et à la modernisation de l’économie (pour autant, on ne peut réellement parler de keynésianisme à cette époque). Le rapport dépenses publiques/ PIB passe de 26,5% en 1938 à 40% en 1948, puis 50,4% en 1955. L’État doit se donner les moyens monétaires de cette intervention sur les structures de l’économie.On assiste, dans ce contexte, au « hold-up » du Trésor sur le financement des investissements. A la faveur du plan Marshall (1948-1952), la direction du Trésor met la main sur la gestion des investissements de l’État, au détriment du Plan, à travers différents comptes spéciaux du Trésor (en particulier le Fonds national de modernisation et d’équipement), comptes spéciaux qui fusionnent en 1955 dans le Fonds de développement économique et social. Ces comptes spéciaux ne sont pas soumis au contrôle de la direction du Budget, ni à aucun contrôle démocratique. Ce fonctionnement donne donc au Trésor un poids considérable dans l’orientation des dépenses d’investissement. Les ministères, la direction du Budget, la Banque de France, la Caisse des dépôts, sont associés aux discussions, mais les décisions finales lui reviennent. Alors que le Trésor gérait jusque-là la trésorerie, il doit apprendre un nouveau métier, celui de banquier d’investissement. En parallèle, le Trésor gère toujours les ressources monétaires destinées à financer l’impasse.Cette double fonction lui permet, pour reprendre une formule de François Bloch-Lainé (directeur du Trésor de 1947 à 1952), de « transformer les liquidités en barrages » : autrement dit, on prend de l’argent emprunté à court terme pour reconstruire l’économie française, ce qui est totalement hétérodoxe (en principe, il revient à l’épargne longue de financer les investissements, et à l’épargne courte, de financer l’impasse).Le Trésor est ainsi, en 1955, le premier collecteur de fonds, recueillant et distribuant plus de capitaux que l’ensemble des établissements publics et privés, chargés d’octroyer des crédits, hors Banque de France. Il a la capacité de placer des emprunts, et depuis la guerre, il a mis en place un système de calendrier d’autorisation des émissions sur le marché financier, qui lui permet de donner la priorité aux emprunts d’État et des collectivités locales, sur ceux du secteur privé. Les emprunts d’État bénéficient par surcroît d’avantages fiscaux (cf. emprunt Pinay de 1952). Les banques sont également obligées de détenir un portefeuille d’effets du Trésor (disposition renforcée à partir de 1948). Dans cette période, le circuit du Trésor est donc amplifié et développé pour assurer l’équilibre quotidien de la Trésorerie, avec un effet d’éviction très important.Le règlement du problème de la dette passe par ce que certains appellent « l’euthanasie des rentiers »,  avec une inflation colossale dans les années 1945-1948 puis 1956-1958.La débudgétisation : une dette publique contenue (1958-1967)À partir de 1958, alors que la France vient d’entrer dans le Marché commun, le changement de régime politique entraîne l’adoption d’une politique économique et financière nouvelle, lancée par le plan de stabilisation de 1958 (dévaluation du franc, changement d’unité monétaire, et plan de réduction du déficit budgétaire).Le regard porté sur les emprunts publics et la dette change pour plusieurs raisons. Du fait de la stabilité monétaire retrouvée, le poids de la dette publique augmente : c’est une source de préoccupation pour les gestionnaires des finances publiques. De plus, le Général de Gaulle souhaite désendetter la France, notamment vis-à-vis des États-Unis. Enfin, dans son entourage, Jacques Rueff se montre très critique à l’encontre des financements inflationnistes du Trésor.Plusieurs signes témoignent de la volonté des décideurs d’alléger le poids monétaire du Trésor, et le poids de la dette publique :décision de ne plus émettre d’emprunt public à partir de 1959, afin de ne pas obérer les placements des entreprises privées (règle tenue jusqu’en 1966) ;réforme du circuit de financement de la Trésorerie, avec une suppression de l’alimentation automatique du Trésor en bons du Trésor et l’instauration d’un système d’adjudication.le 20 décembre 1963, un Conseil restreint de l’Élysée instaure la « neutralité monétaire » du Trésor : des règles strictes encadrent désormais la gestion de la trésorerie afin de revenir à une forme d’orthodoxie.en 1966, le système des réserves obligatoires entraîne la suppression du plancher de détention des bons du Trésor par les banques.Progressivement on casse tout le système qui s’était mis en place pendant la guerre et à la Libération. Les chiffres reflètent cette politique :La dette à long et moyen terme fléchit (politique de désendettement vis-à-vis des États-Unis)Les bons en compte courant fléchissent (avec une remontée en 1968)Les investissements publics sont transférés vers des satellites du Trésor : c’est la débudgétisation.Crises et relance de la dette (1968-1975)Avec mai 68, puis avec la crise pétrolière de 1973 et ses conséquences économiques et sociales (baisse des rentrées fiscales, augmentation des interventions de l’État), la dette augmente à nouveau. Le Trésor cherche à se financer auprès du système bancaire, les dépôts des correspondants particuliers restant une variable indépendante de sa volonté et le recours à l’Institut d’émission étant plafonné. Parmi les établissements bancaires, on relève une part grandissante de la Caisse des dépôts dans les souscriptions, qui dépasse celle des banques et celle de la Banque de France en 1976 et 1977.Valery Giscard d’Estaing renoue avec la politique grands emprunts qui offre l’avantage en ces temps de retour de l’inflation, de limiter la création monétaire du Trésor. Enfin, on assiste au développement des emprunts extérieurs des entreprises publiques (EDF, GDF), pour laisser les ressources aux entreprises privées sur le marché financier français. Du fait de leur indexation et des taux d’intérêt élevés, ils se révéleront très couteux à terme pour l’Etat.Remarques conclusives               En résumé, la Première Guerre mondiale a marqué le point de départ d’un couple infernal dette publique et inflation, puis le recours à la dette publique a été légitimé au temps de l’État-banquier et de la croissance économique. À gauche comme à droite, cette politique de la dette s’est caractérisée par son manque de transparence, mais aussi par l’absence d’un soubassement théorique (il s’agit bien plutôt d’un « bricolage »).  Dans cette période, l’orthodoxie du ministère des Finances est toute relative : on n’utilise pas systématiquement des ressources d’épargne longue pour financer les dépenses d’investissement.  Enfin, le discours sur le déficit budgétaire est plus fréquent que celui sur la dette à l’époque ; et il n’est pas porté par le Trésor.BibliographieDelorme Robert et André Christine, L’État et l’économie :  un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France, 1870-1980, Paris, Éditions du Seui1983, 757 p.Andreau Jean, Béaur Gérard et Grenier Jean-Yves (eds.), La dette publique dans l’histoire, Vincennes, IGPDE, 2013, VIII‑499 p. (Signalons également, à paraître, Les crises de la dette publique).Eck François, Le rôle monétaire et financier du Trésor, 1960 -1974, Thèse d’Etat, Université Panthéon-Assas, Paris, France, 1975, 641 p.Lasserre Pierre, L’impact monétaire de la politique financière du Trésor, Paris, France, PUF, 1981, 94 p.Maleprade Henri, Le bon du Trésor dans la politique financière moderne, Préface de R. Villadier., Paris, France, R. Pichon et R. Durand-Auzias, 1944, 232 p.Quennouëlle-Corre Laure, La Direction du Trésor, 1947-1967 :  l’État-banquier et la croissance, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000, 693 p.Pour citer :Laure Quennouëlle-Corre, “ Le Trésor, la dette et la croissance durant les Trente Glorieuses ”, compte-rendu rédigé par Clémence Cardon-Quint et Thomas Hélie, revu par l’auteur, publié sur Affaires budgétaires (XIXe-XXIe), 21/11/2019, https://grab.hypotheses.org/1005. [1] Pierre Lasserre, L’impact monétaire de la politique financière du Trésor, Paris, France, PUF, 1981, 94 p.[2] Robert Delorme et Christine André, L’État et l’économie :  un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France, 1870-1980, Paris, Éditions du Seuil, 1983, 757 p.[3] Henri Maleprade, Le bon du Trésor dans la politique financière moderne, Préface de R. Villadier., Paris, France, R. Pichon et R. Durand-Auzias, 1944, 232 p.