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Arnaud André-Jean, La gouvernance. Un outil de participation (préface de Laure Ortiz). Paris : LGDJ-Lextenso, coll. « Les Petits Manuels », 2014, 322 p.Compte rendu par Jacques Le Goff (Université de Brest)Dès le Moyen Âge, le terme de « gouvernance » était usité en France. Il s’appliquait à la charge et au territoire du gouverneur d’une ville. La coïncidence avec l’idée de gouvernement était alors parfaite. Au fil du temps, le terme a migré en Angleterre pour en venir à désigner non seulement le gouvernement mais aussi l’art de son exercice. Il finira par être oublié avant résurgence, d’abord dans le lexique des institutions internationales et, de proche en proche, dans la langue commune. Il occupe désormais la Une de tous les journaux tantôt dans un sens descriptif (« la gouvernance de l’Europe », « de l’Église »…), tantôt dans le sens évaluatif de « bonne gouvernance ». Il est compréhensible que, intrigué par ce flottement sémantique, André-Jean Arnaud ait voulu en cerner les raisons dans ce Petit Manuel qui s’efforce d’apporter réponse à deux questions : d’abord, de quoi parle-t-on ? Et ensuite, qu’est-ce qui se dit de la société et de ses transformations dans ce nouveau discours gestionnaire, politique et juridique ? Simple effet de mode, lotion cosmétique ou point d’affleurement de quelque chose de plus profond ? Sans totalement exclure la première hypothèse, A.-J. Arnaud privilégie la seconde et prend très au sérieux ce qui relève, à ses yeux, d’un changement d’imaginaire sociétal, d’une nouvelle manière de voir et de penser le pouvoir, bref, d’une mutation paradigmatique. Et cela à tous les niveaux, du local au mondial en passant par le national et l’européen sans oublier l’entreprise. De là les cinq chapitres qui structurent ce passionnant ouvrage.Premièrement, de quoi parle-t-on ? D’une « approche qui rompt avec la tradition du pouvoir top-down telle qu’il est historiquement vécu, dans le secteur privé et public, même en régime de démocratie représentative » (p. 274). On pourrait dire que, de vertical, l’exercice du pouvoir tend à s’horizontaliser en privilégiant l’association de ses destinataires par la concertation, la collaboration, la négociation. Il prend une allure « mixte » à la faveur de l’imbrication d’ordres de réalité politique, administratif, économique, social, etc. jusqu’alors hiérarchiquement distincts et séparés. La gouvernance devient un « outil permettant d’effectuer une gestion d’un type nouveau » (p. 274), où l’animation, la mise en effervescence prennent le pas sur la fonction d’autorité. En cela, il s’agit bien d’un nouveau modèle et d’une stratégie délibérée et innovante de gestion publique et privée. Historiquement, le mouvement fut impulsé dans l’entreprise au cours des années 1930-1950 par des managers conscients de l’archaïsme d’un modèle monarchique révolu. Sans être mis au rebut, il sera sensiblement réformé et corrigé par rééquilibrage des pouvoirs entre direction, actionnaires et salariés. La corporate governance marque « la fin du patron tout puissant » et inaugure un nouveau style de gouvernement que la pratique ne confirmera pas en tous points. Le même souci d’équilibre entre des réalités composites se retrouvera dans l’ordre international où émerge un nouveau type de rapports entre grandes agences, États et sociétés civiles associées à l’œuvre commune, spécialement en matière d’environnement. C’est là que la notion de « bonne gouvernance » économique s’imposera comme référentiel de discipline budgétaire de tonalité néolibérale. Au point qu’on peut se demander si la gouvernance n’est pas, au fond, l’allure pateline que prend le pouvoir pour faire passer des mesures impopulaires que l’autorité traditionnelle n’aurait pu imposer sans risque d’explosion. Une technologie de pouvoir subtilement retorse, aurait dit Foucault, visant à convertir à la sagesse des populations addictives au progrès indéfini. La vérité est que la gouvernance est le nom que prend le pouvoir, particulièrement politique, lorsque la société civile acquiert une telle consistance qu’elle devient ingouvernable dans le cadre du modèle d’inspiration jacobine ((Cf. Pierre ROSANVALLON, Le modèle politique français. La société civile contre le jacobinisme de 1789 à nos jours, Paris : Seuil, 2004.)). Trois mots en expriment la dynamique : mixité, flexibilité, proximité.Mixité, entre système représentatif et intervention directe. Le clivage gouvernant/gouvernés a perdu de sa netteté à tous les niveaux. Dans l’ordre interne s’achève le cycle de la démocratie représentative « absolue » qui réduisait le citoyen au rôle d’intermittent de la politique, actif le temps des élections avant éclipse. En parlant d’un « mode d’autorité en pleine transformation », A.-J. Arnaud rejoint, entre autres, les conclusions de Dominique Rousseau estimant « la forme État […] décalée » ((Dominique ROUSSEAU, Radicaliser la démocratie, Paris : Seuil, 2015, p. 108.)). La « gestion pyramidale et autoritaire » caractéristique du modèle mécanique de gouvernement avec impulsion centrale et diffusion de proche en proche, a fait place à un paradigme biologique ((Alain SUPIOT lui préfère, dans La gouvernance par les nombres, Paris : Fayard, 2015, le paradigme informatique, intéressant bien que moins éclairant à mon sens.)) d’interactions osmotiques et synergétiques entre des champs d’action en constants échanges horizontaux. « La gouvernance doit être considérée comme un mode de participation à l’exercice de l’autorité politique, économique et administrative » (p. 279). Ce qui soulève la question, non éludée dans ce livre, de l’écart entre le désir de « démocratie continue » et la durabilité de l’engagement participatif.Flexibilité. Le terme fait florès en droit social. Mais il s’étend bien au-delà et traduit le souci d’ajuster au mieux les pratiques et leur droit à l’environnement, spécialement économique. C’est l’une des manifestations les plus remarquables de la gouvernance que la régression de la normativité régalienne sous forme d’actes unilatéraux impérieux, au profit d’un droit « dialogal » privilégiant le contrat, la confiance (standards, labels, « auto-certification »…) le droit flou décliné en termes de standards et de normes souples « ne relevant pas du droit positif au sens strict » (p. 195). Du droit dur, granitique, à la soft law en mousseline, il y a tout l’écart de deux modèles et le signe d’un « dépassement du positivisme » dans un nouveau discours du droit prenant acte, lui aussi, de la mixité de la réalité et de la diversité des modes de production juridique. Une option phénoménologique dont il découle que « la question de la production de la norme » ne peut plus être uniquement posée « dans les termes orthodoxes de l’État souverain monocentriste » (p. 198).Proximité, entre des sphères de pouvoir de mieux en mieux imbriquées, spécialement au niveau local où l’osmose politique/société est la plus intense. Là, mieux qu’ailleurs, le citoyen peut exercer « concrètement » ses attributions par la parole, le débat, et parfois le vote, avec des résultats probants à Porto Alegre, Salvador de Bahia, Vandoncourt dans le Doubs… têtes de pont d’une démocratie revitalisée mais aussi très fragile.On comprend qu’une telle « réhabilitation de la société civile » suscite intérêt et même enthousiasme. N’est-ce pas la réalisation du rêve de la « deuxième gauche » de reprise en main par la société des rênes de son destin avec et, souvent, contre l’État ? Une revanche tardive du girondinisme sur le jacobinisme ? En partie, sans doute. Mais le mouvement ne date pas d’aujourd’hui. Il était déjà à l’œuvre, depuis les années 1970, dans le système français de négociation collective, assemblage très élaboré de créativité sociale et d’action étatique d’orientation et de suscitation. Même chose pour le tandem État/monde associatif avec des doutes, il est vrai, sur le rôle exact de « l’État animateur » ((Titre d’un ouvrage de Jacques DONZELOT, L’État animateur : essai sur la politique de la ville ; avec la collaboration de Philippe ESTEBE, Paris : éd. Esprit, 1994.)) : vrai partenaire ou opérateur d’un théâtre de marionnettes ((Voir le débat autour de ce livre avec la réaction de Bernard EME, Jean-Louis LAVILLE, Daniel MOTHE, et la réponse de Jacques DONZELOT dans « Quel rôle pour l’État », Esprit, août-septembre 1993.)) ? Ce changement de paradigme ne va pas sans susciter nombre d’interrogations ; en premier lieu, sur la logique intime de la gouvernance. Sous couvert d’autorégulation, d’homéostasie, n’assiste-t-on pas à un remake de la « main invisible », de cette providence libérale justificatrice du primat de l’économique sur les autres sphères sociétales ? L’exemple de la corporate governance est frappant : de modèle de rééquilibrage au sein de l’entreprise, il a fini par donner le pouvoir aux actionnaires. Idem pour le new public management inspiré des méthodes du privé et guettée par l’obsession comptable. Ou encore les indicateurs de bonne gouvernance appliqués par le Fonds monétaire international (FMI) aux États en difficulté. Une nouvelle vulgate ? Au point qu’on en vient aujourd’hui à se demander si l’État n’est pas menacé de dépérissement par dilution dans la société liquide. C’est l’inquiétude de Marcel Gauchet : « Ce ne sont plus les délires du pouvoir que nous avons à craindre, ce sont les ravages de l’impouvoir » ((Marcel GAUCHET, L’avènement de la démocratie, t. 1, Paris : Gallimard, 2007, cité par Dominique ROUSSEAU, op. cit., p. 68. Dans le même sens, cf. Georges BALANDIER, Recherche du politique perdu, Paris : Fayard, 2015.)) rejoignant les doutes de Paul Ricœur dans sa discussion avec Michael Walzer : « L’État, en tant que source de droit, se trouve placé aujourd’hui dans la situation inconfortable d’une entité appelée à se comporter à la fois comme le tout et comme la partie, comme instance inclusive et région incluse. Ce paradoxe affecte en son cœur la notion même de pouvoir politique ((Paul RICOEUR, « Morale, éthique et politique », Pouvoirs, 65, 1993, p. 16.)). » Où l’on voit qu’un objet juridique non (ou mal) identifié, la gouvernance, renvoie aussi au cœur même de la philosophie politique dans un vaste débat remarquablement balisé par André-Jean Arnaud.