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En France, ces deux dernières décennies ont été le théâtre d’un incontestable renouveau de l’histoire de l’État contemporain, de telle sorte qu’il n’est certainement plus possible de le qualifier de « non-objet historique » (Rosanvallon, 1990 : 9). Le nombre des fonctionnaires constitue toutefois un angle mort des recherches en sciences sociales. Ainsi, le constat que Pierre Rosanvallon dressait pour l’État il y a plus de vingt ans s’applique très bien aujourd’hui à la question de ses effectifs : « le très petit nombre des travaux consacrés à l’histoire [du nombre des fonctionnaires] contraste singulièrement avec la vigueur des jugements qui s’expriment à son propos. (…) Il est peu de domaines dans lesquels le déséquilibre entre la masse des prises de position et la minceur des travaux érudits soit aussi frappant » (Ibid).Une telle situation a permis l’édification d’un double mythe politique concernant le volume des effectifs de l’État : de tous temps la France compterait trop de fonctionnaires tandis que l’État lui-même serait bien incapable de compter ses effectifs (à propos du contenu de ce billet (( Avertissement sur le contenu de ce billet : invité à participer à un colloque à Bucarest en octobre 2011 portant sur la fabrique et la déconstruction des mythes dans l'historiographie, j'y avais présenté un topo sur "Nombre des fonctionnaires et mythes historiographiques en France". J'ai appris cette semaine que l'éditeur avait demandé aux coordinateurs de l'ouvrage tiré de ces rencontres de se recentrer sur l'Europe centrale et orientale... exit le papier sur l'historiographie française. Bien qu'il soit un peu ancien et que, depuis sa rédaction, j'ai achevé la thèse dont il y est question, je le publie ici (tel quel mais enrichi de quelques liens vers les articles cités ou vers les compte rendus des ouvrages mentionnés) car il me semble que, pour la dimension historiographique, il reste tout à fait d'actualité.Pour plus de développements méthodologiques concernant mon approche "reconstructionniste" et pour une lecture révisée et plus approfondie de certains débats historiographiques mentionnés ici, je renvoie, en fin de billet, à quelques références complémentaires en libre accès )) )[caption id="attachment_1041" align="aligncenter" width="1134"] "Trop de fonctionnaires !" un mythe politique savamment entretenu...[/caption]Déconstruire ce mythe est un travail de longue haleine que j’ai entrepris dans le cadre d’une thèse de doctorat en histoire et dont je ne saurais traiter ici de façon satisfaisante dans les limites imparties à cette contribution. Je me propose, en revanche, d’interpréter le vide historiographique concernant le nombre des fonctionnaires à l’aune des mythes historiographiques qui ont successivement gouverné l’usage du chiffre en histoire des années 1960 aux années 1990. En effet, les relations entre les historiens et les méthodes quantitatives ont été pour le moins fluctuantes au cours du 20e siècle. Depuis la lune de miel qui suivit les études fondatrices d’Ernest Labrousse dans les années 1930 et 1940 (( Voir, notamment, (Borghetti, 2002). Elle explique ainsi (p. 16) que « si, de la part des historiens français, le recours aux statistiques ou sur un plan plus général, la promotion d’une approche quantitative dans l’étude des faits économiques et sociaux sont antérieurs aux années 1930, [l’Esquisse du mouvement des prix et des revenus en France au XVIIIe siècle, publié par E. Labrousse en 1933] est le premier exemple d’une véritable application de la méthode statistique : cette dernière a en effet une incidence directe sur la mise en œuvre et la résolution d’une problématique historique (les origines de la Révolution française) étudiée dans le cadre d’une durée séculaire et, pour la première fois, de l’espace national dans son entier. » ; De la même façon, quand deux chercheurs américains étudient le « tournant statistique » dans les sciences sociales aux États-Unis, s’ils le font remonter aux années qui précèdent la Grande Guerre, ils n’abordent pas la discipline historique (Camic et Xie, 1994) )) , de ruptures en réconciliations, il n’a jamais véritablement été de soi que l’histoire et la statistique aient été faites l’une pour l’autre. En 2001, Éric Brian notait ainsi que « les chiffres tirés des documents anciens ont suscité deux grands types de lectures, l’une – dite "positiviste" – a tenu pour acquise leur lisibilité numérique (parfois au prix de correctifs), l’autre – dite "représentationiste" – a privilégié la critique des catégories qui leur donnaient sens. » (Brian, 2001)Poussées à leurs extrémités, ces deux lectures ont conduit à l’édification de mythes qui semblent avoir gouverné successivement le recours aux données statistiques en histoire. Jusqu’aux années 1990, un engouement quantitativiste pouvait conduire à une utilisation peu précautionneuse des sources statistiques. Le chiffre était parfois considéré comme le seul véritable instrument de compréhension des réalités sociales tandis que, dans le même temps, l’État demeurait un « non-objet historique ». À partir de la fin des années 1980, alors que les historiens contemporanéistes commencèrent à redécouvrir l’État, un « enthousiasme déconstructiviste » (pour reprendre l’expression de l’appel à communications) entraîna une remise en cause globale de l’usage des statistiques administratives comme source pertinente. Cette dernière approche, en substituant le rejet au fétichisme du chiffre risque toutefois de conduire à l’édification d’une nouvelle mythologie scientifique selon laquelle l’historien n’aurait rien à tirer des données quantitatives produites par la statistique administrative.Il est donc désormais plus que nécessaire de s’inscrire dans une démarche de reconstruction. En ce début de décennie 2010, s’intéresser, en historien, à la question du nombre des fonctionnaires suppose de tenir compte des acquis du travail de déconstruction accompli dans les années 1990, tout en prenant le chiffre au sérieux. C’est à cette condition que la documentation statistique pourra reprendre son statut de source parmi d’autres.Le nombre des fonctionnaires et le « mythe quantitativiste »Jusqu’aux années 1990, l’absence de travaux sur le nombre des fonctionnaires procédait en partie du fait que l’État contemporain lui-même restait un « non-objet historique » ; tandis que l’histoire de l’administration a longtemps été une sorte de domaine réservé d’« études administratives » monopolisées, notamment, par les juristes de droit public ((Ce qui, lorsqu’ils s’inscrivent dans une véritable démarche d’histoire et de sciences sociales, peut produire des ouvrages tels que celui de Legendre (1992). – Référence incontournable aujourd’hui encore, cette édition revue et augmentée d’un manuel publié en 1968 aux Presses universitaires de France est longtemps restée la seule référence valable sur la question )) ou les hauts fonctionnaires en exercice ((Dont la démarche ne relève pas toujours de l’analyse scientifique, comme en témoigne Fauroux et Spitz (2002) ; Lorsque celle-ci se veut historique, certains considèrent que « seul un fonctionnaire peut parler de la fonction publique », comme le sous-entendent (notamment à propos de la période pratiquement non traitée du régime de Vichy) Thuillier Tulard, (1994) )) .À titre d’exemple, l’analyse de l’ensemble des articles et recensions publiés entre 1969 et 1988 dans les Annales est très parlante : 86 des 4 217 publications relèvent d’une thématique concernant l’administration, l’État, les finances publiques ou les fonctionnaires. Parmi elles, seules 34 traitent réellement de l’État (que ce soit du point de vue de son fonctionnement, de ses finances, ou d’une catégorie spécifique de son personnel – toutes périodes historiques et zones géographiques confondues) : soit 0,8% ((Calculs réalisés d’après (Grinberg et Trabut, 1991) )) . En 1990, Pierre Rosanvallon pouvait ainsi affirmer que « l’État comme problème politique, ou comme phénomène bureaucratique, est au cœur des passions partisanes et des débats philosophiques tout en restant une sorte de non-objet historique. » (Rosanvallon, 1990 : 9)Cela s’explique en partie par le succès de l’histoire économique et sociale au cours de la même période. En effet, au cours des années 1930 à 1970, « la démarche labroussienne, grâce à son efficacité analytique et à sa force logique, [s’était affirmée] comme le modèle à suivre » (Borghetti, 2002 : 33), constituant peu à peu le socle d’une rencontre novatrice entre histoire et économie. En parallèle (( En parallèle, car, comme les recherches de Maria Novella Borghetti l’ont établi, les relations entre Ernest Labrousse, les Annales et le marxisme ont été beaucoup plus conflictuelles que ne le veut la légende (Borghetti, 2005) )) , l’histoire économique et sociale affirmait son caractère dominant, notamment au sein de l’école des Annales et de l’historiographie marxiste. En 1971, François Furet pouvait ainsi écrire : « L’histoire quantitative est aujourd’hui à la mode, à la fois en Europe et aux États-Unis : on assiste, en effet, depuis près d’un demi-siècle, au développement rapide de l’utilisation des sources quantitatives et des procédures de comptage et de quantification dans la recherche historique. » (Furet, 1971) ((Cet article – noté (b) dans la bibliographie – est la traduction remaniée de Furet (1971a) – noté (a) dans la bibliographie))Dans une telle perspective, lorsque les historiens se sont saisis de l’État contemporain, leurs travaux se sont, le plus souvent, focalisés sur des questions économiques et financières. L’article fondateur de Jean Bouvier sur l’histoire des dépenses publiques (Bouvier, 1978) ((Ce numéro des Annales comporte plusieurs communications intéressantes sur le sujet. Il s’agit de la publication d’une partie des rapports de la 3e journée de l’Association française des historiens économistes tenue à Paris en janvier 1977 )) et les ouvrages qu’il a codirigés avec Jacques Wolff ou Jean-Claude Perrot (Bouvier et Wolff, 1973) ; Bouvier et Perrot, 1985) en sont, aujourd’hui encore, les références incontournables.[caption id="attachment_1042" align="aligncenter" width="1396"] Histoire financière et problèmes d'analyse des dépenses publiques, un article aujourd'hui encore incontournable, par Jean Bouvier[/caption]Les histoires quantitatives de l’État se sont aussi longtemps concentrées sur l’évolution des dépenses publiques. Il en est ainsi des principaux travaux publiés jusqu’à l’aube des années 1990. André Tiano (1957) le premier, mais aussi Louis Fontvieille (1976), Christine André et Robert Delorme (1983), Jean Meyer (1983) et Bruno Théret (1990), ont ainsi produit des références importantes – tant par leur qualité que par leur nombre limité –, dont l’objet principal est la croissance de l’État. Cette tendance tient beaucoup à la qualité d’économistes de la quasi-totalité des auteurs en question (Jean Meyer est le seul historien de la liste).Néanmoins, sans présumer de leur adhésion à de tels présupposés, il faut noter qu’ils évoluaient dans une période où toute analyse de l’État se résumait à la question du trop ou pas assez d’État (( Et, c’est encore souvent le cas aujourd’hui : le 16 juillet 2010, Philippe Minard déclarait ainsi dans une chronique de La fabrique de l’histoire sur France Culture, « Pourtant, dans les journaux et ailleurs, ce genre de clichés sur le « poids de l’État » est répété tous les jours, comme si l’État n’était qu’un boulet, et comme s’il n’avait jamais eu qu’une action négative ! » (Minard (2010) )) . Comme l’expliquait Pierre Rosanvallon en 1990, « le présupposé d’une histoire simple et évidente gouverne trop souvent notre approche du phénomène étatique. » Cette situation est aussi, paradoxalement, le fruit d’une méconnaissance partielle de l’histoire quantitative de l’État – et en particulier de la question du nombre des fonctionnaires – ou d’une histoire quantitative ne sachant pas s’affranchir des préjugés communs : « Les faits seraient là, massifs et évidents : l’État n’aurait cessé d’étendre son domaine d’intervention, envahissant toujours davantage la société, et l’administration se serait inexorablement enflée, exerçant un pouvoir de plus en plus étendu. L’histoire de l’État se confondrait avec celle d’une croissance, réalisée au détriment de la société. » (Rosanvallon, 1990 : 12-13)Le fait est que, dès les années 1960, pour certains historiens le chiffre semble constituer l’alpha et l’omega de l’histoire quantitative. Pour certains, comme Jean Marczewski par exemple, l’histoire quantitative n’était pas autre chose qu’une « méthode d’histoire économique qui intègre tous les faits étudiés dans un système de comptes interdépendants et qui en tire des conclusions sous la forme d’agrégats quantitatifs déterminés, entièrement et uniquement, par les données du système » (Marczewski, 1965 : 15) ((Sur le projet d’histoire quantitative dont Jean Marczewski est porteur (avec d’autres), on consultera (Asselain, 2007) avec profit)) . D’autres firent du quantitatif le critère à partir duquel pourrait s’établir la scientificité de la discipline historique. Ainsi, tandis qu’Adeline Daumard et François Furet évoquaient, dès 1959, un accord « quasi unanime » autour de l’affirmation selon laquelle « scientifiquement parlant, il n’est d’histoire sociale que quantitative » (Daumard et Furet, 1959 : 676), moins de dix ans plus tard, en 1968, Emmanuel Le Roy Ladurie écrivait que « à la limite… il n’est histoire scientifique que du quantifiable. » (Le Roy Ladurie, 1973 : 22)Le nombre des fonctionnaires et le « mythe anti-quantitativiste »Cette réification du quantitatif allant trop loin l’usage du chiffre en histoire s’en trouva peu à peu disqualifié. À l’aube de la décennie 1970, François Furet notait déjà que « comme tous les mots à la mode, celui d’ "histoire quantitative" a fini par avoir une acception tellement large qu’il recouvre à peu près n’importe quoi » (Furet, 1971 : 63). Au crépuscule des années 1980, Bernard Lepetit constatait quant à lui, comme en réponse à François Furet : « l’histoire quantitative aujourd’hui n’est plus à la mode ». Surtout, il ajoutait : « le doute s’est répandu quant à la capacité du chiffre à rendre compte des comportements les plus fondamentaux » (Lepetit, 1989). C’est que les années 1990 connurent de multiples transformations historiographiques qui toutes convergèrent vers une remise en cause de l’usage du quantitatif en histoire ; alors que l’État revenait sur le devant de la scène, le nombre de ses agents restait en coulisses.La fin des années 1980 fut ainsi le théâtre d’un retour, « à grand coups de trompe » (Prochasson, 2008 : 171), de l’histoire politique. Ce nouvel intérêt s’inscrivait pour partie, et sans ambigüité, dans une logique de confrontation avec l’histoire économique et sociale (Rémond, 1988) ((On pourra aussi lire, pour mémoire, information le panégyrique d'Odille Rudelle)) – mais aussi dans une volonté des historiens issus de l’école des Annales d’intégrer le politique à leur grille de lecture (Duclert, 2010) ((Voir en particulier le chapitre 5 « l’histoire politique en question », p. 103-117 )) . La parution d’un deuxième tome de l’Histoire de la France dirigée par André Burguière et Jacques Revel intitulé « l’État et les pouvoirs » en témoigne (( avec, notamment, (Rosanvallon, 1989) comme préfiguration de (Rosanvallon, 1990 )) . Jacques Le Goff, directeur du volume, introduisait l’ouvrage en annonçant : « l’histoire politique de la France est d’abord celle de la genèse de deux entités, l’État et la nation. » (Le Goff, 1989) Cette mutation historiographique n’est probablement pas étrangère au profond renouvellement qu’a connu l’histoire contemporaine de l’État à partir des années 1990 – avec, notamment, la publication des thèses de Michel Margairaz (1991) et de Marc Olivier Baruch (1997) (( Voir (Carré de Malberg, 2007) qui parle de « tournant baruchien » dans les années 1995-1997 )) – et dont témoigna la publication d’un volume collectif d’histoire politique de l’administration sous la IIIe République dirigé par Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert en 2000 (( voir (Chatriot et Gosewinkel, 2006) – en particulier l’introduction d’Alain Chatriot, « L’État un objet paradoxalement neuf pour l’histoire politique contemporaine française », pp. 7-17, qui propose un bilan historiographique très complet - voir aussi cette version, en anglais, dans Tocqueville Review )) .[caption id="attachment_1039" align="aligncenter" width="3000"] Du poids de l’État à l'histoire politique de l'administration[/caption]Le nombre des fonctionnaires n’en resta pas moins un non-objet historique, du fait d’une autre mutation historiographique, concomitante de la redécouverte du politique et de l’État : la remise en cause de l’usage du chiffre en histoire.Le constat que faisait Bernard Lepetit en 1989 ne relevait pas d’une seule question de « mode historiographique » mais bien d’une remise en cause épistémologique de l’histoire quantitative. L’enthousiasme déconstructiviste des années 1980-1990, en partie hérité des travaux menés par Michel Foucault dans les années 1960 (( en particulier (Foucault 1966 et 1969) )) , conduisit l’historiographie française à une remise en cause de l’exploitation des matériaux quantitatifs par les historiens et, surtout, à une certaine méfiance envers toute rétrospective de longue durée (( Pour un exemple très parlant, on pourra se reporter aux réflexions proposées par des historiens et des sociologues, autour d’un débat entre statisticiens de l’INSEE (Weber, 1992) )). Ce travail de déconstruction a d’abord été salutaire car il a permis le développement, dans les années 1980-1990, d’une histoire de la statistique administrative et de ses catégories (Desrosières, 2000 et avec Thévenot, 2002) qui avait commencé à émerger dans les années 1970 (( En particulier avec la rencontre entre historiens et statisticiens aux journées d’étude sur l’histoire de la statistique à Vaucresson en juin 1976 et qui donna lieu à la publication de deux volumes qui font encore référence : Pour une histoire de la statistique (1977) et Affichard (1987) )) . Mais « l’analyse des catégories », promue par ce que Paul-André Rosental appelle un « foucaldisme plus ou moins bien digéré » (Rosental, 2006) a pu conduire à une double impasse :Celle qui consiste à tenir la statistique administrative comme simple instrument de contrôle social de la population par l’État. Ce « sens commun "postfoucaldien" du contrôle social par le chiffre » (Rosental et Devinck, 2007), posture théorique, qui ne prend pas expressément le contexte et les pratiques en considération (et que l’on retrouve dans certaines approches critiques du droit (( Au sujet du droit, (Dupret, 2006) signale ainsi que certaines traditions sociojuridiques « ont manifesté une tendance aux généralisations théoriques et abstraites, à la dissolution du droit dans la notion de contrôle social et à l’oubli du fait que le droit est, avant tout, un phénomène qui se saisit dans ses pratiques (en action) et dans ses différents environnements (en contexte). », p. 11. On pourrait dresser un constat similaire en ce qui concerne la statistique administrative )) , peut pousser à considérer que les phénomènes mesurés ne sont que le produit d’une construction étatique à travers la statistique administrative. (( Des travaux récents ont montré que, bien au contraire, les populations ne font pas que « subir » une catégorisation par la mesure, mais qu’elles interviennent à diverses étapes des enquêtes et recensements statistiques, de l’élaboration des conventions à l’exploitation des résultats en passant par leur mise en œuvre. Voir, par exemple, (Gervais et Mandé, 2007) ; (Rosental et Devinck, 2007) ; ainsi que (Schor, 2009) ))Celle qui, postulant que « les "conventions" statistiques façonnent le monde social » (Rosental, 2006 : 16), ne voit d’objet digne d’intérêt que dans l’analyse « des tensions conceptuelles intrinsèques à la statistique, vue comme une connaissance revendiquant à la fois le statut d’une science et celui d’un outil pour l’action » (Schweber, 1996). De ce point de vue, les chiffres produits par les statistiques administratives ne sont pas utilisables, et seules leurs conditions de production doivent intéresser les historiens.Selon Éric Brian et Marie Jaisson, « il est banal d’entendre dire aujourd’hui qu’une enquête historique ou sociologique sur un procédé de calcul devrait présupposer ou conduire à un évanouissement du produit de ce calcul » (Brian et Jaisson, 2007 : 21). Ainsi, l’« enthousiasme déconstructiviste » des dernières décennies du 20e siècle pourrait conduire à une nouvelle mythologie scientifique, selon laquelle « les chiffres passés au crible de la critique seraient disqualifiés » (Ibid : 131), seule compterait donc l’histoire des modes de calcul, et toute velléité d’exploitation du produit de ce calcul serait vaine.[caption id="attachment_1038" align="aligncenter" width="3000"] Le quantitatif dans l'historiographie française : du règne au rejet[/caption]Cette situation, malgré la concomitance d’une redécouverte de l’État contemporain par l’historiographie française, figure probablement parmi les facteurs explicatifs de l’absence d’une prise en considération du nombre des fonctionnaires comme objet d’histoire. Se saisir de la question des effectifs suppose donc de s’en détacher. Il ne s’agit pas de nier les apports des opérations de « déconstruction » menés dans les années 1980 et 1990, mais de considérer que le temps de la « reconstruction » est venu.Pour une approche « reconstructionniste » (en guise de conclusion…)Tandis que l’historiographie redécouvrait l’État, deux approches du chiffre se sont succédées en histoire. Sans qu’elle en soit seule responsable, cette alternance de mythes historiographiques a contribué au maintien de la question des effectifs de l’État dans un angle mort des recherches historiques.Se saisir de cette question implique aujourd’hui de s’engager dans une démarche de reconstruction. La mise en perspective de ce que nous sommes capables de dire aujourd’hui, à partir des données que nous pouvons identifier et mettre en série, de la question des effectifs au 20e siècle et de ce que les contemporains en disaient au cours de la même période sur la base de leurs propres données, me semble la seule démarche à même de faire émerger un savoir neuf sur la question. En ce sens, une histoire de l’État faisant appel à du matériau quantitatif gagnerait à s’inspirer des acquis de l’histoire des populations. Ainsi, en 2001, Éric Brian expliquait que la substitution d’une lecture « représentationniste » à une lecture « positiviste » des chiffres en histoire avait conduit à ce que « d’une même source, un tableau de dénombrement par exemple, les historiens ont longtemps tiré des chiffres, alors que, depuis plus d’une vingtaine d’années, ils scrutent de préférence les rubriques des classifications » (Brian, 2001 : 207) . Afin d’« échapper à de tels dilemmes », il est nécessaire de réintroduire l’utilisation des chiffres au sein des sources possibles de l’historien, à condition d’intégrer, comme il le soulignait, « les acquis de l’histoire des savoirs démographiques et les questions de l’histoire des populations » à une telle démarche (Ibid : 207-208).Il s’agit finalement, selon les orientations formulées par Paul-André Rosental, de « prendre au sérieux la façon dont le chiffre est effectivement promu, mis en scène et utilisé dans le débat, plutôt que de le traiter comme un facteur de légitimité intrinsèque des politiques publiques » (Rosental, 2007). Une telle démarche « revient à refuser tout à la fois le fétichisme et la fascination du nombre et sa mise à l’écart historiographique, pour le traiter comme un élément à part entière de l’histoire culturelle et politique. » (Ibid.)[caption id="attachment_1040" align="aligncenter" width="3000"] Construction - Déconstruction - Reconstruction[/caption]C’est dans une telle perspective que j’ai entrepris d’étudier la question des effectifs de l’État dans la France du 20e siècle, pour tenter de déconstruire le double mythe politique selon lequel il y aurait trop de fonctionnaires sans que l’on sache vraiment combien ils sont.Pour aller plus loinÀ propos de ma lecture des débats entre statisticiens et chercheurs en sciences sociales sur l'usage du quantitatif au tournant des années 1980/1990 : Retour sur "l'anachronisme des séries longues" (5 octobre 2014)Pour une démonstration plus aboutie que celle annoncée ici concernant ma propre mobilisation des propositions "reconstructionnistes" : un billet sur Penser/Compter Quantifier une abstraction ? (31 mai 2015) et un article de Genèses Quantifier une abstraction ?L’histoire du « nombre fonctionnaires » en France (n°99, juin 2015)J'ai soutenu la thèse dont il est question ici en septembre 2013. Elle est librement accessible sur TEL : Trop de fonctionnaires ? Contribution à une histoire de l'État par ses effectifs (France, 1850-1950) ; un résumé de l'introduction est disponible sur Penser/Compter ainsi que mon topo de soutenance : "de quoi parle ma thèse?"Ouvrages et articles citésAffichard, Joëlle (dir.), Pour une histoire de la statistique. 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