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Le Conseil Emploi Revenus Cohésion sociale (CERC) consacre son dernier rapport aux Services à la personne. Trois ans après le lancement par Jean-Louis Borloo du Plan de cohésion sociale, ce rapport tente d’en évaluer sinon les résultats, du moins les enjeux économiques et sociaux. Parmi les services à la personne, le soutien scolaire fait l’objet d’un chapitre entier, débouchant sur une analyse critique et des questions de fond que résume Jacques Delors, président du CERC, dans sa note introductive :« Faut-il encourager, comme nous le faisons actuellement avec les réductions fiscales, le développement d’un soutien scolaire privé poussant les familles à pallier les défaillances du système scolaire par des appuis favorisant les enfants déjà les mieux dotés sur le plan des revenus et du capital culturel ou social ? » (p. 3).Fin 2006, nous avions consacré un dossier d’actualité à la question du « Soutien scolaire : entre éducation populaire et industrie de service ». Au-delà des interprétations sociologiques, un examen plus attentif des données de « l’équation économique » nous était apparu nécessaire pour comprendre le développement récent d’un véritable marché du soutien scolaire, gagné par des entreprises commerciales en pleine expansion.Nous avions ainsi pointé le Plan de cohésion sociale de 2005 comme porteur d’effets secondaires regrettables en matière de soutien scolaire, accroissant à la porte de l’école les inégalités entre les élèves, selon le niveau de revenu de leurs parents.Étayé par des données socio-économiques solides, le rapport du CERC confirme notre analyse et attire l’attention des pouvoirs publics sur le hiatus actuel entre les enjeux économiques et les enjeux sociaux de la filière du soutien scolaire privé.L'aide publique actuellement accordée au soutien scolaire privé représenterait en effet « 240 millions d’euros annuels, soit presque deux fois et demie le budget du soutien scolaire public et presque le quart de celui des ZEP » (encadré p. 133).Avant de revenir plus en détail sur les analyses et observations rendues par le rapport du CERC, quelques rappels permettront de recadrer le problème.Situation du soutien scolaire en FranceLe paysage français est actuellement structuré en deux pôles :les dispositifs publics de l’« accompagnement à la scolarité », gratuit pour les familles, prodigué principalement par des acteurs associatifs qui relèvent de l’économie sociale et bénéficient de subventions publiques. Les séances se déroulent en dehors de l’école et réunissent jusqu’à 15 élèves d’âges et de niveaux hétérogènes. Elles sont le plus souvent centrées sur l’aide aux devoirs ;une offre privée de soutien scolaire payant, proposée traditionnellement par des professeurs particuliers mais de plus en plus gagnée par des entreprises commerciales, au développement florissant. Généralement, les cours se déroulent au domicile et visent à entraîner l’élève aux stratégies de la compétition scolaire. C'est pourquoi un nombre croissant de « bons » élèves y a recours, visant l'accès aux « meilleures » filières et aux « meilleurs » établissements.Il convient de préciser que le ministère de l’Éducation nationale règlemente et contribue à financer l’accompagnement à la scolarité. En revanche, il ne dispose d’aucun moyen d’action vis-à-vis du soutien scolaire privé, situé en dehors de son champ de compétence.Le plan de Cohésion sociale : objectifs et modalitésLancé en 2005 par Jean-Louis Borloo, alors le ministre de l’Emploi, le plan de Cohésion sociale visait la création sur trois ans de 500 000 emplois dans le secteur des « services à la personne ».La notion de service à la personne (SAP) se limitait jusqu’alors à des prestations familiales telles que l’aide à domicile de personnes âgées ou handicapées, la garde d’enfant, le ménage… Mais le plan Borloo en a élargi la surface, incluant de nouveaux services dénués de caractère sanitaire ou social tels que l’assistance informatique, la livraison de courses… et le soutien scolaire à domicile.Le plan s’articule autour de deux axes d’intervention :stimuler la demande de services à la personne par les particuliers, en les rendant attractifs, peu onéreux et simples d’accès ;encourager l’offre formelle de services (par opposition à la modalité informelle du travail au noir) et sa structuration sur le marché, pour permettre le contrôle de la qualité des prestations, la qualification ainsi que la professionnalisation des personnels accédant à ces nouveaux emplois.Un premier lot de mesures financières s’applique donc au bénéfice des acteurs directs du marché : les demandeurs et les offreurs de services.pour les familles :réduction ou exonération des charges patronales sur les salaires versés au titre de services à la personne ;réduction fiscale de 50% sur les salaires versés.pour les entreprises agréées agissant en qualité de « mandataires » entre les prestataires de services et leurs employeurs (c’est le cas de la plupart des entreprises de soutien scolaire) :exonération des charges patronales sur tous les salaires ;abaissement à 5,5% du taux de TVA.Au plan pratique, les démarches liées au rôle d’employeur sont largement simplifiées par l’utilisation du Chèque Emploi Service Universels (CESU), titre qui tient lieu à la fois de monnaie d’échange dans l’espace social et de support déclaratif entre l’employeur et le salarié.En outre, l’Agence nationale des services à la personne (ANSP), financée sur fonds publics, assure un rôle d’information mais aussi de mise en relation entre la demande et l’offre de services. (Ainsi, en tapant son code postal sur le site de l’agence, on accède d’un clic à la liste des offres de soutien scolaire disponibles à proximité).Au-delà des ces aides « directes », le plan Borloo a souhaité impliquer l’ensemble du tissu économique français, afin d’accroître encore l’effet incitatif à travers les acteurs indirects que sont les entreprises publiques et privées. C’est ici qu’intervient le principe du « CESU préfinancé » : toute entreprise peut distribuer à ses salariés des CESU à prix réduit, en prenant elle-même à sa charge tout ou partie du coût de ces chèques, dans le cadre de son plan social (même principe que les chèques repas ou chèques vacances). En contrepartie, les entreprises bénéficient de mesures fiscales attractives :les montants préfinancés sont exonérés de charges sociales et déductibles de l’impôt sur les sociétés ;ils ouvrent droit à une réduction de 25 % de l’impôt sur les sociétés.Enfin, autres acteurs indirects, les organismes de prestations sociales peuvent eux aussi distribuer des CESU préfinancés à leurs assurés, encourageant à leur tour le recours aux services à la personne.Analyses et observationsReprenant une recommandation apportée en 2007 par le Conseil économique et social, le CERC estime nécessaire que soit révisé « le périmètre des services relevant de réductions fiscales », qui a une incidence directe sur les finances publiques. Après avoir étudié les dispositifs similaires en place dans d’autres pays, le CERC conclut que : « La France semble être le seul pays à avoir choisi de subventionner les cours particuliers et le soutien scolaire à domicile ». Une exception française que les enjeux réels ne parviennent pas à justifier.La réduction fiscale accordée aux foyers employeurs est une mesure particulièrement inégalitaire puisqu’elle n’est applicable qu’aux 43% des ménages qui acquittent un impôt sur le revenu. Et encore, parmi cette frange de population, des disparités importantes apparaissent selon les tranches de revenus. Selon une simulation du ministère des Finances, plus d’un million de ménages situés dans les tranches supérieures auraient bénéficié d’une réduction se traduisant par un gain moyen de 400 à 500 € / an, alors que 400 000 autres foyers des tranches inférieures (parmi lesquels les 30-50 ans seraient sur-représentés) « auraient connu un surcroît d’impôt dépassant 1 100 euros par an et par foyer. Le transfert d’avantages fiscaux des “perdants” vers les “gagnants” aurait représenté 410 millions d’euros, soit 30% du coût total de la mesure » (encadré p. 74).Pour atténuer les effets inégalitaires de cette mesure, une disposition nouvelle a été apportée, qui prendra effet sur la déclaration des revenus de 2007 : la réduction d’impôt se transforme en un crédit d’impôt, qui pourra cette fois bénéficier à tous les foyers. Cette mesure est donc susceptible d’élargir le recours aux services à la personne. Le CERC en pointe cependant une limite importante : « au côté du revenu, les freins à l’utilisation [des services à la personne] sont plus forts parmi les ménages les plus modestes ou les moins diplômés » (p. 74).Courroies de transmission du dispositif, les entreprises françaises ont bien compris leur intérêt à préfinancer des CESU. Le rapport met ainsi en évidence, chiffres à l’appui, comment le dispositif leur permet de distribuer sous cette forme un supplément de pouvoir d’achat à leurs salariés, à un coût bien moindre que par la voie classique d’une augmentation de salaire (pour apporter au salarié un surcroît de revenu équivalent, il en coûte à l’entreprise presque 60% moins cher par le préfinacement de CESU que par une augmentation de salaire).Le plan Borloo a eu un effet indéniable sur le développement des entreprises prestataires de services. En particulier, les entreprises de soutien scolaire sont de celles qui se sont le plus développées de façon récente. Le marché formel apparaît « très atomisé, mais dominé par quelques grandes entreprises », qui investissent massivement dans la publicité et affichent des bénéfices et un taux de croissance fort élevés. Ce qui conduit évidemment à s’interroger sur le bien-fondé des aides publiques dont elles bénéficient.En termes d’incidence sur l’emploi, les résultats sont également significatifs, de façon globale (entre 2005 et 2006, progression de 67% des emplois et doublement du nombre d’heures salariées). Cependant, « le soutien scolaire présente un cas très particulier. En effet, cette activité constitue rarement une activité principale. La plupart des tuteurs sont en effet des enseignants qui y trouvent un complément de salaire, ou des étudiants qui complètent ainsi leur source de revenu » (p. 24). Ainsi l’objectif de professionnaliser de nouveaux salariés et de pérenniser les emplois n’apparaît pas réellement pertinent dans le domaine du soutien scolaire.L’ANSP estime à 12,3 milliards d’euros le chiffre d’affaire global des services à la personne en 2006. Le CERC chiffre pour sa part l’aide publique globale consentie à cette filière à 8 milliards d’euros par an, soit un soutien par l’État de 65 % du chiffre d’affaire des services à la personne, ce qui est considérable.Le CERC n’est pas encore en mesure d’apporter une évaluation sectorisée du plan Borloo, qui permettrait de connaître avec précision des chiffres relatifs au soutien scolaire. Nous émettons l’hypothèse que le soutien scolaire représente entre 3 et 6 % des services à la personne.Se basant sur une projection de données relatives à l’année 2006, le CERC avance cependant un ordre de grandeur : « En supposant que 80% du chiffre d’affaire du secteur [du soutien scolaire] correspond à des dépenses déductibles de l’impôt, l’aide publique dépasserait 240 millions d’euros annuels, soit presque deux fois et demie le budget du soutien scolaire public et presque le quart de celui des ZEP » (encadré p. 133). Par « soutien scolaire public », le CERC semble désigner ici les dispositifs d’accompagnement à la scolarité, qu’un rapport du ministère de l’Éducation nationale évaluait à 100 M€ en 2006. Cette estimation ne tient compte que des réductions d’impôts. Si l’on y ajoute les autres aides (exonérations de charges, réduction de TVA…), et si l’on tient compte de l’expansion du marché depuis 2006, nous pouvons sans doute estimer à 350 M€ l’aide publique apportée en 2007 à la filière du soutien scolaire privé.Le CERC y voit donc :« De quoi s’interroger sur la cohérence de l’aide publique en matière scolaire. Cherche-t-on à aider les élèves en difficulté scolaire (par le soutien scolaire gratuit), à réduire le désavantage de ceux qui vivent et étudient dans des zones défavorisées (objectif des ZEP), ou à laisser les familles régler les difficultés des élèves en faisant appel à l’offre de cours privé, au risque de financer davantage les cours donnés aux élèves déjà favorisés dans la compétition scolaire (financement SAP) » (p. 134).En conclusion, il nous apparaît toujours que le plan Borloo profite largement :aux familles qui disposent des revenus les plus élevés ;aux entreprises de soutien scolaire ;à toutes les entreprises françaises qui préfinancent des CESU.En revanche, les avantages fiscaux ne bénéficient pas aux tuteurs de soutien scolaire (enseignants, étudiants ou jeunes diplômés en recherche d'emploi). En effet, les tarifs fixés par les entreprises de soutien scolaire sont généralement modestes. L'accroissement de la demande est le seul facteur positif pour ces tuteurs, leur permettant de trouver dans l'activité de soutien scolaire une base ou un complément de revenu.Quant aux parents moins aisés, et bien sûr à leurs enfants, ils restent sinon à l'écart, du moins à la marge, même si le CERC estime que : « Le crédit d’impôt pour les dépenses de SAP, et le soutien scolaire gratuit mis en place en novembre 2007 dans les collèges de ZEP, appelé à être étendu ensuite aux autres établissements, devrait toutefois modifier l’équilibre actuel » (p. 134).Un rapport rendu il y a un an par le Conseil économique et social suggérait, pour les familles aux revenus modestes, de développer une offre de services collectifs de soutien scolaire, « au-delà des dispositifs qui sont mis en place par les collectivités territoriales et les associations ». Selon lui, « une réflexion doit s'ouvrir entre toutes les partie prenantes, en particulier avec l'Education nationale » (p. I-20). Le CERC ne reprend pas cette piste, d'ailleurs assez vague.Le Conseil économique et social estimait encore que « le niveau intolérable de l’échec scolaire nécessite, d’une part, que l’Éducation nationale intègre l’aide aux “devoirs prescrits” dans l’activité normale de chaque enseignant et, d’autre part, qu’elle s’investisse dans un partenariat actif avec les autres ministères, les collectivités, les associations, les acteurs de terrain, pour développer l’accompagnement scolaire » (p. I-20). Mais en des temps où l’actualité est agitée par la suppression de 11 200 postes dans l’Éducation nationale – dont 8 830 postes d’enseignants –, il semble peu réaliste de vouloir étendre « l’activité normale de chaque enseignant » pour y inclure l’aide aux devoirs.Un choix politique plus radical et plus courageux consisterait sans doute à sortir le soutien scolaire du plan de cohésion sociale, et à réinvestir ne serait-ce que qu’une partie des fonds publics ainsi dégagés au profit d’un ensemble de formules adaptées à la variété des besoins : études surveillées, aide aux devoirs, cours de soutien individuels ou en petit groupe, se déroulant au sein de l’école, dans des structures de proximité ou encore au domicile des élèves.Compte tenu de l’importance des besoins, le manque à gagner en termes d’emplois dans le secteur des services à la personne pourrait sans peine être compensé par l’emploi de tuteurs travaillant pour le service public ou des associations subventionnées.Nous ne pouvons qu’espérer un arbitrage prochain au sommet de l’État, qui accorde à l’Éducation nationale les moyens politiques et budgétaires permettant d’organiser un soutien scolaire public de qualité, dont puissent bénéficier tous les élèves qui en ont besoin.RéférencesConseil Emploi Revenus Cohésion sociale (2008). Les services à la personne. Paris : La Documentation française. En ligne : http://www.cerc.gouv.fr/rapports/rapport8/rapport8cerc.pdfConseil économique et social (2007). Le développement des services à la personne : Rapport présenté par M. Yves Vérollet. Paris : La Documentation française. En ligne : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000123/Cavet Agnès (2006). « Le soutien scolaire entre éducation populaire et industrie de service ». Lettre d'information, n° 23, décembre. En ligne : http://www.inrp.fr/vst/LettreVST/decembre2006.htmPour imprimer : Télécharger cet article au format pdf.