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Halpern Charlotte, Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick, L’instrumentation de l’action publique, Paris : Presses de Sciences Po, 2014, 526 p.Compte rendu par Vincent Simoulin (Centre d’Étude et de Recherche Travail, Organisation, Pouvoir [CERTOP], Université de Toulouse)Ce livre collectif ne peut guère être présenté sans évoquer celui publié en 2004 sous la direction de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, Gouverner par les instruments, qui a profondément et durablement marqué la sociologie et la science politique. Comme de juste, l’introduction du nouvel ouvrage, rédigée par ses trois coordinateurs, commence par préciser l’apport de ce premier ouvrage, celui d’avoir ouvert une nouvelle approche de l’action publique complétant celles par les acteurs, les idées et les institutions. Élaborée sous la double influence des travaux de Michel Foucault et de la sociologie des sciences et des techniques, cette approche ambitionnait de dépasser la coupure entre politics et policies et avançait pour thèse forte, et débattue, que les instruments pouvaient être considérés comme des institutions. L’un des intérêts principaux de ce nouvel ouvrage est par conséquent de porter un regard réflexif sur le précédent, en se demandant quel a été l’apport de l’approche par les instruments et où elle se situe au sein des théories qui ont renouvelé la sociologie de l’action publique depuis dix à quinze ans.L’introduction a ainsi le grand mérite de souligner la diversité du pilotage politique dans les sociétés contemporaines et donc de pondérer en quelque sorte les thèses défendues voici une décennie. Dans le contexte d’une gouvernance sans gouvernement, il est trop général selon les auteurs de soutenir que les instruments permettent un réel gouvernement à eux seuls ou que les nouvelles gouvernementalités qu’appuie l’usage des instruments seraient univoquement néolibérales. L’introduction défend et développe trois thèses principales. La première est que l’instrumentation de l’action publique produit des effets comparables dans les grandes organisations publiques et privées. Plus que Gouverner par les instruments, ce nouvel ouvrage s’interroge en effet sur les frontières entre l’action publique et le secteur privé, et sur les multiples façons dont les évolutions profondes du nouveau management public aussi bien que des théories de l’entreprise les ont rendues plus poreuses et plus impalpables. La seconde thèse est à nouveau que les instruments sont des institutions. La troisième, la plus creusée, est que les effets des instruments peuvent être très variés, allant de ceux attendus par les acteurs qui les mettent en œuvre, c’est-à-dire de légitimer les politiques publiques ou de peser sur les comportements des gouvernés, jusqu’à servir les résistances de ces derniers.La première partie porte plus spécifiquement sur les origines des approches par les instruments. Franck Aggeri et Julie Labatut mettent en avant que ces approches sont variées mais partagent la volonté de voir les politiques publiques « d’en-dessous, depuis la salle des machines », de même que la sociologie de l’action publique se distingue de l’analyse des politiques publiques par sa tentative pour saisir l’État ou la construction européenne par en bas. Les contributeurs avancent que les instruments permettent de comprendre sur quel ordre repose une action publique qui a renoncé à « normer les comportements » ou à s’appuyer sur les réglementations, mais soulignent également les limites de cette approche. Daniel Benamouzig propose ainsi la notion de « motif cognitif » pour rendre compte du travail d’abstraction, ainsi que du poids des idées et des savoirs que sous-estime, à ses yeux, l’approche par les instruments. Liz Mc Fall compare instruments et dispositifs sociotechniques, et par là politique et marchés, tandis qu’Olivier Godard s’interroge sur l’effet des incitations économiques et qu’Alain Karsenty et Driss Ezzine de Blas montrent que les instruments destinés à quantifier et récompenser les services environnementaux sont bien loin de marchandiser la nature aussi efficacement qu’on les en crédite ou qu’on le leur reproche.La seconde partie traite des apports de l’approche par les instruments. Pierre-Yves Baudot la compare à la socio-histoire pour montrer que, trop souvent, la sociologie de l’action publique ne prend pas assez en compte la dimension temporelle et ne se préoccupe des instruments qu’en termes d’efficacité, tandis que la socio-histoire permet davantage de saisir ce qui permet à des institutions de durer mais peine à rendre compte de la façon dont les instruments pèsent réellement sur les pratiques des gouvernés. Cette seconde partie développe, et en particulier Edward C. Page, que s’intéresser aux propriétés des instruments ne permet pas de réellement comprendre les choix politiques. Sabine Saurugger, montre dans la même logique que le changement ne passe pas par le remplacement d’un instrument par un autre, mais le plus souvent par des combinaisons complexes d’anciens et de nouveaux instruments, conformément aux modèles proposés par Kathleen Thelen. Frédéric Varone et Stéphane Nahrath proposent dans cette ligne un modèle très élaboré des « régimes institutionnels de ressources » naturelles, c’est-à-dire des systèmes de règles qui prétendent réguler le droit de disposer de celles-ci. Michael Howlett offre également un exposé très complet de l’ensemble des variables qui pèsent sur les choix politiques et, en conséquence, du caractère très contraint du choix des instruments d’action publique au sein de cet ensemble.La troisième partie s’interroge sur les effets et les usages des instruments. L’effet peut être essentiellement symbolique, comme les journées de commémoration analysées par Sarah Gensburger, ou extrêmement structurant, comme les instruments de mise en marché de la dette nationale que décrypte Benjamin Lemoine. Les instruments peuvent être contournés, telle la carte scolaire que traite Lorenzo Barrault, mais ils peuvent aussi être pleinement maîtrisés par les élus, sous la forme du gouvernement des squats qu’analyse Thomas Aguilera, par les hauts fonctionnaires lorsqu’ils coopèrent et négocient pour construire un marché international des hautes technologies, tentative analysée par Brice Laurent ; ou par les managers, tel le traitement automatisé de saisie des données dans les services de probation dont Xavier De Larminat montre pourtant qu’il permet aussi des résistances de la part des agents.Ce thème des résistances est approfondi dans la conclusion de Jean-Pierre Le Bourhis et Pierre Lascoumes. Ils remettent en perspective l’approche par les instruments, en montrant les espaces de résistance qu’ils suscitent et en proposant une typologie des conditions de félicité de cette résistance. Ils concluent ainsi cet ouvrage important de façon conforme à des contributions qui infléchissent finalement assez profondément les thèses proposées il y a une décennie par Gouverner par les instruments. Les instruments sont une variable intermédiaire parmi d’autres, ils sous-estiment un peu les jeux d’acteurs et le poids des représentations ; ils assument un double rôle cognitif et normatif mais leurs effets sont probabilistes et peuvent être inverses aux intentions et aux espoirs de leurs concepteurs et utilisateurs. Comme nous l’ont révélé les analyses néo-institutionnalistes et socio-historiques, l’efficacité instrumentale n’est pas nécessairement corrélée à la durée d’une politique publique ou d’une institution. Plus paradoxal encore, les instruments pèsent peut-être plus sur ceux qui les emploient que sur ceux dont ils sont censés gouverner les pratiques.Au total, ce nouvel ouvrage trace un programme de recherche renouvelé qui consiste non plus à plaider pour une approche de l’action publique par les instruments mais à s’interroger sur les limites et les apports de celle-ci, ainsi que sur sa complémentarité avec les autres approches possibles.