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&#160;Dans le cadre du projet RegulRisk (« Regulation of sanitary risks, economic stakes and industrial innovations ») financé par PSL, je conduis une enquête sur les contentieux qui ont opposé le gouvernement français et la Commission européenne sur les pollutions aux nitrates d’origine agricole, entre 1992 et 2016. Ce billet vise à vous présenter cette recherche, que je viens de commencer. Je vous présenterai notamment deux documents qui nous montrent combien l’affaire des « nitrates bretons » a constitué un cas d’école pour la haute fonction publique française, face aux problèmes rencontrés par l’application du droit communautaire, notamment en matière d’environnement.&#160;Parmi les contentieux entre la France et la Commission européenne sur les pollutions aux nitrates, le plus important est celui qui a porté sur la mise en œuvre de la directive européenne de 1975 sur la qualité des eaux douces superficielles (rivières, étangs, lacs…) utilisées pour la production d’eau potable. Cette directive vise en effet à conduire les États à développer des politiques pour améliorer la qualité de ces eaux, principalement à travers la fixation de valeurs « impératives » et de valeurs « guides » pour de nombreuses substances minérales ou organiques (pesticides, métaux lourds, hydrocarbures, bactéries, etc.)… dont les nitrates. À travers l’élaboration de « plans d’action organiques », les États doivent s’efforcer d’atteindre les valeurs guides ; les valeurs impératives, quant à elles, ne doivent pas être dépassées (ou sinon sur des durées extrêmement courtes). Pour les nitrates, la directive fixe une valeur impérative de 50 mg par litre, et une valeur guide de 25 mg. Exceptionnellement, les États peuvent être autorisés à utiliser des eaux superficielles non conformes pour la production d’eau potable. Mais dans ce cas ils doivent, pour chaque captage concerné, élaborer un « plan de gestion des ressources en eau » indiquant les mesures prévues pour que l’eau redevienne conforme. Pour être valables, ces plans doivent être notifiés et approuvés par la Commission européenne. L’affaire des « nitrates bretons »En février 1992, la délégation des Côtes d’Armor d’Eaux &#38; Rivières de Bretagne (ERB), une association spécialisée dans la protection de l’environnement, adresse une plainte à la Commission européenne : cinq rivières de ce département ont atteint durant l’année 1991 des teneurs en nitrates dépassant les 100 mg/l. Ces teneurs très élevées sont dues principalement aux activités agricoles (élevages et productions végétales intensives), les quantités d'azote épandues sur les sols étant largement supérieures à leurs capacités d'absorption. Les délégations d’ERB du Finistère et du Morbihan transmettent également à la Commission des données, issues des services sanitaires de l’État français, attestant du dépassement des teneurs en nitrates autorisées pour plusieurs captages d’eau potable dans ces départements. De surcroît, l’État français n’a ni défini ni soumis à la Commission européenne les « plans de gestion » exigés par la directive de 1975 pour ces captages.Les plaintes d’ERB conduisent la Commission européenne à ouvrir une procédure pour infraction au droit communautaire à l’encontre de la France dès avril 1992. La Commission demande à la France des explications sur l'application de la directive de 1975 en Bretagne. Non satisfaite par les réponses successives de la France à sa "demande d’information", à sa "mise en demeure" et à enfin son "avis motivé", elle saisit la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) en 1999. Cette dernière condamne la France en 2001, pour non-respect de la directive de 1975 en Bretagne. La Cour reproche à la France à la fois des dépassements des normes autorisées pour plusieurs captages, l’absence de « plan organique » précis et ambitieux de reconquête de la qualité des eaux pour la Bretagne, et enfin l’exploitation de plusieurs captages non conformes sans « plans de gestion » approuvés par la Commission.&#160;[caption id="attachment_5900" align="aligncenter" width="963"] "Chronologie d'un échec (1975-2005)", d'après Eaux &#38; Rivières de Bretagne. Source : archives d'Eaux &#38; Rivières de Bretagne.[/caption]&#160;La condamnation de 2001 suscite une importante mobilisation de l’État français, tant au niveau du gouvernement que de la préfecture de Bretagne, qui met en place une « Mission interdépartementale et régionale de l’eau », chargée principalement de répondre aux griefs soulevés par la CJCE. En effet, si l’État français ne se conforme pas à l’arrêt de la Cour, la Commission européenne peut la saisir à nouveau : en cas de nouvelle condamnation, le gouvernement français pourra être tenu de payer une amende et des astreintes journalières. Ces sanctions n’ont rien de théorique : en 2005, la France est condamnée pour la première fois par la CJCE à payer une amende  et des astreintes d’un montant total de 78 millions d’euros pour l’affaire dite de la pêche des poissons sous taille.La mobilisation des autorités françaises permet de résoudre initialement une partie du contentieux. Le nombre de prises d’eaux non conformes passe de 37 en 2001 en 15 en 2005 ; cette même année, l’ensemble des plans de gestion requis pour l’exploitation d’eaux non conformes et le plan d’action organique demandé pour l’ensemble de la Bretagne ont été transmis et approuvés par la Commission. Cependant, pour neuf captages non conformes, les améliorations sont faibles ou inexistantes, et aucun retour rapide à la conformité n’apparaît envisageable. Cela conduit la Commission européenne à saisir une nouvelle fois la CJCE en mars 2007. Il s’agit toutefois d’une saisine « suspensive » : l’Etat français dispose de quelques mois pour proposer un ultime plan à la Commission.Finalement, la France propose  un plan consistant principalement à adopter des mesures renforcées de lutte contre les pollutions d’origine agricole dans les bassins versants où sont situés les captages non conformes, et à fermer quatre d'entre eux. Ce plan est approuvé par la Commission, qui renonce à saisir la Cour. Après un suivi régulier des bassins versants en infraction, qui redeviennent conformes en 2010, le contentieux est définitivement levé en 2015.&#160;Un cas d’écoleDans le cadre de mon enquête sur les contentieux concernant les pollutions aux nitrates d'origine agricole (les autres ayant porté sur l’application en France de la directive dite « nitrates » de 1991), j’ai tout d’abord recueilli des données documentaires librement accessibles : articles de presse, textes juridiques, rapports officiels, données statistiques, etc. Ces données m’ont permis de dresser un premier état de la question et d’identifier les acteurs qui se sont mobilisés autour de ces contentieux… dont, en premier lieu, l’association Eaux &#38; rivières de Bretagne. Lors d’un déplacement à Guingamp en octobre dernier, j’ai ainsi interviewé le responsable d’ERB qui avait été chargé du suivi de ces contentieux depuis 1992. Après l’entretien, il m’a laissé consulter les dossiers (volumineux !) qu’il avait préparés. J’ai ainsi pu récolter plus de cinq cents documents portant sur ces contentieux, et plus particulièrement sur le contentieux relatif à  la directive de 1975, qui a le plus mobilisé ERB : courriers, notes, documents issus de l’administration française et de la Commission européenne (essentiellement de la Direction générale Environnement), articles de presse, etc.Parmi ces documents, deux ont attiré mon attention en raison de leur caractère quelque peu inattendu. Le premier consiste en un sujet d’épreuve de cas pour le concours de la filière agro-véto de l’École nationale du génie rural, des eaux et des forêts (ENGREF) de 2008. Le second présente le programme d’un séminaire organisé à Rennes en 2010 par l’École nationale administration (ENA) à l’intention de fonctionnaires déjà en poste souhaitant parfaire leur formation, notamment sur les questions européennes. Or, ces deux documents ont un point commun, qui justifie leur présence dans les archives d’ERB : tous deux portent sur le contentieux des nitrates bretons !&#160;[caption id="attachment_4200" align="aligncenter" width="1882"] Épreuve d'étude de cas pour le concours d'accès à l'ENGREF en 2008. source : archives d'Eaux &#38; Rivières de Bretagne.[/caption]&#160;Le sujet de concours de l’ENGREF est constitué par un dossier comprenant vingt-quatre documents, très divers : communiqués de presse, jugements du tribunal administratif de Rennes, notes décrivant les mesures prises par les pouvoirs publics, données statistiques, articles explorant des solutions techniques au problème des pollutions aux nitrates (traitement des effluents d’élevage et des algues vertes, porcheries sur paille…)... et même une chronologie élaborée par ERB (reproduite ci-dessus) ! Les candidats, placés en situation de « chargé de mission agriculture et environnement » auprès du préfet de Bretagne, sont chargés d’une part de faire une note de synthèse, et d’autre part d’indiquer « quel regard [ils portent], en termes d’évaluation des politiques publiques, sur l’action de l’État ces dernières années et sur les possibilités d’amélioration de la gestion des effluents d’élevage, au-delà des aspects strictement réglementaires, avec leurs avantages et leurs inconvénients. »&#160;[caption id="attachment_4206" align="aligncenter" width="1502"] Page de présentation du séminaire organisé par l'ENA à Rennes en 2010. Source : archives d'Eaux &#38; Rivières de Bretagne.[/caption]&#160;Le programme du séminaire de formation de l’ENA est, quant à lui, constitué principalement par les interventions de personnes qui ont initié ou géré le contentieux des nitrates bretons : un magistrat français détaché auprès de la DG Environnement de la Commission, la responsable de la Mission interdépartementale et régionale de l'eau (MIRE) à la préfecture de Bretagne, des fonctionnaires de la Direction générale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) de Bretagne, le président de la Chambre régionale d’agriculture de Bretagne, le délégué général d’Eaux &#38; Rivières de Bretagne, etc. À travers le cas du contentieux sur les nitrates en Bretagne, il s’agit de fournir aux participants des méthodes et des outils pour garantir une bonne mise en œuvre des politiques européennes, particulièrement au niveau des services déconcentrés de l’État.Le choix du cas des « nitrates bretons » ne doit rien au hasard. Ce contentieux a à la fois fortement mobilisé les autorités françaises à partir de 2001, et a fait l’objet d’une importante médiatisation. La sanction financière, potentiellement lourde[1], a été évitée de justesse. Tant en raison de sa durée que des actions multiples qu'il a suscitées, le cas des nitrates bretons est un cas d'une grande richesse.  En outre, les pénalités financières infligées par la CJCE à la Grèce en 2000, à l’Espagne en 2003 et enfin à la France en 2005, ont conduit des parlementaires et des hauts fonctionnaires à faire de la prévention des contentieux communautaires en matière d’environnement une priorité.  En 2005, suite à une circulaire du Premier Ministre, le Ministre de l’Écologie et du développement durable commande à l'Inspection générale de l'environnement un rapport sur ce sujet. Quant à la sénatrice Fabienne Keller, elle n'y consacre pas moins de quatre rapports entre 2006 et 2011 ! Dans le premier de ces rapports, elle rappelle que 85 % du droit de l’environnement français est d’origine communautaire et que la France a été en 2004 l’État qui a fait l’objet du plus grand nombre de condamnations pour défaut d’application du droit communautaire ; et sur les trente contentieux en cours comportant un risque de sanction pécuniaire, quatorze concernent l’environnement ! Dans ce rapport, elle mentionne le fait que le ministère chargé de l’Environnement a créé en son sein une « task force » juridique visant à réduire les délais de transposition des directives et prévenir les risques de contentieux.Ces éléments suggèrent que la question de la formation des fonctionnaires au droit communautaire et aux enjeux posés par son application constitue un enjeu saillant dans la haute fonction publique au milieu des années 2000, notamment dans le domaine environnemental. Parmi les préconisation des auteurs du rapport sur la prévention des contentieux communautaires commandé à l'Inspection générale de l'environnement en 2005, figure justement la nécessité de développer des modules de formation sur la transposition des directives européennes et l'application du droit communautaire, tant pour les agents des administrations centrales que pour ceux des services déconcentrés. Les sujet de concours de l’ENGREF et la formation dispensée par l’ENA témoignent ainsi tous deux de ce souci de sensibiliser et former les fonctionnaires ou futurs fonctionnaires sur les enjeux juridiques, politiques et financiers que comportent la transposition et l'application du droit communautaire en France.&#160;Et en quoi le cas des nitrates bretons intéresse-t-il la sociologie ?La focalisation sur des cas, faisant l'objet d'une analyse fouillée, constitue une méthode classique de la sociologie (mais aussi d'autres domaines de recherche, tels que la médecine, le droit, le management, etc). Ces cas sont généralement sélectionnés en fonction de certaines hypothèses de recherches et de leur capacité supposée à condenser d'important enjeux sociaux, historiques, politiques ou théoriques. Mais, parfois, les cas choisis par les sociologues ont déjà été constitués comme tels par d'autres acteurs - comme ici avec les"nitrates bretons". Certaines des raisons pour lesquels ils s'intéressent à ces cas leur sont communes. Par exemple, la richesse du cas des nitrates bretons et des contentieux qu'ils ont suscités en fait un objet très heuristique, tant sur le plan pédagogique que sur le plan sociologique. Toutefois, ce qui rend un cas "intéressant", ce sont aussi les questions et les préoccupations qu'on projette sur lui. Pour les écoles chargées de la sélection et de la formation des (futurs) hauts fonctionnaires, le cas des nitrates bretons est riche d'enseignements sur ce que précisément, la haute administration souhaite éviter à la fin des années 2000 : le développement de nouveaux contentieux avec la Commission européenne qui, même lorsqu'ils n'aboutissent pas à des sanctions financières, mobilisent des ressources considérables (ne serait-ce qu'en temps de travail) et peuvent avoir des coûts politiques non négligeables.Pour moi, qui débute cette recherche, ces contentieux constituent un cas intéressant pour étudier comment est négociée l'application du droit communautaire, non seulement entre le gouvernement français et la Commission européenne, mais aussi localement, entre de nombreux autres acteurs : services déconcentrés de l'État, associations de protection de l'environnement, organisations représentant les milieux agricoles, élus, etc. À l'origine, la réglementation européenne sur la qualité des eaux - et plus particulièrement sur les nitrates - a pu être dénoncée comme une menace majeure pour l'avenir de certaines activités économiques, comme les élevages industriels et les cultures utilisant de grandes quantités d'intrants (engrais, pesticides...). Pourtant, quarante ans après la première directive européenne de 1975 sur la qualité des eaux de surface et l'adoption de nombreux autres réglementations, ces activités n'ont pas été significativement remises en question - et se sont peut-être même renforcées. Ce sont donc aussi les raisons expliquant la résilience de ces activités économiques que je souhaite analyser, en dépit des tentatives de réguler davantage les risques qu'elles comportent pour la santé et l'environnement.&#160;[1] L’amende forfaitaire était estimée à environ 30 millions d’euros, auxquels s’ajoutaient des astreintes journalières équivalent à 4,8 millions d’euro par an pour chaque prise d’eau non conforme.&#160;[cite]&#160;