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1. Le peuplement comme analyseur des politiques urbaines : contexte et positionnement du dossier« Peupler la ville1 » : le choix de l’infinitif pourrait surprendre le lecteur puisqu’il suppose – et impose – un sujet actif. Il dénaturalise ainsi ce qui est rarement interrogé comme une intention dans nos démocraties, et semble renvoyer à des périodes révolues où il s’agissait d’occuper des espaces présumés « vides » et/ou de les coloniser. Cet infinitif épouse pourtant l’ambition première de ce dossier : comprendre comment des acteurs publics ou privés cherchent précisément à agir sur le peuplement des villes, autrement dit sur la composition et la répartition spatiale des populations à différentes échelles (agglomération, ville, quartier, îlot, etc.), en fonction de propriétés (socioéconomiques, ethno-raciales, religieuses, etc.) réelles et présumées.De fait, cette question du peuplement est rarement centrale dans les analyses des politiques urbaines contemporaines, qui retiennent plus volontiers comme entrées la ségrégation (Brun, Rhein, 1994), la « mixité sociale » (Bacqué, Fol, 1997), ou encore les formes de mobilités résidentielles et géographiques (Authier et al., 2010). Or, si ces entrées recoupent partiellement la question du peuplement, en constituent des révélateurs ou des dimensions, elles n’embrassent pas les multiples intentions, stratégies, représentations sociales et catégorisations qui informent les choix en la matière, ou encore les instruments d’action publique inventés et mis en œuvre pour agir sur la répartition d’une population donnée. De nombreuses politiques urbaines impliquent pourtant des objectifs plus ou moins explicites de peuplement, ou ont, au minimum, des conséquences directes sur celui-ci. Qu’il s’agisse de planification urbaine ou d’aménagement, de transport, de logement social, de rénovation urbaine, de traitement des quartiers anciens, de gestion des migrants et des minorités, d’acquisition foncière, d’« attractivité » ou de rayonnement, de soutien commercial ou industriel, la liste est longue et non exhaustive des politiques en mesure d’influencer le peuplement des villes. Aussi ce dossier propose-t-il de placer ces enjeux de peuplement au centre de l’analyse des politiques urbaines contemporaines, et de ne pas seulement y voir une conséquence accessoire ou secondaire.Cette démarche ne va pas de soi. En effet, les débats sur le peuplement – le plus souvent abordé sous l’angle de la mesure de la ségrégation – se sont traditionnellement structurés autour de l’opposition entre une approche que l’on peut qualifier de « libérale » et une autre d’inspiration marxiste. La première, puisant ses références dans les travaux de la « première » École de Chicago (Park, 1925), met plutôt l’accent sur les stratégies individuelles et les effets agrégés des microdécisions des ménages. Le peuplement urbain y apparaît d’abord comme le fruit des stratégies des ménages et des choix résidentiels, opérés entre contraintes (revenus, capacité de mobilité, etc.) et opportunités (Tiebout ,1956 ; Schelling, 1980). Cette défense de la liberté individuelle de choisir son lieu de résidence est renforcée, dans l’analyse portée par l’école du public choice sur les formes d’organisation institutionnelle (Jouve, Lefèvre, 1999, p. 839), par la valorisation de la compétition entre collectivités locales ainsi que par la proximité et la redevabilité du pouvoir politique à sa communauté de référence (Ostrom, Tiebout, Warren, 1961). L’approche marxiste insiste davantage quant à elle sur le rôle des politiques urbaines et économiques dans la répartition spatiale des groupes sociaux, mais les subordonne au processus de développement du capitalisme et aux intérêts des classes dominantes. Ainsi, toute une tradition de recherche critique – autour de M. Castells (Castells, 1972 ; Castells, 1975), F. Godard (Castells et Godard, 1974), H. Coing (Coing, 1966), J. Lojkine (Lojkine, 1977), etc. – a étudié dans les années 1960-1970 les politiques d’aménagement de l’État à travers leurs effets sociospatiaux inégalitaires. Depuis les années 1990, de nouvelles perspectives critiques se sont développées. Les débats se sont renouvelés, autour de travaux comme ceux de S. Sassen (Sassen, 1991) sur les « villes globales » et de J. Mollenkopf et M. Castells (Mollenkopf et Castells, 1991) sur les « villes duales », qui font l’hypothèse d’un processus de polarisation sociale à l’œuvre dans les mégapoles sous les effets de la mondialisation économique, tandis que d’autres chercheurs invitent, sur la base d’études empiriques situées, à nuancer cette thèse et à mieux prendre en compte l’impact des politiques locales et nationales et des histoires urbaines singulières dans les processus à l’œuvre (Préteceille, 1995 ; Hamnett, 1984 ; Id., 1992). L’analyse des évolutions du peuplement urbain ne peut en effet faire l’économie de l’étude des politiques urbaines, que celles-ci visent à limiter ou à favoriser la ségrégation, ou plus largement, à influencer la répartition spatiale des groupes sociaux. Cette entrée par les politiques (et par le politique) présente l’intérêt de déplacer le regard par rapport aux approches susmentionnées, d’une part sur la ségrégation entendue comme processus dans lequel le politique ne serait qu’un facteur secondaire, d’autre part sur les politiques urbaines envisagées comme reflet ou catalyseur des transformations du capitalisme. Le positionnement que nous proposons conduit notamment à réinterroger, matériaux d’enquêtes à l’appui, les thèses d’une néolibéralisation des politiques urbaines et, corollaire, de la gentrification comme nouvelle « stratégie urbaine globale » (Smith, 2003). Au-delà de ce positionnement de fond, ce dossier a été construit sur la base de trois principaux partis pris méthodologiques et empiriques. Le premier est la dimension comparative et internationale. La comparaison s’y décline à deux niveaux : celui des expériences nationales, puisque sont abordés les cas de la France, des États-Unis et de la Belgique, et celui des expériences territorialisées, dans la mesure où les situations de plusieurs villes américaines et françaises sont passées au crible. Ceci permet de ne pas « écraser » les configurations locales derrière les différences nationales. Si certaines dynamiques globales sont perceptibles, elles sont toujours médiatisées par des contextes institutionnels et sociaux localisés. Le deuxième parti pris est l’ancrage empirique – les quatre articles reposant sur des enquêtes de terrain approfondies –, proposant une approche « par le bas » des politiques urbaines, des acteurs qui les formulent et les mettent en œuvre, et des instruments qui les matérialisent. Cette perspective se distingue ainsi des approches centrées sur les logiques macroéconomiques, dont il est souvent difficile de présupposer l’impact sur les territoires, les dynamiques sociodémographiques et les politiques publiques : nous renvoyons sur ce point aux apports et débats du colloque « La ville néolibérale, une thèse crédible ? » (Pinson et Morel Journel, 2012). Troisième parti pris, la pluridisciplinarité, puisque le dossier confronte les regards de géographes, politistes, sociologues et urbanistes, source de croisements théoriques féconds.L’orientation globale de ce dossier étant désormais esquissée, nous voudrions approfondir deux points clés. Dans un premier temps, nous reviendrons sur la littérature récente qui a mis en exergue les processus de « néolibéralisation des politiques urbaines », et fait des stratégies urbaines de gentrification une conséquence et/ou un aspect central de ces processus, avec la volonté de souligner les risques d’une application trop mécanique et rigide de ce cadre d’analyse. Dans un second temps, nous proposerons une grille de lecture, qui, tout en mobilisant les apports de la géographie critique, insiste davantage sur les mises en politiques plurielles et ambivalentes du peuplement par les acteurs urbains. Nous refermerons cette introduction par la présentation des quatre articles qui constituent ce dossier et qui, chacun à leur manière, mettent à l’épreuve ces perspectives d’analyse du peuplement urbain.2. Au-delà et en deçà de la ville néolibéralisée et gentrifiéeQui s’intéresse aux enjeux du peuplement et de la répartition des groupes sociaux dans les politiques urbaines contemporaines peut difficilement passer à côté des recherches critiques qui, ces dernières années, ont mis l’accent sur le développement de politiques urbaines de gentrification, c’est-à-dire de (re)peuplement de quartiers centraux ou péricentraux par les classes les plus aisées, aux dépens de groupes sociaux plus défavorisés2. Les politiques de gentrification trouveraient leur origine dans la montée en puissance des stratégies urbaines d’attractivité, dans un contexte de mise en concurrence généralisée des villes. Si les recherches conduites en France se sont longtemps montrées peu réceptives à ce positionnement critique (Béal, 2010), il s’est néanmoins diffusée récemment, par le biais des travaux de jeunes géographes soulignant le rôle clef des pouvoirs publics dans la gentrification de Paris (Clerval, 2008 ; Clerval et Fleury, 2009), de sociologues analysant les liens entre gentrification et mutations des classes moyennes urbaines (Collet, 2008), ou encore de politistes se penchant sur la mise à l’agenda de l’objectif de gentrification dans les « villes perdantes » (Rousseau, 2009, 2010). La montée en puissance du questionnement sur la gentrification oblige à revenir à la thèse, développée dès 1989 par le géographe britannique David Harvey, postulant le passage « du managérialisme à l’entrepreneurialisme » comme mode de production, de gouvernement et de gestion des villes occidentales : les politiques urbaines, antérieurement focalisées sur la production de services urbains en direction des habitants, seraient désormais réorientées vers des stratégies de développement économique endogène (Harvey, 1989, p. 3). Cette émergence de l’entrepreneurialisme urbain s’inscrit dans une transformation globale du capitalisme depuis les années 1970, avec le passage d’un régime fordiste-keynésien d’accumulation à un régime d’accumulation flexible (Amin, 1994). Cette recomposition du capitalisme a notamment conduit à un renouvellement du rôle politique des villes (Brenner, 2009 ; Le Galès, 2003) et au développement d’une compétition interurbaine, en vue de capter les ressources, les emplois et le capital. L’entrepreneurialisme urbain s’intéresse au fond davantage à l’économie politique de la « place » qu’à celle du « territoire » (Harvey, 1989, p. 7-8). Autrement dit, les projets d’amélioration des conditions de vie et de travail des individus résidant sur un territoire donné – par exemple dans le domaine du logement, des transports ou de l’éducation – se sont vus supplantés par des projets supposés avoir un impact au-delà du territoire, tels l’implantation de grands équipements culturels ou de centres d’affaires, l’accueil de manifestations sportives internationales, la construction de grands centres commerciaux, etc. La compétition interurbaine a ainsi conduit les villes à une course sans fin aux « avantages comparatifs », visant notamment à édifier une image urbaine valorisante en vue d’attirer entreprises et classes supérieures. Selon D. Harvey, cet entrepreneurialisme urbain a des conséquences néfastes en termes de redistribution sociale, puisqu’il revient à subventionner les entreprises et les consommateurs les plus aisés, afin de les inciter à rester ou à venir, « aux dépens de la consommation collective locale pour les classes populaires et les pauvres » (Harvey, 1989, p. 12). Au bout du compte, les stratégies entrepreneuriales favoriseraient donc la production de villes duales. Depuis cet article fondateur de D. Harvey, des travaux de géographie urbaine critique ont poursuivi l’analyse des recompositions des politiques urbaines et de leur articulation aux transformations économiques contemporaines. L’un des principaux débats en cours dans le champ des urban studies porte ainsi sur les apports et limites d’une conceptualisation en termes de « néolibéralisation des politiques urbaines », telle qu’elle est proposée par une série d’auteurs influents (Brenner et al., 2010 ; Peck et al., 2009 ; Brenner, Theodore, 2002). J. Peck, N. Theodore et N. Brenner montrent ainsi que les villes, et notamment les grandes métropoles, sont devenues des sites stratégiques pour la restructuration néolibérale, forgeant l’expression d’« urbanisation du néolibéralisme » (Peck et al., 2009, p. 65), largement reprise depuis.L’approche privilégiée dans ce dossier fait sienne l’idée que les rapports de domination passent notamment par des processus de (re)production de l’espace (Edelman, 2012), et admet volontiers l’hypothèse d’une néolibéralisation des politiques urbaines, créatrice d’inégalités et renforçant la « lutte des places » (Lussault, 2009). Mais elle cherche aussi à se libérer de ce que ces approches peuvent avoir de surplombant, économiciste, et désincarné. En effet, la thèse de la néolibéralisation généralisée des politiques urbaines rencontre des difficultés indéniables à « fournir l’agence », à mettre en lumière les dynamiques et processus microscopiques ou mésoscopiques qui participent à la production de ces mécanismes généraux, et à identifier clairement des acteurs, escamotés par l’usage immodéré de grandes catégories réifiantes (les détenteurs du capital, les entreprises, l’État, etc.). Cette dernière laisse ainsi souvent entière la question pourtant centrale de savoir « qui néolibéralise et comment ? », ainsi que celle des intentions et représentations déployées, qui s’avèrent plurielles voire contradictoires. L’enjeu, ici, est de prendre au sérieux le rôle de l’action publique dans la production de l’espace, et donc la multiplicité de configurations possibles, plutôt que d’entériner l’hypothèse d’un modèle unique et générique de production néolibérale de l’espace qui ne résiste pas à l’analyse. Sur la base d’enquêtes empiriques, il s’agit de rendre justice à la complexité et aux ambiguïtés des politiques conduites, tout autant que de souligner les convergences et différences entre les terrains observés, à l’échelle infra- ou internationale. Ni coquetterie ni pudibonderie méthodologique ou théorique dans cette démarche, mais bien la volonté de restituer des processus historiquement situés, où les transformations du capitalisme ne sont jamais les seules « forces agissantes ».S’il ressort des contributions présentées ici que les politiques urbaines contemporaines tendent plutôt à renforcer les inégalités sociospatiales qu’à les résorber, elles le font selon des modalités assez diverses. Plus qu’un processus de néolibéralisation qui emporterait tout sur son passage, les chercheurs observent davantage une hybridation des politiques urbaines, dans le sens où leurs objectifs de peuplement – ou leurs conséquences sur celui-ci – font l’objet d’une construction complexe, constituent l’enjeu de luttes institutionnelles, de conflits sociaux, d’actions contradictoires, et renvoient à des « capacités politiques » (Stone, 1989), mais aussi à des « incapacités » (Desage, 2012). Cette hybridation est par ailleurs le produit de l’articulation des processus de néolibéralisation avec d’autres (tels les « héritages » institutionnels, sociaux et idéologiques locaux), au sein de configurations d’acteurs elles-mêmes mouvantes et composites. 3. Les mises en politique plurielles et ambivalentes du peuplementLes articles de ce dossier dessinent trois perspectives d’approfondissement de cette réflexion : d’abord, la nécessaire intégration du rôle joué par les institutions de l’État providence, tel qu’il se décline selon les contextes nationaux, mais aussi locaux ; ensuite, l’appréhension plus fine du rôle des acteurs politiques et sociaux impliqués dans la « traduction » et l’incorporation des injonctions entrepreneuriales ; enfin, la prise en compte des représentations sociales qui guident les acteurs des politiques urbaines, pour une part héritières de catégorisations nationales historiquement construites, relatives au « vivre ensemble », à la citoyenneté, ou encore à la cohabitation des groupes sociaux et « culturels ».3.1. États providence et welfares urbains : « bringing the institutions back in3 »Appréhender la dimension proprement politique des enjeux de peuplement suppose d’abord de se déprendre d’une lecture qui les subordonne exclusivement à des contraintes économiques, ainsi homogénéisées et décontextualisées. Si les transformations du capitalisme ont clairement imprimé leurs marques sur les villes et pèsent indubitablement sur les politiques urbaines, elles ne viennent pas de nulle part et sont elles-mêmes directement influencées par les institutions existantes (Hall, Soskice, 2001), au premier rang desquelles des États providence eux aussi en pleine transformation. De ce point de vue, la comparaison internationale paraît indispensable pour tester l’hypothèse néoinstitutionnaliste du poids des arrangements institutionnels sur les politiques urbaines, et poser du même coup la question des conditions d’importation d’une littérature scientifique à fort tropisme nord-américain pour analyser les transformations des villes européennes. La crise de l’économie industrielle et du modèle fordiste depuis les années 1970 a accentué la compétition interurbaine à l’échelle internationale, et conduit les villes européennes à adopter les rhétoriques et certaines stratégies de la « ville entrepreneuriale », afin de tenter d’attirer les entreprises et les groupes sociaux désirés (Brenner, 2009 ; Le Galès, 2003). Ces villes se sont ainsi lancées dans une course à l’attractivité qui résulte non seulement des contraintes économiques générées par les restructurations du capitalisme, mais aussi des politiques nationales, menées par des États qui envisagent désormais les villes comme les lieux clés de la compétitivité économique nationale. Si les politiques urbaines ne se réduisent pas à des politiques économiques, la « compétitivité » n’en est pas moins devenue l’étalon à partir duquel l’ensemble des politiques urbaines est désormais évalué (Brenner, 2009, p. 458). La capacité d’attraction des villes – notamment en direction des classes sociales aisées et des groupes professionnels « créatifs » (Florida, 2002) – est dès lors considérée comme un des déterminants de leur succès. À l’inverse, divers groupes sociaux semblent désormais condamnés à l’indésirabilité, ou, au mieux, à une certaine invisibilité (Bruneteaux et Terrolle, 2010).Mais la métaphore de la « ville entrepreneuriale » atteint ses limites lorsqu’il s’agit de décrire le contexte européen. Les politiques urbaines actuelles, certes menées sous pression des transformations du capitalisme mondial et/ou de ses thuriféraires, sont également le fruit de contextes institutionnels et politiques nationaux, ainsi que d’« histoires » locales longues, dont découlent des formes urbaines et des modalités singulières de structuration des rapports sociaux. Autrement dit, les dynamiques endogènes et l’organisation des intérêts locaux sont souvent centrales pour comprendre les politiques à l’œuvre, même si les acteurs se réfugient – de plus ou moins bonne foi – derrière les contraintes venues du dehors. L’enjeu est dès lors d’observer les recompositions des politiques urbaines dans des contextes spécifiques, en portant attention à la fois aux formes de régulation locales et nationales, qui sont plus ou moins institutionnalisées dans des organisations, des valeurs, mais aussi des modes de relation entre acteurs locaux publics et privés.Pour toutes ces raisons, les entrées internationales variées proposées dans ce dossier apparaissent judicieuses. Notons que la mobilisation de cette variété d’expériences fait ici office de garde-fou devant le risque de généralisation excessive, plus qu’elle ne l’autorise davantage. Dans le contexte européen, l’implication des pouvoirs publics dans les politiques urbaines s’est avérée historiquement – et demeure encore aujourd’hui – plus forte que dans le contexte nord-américain. Les États providence constituent des traits cruciaux des systèmes politiques et sociaux des sociétés européennes, dont l’histoire s’est caractérisée par l’extension progressive des droits individuels/civils aux droits politiques et finalement aux droits sociaux (Marshall, 1950). Ce qui caractérise les systèmes européens de welfare, c’est aussi la primauté de l’échelle nationale. Après la Seconde Guerre mondiale, des systèmes d’assurance sociale standardisés sont devenus le cœur de ces welfares, de même que les politiques d’éducation ou de logement. Toutefois, ce cadre national n’est pas exclusif d’un rôle important des gouvernements locaux dans la production du welfare, dans des champs tels que l’assistance aux pauvres et aux chômeurs, le logement, le soutien aux associations, etc. (Saunders, 1981 ; Bonoli et Palier, 1998 ; De Barros, 2001). De plus, dans un contexte de rétrécissement des systèmes nationaux de welfare, et de décentralisation croissante, les gouvernements locaux ont joué un rôle renforcé dans la lutte contre l’exclusion, érigée à partir des années 1980 en nouveau paradigme des politiques sociales (Castel, 1995), et dans la production de nouvelles formes d’intervention (Geddes et Bennington, 2001). Ainsi, dans le champ du logement, l’extension du secteur public est sans commune mesure avec les villes américaines, même si elle demeure très variable d’un pays ou d’une ville à l’autre (Lévy-Vroelant et Tutin, 2010). Ces différences ont nécessairement des conséquences fortes sur les politiques de peuplement, dont le logement et l’habitat constituent l’un des vecteurs privilégiés. 3.2 Les mises en forme politiques du peuplementÉviter toute lecture mécanique de l’impact des transformations du capitalisme sur les politiques urbaines et de la façon dont elles se traduisent sur le peuplement suppose, en deuxième lieu, d’analyser les modalités d’acclimatation, d’appropriation, de traduction des contraintes liées au nouvel ordre économique mondial par les multiples acteurs des politiques urbaines. Bref, il s’agit de reconnaître que les transformations économiques ne produisent d’effets qu’à travers le filtre de chaque configuration urbaine spécifique. Le peuplement des villes ou des quartiers est construit à la fois comme problème et comme solution par une multitude d’acteurs qui « produisent » la ville et définissent ce à quoi elle doit ressembler, à savoir les élus locaux, les fonctionnaires des collectivités territoriales, les experts – bureaux d’étude et d’ingénierie sociale voire environnementale, agences d’urbanisme, universitaires, etc. –, les organismes de logements sociaux, les promoteurs privés, les acteurs économiques (les entreprises ayant historiquement joué un rôle essentiel dans les politiques de peuplement visant à attirer et stabiliser la main d’œuvre), les habitants, etc. Ces acteurs inventent, « bricolent » (Germain, 2010) et mobilisent différents outils et instruments (cognitifs, financiers, normatifs, juridiques...) pour agir sur le peuplement à des échelles variées (cage d’escalier, immeuble, rue, quartier, ville, agglomération, aire urbaine...). Ainsi, l’hypothèse d’une néolibéralisation des politiques urbaines, vectrice de stratégies – souvent considérées à tort comme univoques – de gentrification doit ici être mise à l’épreuve des terrains : dans quelle mesure les acteurs locaux (et lesquels en particulier ?) cherchent-ils à gentrifier des espaces ? Comment légitiment-ils cet objectif ? De quels types d’arguments et de « savoirs » se saisissent-ils pour ce faire ? Quelle est l’influence, par exemple, de travaux largement diffusés à l’échelle internationale comme ceux de Richard Florida (Florida, 2002) sur les politiques urbaines et les logiques d’action collective4 ? Comment se diffusent des manières de voir, des – « bonnes » ou « mauvaises » – pratiques en matière de peuplement ? Parmi les élites politiques locales, comment celles de gauche notamment se convertissent-elles à ce discours et à ces pratiques de l’attractivité résidentielle ? Dans les villes concernées, comment les objectifs de peuplement (autour de la gentrification, mais aussi de la « mixité sociale » ou de la ségrégation) sont-ils constitués (ou non) comme enjeux de débat, et dans quels espaces (associatif, partisan, représentatif, etc.) sont-ils discutés ? Bref, étudier les actions consistant à « peupler la ville » et les justifications plus ou moins publiques auxquelles elles donnent lieu, c’est aussi examiner les processus de politisation et/ou de dépolitisation des enjeux liés au peuplement. C’est vers la dimension proprement électorale des politiques de peuplement que l’on est d’abord enclin à se tourner. Ainsi, dans le cas français, les politiques de rénovation urbaine des centres anciens et de construction des grands ensembles à la périphérie des villes ont été liées à des stratégies de conservation de certains fiefs ou de conquête électorale (Castells et al., 1970 ; Castells, 1972). La gestion locale du logement social et de ses attributions a longtemps constitué une dimension centrale de stratégies clientélistes, qui a seulement décliné avec la raréfaction quantitative de la ressource (Mattina, 2003). Le peuplement des quartiers reste néanmoins – peut-être aujourd’hui plus que jamais – pensé et agi par les élites politiques locales comme un enjeu électoral, même si les outils de contrôle de ce peuplement (l’affiliation politique par exemple) paraissent moins aisés à manipuler. Cette hypothèse ouvre à un ensemble de questions : les appartenances partisanes des élus, les rapports de force politiques locaux ont-ils une quelconque influence sur les stratégies de peuplement mises en place ? Est-il possible d’identifier des politiques urbaines de peuplement « de droite » et « de gauche » ? S’il n’est pas connecté directement à des clivages partisans, le peuplement peut-il être malgré tout considéré comme un produit idéologique ? Dans l’affirmative, par quels types de croyances, de cultures – professionnelles ou organisationnelles – est-il influencé (Sciences de la société, 2005) ? Observe-t-on une tendance à la standardisation des politiques conduites, éventuellement dans le sens d’une banalisation des politiques de gentrification ?Réintroduire le facteur politique et les institutions locales, c’est aussi ne pas tenir pour acquis que la concurrence internationale entre les villes est le seul moteur du développement de stratégies d’attractivité résidentielle. L’enquête développée par M. Van Criekingen montre bien, au contraire, que les dynamiques démographiques à l’œuvre au sein même des agglomérations – attractivité de certaines communes périurbaines et départ des ménages désignés comme de « classe moyenne » par les communes centres notamment – sont souvent perçues et désignées comme un problème plus immédiat et préoccupant par les élites locales (Morel Journel et Sala Pala, 2011 ; Desage, 2012).L’examen des facteurs politiques et institutionnels qui influent sur les politiques de peuplement suppose ainsi de ne pas se cantonner à l’étude des seules stratégies électorales des élites politiques. Il implique d’analyser plus largement les processus de politisation et de mise en débat des questions afférentes, et d’intégrer l’ensemble des acteurs producteurs et/ou cibles des politiques urbaines. Ces formes de politisation peuvent être saisies tant « par le haut » que « par le bas ». « Par le haut », il s’agit d’analyser la mise en débat des objectifs de peuplement des politiques urbaines, ou à l’inverse leur occultation, dans les arènes parlementaires et partisanes, et par les élus locaux – que ce soit dans les instances délibératives de leur territoire ou dans le cadre d’associations d’élus. Ces dernières ont joué un rôle important depuis les années 1960 dans le contexte français, autour de la montée en puissance de l’impératif flou de la « mixité sociale » par exemple. « Par le bas », cela oblige à rendre compte des processus de politisation enclenchés par les « profanes » – habitants plus ou moins directement concernés, militants, membres des groupes cibles de l’action publique –, d’étudier la construction de mobilisations et de luttes urbaines autour de ces enjeux de localisation des groupes sociaux, que l’on songe aux collectifs antigentrification ou aux revendications associatives autour du droit au logement (Péchu, 2006) ou, à l’inverse, aux mobilisations « progentrification » plus larvées (Tissot, 2012), aux résistances contre l’implantation de logements sociaux ou d’aires d’accueil de gens du voyage. Tous ces acteurs construisent des définitions variables du « peuplement souhaitable » et tentent – avec plus ou moins de succès – d’interférer dans la production des politiques urbaines. 3.3 Les implicites du peuplement et la « question ethnique »Une dernière dimension mérite, nous semble-t-il, une attention particulière, que la perspective comparative ne manque pas de mettre au jour : celle du poids des modes de construction de l’ethnicité dans la manière dont les acteurs des politiques urbaines pensent les « problèmes » de peuplement et cherchent à les résoudre. La mise en regard des situations et expériences des villes américaines et françaises est révélatrice à cet égard : elle met en évidence des différences dans les conceptions nationales de l’ethnicité et, de manière connexe, de la citoyenneté et des rapports État/individu. L’ethnicisation ou la racialisation du social (Fassin et Fassin, 2006) apparaissent centrales dans la façon dont les acteurs politiques et les politiques publiques construisent et gèrent la question du peuplement urbain au sein de la société française. Bien que cette dimension reste largement tue – voire déniée – dans les dispositifs et textes officiels, à un niveau plus officieux, les discours, stratégies et pratiques, tant des acteurs nationaux que locaux, en témoignent (Sociétés contemporaines, 1999 ; Sala Pala, 2013). L’expérience française pourrait être résumée dans les termes suivants : une conception universaliste et individualiste de la citoyenneté, dont découle aujourd’hui un « universalisme abstrait » (Khosrokhavar, 1997) qu’incarne le discours officiel sur « l’intégration à la française » (Haut Conseil à l’intégration, 1993). Cette version rigide de l’universalisme républicain engendre une crainte de la différence culturelle, une incapacité à voir, désigner et reconnaître l’ethnicisation d’une partie des rapports sociaux – comme dans d’autres sociétés dès lors constituées comme repoussoirs –, tout en favorisant paradoxalement cette ethnicisation. Cet universalisme abstrait se traduit notamment par une hantise des concentrations spatiales de minorités visibles, perçues comme des expressions d’un « communautarisme » aux connotations fortement négatives. Dans ce contexte politique et idéologique, la lutte contre les « ghettos » – ceux des « minorités ethniques » exclusivement, en excluant clairement toutes les enclaves produites par/pour les groupes sociaux les plus favorisés –, est érigée en principe cardinal des politiques urbaines. L’objectif de « mixité sociale », revendiqué à tout va depuis le début des années 1990 (Palomares, 2008), vient apporter à ces politiques une légitimité compatible avec la grammaire républicaine. L’hypothèse de politiques de peuplement qui ne seraient structurées que par les transformations économiques mondiales et les contraintes d’attractivité associées en paraît d’autant plus insuffisante. Le cas français montre combien la mise en forme politique des normes de peuplement renvoie aussi à des représentations de la nation, de la citoyenneté, des communautés, des minorités, de l’ethnicité et du « vivre ensemble » (Dikeç, 2007). Selon les expériences nationales, les problèmes de ségrégation, de discrimination, d’égalité raciale ou de gestion de la diversité culturelle n’ont pas été construits, hiérarchisés, et traités de la même façon. En première analyse, on peut repérer un clivage fort entre des sociétés où la citoyenneté est construite à partir d’un modèle universaliste, « colour-blind » – traditionnellement hostile à toute reconnaissance de spécificités culturelles, de communautés ou de minorités (Brubaker, 1997) –, et celles où la citoyenneté s’est construite dans une perspective différentialiste, dite « multiculturelle », plus ouverte à la reconnaissance des différences et au traitement des discriminations ethniques (Modood et al., 2006). Les villes ont d’ailleurs souvent joué un rôle important dans le développement des politiques d’égalité et de gestion de la diversité (Braham et al., 1992 ; Cross and Keith, 1993 ; Lapeyronnie, 1993).Dans un pays à forte tradition assimilationniste tel que la France, les enjeux de relations raciales ou ethniques ont été largement euphémisés, et retraduits en termes spatiaux et urbains. La désignation de « quartiers sensibles » a permis de contourner l’incapacité à mettre en mots l’ethnicité et les minorités, engendrant dès lors un traitement spatial des problèmes sociaux entaché de toutes les limites inhérentes à ce cadrage (Tissot, 2007 ; Actes de la recherche en sciences sociales, 2005a, 2005b). Dans d’autres pays, marqués par une conception plus différentialiste, certains problèmes sociaux ont été au contraire précocement définis comme relevant des relations raciales ou interethniques et de discrimination, ce qui a conduit au développement de politiques d’égalité et de lutte contre les discriminations (Bleich, 2003 ; Garbaye, 2005), même si celles-ci n’ont pas forcément abouti à une remise en cause durable des inégalités entre populations racialisées (Sabbagh, 2003). L’approche prévalant au Royaume-Uni ou aux États-Unis explique aussi que les enjeux de ségrégation et de concentration sociospatiale de certains groupes ethnicisés n’y soient pas construits dans les mêmes termes qu’en France (voir l’article de Thomas Kirszbaum dans ce dossier). Dans ces pays, la lutte contre les discriminations l’a emporté face à la lutte contre la ségrégation sociospatiale dans la hiérarchisation des objectifs d’action publique. 4. Présentation des articlesDans le premier article de ce dossier, le géographe Mathieu Van Criekingen entre dans le vif du sujet en mettant à l’épreuve, à partir du cas bruxellois, la pertinence de catégorie de gentrification pour appréhender les politiques urbaines contemporaines. Comme l’auteur le rappelle, la notion de gentrification est classiquement utilisée pour désigner un processus singulier, quoique multiforme, de transformation urbaine, par lequel des quartiers populaires sont progressivement dédiés à des catégories d’habitants et d’usagers « mieux positionnées dans les rapports sociaux ». L’analyse des politiques urbaines menées à Bruxelles sert de support à une réflexion sur le rôle des pouvoirs publics dans la gentrification. L’auteur choisit de se placer « à hauteur de terrain », pour mieux identifier ce qui, dans les politiques de « revitalisation urbaine » bruxelloise, peut être considéré comme un fil stratégique : en l’occurrence l’objectif du retour des classes moyennes en ville. Mathieu Van Criekingen croise ainsi de riches matériaux empiriques : analyses de discours, de dispositifs d’action publique, examen des stratégies déployées à l’occasion de projets immobiliers ou de réformes des cadres règlementaires et stratégiques de l’aménagement du territoire à Bruxelles. En replaçant les politiques récentes dans une perspective diachronique – de l’après-guerre à nos jours –, il met en lumière les configurations changeantes des rapports de forces en matière de production sociale des politiques urbaines, et montre combien le paradigme « revanchiste » de la gentrification ne doit pas faire obstacle à des analyses plus complexes, permettant d’introduire des différences entre les objectifs des politiques publiques de peuplement et leurs temporalités de réalisation. L’article suivant nous conduit aux États-Unis, terre d’origine de la sociologie urbaine portant sur la ségrégation sociospatiale, et plus récemment, des théories de la géographie critique mobilisées dans cette introduction. La géographe Marie Le Guen analyse plus précisément l’expérience d’Austin (Texas) ville dont la croissance économique et démographique rapide a bouleversé les équilibres sociospatiaux antérieurs, et dont l’histoire est emblématique de la ségrégation raciale. L’auteure interroge les transformations des politiques urbaines à travers une analyse des outils/instruments d’aménagement et de leurs effets, attendus ou non, sur le peuplement urbain et la ségrégation. Le contexte de compétition accrue entre les territoires pour la captation des diverses ressources mobiles a érigé, ici comme ailleurs, l’attraction des catégories sociales moyennes et supérieures en enjeu fort du développement urbain, voire en moteur de la croissance. Lequel enjeu est mobilisé dans les stratégies de peuplement ségrégatif de la ville. Marie Le Guen s’appuie sur une analyse de la presse locale, sur des entretiens avec des acteurs locaux et sur une étude de la mise en œuvre de différents dispositifs d’action publique, afin de discuter l’expression « ségrégation compétitive » imposée par les acteurs locaux, qu’elle analyse comme une « forme de justification de la ségrégation sociospatiale, mettant en avant les critères de compétitivité économique et participant à leur glissement des territoires aux populations ». Elle montre notamment que les outils d’un urbanisme libéral, fussent-ils « bien intentionnés », ne permettent pas nécessairement de remettre en cause les processus ségrégatifs mais en changent plutôt la géographie et les fondements. Dans le troisième article, le sociologue Thomas Kirszbaum nous convie à une comparaison France/États-Unis, reposant sur une enquête menée dans plusieurs villes au sein de chaque pays, ce qui n’est pas sans bénéfice. Il s’intéresse ainsi aux politiques de rénovation urbaine développées dans les deux contextes depuis les années 1990-2000, à travers une comparaison du programme américain HOPE VI et du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) français. Il montre comment la politique de rénovation urbaine est sous-tendue ici et là-bas par des enjeux de peuplement, qui débordent de la seule question de réinsertion des quartiers-cibles dans le jeu du « marché » et le seul projet de « gentrifier » la ville. En considérant la manière dont les acteurs des politiques de rénovation urbaine menées en France et aux États-Unis mobilisent et articulent des catégories de classe et de race, les logiques se différencient et s’inversent en quelque sorte. L’approche américaine est dite « color-blind » quand il s’agit de repenser le peuplement des quartiers de minorités : bien que souvent dissimulées derrière des critères de pauvreté, les pratiques de peuplement « race conscious » n’y sont légitimes que pour promouvoir l’accès des minorités ethnicisées aux territoires où elles sont en déficit numérique. Thomas Kirszbaum montre qu’à l’inverse, les politiques françaises mises en place depuis les années 1990 visent essentiellement à attirer des habitants du groupe majoritaire dans les quartiers de minorités, au nom d’une « mixité » définie officieusement selon des critères ethnoraciaux. L’histoire du peuplement des quartiers d’habitat social et l’impact inégal des politiques antidiscriminatoires dans les deux pays expliquent ces approches contrastées de la déségrégation résidentielle, les mêmes différences traversant également les modalités de constitution des « communautés nationales » en France et aux États-Unis.Dans le dernier article de ce dossier, l’urbaniste Yoan Miot se penche lui aussi sur la politique de rénovation urbaine française des années 2000, mais cette fois à partir d’une comparaison entre trois villes industrielles en crise (Mulhouse, Roubaix et Saint-Étienne), et sous l’angle des politiques d’intervention dans les quartiers anciens d’habitat privé dégradé. L’approche par les quartiers anciens paraît particulièrement féconde dans la mesure où les politiques publiques de rénovation y font figure potentiellement de vecteurs puissants de gentrification. À travers un riche corpus, composé de documents d’archives de première main, et fort d’une position d’immersion au sein du service Habitat de l’une de ces villes, Yoan Miot met au jour la spatialisation des problèmes sociaux à l’œuvre dans la construction des stratégies de rénovation urbaine de ces villes, trahissant un éloignement progressif et/ou un abandon des thématiques socioéconomiques, en même temps qu’un moindre intérêt des élites municipales pour les habitants modestes de la commune, fussent-ils en quête de mobilité résidentielle ascendante. A force de cibler les catégories sociales supérieures, les acteurs des politiques publiques en « oublient » la germination et la captation des classes moyennes naissantes dans leur commune. L’auteur souligne ainsi le décalage entre les objectifs de peuplement formulés par les acteurs des politiques publiques et les dynamiques effectivement perceptibles dans ces quartiers (Wiechmann, 2008 ; Bernt, 2009), tout en soulignant les usages variés des outils de la rénovation urbaine dans les trois villes. Au fond, ce dossier et les articles qui y sont réunis contribuent à montrer l’intérêt d’une approche des politiques urbaines contemporaines à travers le prisme de leurs effets – escomptés, réels et paradoxaux – en termes de peuplement, sans les réduire à l’hypothèse d’une « gentrification généralisée ». Cette dernière, si elle a eu le mérite de lever le voile sur une dimension indéniablement centrale des politiques urbaines des villes contemporaines, en laisse décidément d’autres dans l’ombre et élude l’analyse fine de leurs cibles positives et négatives : pour qui mais aussi contre qui les politiques urbaines actuelles sont-elles pensées et mises en œuvre ? La montée en puissance des réflexions qui tentent d’articuler justice spatiale et justice sociale sera peut-être en mesure de combler cette lacune analytique et politique. 