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L’actualité nous le rappelle assez souvent, bidonvilles et squats n’ont pas disparu, même dans les villes européennes. Pourquoi persistent-ils alors que des politiques spécifiques ont été mises en place pour leur éradication ? C’est à cette énigme que s’attache à répondre Thomas Aguilera, maître de conférence à Sciences Po Rennes. L’ouvrage est imposant : 705 pages (dont 38 de bibliographie), divisées en 3 parties et 9 chapitres. Il est issu d’une recherche doctorale de science politique distinguée par trois prix de thèse (Dalloz, Caritas, Prix spécial de thèse sur la ville).Thomas Aguilera se saisit de ces objets, qu’il conceptualise comme des « illégalismes urbains », avec les outils de la sociologie de l’action publique, alors que la question est plutôt abordée, surtout en France, par des anthropologues ou des géographes. Il décline sa problématique autour de trois propositions qui interrogent l’acte de gouverner, et qui seront examinées et discutées tour à tour au fil du livre. Les squats et les bidonvilles subsistent, car : ils sont ingouvernables, du fait de leur complexité et de leur illégalité ; les politiques décisionnaires ne souhaitent pas les gouverner et leur inaction entretient ces formes de logement ; les illégalistes résistent aux politiques et survivent malgré les tentatives d’éradication et de cooptation. À la croisée de l’étude du logement, des politiques publiques et des mouvements sociaux, la démonstration s’appuie sur l’analyse de deux cas, Paris et Madrid, choisis en raison de leurs politiques contrastées, et appréhendés avec une profondeur historique (de l’après-guerre à aujourd’hui). Dans les deux villes, l’auteur a collecté une quantité considérable de données, issues de la littérature scientifique, de rapports d’associations et d’experts, d’archives, ou récoltées au cours des entretiens menés avec une pluralité d’acteurs dans le cadre d’une double enquête ethnographique : résidents des squats et bidonvilles, travailleurs sociaux, policiers ou gardiens d’immeubles, élus et administration des différents niveaux de gouvernement impliqués (municipalités, communautés urbaines, région, État). Au-delà de la capacité à classer et analyser une telle masse d’information – de nombreux schémas, cartes, tableaux, aident à la comprendre –, on retient l’habileté de l’auteur à passer d’un univers à l’autre et à gérer la distance sociale avec ses enquêtés.L’ouvrage s’ouvre sur une introduction dense qui propose un débat théorique autour de l’exercice du pouvoir et des illégalismes. Il faut en souligner l’intelligibilité, même pour un lecteur non formé à la science politique, la grande érudition et l’éclectisme : les analyses de Foucault, De Soto, Lefebvre, Fassin, parmi bien d’autres, sont présentées et discutées méthodiquement en relation avec l’objet « squats et bidonvilles ». Cette remarquable construction théorique est suivie d’une discussion de la littérature sur les squats et les bidonvilles. Elle mobilise largement les travaux sur les villes du Sud pour poser des hypothèses et stabiliser des définitions. Squats (occupations illégales de bâtiments sans l’autorisation du propriétaire) et bidonvilles (occupations illégales de terrains, plus ou moins permanentes ou temporaires, accompagnées d’autoconstruction à base de matériaux de récupération) (p. 27) prennent en effet des formes diverses, et constituent des ressources multiples : refuges pour les migrants ou les sans-domicile fixe, espaces de résistance aux politiques urbaines de rénovation des quartiers populaires, foyers où naissent des alternatives culturelles, sociales, politiques. L’auteur propose alors cinq idéaux types à partir des typologies existant dans la littérature : l’illégalisme militant-logement ; de substitution ; autonomiste ; de reconnaissance ; de survie (p. 36). Au fil de la démonstration, d’autres catégories seront cependant davantage mobilisées : celles des occupations discrètes (souvent du fait de résidents précaires, fragiles), à opposer à celles qui se font visibles, et sont classées par les pouvoirs publics soit comme animatrices de la vie de quartier (c’est le cas des squats d’artistes), soit comme perturbatrices de l’ordre établi – identifications qui motiveront des réactions différenciées des pouvoirs publics.La première partie de l’ouvrage interroge les tentatives d’institutionnaliser des politiques dans les squats et les bidonvilles. On saisit alors la pertinence de la comparaison entre les deux villes. Madrid, où se trouve encore le plus grand bidonville d’Europe, a mis en place des interventions stabilisées dans les bidonvilles dès les années 1930, à travers des opérations de relogement coordonnant politiques sociales et de l’habitat (chapitre 1). En revanche, Paris se distingue, après les années 1960, par l’« oubli de la question des bidonvilles » (p. 117) (chapitre 2). Les interventions sur les bidonvilles se font avec un cadrage migratoire et sécuritaire (interventions policières, distributions d’aides au retour et d’obligations de quitter le territoire français lors des évictions des bidonvilles). Dans les années 2000, les expériences ponctuelles de « villages d’insertion » relèvent d’« une sédimentation de bricolages » (p. 127), plus que d’une stratégie nationale. Pourtant, Paris a développé dès 2001 une politique municipale du squat, mobilisant des instruments propres (chapitre 3). Cette approche est rendue possible par l’alternance partisane, mais surtout par la reconfiguration des squats, avec l’émergence de squatteurs-artistes sachant utiliser les médias et faire circuler des expériences de légalisation intervenues dans d’autres métropoles européennes. Cette légalisation des squats se superpose à l’ancienne politique répressive, qui perdure, voire s’accentue. À Madrid, en revanche (chapitre 4), sous couvert d’actions antiterroristes, la répression policière domine face à un mouvement de squatteurs okupa anarchiste et libertaire, né dans les années de la Transition, dans un climat de méfiance réciproque et insurmontable entre l’État et les squatteurs. Le mouvement okupa joue pourtant un rôle important dans la ville, à travers l’émergence de Centres sociaux occupés autogérés (CSOA) qui serviront de base au mouvement des Indignés.Au terme de cette partie, l’institutionnalisation de politiques des squats à Paris et des bidonvilles à Madrid prouve que l’illégal est bien gouvernable, mais que l’action publique est discontinue, hétérogène et variable. Par ailleurs, une grande majorité des squats et des bidonvilles « discrets » n’entrent pas dans le champ de ces politiques institutionnalisées, non pas du fait de l’incompétence de l’État, mais au contraire en raison de ses efforts pour invisibiliser ces formes de logement et éviter d’y intervenir : « les politiques de normalisation, de relogement ou de répression de certains squats et bidonvilles ne sont que la partie émergée d’un grand iceberg d’inaction » (p. 295).La seconde partie de l’ouvrage, particulièrement intéressante, est donc une « sociologie de l’inaction publique » (p. 293). Elle cherche à comprendre comment se construit une « politique de l’ignorance » et quels effets elle produit, une question théorisée mais souvent laissée de côté dans la littérature, parce que difficile à saisir. Le chapitre 5 montre que l’inaction publique relève d’une stratégie qui se décline sous trois formes. La diversion évite d’attirer l’attention des médias ou des électeurs sur certains squats et bidonvilles, pour empêcher leur émergence comme problèmes publics. Le laisser-faire nie le caractère d’urgence des situations. En refusant de relever les ordures ménagères dans les bidonvilles en Ile-de-France, les maires laissent se dégrader la situation et ouvrent la voie à une éviction des campements ; la mairie de Madrid trouve un intérêt à ce que les bidonvilles en périphérie de la capitale concentrent loin du centre-ville le trafic et la consommation de drogue ou les problèmes de logement des plus précaires. Enfin, une troisième stratégie vise à se défausser de ses responsabilités sur des acteurs concurrents (l’État, la municipalité), ou un autre secteur des politiques publiques. Cette mise en retrait volontaire des pouvoirs publics a des conséquences : elle ouvre la voie aux politiques de l’urgence – répression policière et sauvetages humanitaires. En effet, et c’est l’un des résultats notables de l’ouvrage, un territoire n’est jamais ingouverné. À l’État défaillant se substituent d’autres acteurs qui se chargent de faire régner l’ordre, que ce soit sous la responsabilité ou indépendamment de lui (chapitre 6) : sociétés privées de surveillance, entreprises vendant des portes blindées, concierges, travailleurs sociaux, associations de défense du droit au logement. L’inaction publique a donc deux implications politiques fortes : la régulation des squats est déléguée aux ONG médico-sociales, externalisant ainsi les « coûts financiers et politiques d’une action sociale que les élus locaux estiment ne pas avoir à assumer » (p. 403) ; le harcèlement des habitants par la police et le pourrissement mènent à l’expulsion, à la fragmentation des bidonvilles et la précarisation toujours plus grande des familles. Une grande partie du travail des politiques publiques consiste donc à ne pas se saisir du problème des logements illégalistes, « les acteurs publics [étant] peu désireux de mettre en évidence leur capacité limitée à gouverner » (p. 527).La troisième partie porte sur les variations dans la mise en œuvre des politiques de résorption des squats et des bidonvilles. Les chapitres 7 (squats) et 8 (bidonvilles) analysent comment les politiques publiques, à Madrid et à Paris, produisent toutes deux, mais sous des formes différenciées, des triages qui laissent hors des dispositifs la majorité des cibles potentielles. En filtrant les bénéficiaires, elles produisent des victimes. Ces critères de triage s’élaborent au cas par cas. Ils relèvent de « bricolages instrumentaux », à partir desquels les commanditaires réajustent leurs discours et leurs positions (p. 527). À Madrid, par exemple, ce n’est pas la situation des familles qui influe sur le nombre de relogements, mais à l’inverse la marge de manœuvre de l’organisation intervenant dans les bidonvilles qui amène à la catégorisation des familles, entre celles (identifiées comme gitanes) supposées incapables de s’intégrer dans des appartements et celles jugées aptes à entrer dans les opérations de relogement. Ce triage ad hoc permet à l’institution de « masquer son incapacité à mener des politiques qui cibleraient toutes les familles » (p. 494). Ces effets de contraintes et de sélectivité sont inhérents aux dispositifs. Mais les variations tiennent aussi aux capacités des cibles à résister aux politiques mises en place, à les neutraliser, à les détourner, et à être force de proposition pour l’évolution des politiques publiques, directement ou indirectement (chapitre 9). Ainsi, les squats légalisés à Madrid sont une ressource pour les squatteurs plus radicaux, qui s’y rencontrent et y débattent. Fait notable, certains espaces occupés produisent sur eux-mêmes un savoir alternatif, autogéré, qui s’oppose à la logique de recueil de données par les pouvoirs publics. Ce chapitre montre donc que l’instrumentation n’épuise pas les résistances, et peut même les nourrir.On l’a compris, l’ouvrage de Thomas Aguilera est une somme, remarquable non seulement par sa capacité à classer et restituer données et idées, mais aussi par la finesse de ses analyses et la force de ses propositions, grâce à la comparaison entre objets, villes et périodes historiques. Il conteste des lectures simples qui verraient dans la subsistance des squats et bidonvilles le produit des structures de domination, de l’idéologie néolibérale, ou bien encore de l’arbitraire des agents qui mettent en œuvre les politiques (street level bureaucrats). Il y répond en démontrant l’apport d’une analyse multiniveaux, multisectorielle, intégrant systématiquement les réactions des cibles des politiques publiques, tenant compte des interactions produites entre la multitude des acteurs en jeu.Un des résultats importants qui traverse l’ouvrage, sans pour autant être mis en avant dans son organisation, est à mon sens la racialisation sur laquelle repose la gestion des bidonvilles, en France – à travers la question rom – comme en Espagne – par le biais des Gitans. En imposant un cadrage migratoire, l’État français choisit depuis trente ans de ne pas lire les bidonvilles comme un problème de logement, ce qui explique l’absence de politique spécifique mise en œuvre. En Espagne, la politique de résorption des bidonvilles s’accommode pourtant de leur persistance, au prétexte qu’une partie des familles qui y résident sont gitanes et supposées non assimilables. Dans les deux cas, les politiques du bidonville produisent l’altérisation et la racialisation qu’elles prétendent gérer – ce qui a pu être montré par d’autres biais dans les travaux de Fassin sur les campements roms, par exemple. Ce point fait écho à une autre idée clef de l’ouvrage, à savoir que réguler et gouverner repose souvent sur la mise en tension des groupes sociaux et l’accentuation de leurs supposées différences. On se demande alors comment les résidents répondent à ces phénomènes de racialisation, si ces derniers s’observent aussi dans le traitement de certains squats, et si les multiplications récentes d’« encampements » de migrants parfois soutenus par les riverains modifient la réponse publique. Enfin, le rôle de la crise économique de 2008 en Espagne pose question. Cette crise n’est pas considérée comme un point de rupture dans l’analyse, alors même que des centaines de milliers de locataires et propriétaires ont été expulsés de leur logement – et continuent à l’être (la Plataforma de Afectados por las Hipotecas, PAH, ayant comptabilisé 60 000 expulsions en 2018). Si le chapitre 4 mentionne l’émergence de la PAH en relation avec le mouvement des Indignés et la recrudescence des squats « discrets » de personnes précaires, sans logement, n’y avait-il pas matière à fournir une analyse plus poussée des transformations des illégalismes de logement et des réponses politiques ?Ces questions témoignent surtout d’une envie de poursuivre le dialogue engagé à travers cette lecture, et n’enlèvent rien à l’immense qualité de l’ouvrage. Si par son objet, comme le souligne d’ailleurs Thomas Aguilera, il pouvait paraître de prime abord se situer aux marges de la science politique et de la sociologie urbaine, il y occupera sans aucun doute une position centrale, grâce à sa capacité à expliquer dans leur complexité l’(in)action publique, la persistance et la multiplication des habitats précaires et illégaux.