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IntroductionLa capacité à gouverner une ville varie-t-elle si celle-ci se trouve dans un contexte de croissance ou de déclin ? Curieusement, cette question est peu abordée par les auteurs mobilisant la théorie des régimes urbains dont est issu le concept de capacité d’action, que nous définissons comme l’aptitude à mobiliser les ressources nécessaires à l’élaboration et à la concrétisation des projets urbains. A la suite de diverses critiques reprochant à cette théorie d’occulter l’influence des facteurs macro-économiques sur la structure du pouvoir urbain, Clarence Stone a répondu que, certes, les acteurs locaux sont conditionnés par ces facteurs, mais que la théorie des régimes s’intéresse à la manière dont ils réagissent face à ces contraintes externes. La création de la capacité d’action dépend donc de l’aptitude et de la motivation des acteurs à coopérer à l’échelle locale, indépendamment du contexte de croissance ou de déclin dans lequel leur ville se situe.Pourtant, les travaux comparatifs de Kantor et Savitch concluent que deux facteurs externes sur lesquels les acteurs locaux ont peu d’influence, à savoir l’attractivité économique d’une ville - mesurée principalement par la croissance de son secteur tertiaire et le degré de diversification de son économie – et le soutien intergouvernemental dont elles bénéficient, sont déterminants pour générer la capacité d’action. Par conséquent, même si ce n’est pas le seul facteur inclus dans leur analyse, ces auteurs admettent qu’un contexte de croissance favorisera la création de la capacité d’action alors que le déclin la compliquera. Cette causalité est reprise et explicitée dans plusieurs travaux étudiant les villes en déclin qui avancent qu’en raison de l’absence de croissance, les gouvernements locaux sont incapables de mobiliser des ressources à leur échelle et pâtissent, dès lors, d’une capacité d’action réduite.Face à ces divergences de points de vue, cet article souhaite contribuer au débat et remettre en question cette causalité en démontrant qu’elle peut s’inverser. Pour ce faire, nous nous penchons sur deux ressources d’action que les gouvernements locaux peuvent mobiliser à leur échelle : la maîtrise foncièreet le soutien politique. Nous intégrons ces deux ressources dans notre analyse, car certaines études antérieures montrent que chacune d’entre elles peut modifier le rapport de force public-privé au sein d’une coalition de régime urbain et contraindre les acteurs privés à poursuivre d’autres objectifs que celui de maximisation de la croissance, y compris lorsque la conjoncture économique est défavorable. Or, en comparant les cas contrastés des villes suisses de Bienne et Genève, nous observons que la ville de Bienne, qui a traversé une longue période de déclin, possède une importante capacité d’action grâce à son usage stratégique du foncier et au soutien constant de sa population envers sa politique de développement. A contrario, Genève n’est plus capable d’assumer les responsabilités liées à la forte croissance dont elle bénéficie depuis plusieurs décennies, car la ressource foncière est sous-utilisée dans les projets de développement, qui sont également régulièrement contestés par les citoyens.Cet article est structuré de la manière suivante. Tout d’abord, nous revenons sur certaines forces et certaines faiblesses de l’approche des régimes urbains et explicitons les divergences de points de vue relatives aux facteurs qui déterminent la capacité d’action. Nous contextualisons ensuite les cas de Bienne et Genève et discutons la pertinence de leur comparaison. Puis nous analysons, via l’étude de projets urbains emblématiques, la manière dont les gouvernements locaux des deux villes utilisent leur maîtrise foncière pour soutenir leur stratégie de développement ainsi que leur aptitude à obtenir le soutien de leur population pour légitimer cette stratégie. Enfin, nous revenons sur cette comparaison et concluons que, du point de vue des exécutifs locaux, le déclin peut se transformer en atout et la croissance en handicap.1. Débat autour des facteurs déterminant la capacité d’actionCet article mobilise la théorie des régimes urbains, car celle-ci possède, à notre sens, deux atouts fondamentaux. D’une part, elle considère la ville comme un espace fragmenté dont la gouvernance implique un processus de négociation et d’échanges de ressources entre des acteurs publics et privés parvenant à s’unir autour d’un agenda politique commun. D’autre part, elle permet de combiner les approches d’économie politique urbaine avec l’analyse des politiques publiques, car elle étudie simultanément la structure du pouvoir urbain et la manière dont celle-ci influence l’élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines (Pinson, 2010 :13 ; Reigner, Ségas, 2013 :16). L’analyse opère donc un glissement du power over vers le power to1(Stone, 1988, 1989, 1993). « L’enjeu central de la gouvernance urbaine, ce n’est plus tant pour les élus de décider unilatéralement, mais &#34;d’introduire assez de coopération entre les éléments épars qui constituent la communauté pour faire en sorte que les choses se fassent&#34; » (Pinson, 2010 :12 citant Stone, 1989 :227). Cependant, la théorie des régimes admet que les acteurs ayant accès à certaines ressources (légales, monétaires, foncières, infrastructurelles, informationnelles ou politiques) occupent une position dominante dans les processus de décision. « Votes count but resources decide » (Rokkan, 1966 :105, cité par Stone, 1993 :8). Par conséquent, même s’ils s’unissent derrière une stratégie commune de développement, un rapport de force subsiste entre acteurs publics et privés. Ainsi, comme le rappellent Kantor et Savitch (2002 :351ss), les gouvernements locaux cherchent à mobiliser des ressources inversant ce rapport de force afin de poursuivre une stratégie de développement qui ne soit pas uniquement dictée par des intérêts privés. Au vu de ces divers éléments, nous définissons la capacité d’action comme l’aptitude des gouvernements locaux à réunir les ressources nécessaires pour élaborer et concrétiser les projets urbains, que ces ressources soient mobilisées en propre ou auprès d’acteurs tiers à la suite à d’un processus de négociation.Malgré ses atouts, une critique importante adressée à l’encontre de l’approche des régimes est qu’elle néglige les facteurs externes influençant le contexte dans lequel s’inscrit l’action des acteurs locaux (Stoker, 1995 :66-67). Un premier groupe d’auteurs se concentre sur l’influence du système politico-institutionnel et avance que cette théorie est difficilement applicable en France et en Grande-Bretagne, principalement parce que l’Etat national pourvoit les gouvernements locaux en ressources et atténue ainsi leur dépendance envers le secteur privé (Harding, 1991, 1997 ; Le Galès, 1995 ; Davies, 2003).Un second groupe d’auteurs critique la théorie des régimes, car elle occulte la manière dont l’économie et la fluctuation des marchés mondiaux structurent les négociations public-privé à l’échelle locale et restreignent les choix politiques des élus (Lauria, 1997 ; Imbroscio, 1998, 2003, 2004 ; Davies, 2002, 2004). Ces auteurs soulignent que, malgré les fondements néo-pluralistes de la théorie, la majorité de ses applications empiriques dévoilent a) des coalitions néo-corporatistes regroupant l’élite économique et les dirigeants politiques de la ville autour d’un objectif de croissance ; et b) un rapport de force favorable aux intérêts privés au sein de ces coalitions2. Cet état de fait conduit la théorie dans un dilemme normatif (Davies, 2002, 2004) qui ne lui permet pas de proposer une réelle alternative au déterminisme économique de Peterson (1981) (Imbroscio, 2003, 2004). Face à ces critiques, Stone répond à plusieurs reprises (1991 :295 ; 2004, 2005) que ses travaux s’inscrivent dans la tradition wébérienne et que, même si la structure du pouvoir urbain est influencée par les fluctuations de l’économie globalisée, la création de la capacité d’action résulte de jeux d’acteurs opérant à l’échelle locale.« In no way do I maintain that market pressures are unimportant or easily overridden. But they do vary in intensity and clarity, and other forces also come into play.If Marx is the hedgehog of analysis, because he sees a big and enormously important factor, Weber is the patron of foxes. Weber understood that modern systems of social stratification have multiple foundations (Stone, 1980). […] Urban regime analysis thus concerns how local agency fits into the play of larger forces. Local actors are shaped by and respond to large structures, but the appropriate lens for viewing this wider field is local agency—what motivates actors at this level, what affects their ability to cooperate or puts them into conflict, the leverage they can gain in tackling problems, and in general what they make of the structural forces in which they are enmeshed. »Stone (2005 :323-324).En d’autres termes, Stone considère que la croissance ou le déclin économique d’une ville n’ont pas d’influence directe sur la création de la capacité d’action, mais que cette dernière est déterminée par la façon dont les acteurs locaux réagissent face à cette situation. A l’origine, la théorie des régimes est d’ailleurs apparue afin de remettre le politics au centre des études d’économie politique urbaine et de proposer une alternative plus démocratique au structuralisme économique des marxistes (voir Swanstrom, 1985 ; Logan, Swanstrom, 1990 ; Keating, 1991 ; DeLeon, 1992a ; Stoker, Mossberger, 1994 ; Rast, 2005 :54). Cette volonté originelle explique pourquoi les chapitres des manuels de politique urbainedédiés aux régimes (Stoker, 1995 ; Mossberger, 2009) insistent beaucoup sur la variation des contraintes politico-institutionnelles, mais très peu sur la variation des contraintes économiques, lorsqu’ils discutent l’enjeu de la diversité des contextes locaux et des comparaisons transnationales de régimes urbains. Pourtant, plusieurs études comparatives s’appuyant sur la théorie des régimes sélectionnent explicitement des villes dont les trajectoires de développement - période de croissance ou de déclin – sont similaires (DiGaetano, 1997 :850-51 ; John, Cole, 1998 :389-90 ; Sellers, 2002 :29ss ; Dormois, 2006 :841-42)3. Même si ces auteurs discutent ensuite relativement peu de l’influence de cette variable croissance - déclin sur la création de la capacité d’action, leur sélection de cas révèle qu’ils reconnaissent qu’elle a une influence importante. L’approche comparative des travaux de Kantor et Savitch (Kantor, Savitch, 1993 ; Kantor et al., 1997 ; Savitch, Kantor, 2002 ; Kantor, Savitch, 2005) a l’avantage de combiner l’analyse de deux facteurs externes, appelés variables motrices4, sur lesquels les acteurs locaux ont peu d’influence, avec deux autres facteurs, dénommés variables directionnelles5,sur lesquels ils peuvent influer. La première variable motrice est l’attractivité économique d’une ville que les auteurs désignent par les termes market conditions6et qu’ils mesurent principalement via le degré de diversification de l’économie dans le secteur tertiaire et la croissance du nombre d’emplois à l’échelle de la ville et de l’agglomération (Savitch, Kantor, 2002 :94). La seconde variable motrice est le soutien intergouvernemental déterminé par les liens entretenus avec les instances régionales et nationales ainsi que les financements accordés par celles-ci. Or, en analysant les stratégies de développement de dix villes européennes et nord-américaines (Paris, Marseille, Liverpool, Glasgow, Milan, Naples, New York, Detroit, Houston et Toronto), les auteurs concluent que les deux variables motrices déterminent in fine la capacité d’action. Les variables directionnelles – systèmes de contrôle populaire et culture locale – influencent le contenu de l’agenda politique, notamment vers des objectifs sociaux ou environnementaux, mais pas sa concrétisation.« Without market conditions that make available investment, employment and an economic base, urban development is simply not likely to occur. As a driving force, intergovernmental support provides the finance and infrastructure that are also essential for development. It is not too much to say that the driving forces of market conditions and intergovernmental mechanisms determine whether things can be built. »Kantor, Savitch (2005 :145) [mise en forme originale].Même si ce n’est pas la seule variable qui détermine la capacité d’action, Savitch et Kantor reconnaissent donc qu’une conjoncture économique favorable facilite la création de celle-ci, car elle offre un avantage important aux gouvernements locaux lors des négociations avec les acteurs privés. D’autres tendances générales nous permettent d’envisager le renforcement de ce mécanisme.D’une part, les deux variables motrices de Savitch et Kantor sont désormais fortement corrélées car, à la suite de la transition vers l’économie postfordiste, les Etats n’ambitionnent plus de réduire les inégalités sociospatiales sur leur territoire, mais inversement d’accroître l’attractivité de leurs pôles de croissance (Le Galès, 2003 ; Brenner, 2004 ; Jessop, 2004). Le soutien étatique octroyé aux gouvernements locaux étant conditionné à une coopération plus étroite avec les acteurs privés et à l’adoption de principes de gouvernance inspirés de l’économie de marché (Cochrane et al., 1996 ; Peck, Tickell, 2002 ; Béal, Rousseau, 2008), il devient difficilement mobilisable par une ville qui pâtit d’une absence de croissance et d’une attractivité économique réduite.D’autre part, plusieurs études démontrent que certains acteurs privés dont la logique d’action dépasse de loin l’échelle locale, comme les firmes d’infrastructure (Lorrain, 2002), les grands groupes financiers (Lorrain, 2011) ou les promoteurs immobiliers (Pollard, 2009, 2011) exercent désormais une influence sur les mécanismes de gouvernance urbaine qui se rapproche du preemptive power de Stone7. Au vu de ce constat, on peut légitimement penser que les gouvernements locaux auront de la peine à négocier de manière paritaire avec ces acteurs si leurs villes ne bénéficient pas d’un contexte économique favorable. Dans son étude sur la politique du logement en région parisienne, Pollard (2011 :699) observe d’ailleurs que si les élus locaux parviennent à obtenir des concessions importantes de la part des promoteurs immobiliers, c’est grâce au contexte de croissance qui leur permet de les mettre en concurrence.Enfin, la littérature sur les villes en déclin explicite le lien entre conjoncture économique favorable et capacité d’action. Elle définit les villes en déclin comme un nouvel objet de recherche sui generis précisément parce qu’elles ne bénéficient plus de la croissance (Häussermann, Siebel, 1998 ; Oswalt, Riniets, 2006 ; Cunningham-Sabot, Fol, 2010 ; Martinez-Fernandez et al., 2012). Les auteurs travaillant dans ce domaine reconnaissent que la cause du déclin n’est pas imputable aux gouvernements locaux, car elle est liée à la globalisation de l’économie et à l’internationalisation des mécanismes de production (Häussermann, Siebel, 1998 :92 ; Cunningham-Sabot, Fol, 2010 :369 ; Martinez-Fernandez et al., 2012 :214). En revanche, ces auteurs avancent que le déclin affaiblit les gouvernements locaux parce qu’ils ne sont plus capables de mobiliser des ressources d’action à leur échelle et dépendent uniquement des ressources externes (Bernt, 2009 :755 ; Rink et al., 2014 :264). Certes, les avis divergent sur les stratégies à adopter pour mobiliser ces ressources externes. Certains auteurs estiment que les villes doivent renforcer leur attractivité économique afin d’attirer de nouveaux acteurs privés (DiGaetano, Lawless, 1999 ; Wilson, Wouters, 2003 ; Stansel, 2011), y compris au travers d’actes symboliques (Rousseau, 2009). D’autres considèrent que le salut passe obligatoirement par l’intervention d’une instance régionale, nationale ou supranationale (Bernt, 2009 ; Rink et al., 2014). Toutefois, ces études s’accordent sur le fait que la capacité d’action d’une ville en déclin est moindre en raison de l’absence de croissance. Les travaux nuançant cette tendance constituent des exceptions. A titre d’exemple, Béal, Dormois et Pinson (2010) montrent que la faible capacité d’action de Saint-Etienne est aussi due à la présence prolongée de l’Etat « brancardier » qui a distendu les rapports de coopération public-privé. En résumé, alors que Stone estime que la variable croissance - déclin n’aura pas d’influence directe sur la création de la capacité d’action, Kantor et Savitch avancent que son impact est substantiel et la plupart des travaux sur la ville en déclin estiment que cet impact est déterminant. Ces divergences de vue nous amènent à nous questionner sur l’effet de la croissance ou du déclin sur la capacité des exécutifs à mobiliser des ressources à l’échelle locale. Deux ressources d’action nous semblent pertinentes pour notre analyse, car certaines études mobilisant le cadre théorique des régimes argumentent qu’elles peuvent inverser le rapport de force public-privé en faveur des gouvernements locaux et contraindre les acteurs privés à s’associer à des politiques sociales ou de préservation du patrimoine présentant des rendements moins attractifs. Il s’agit de la maîtrise foncièreet du soutien politique. Nous adoptons ici une conception étendue de la maîtrise foncière et la définissons comme le contrôle par la collectivité publique des transformations effectives de son territoire (Comby, Renard, 1996 ; Persyn, 2013). La maîtrise foncière comprend donc la propriété publique de parcelles de terrain ainsi que les arrangements fonciers (conventions, servitudes, cessions, échanges) conclus avec d’autres propriétaires afin que l’utilisation du sol soit conforme aux politiques d’aménagement définies par les autorités. Kantor et Savitch citent le foncier comme une ressource importante permettant aux gouvernements locaux de ne pas être relégués au simple rôle d’observateurs des forces économiques globales (2002 :348), même si cette ressource n’est pas au centre de leur analyse. La maîtrise foncière est surtout décisive dans la mise en place du local-statist regime théorisé par Imbroscio. Dans ce régime, le gouvernement local n’est pas limité à ses fonctions régaliennes, mais il est capable de gouverner la ville de manière plus autonome sans dépendre prioritairement des intérêts privés (1998 :243 ; 2010 :31). La ressource « soutien politique » se réfère à la capacité du gouvernement local à obtenir le soutien du Conseil municipal ou des citoyens pour légitimer les objectifs de sa politique (Knoepfel et al., 2006 :90ss). Cette ressource joue un rôle fondamental dans la mise en place d’un régime progressif, car la légitimité démocratique qu’elle procure au gouvernement local lui permet de se détourner de l’objectif unique de maximisation de la croissance, y compris lorsque la conjoncture économique est défavorable (DeLeon, 1992a, 1992b ; Stone, 1993 :19 ; Savitch, Kantor, 2002 :353). Analyser cette ressource dans le contexte suisse est d’autant plus pertinent en raison de la forte influence des institutions de démocratie directe qui offrent aux citoyens de multiples possibilités d’influencer le processus de décision (Trechsel, Kriesi, 1996 ; Kriesi, 1998 ; Papadopoulos, 1998 ; Linder 2005, 2010 ; Vatter, Wirz, 2014). 2. Sélection et contextualisation des cas etudiésPour évaluer si la capacité d’action est déterminée principalement par des jeux d’acteurs locaux ou par des facteurs externes sur lesquels ces acteurs n’ont pas d’influence, nous sélectionnons, en nous inspirant de la méthode des cas cruciaux (Eckstein, 1975 ; Gerring, 2007), deux villes particulièrement contrastées en termes de trajectoire de développement (voir figures 1 et 2) et de degré d’attractivité économique. Chacune de ces villes représente un « most likely crucial case » (Gerring, 2007 :237ss) permettant de tester le lien causal entre contexte de croissance et capacité d’action avancé par Kantor et Savitch, ainsi que par plusieurs travaux sur les villes en déclin.La ville de Bienne est un ancien pôle industriel qui a traversé une longue période de déclin et dépend toujours substantiellement de l’industrie horlogère. Elle devrait donc pâtir d’une capacité d’action réduite. Inversement, Genève est une place financière reconnue mondialement qui a connu une forte croissance ininterrompue depuis l’après-guerre et devrait donc bénéficier d’une importante capacité d’action. Notre analyse empirique est fondée sur trois types de sources. Premièrement, nous avons collecté des articles de presse et des documents officiels (rapports internes, procès-verbaux du Conseil municipal, communiqués de presse du gouvernement et brochures explicatives destinées aux électeurs lors des scrutins populaires) afin d’établir la chronologie détaillée des projets présentés. Deuxièmement, afin d’obtenir davantage d’informations sur les stratégies des acteurs impliqués, nous avons conduit vingt entretiens semi-directifs avec divers représentants des autorités locales (maires, membres du gouvernement local, responsables de l’administration municipale, députés au Conseil municipal) et de leurs partenaires privés (promoteurs immobiliers, investisseurs, bureaux d’architectes). Enfin, nous complétons ces données qualitatives par l’analyse de certaines données démographiques et économiques produites par l’Office Fédéral de la Statistique (OFS) et les autorités des deux villes concernées. 2.1 Bienne, une ville en déclin qui a transformé ce handicap en atoutAvec ses 55000 habitants, Bienne est la dixième ville de Suisse. Elle abrite le siège mondial de Swatch Group, la manufacture des mouvements Rolex8, ainsi que plusieurs autres marques horlogères mondialement connues comme Omega, Calvin Klein, Festina ou encore Maurice Lacroix. De 1975 à 1990, Bienne traverse une importante crise économique et sociale. Ses industries subissent les conséquences du choc pétrolier de 1973. Le secteur horloger est particulièrement touché et le taux de chômage explose9. En dix ans, la ville subit une perte d’emplois de près de 20 % (voir figure 2). Cette crise génère également un important exode démographique massif. Entre 1970 et 2000, la ville perd 23 % de sa population, la région biennoise10, 11 % (voir figure 1). Les finances communales sont régulièrement déficitaires et la Municipalité est contrainte de réduire son personnel ainsi que les subventions consacrées à l’éducation et à la culture (Gaffino, 2013b:955).Figure 1 : Population résidente permanente à Bienne et à Genève entre 1960 et 2010.Source : Recensement fédéral de la population - Office Fédéral de la Statistique (OFS). Figure 2 : Nombre d’emplois à Bienne et Genève entre 1965 et 2008 et différentiation par secteur économique.Source : Recensement fédéral des entreprises – Office fédéral de la statistique (OFS).Jusqu’au tournant du millénaire, Bienne correspond donc parfaitement aux critères de la ville en déclin (Häussermann, Siebel, 1988; Oswalt, Riniets, 2006; Martinez-Fernandez et al., 2012:214ss). Pourtant, le gouvernement biennois est parvenu à totalement inverser cette situation défavorable. Depuis 2000, la ville connaît une croissance démographique constante11 et son modèle de développement constitue désormais une référence à l’échelle nationale (Loderer, 2010a). Dans la section suivante, nous verrons que ce retournement de situation est lié à une importante capacité d’action structurée autour de la maîtrise foncière de la Municipalité et de sa capacité à obtenir régulièrement le soutien des électeurs pour légitimer sa politique de développement. 2.2 Genève, une ville qui subit sa croissance Avec 191000 habitants, Genève est la deuxième ville la plus peuplée de Suisse. Elle constitue le centre d’un canton de 470000 habitants et d’une agglomération transfrontalière de 946 000 habitants incluant les départements français de l’Ain et de la Haute-Savoie, ainsi que le district de Nyon situé dans le canton de Vaud. Genève accueille le siège de nombreuses organisations internationales et figure dans le top 10 des places financières les plus importantes à l’échelle mondiale (QFCA, 2014:5). Depuis plusieurs décennies, toute la région connaît une forte croissance économique et démographique. Entre 1990 et 2014, le canton de Genève a accueilli 26 % d’habitants supplémentaires, l’agglomération franco-valdo-genevoise, 37 % (Grand Genève, 2014). Le nombre d’emplois a augmenté de 17 %12 dans le canton et de 23 % dans l’agglomération (Ibid.). Parallèlement à cette croissance, les autorités cantonales genevoises bénéficient de compétences particulièrement étendues en matière d’aménagement du territoire (Sager, 2002 :193 ; Ladner et al., 2013 :74). Elles contrôlent directement la politique du zonage, la délivrance des permis de construire ainsi que le pilotage des projets urbains, alors que ces compétences sont attribuées aux communes dans les autres cantons suisses. Pourtant, Genève est incapable de réellement gérer son développement. 82 % des logements du canton ont été construits avant 1991 (OCSTAT, 2015b) et les objectifs fixés dans les plans directeurs cantonaux en matière de construction de logements ne sont systématiquement pas atteints (voir figure 3). Dans les années 1990, cette problématique n’a pas d’incidence sur le taux de vacance13 (voir figure 4), car ce déficit est compensé par un contexte immobilier morose à l’échelle nationale14. En revanche, dès la fin de cette crise immobilière, le taux de vacance replonge. Il n’a plus dépassé les 0,4 % depuis 2002, ce qui signifie que la crise du logement est désormais structurelle et que le canton est incapable de loger ses nouveaux habitants. Corollaire de cette situation, Genève exporte sa croissance en France voisine. Entre 2000 et 2010, 65 % des logements de l’agglomération ont été construits hors du territoire cantonal (Grand Genève, 2014). Ces éléments démontrent que le gouvernement a perdu sa capacité d’action et n’a plus les moyens d’assumer la croissance dont bénéficie le canton. Dans la section 4, nous verrons que cette perte de contrôle est liée à une sous-utilisation de la propriété foncière publique ainsi qu’aux difficultés rencontrées pour obtenir un consensus politique autour d’une vision commune du développement.Figure 3 : Nombre de logements construits dans le canton de Genève (1990-2014)Source :OCSTAT (2014a, 2014b) et plans directeurs cantonaux.Figure 4 : Taux de vacance sur le marché du logement à Genève (1990-2014)Source :OCSTAT (2014a, 2014b) et plans directeurs cantonaux.3. Bienne 3.1 La maîtrise foncière au service du développement urbain« Je dirais que les deux tiers, voire les trois quarts du succès de la politique de développement de la ville reposent sur sa maîtrise foncière. »Erich Fehr, maire de Bienne depuis 2011.La Municipalité de Bienne possède près d’un quart du foncier situé sur son territoire communal grâce à une politique foncière active initiée dès les années 1920 (Loderer, 2010b :9-10). Elle construit systématiquement sa stratégie de développement autour d’une combinaison de trois outils fonciers : les échanges de terrains, l’octroi de droits de superficie et, enfin, l’achat et la vente de terrains. Les échanges de terrains sont réalisés avec des particuliers ou des entreprises afin de lancer rapidement des projets immobiliers et d’assurer le développement de la ville sur le court terme. A titre d’exemple, un simple échange de terrains réalisé en 2008 a permis de débloquer simultanément la réalisation de trois projets : le nouveau siège de Swatch, 300 logements destinés à la classe moyenne et un parc public15. Ensuite, la Municipalité octroie régulièrement des droits de superficie à des conditions avantageuses aux entreprises qui souhaitent s’implanter ou se développer à Bienne ainsi qu’aux coopératives qui construisent de nouveaux logements. Octroyer un droit de superficie consiste à céder un droit de propriété à un tiers pour une durée minimum de 30 ans, en échange d’une rente annuelle (CC, art. 655, al.3). Enfin, dans le cadre des grands projets, la Municipalité procède également à des ventes de terrains dont les recettes sont versées sur un fonds destiné exclusivement à de futures acquisitions foncières, ce qui lui permet de conserver sa maîtrise foncière sur le long terme. Nous présentons maintenant trois projets emblématiques qui reposent essentiellement sur la maîtrise foncière de la Municipalité et qui ont permis la construction de multiples infrastructures au cours des deux dernières décennies. La planification des deux premiers a débuté dans les années 1990, alors que les comptes de la Municipalité étaient déficitaires et que la ville était encore en déclin.3.1.1 Outils fonciers et nouveaux quartiers d’habitation : l’exemple de l’aire RenferEn 1992, la famille Renfer, qui exploite une scierie à proximité du centre-ville, constate que cette activité n’est plus rentable à cet emplacement (Hadorn, 2012 :50). Le maire Hans Stöckli propose à la famille de racheter sa parcelle pour 20 millions de CHF, soit près de 360 CHF/m2 (Conseil de ville, 1992 :18). Il est capable de débloquer rapidement cette somme grâce à des ventes de terrains situés principalement à l’extérieur des frontières communales16. Cette transaction est approuvée par 72 % du corps électoral biennois en septembre 1992. Quatre ans plus tard, la Municipalité octroie cette parcelle en droit de superficie à une coopérative sur la base d’une valeur du terrain de 480 CHF/m2,soit une plus-value de plus de 34 % par rapport à la valeur d’achat. En juin 1996, 78 % des électeurs biennois approuvent cette transaction ainsi que le plan de quartier de l’aire Renfer. 300 nouveaux logements sont construits et plusieurs espaces verts sont aménagés le long de la rivière Suze qui coule à proximité. Le quartier de l’aire Renfer est donc équilibré aussi bien en termes financiers qu’en termes urbanistiques. Il contribue à redorer l’image de Bienne, souvent décriée pour ses logements insalubres datant de l’après-guerre (Hadorn, 2012 :51).Dans les années suivantes, plusieurs autres quartiers d’habitation voient le jour à proximité du centre-ville en suivant le modèle de l’aire Renfer17. Dès qu’elle le peut, la Municipalité rachète les terrains des entreprises qui quittent Bienne ou qui font faillite. La conjoncture économique défavorable maintient les prix du foncier à un niveau abordable et permet au gouvernement d’effectuer ces achats malgré des moyens financiers restreints. Ces terrains servent aussi à favoriser l’implantation de nouvelles entreprises comme le détaille l’exemple suivant.3.1.2 Outils fonciers et développement de l’offre commercialeDès le début des années 1990, l’entreprise Jumbo, spécialisée dans le marché du bricolage à bas prix, désire implanter une enseigne à Bienne. Jumbo fait partie du groupe Maus qui possède une parcelle aux Champs-de-Boujean, une zone industrielle périphérique de 138 hectares située sur le territoire communal. Un premier projet de centre commercial est planifié sur cette parcelle, mais les autorités cantonales le refusent, car l’étude d’impact environnemental révèle des nuisances trop importantes en termes de bruit et de pollution de l’air (Conseil de ville, 1996a:4). La Municipalité débloque la situation grâce à sa maîtrise foncière. Elle propose au groupe Maus un échange de terrains afin que le centre commercial soit réalisé à proximité de la future autoroute qui desservira les Champs-de-Boujean. Cette nouvelle localisation permet d’obtenir l’accord des autorités cantonales. En outre, la Municipalité demande au groupe Maus de réaliser un deuxième centre commercial au centre-ville. Cette exigence permet de convaincre les électeurs sceptiques qui redoutent un déplacement de la vie commerciale vers la périphérie avec la création du supermarché Jumbo. Ainsi, 70 % des citoyens valident la création des deux centres commerciaux en juin 1996 et les nouvelles enseignes sont ouvertes au début des années 2000. Quelques années plus tard, la Municipalité revend la parcelle échangée avec le groupe Maus à Hornbach, une autre société spécialisée dans le marché du bricolage à bas prix, concurrente de Jumbo. Cette vente rapporte 14 millions de francs suisses à la Municipalité, somme affectée à de futurs achats de terrains (Conseil de ville, 2003:3).En moins d’une décennie, la combinaison des outils fonciers a donc permis à la Municipalité de contribuer à l’ouverture de trois centres commerciaux d’envergure régionale sur son territoire. Elle a ainsi sécurisé de nombreux emplois et d’importantes recettes fiscales, contrairement à plusieurs autres villes suisses où ces grands supermarchés ont été implantés dans des communes périphériques de l’agglomération sans que la ville-centre ne puisse s’y opposer18. La combinaison des outils fonciers permet aussi à la Municipalité de financer et de construire de nouvelles infrastructures publiques, comme l’illustre l’exemple suivant. 3.1.3 Outils fonciers et construction d’infrastructures sportivesAu début des années 2000, le stade de football de la Gurzelen et la patinoire municipale ne répondent plus aux normes de la fédération nationale (Hadorn, 2012:96). Plutôt que de rénover ces installations vétustes, la Municipalité imagine un projet regroupant les deux infrastructures sportives côte-à-côte. Les Stades de Bienne comprennent une patinoire de 7 000 places, un stade de football de 5 200 places, une halle de curling, des terrains d’entraînement et une patinoire extérieure. Le coût global de construction est estimé à 78 millions de CHF. Cette somme représente plus de 20 % des charges annuelles de la Municipalité et dépasse d’une fois et demie son volume d’investissement19. A l’origine du projet, le maire sait que le soutien du Conseil de ville et des citoyens est illusoire si ce projet engendre de telles dépenses pour la Municipalité.La Municipalité réunit donc cette somme en combinant les outils fonciers dont elle dispose. Premièrement, elle modifie l’affectation des 50000 m2 de terrain sur lesquels les stades seront construits, ce qui lui permet de multiplier par dix la valeur de ses propres parcelles et de réaffecter cette plus-value foncière au financement des infrastructures sportives. Deuxièmement, elle accorde un droit de superficie à l’entreprise de construction Hauser Rutishauer Suter SA (HRS) et la contraint à soumettre une offre de rachat de 10 millions pour les terrains de l’ancien stade de la Gurzelen. Le partenariat public-privé (PPP) conclu avec HRS prévoit également qu’au terme de la construction, l’entreprise devienne propriétaire de la partie commerciale des stades et que la Municipalité rachète les infrastructures sportives. La rente annuelle de superficie est fixée à 1,7 million de francs pour une durée de 99 ans. Cette rente permet à la Municipalité de financer les aménagements publics nécessaires à la construction (routes, canalisations, réseau électrique) et couvre les frais d’entretien (Conseil de ville, 2007). Enfin, la Municipalité vend des terrains à Rolex qui souhaite agrandir et moderniser sa manufacture, puis réaffecte le produit de cette vente au projet des stades. Sa maîtrise foncière lui permet donc de financer 85 % de cette nouvelle infrastructure. Le solde est apporté par une subvention des autorités cantonales (voir tableau 1). Ce montage financier permet donc à la Municipalité de se présenter devant les électeurs avec un projet totalement autofinancé, ce qui véhicule une image de gratuité des stades durant les campagnes de votation (RTS, 09.12.2007) et contribue à la double acceptation des citoyens biennois en décembre 2007 et en mars 2010. Les stades sont inaugurés en automne 2015.Tableau 1 : Montage financier des Stades de Bienne.Plus-value foncière issue de la modification du zonage des terrains où les stades seront construits43 millionsVente des terrains de l’ancien stade de la Gurzelen 10 millionsProduit de la vente des terrains nécessaires à la nouvelle manufacture Rolex14,4 millionsSous-total réuni grâce à la maîtrise foncière67,4 millionsSubvention cantonale allouée par le fonds du sport10,5 millionsTotal nécessaire pour le rachat des infrastructures sportives77,9 millionsSource : Conseil de ville (2007 :5).Tous les exemples détaillés jusqu’ici ont été réalisés sans compromettre la maîtrise foncière future de la Municipalité, car cette dernière n’a pas procédé à des ventes massives de terrains afin de renflouer les finances communales, mais a utilisé cette ressource de manière stratégique en combinant les outils fonciers. Le soutien politique quasi-unanime dont elle bénéficie constitue l’autre élément fondamental sur lequel la Municipalité fonde sa capacité d’action.3.2 Un fort consensus politique en faveur du développementA Bienne, l’autonomie financière du gouvernement municipal est fortement restreinte. Toutes les dépenses municipales de plus de 300000 francs sont soumises au Conseil de ville et assujetties au référendum facultatif (Règlement de la Ville de Bienne, art. 29). Un vote populaire est obligatoire au sujet du budget annuel de la Municipalité et de l’ensemble des transactions financières de plus de cinq millions de francs suisses (Ibid., art. 11). De facto, l’ensemble des projets urbains est donc soumis à l’approbation des citoyens. En outre, depuis 1996, le Parti socialiste et les Verts sont majoritaires au sein du gouvernement, mais minoritaires au sein du Conseil de ville20. Cependant, cette configuration politico-institutionnelle ne génère pas de blocages, principalement pour deux raisons. D’une part, les années de crise ont montré aux élus et à la population que la croissance n’était pas un acquis, mais qu’elle nécessitait d’importants efforts pour attirer des investisseurs et des entreprises. Elles ont également convaincu les partis de droite du bien-fondé de la politique foncière active. Lorsque le gouvernement socialiste l’a initiée dans les années 1920 et 1930, la droite s’opposait régulièrement aux achats de terrains en estimant qu’ils mettaient en péril l’équilibre des finances municipales (Gaffino 2013a :830). Ces oppositions se sont estompées dans les années 1990, car l’ensemble des forces politiques est désormais convaincu de l’importance stratégique de la ressource foncière et se rallie à la façon dont la Municipalité utilise cette ressource pour piloter le développement de la ville. Entre 1992 et 2013, le Conseil de ville a ainsi approuvé l’ensemble des 33 transactions foncières de plus de cinq millions de francs souhaitées par le gouvernement municipal. En moyenne, 91,4 % des députés présents ont voté en faveur de la proposition de l’exécutif. Dans 42 % des cas, le Conseil de ville s’est même prononcé à l’unanimité en faveur de la transaction foncière21. La période de déclin a donc généré un fort consensus politique autour des buts et des outils de la stratégie de développement. Cette stratégie ne génère plus de véritables débats au sein du Conseil de ville ou parmi les habitants, ce qui laisse une marge de manœuvre importante à l’exécutif municipal pour négocier en tête-à-tête avec ses partenaires privés lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des projets urbains.« Les Biennois et les Biennoises ont appris que l’économie peut se dégrader si nous ne concentrons pas tous nos efforts sur le développement. Donc ici à Bienne, contrairement à d’autres villes, le développement urbain est peu politisé lorsqu’il est question d’investissements privés générant des places de travail. »Thomas Gfeller, Délégué à l’économie et au marketing de la ville22 depuis 2004.D’autre part, la Municipalité est plus incisive dans ses négociations avec ses partenaires privés car elle sait qu’une votation populaire est inévitable. Dès lors, elle exige des bénéfices urbanistiques et financiers pour la collectivité, en brandissant la menace d’un éventuel refus populaire si elle ne les obtient pas. Entre 1991 et 2013, la Municipalité n’a ainsi été désavouée qu’à cinq reprises par les citoyens. Dans les 188 autres scrutins, elle a réussi à obtenir des majorités, souvent confortables, pour avaliser ses projets. Les objets relatifs à l’aménagement du territoire (plans de quartier, modification du règlement sur les constructions ou politique des transports) et à la politique foncière (échanges, ventes ou achats de terrains et octroi de droits de superficie) ont même été systématiquement soutenus par une large majorité de citoyens (voir tableau 3 de l’annexe). La Municipalité a donc transformé cette contrainte institutionnelle en un atout décisif et l’utilise lors des négociations avec ses partenaires privés. « Je ne perçois pas du tout la démocratie directe comme un frein au développement. Je pense que les projets refusés par la population sont des projets souvent mal équilibrés. Le passage par le peuple exige des planificateurs une prise en compte des intérêts multiples et parfois divergents liés au développement des villes.[Auteur]. Et cela vous arrive d’amener cet argument dans les négociations avec les privés ?C’est certain ! Je les rends attentifs que si le projet est maintenu en l’état, on va devant un échec en votation populaire. Il ne peut être défendu de manière positive et il aura peine à rallier le plus grand nombre. Il est certain que cela permet d’obtenir des propositions de plus grande qualité et mieux équilibrées. Les projets soumis en votation populaire doivent clairement offrir des avantages objectifs et multiples à mettre en avant pour avoir l’adhésion du peuple. »François Kuonen, chef du service de l’urbanisme de 1998 à 2015. En résumé, le gouvernement biennois structure sa capacité d’action autour de sa maîtrise foncière et du soutien politique dont il bénéficie. Or, la période de déclin traversée par la ville de Bienne a facilité la mobilisation de ces deux ressources. D’une part, le déclin a maintenu les prix du foncier à un niveau abordable, ce qui a permis à la Municipalité d’acheter de nouveaux terrains afin de poursuivre sa politique foncière active. Conscient que le patrimoine foncier constituait la dernière ressource dont il disposait pour piloter le développement futur de la ville, le gouvernement municipal a également privilégié une gestion à long terme de cette ressource. D’autre part, la période de déclin a généré un large consensus autour de cette politique foncière active et de la nécessité de l’utiliser pour coopérer étroitement avec les acteurs privés. Ce consensus facilite l’obtention de majorités au sein du Conseil de ville ou du corps électoral pour soutenir les projets de développement et procure davantage de marge de manœuvre à l’exécutif municipal lors des négociations public-privé.Ces deux ressources d’action sont corrélées. Elaborer les projets urbains autour des outils fonciers permet de diffuser une notion de gratuité du développement auprès de la population et d’obtenir plus facilement le soutien du Conseil de ville et des citoyens. Réciproquement, le gouvernement municipal procède de cette façon, car il est conscient que des projets entraînant d’importantes dépenses municipales ne passeraient pas le cap des urnes. Il utilise ainsi l’argument du verdict populaire pour défendre ses intérêts et obtenir de plus amples concessions de la part des acteurs privés. 4. Genève4.1 Une propriété foncière publique sous-exploitée dans l’aménagement du territoirePendant des décennies, Genève a planifié son territoire en négligeant les enjeux fonciers. Publié par les autorités, l’ouvrage retraçant l’historique des projets d’urbanisme genevois de 1896 à 2001 (DAEL, 2003) ne traite pas des problématiques foncières. Jusqu’en 2015, les plans directeurs cantonaux qui déterminent les grands axes de la politique de développement sur les quinze années suivantes ne contiennent pas de chapitre consacré aux enjeux fonciers23. Enfin, parmi les sept grands projets d’extension urbaine définis par le plan directeur cantonal 2001-2015, seuls deux sont situés sur des parcelles appartenant à l’Etat. En conséquence, la plupart d’entre eux ont subi des retards conséquents, notamment pour parvenir à obtenir l’accord des propriétaires.« A Genève, on a fait de l’aménagement du territoire exclusivement par la planification urbaine, ce qui était bien et nécessaire. Mais aujourd’hui, pour muter le territoire, il faut trois piliers : l’urbanisme, le foncier et le financement des infrastructures. Ces deux derniers éléments ont été, d’une manière générale, totalement sous-estimés et peu pensés. J’entends y remédier. »Antonio Hodgers, magistrat cantonal chargé de l’aménagement du territoire depuis fin 2013.Bien qu’elle soit importante (SITG, 2015)24, la propriété foncière de l’Etat de Genève n’est donc pas utilisée de manière stratégique afin de piloter le développement du canton. Le gouvernement cantonal l’utilise régulièrement dans une perspective de court terme et sous-exploite cette ressource durant les négociations avec ses partenaires privés. Nous illustrons ces deux phénomènes par deux exemples de projets majeurs : la construction du Stade de Genève et la transformation de la zone industrielle Praille-Acacias-Vernets (PAV).4.1.1 La propriété foncière sous-exploitée dans les négociations avec le secteur privé : le cas du Stade de Genève.Au milieu des années 1990, le plus grand stade de football du canton est vétuste et ne répond plus aux normes de sécurité. L’Etat de Genève est propriétaire de parcelles dont la localisation s’avère optimale pour y construire un nouveau stade. Pourtant, le gouvernement cantonal ne s’engage pas dans un partenariat public-privé en cédant le terrain en droit de superficie, conformément à ce qui a été fait à Bienne ou dans plusieurs autres villes suisses. Il perçoit la future infrastructure sportive comme un bien public et estime qu’il doit piloter sa construction. Dès lors, il débloque un fonds de 20 millions de francs suisses et cède gratuitement les terrains à la Fondation du Stade de Genève qui regroupe l’Etat de Genève et les communes de Genève et Lancy. Ces dernières débloquent également des fonds spéciaux pour la construction du stade. Finalement, les contributions des collectivités publiques atteignent 31 millions de francs, ce qui représente le tiers du montant estimé avant le démarrage des travaux (voir tableau 2). Dans un deuxième temps, la Fondation du Stade de Genève accepte 20 millions du Crédit Suisse sous la forme d’un prêt sans intérêts, remboursable sur 80 ans. En échange, la banque obtient des contreparties très intéressantes d’un point de vue marketing, comme le choix du nom du stade et de son logo ainsi que la mise à disposition gratuite de l’infrastructure trois fois par an (Grand Conseil, 2004 :15). Des arrangements similaires ont été conclus dans d’autres villes suisses (voir Ville de Lausanne, 2012), mais les investisseurs en bénéficiant finançaient une part substantielle des nouvelles infrastructures sportives et ne se contentaient pas d’accorder un prêt. Le gouvernement genevois aurait donc pu exiger des investissements bien plus importants de la part du Crédit Suisse.Enfin, pour boucler le financement du stade, un centre commercial est construit sur une parcelle adjacente appartenant à l’Etat de Genève. L’investisseur Jelmoli obtient un droit de superficie sur cette parcelle moyennant une rente annuelle de 654000 CHF, soit deux fois et demie moins qu’aux Stades de Bienne, alors que ces parcelles sont plus centrales et mieux intégrées dans le milieu bâti. L’Etat de Genève aurait donc pu négocier une rente bien plus élevée, mais ne l’a pas fait, car il l’a calculée sur la base des fonds qui lui manquaient pour démarrer la construction (Grand Conseil, 2004 :21). Il exige donc que Jelmoli paie la rente de superficie en une seule fois afin de libérer 36 millions pour le stade. Cette exigence est contreproductive, car elle dissocie totalement le fonctionnement du stade de celui du centre commercial. Ainsi, aucune rentrée d’argent venant du centre commercial n’est prévue pour couvrir les frais de fonctionnement et d’entretien de l’infrastructure sportive. Ces frais sont donc totalement à la charge des collectivités publiques membres de la Fondation du Stade. Or, dix ans après l’inauguration, une rénovation chiffrée à 15,6 millions est nécessaire (AISTS, 2013 :5). Le gouvernement cantonal a récemment accordé un premier crédit destiné aux travaux urgents (RTS, 06.09.2015).Tableau 2 : Plan de financement du Stade de Genève avant l’ouverture des travauxSubvention Etat de Genève20 millionsSubvention Confédération Suisse 5 millionsSubvention Ville de Genève3 millionsSubvention Ville de Lancy3 millionsFinancement direct des collectivités publiques31 millionsPrêt du Crédit Suisse20 millionsRente de superficie payée par Jelmoli 36 millionsSouscription publique3,8 millionsDivers0,3 millionTotal des recettes91,1 millionsCoût total du projet de stade93,8 millionsDéficit estimé lors de l’ouverture du chantier2,7 millionsSource :Grand Conseil (2004:24).En résumé, le cas du Stade de Genève illustre la sous-exploitation de la ressource foncière par le gouvernement genevois. Plutôt que d’exiger de véritables contreparties de la part des partenaires privés en échange de la mise à disposition des terrains, l’Etat de Genève les a mis gratuitement à disposition et a utilisé l’outil foncier dans une perspective de court terme afin de débuter la construction le plus rapidement possible. N’ayant pas inclus de mécanisme permettant de couvrir les coûts d’entretien dans le montage du projet, il est aujourd’hui contraint de les assumer en mobilisant une nouvelle fois la ressource monétaire.4.1.2 La propriété foncière comme instrument politique de court terme : le projet Praille-Acacias-Vernets (PAV)Le PAV représente une zone industrielle et artisanale de 230 hectares située au sud-ouest du centre-ville. Le périmètre abrite 1500 entreprises et s’étend sur les communes de Genève, Lancy et Carouge. Le gouvernement cantonal ambitionne de densifier progressivement ce territoire en le transformant en une zone mixte comprenant 11000 nouveaux logements et 11000 nouveaux emplois. Il a défini cette mutation comme une priorité absolue lors des trois dernières législatures et la considère comme un moyen de sortir rapidement de la crise du logement (Conseil d’Etat, 2005, 2009 ; Etat de Genève, 2015b).L’Etat est propriétaire de la moitié des parcelles du PAV (Conseil d’Etat, 2007 :3), mais les entreprises implantées dans la zone industrielle bénéficient de droits de superficie jusqu’en 2050, voire 2060. L’Etat possède donc le foncier, mais n’en dispose pas. Pour réaliser son projet, il est contraint de négocier avec ces entreprises pour qu’elles acceptent de quitter la zone industrielle. Initialement, le gouvernement cantonal confie le pilotage du projet à la Fondation des Terrains Industriels (FTI) qui, grâce à son statut semi-public, bénéficie de la confiance de l’ensemble des entreprises superficiaires. La FTI initie un processus d’aménagement coopératif avec les entreprises pour les préparer à leur futur déménagement sur des terrains qu’elle possède dans d’autres zones industrielles du canton. Cependant, trois ans plus tard, le gouvernement cantonal impose la création d’un nouveau comité de pilotage excluant la FTI, car il estime qu’au vu des enjeux, ce projet doit impérativement être dirigé par son office de l’urbanisme. Cette décision interrompt le processus coopératif et crispe les entreprises qui se méfient du gouvernement. La grande majorité d’entre elles préfère désormais rester au PAV jusqu’à l’échéance de leur droit de superficie, ce qui bloque la libération des terrains. En reprenant le pilotage à la FTI, le gouvernement a donc commis un acte d’autorité négligeant les enjeux fonciers et a conduit la mutation territoriale dans une impasse. Le gouvernement cantonal classe ensuite la quasi-totalité de la zone industrielle en zone de développement, ce qui génère une plus-value foncière estimée à 400 millions de CHF (Le Temps, 10.04.2014). Au lieu de bloquer cette somme sur un fonds spécifiquement dédié à la mutation du PAV, le gouvernement cantonal l’utilise pour amortir certaines dépenses courantes et équilibrer ses comptes. Cette opération lui permet d’éviter le déclenchement des mécanismes de frein à l’endettement ancré dans la législation genevoise (Constitution de la République et canton de Genève, art. 156 ; LGAF, section 2) qui auraient réduit, à court terme, sa capacité de mobilisation de la ressource monétaire. Aujourd’hui, ces 400 millions manquent pour indemniser les entreprises souhaitant quitter le PAV avant l’échéance de leur droit de superficie et libérer les terrains. Comme dans le cas du Stade de Genève, le gouvernement a donc utilisé sa ressource foncière comme un générateur de revenus à court terme, ce qui prétérite sa capacité d’action actuelle. Les difficultés rencontrées pour obtenir un consensus politique en faveur du projet que nous analysons maintenant constituent l’autre facteur réduisant sa capacité d’action.4.2 Un consensus politique obtenu au détriment de la faisabilité des projetsDans le canton de Genève, les modifications de zone sont d’abord soumises aux Conseils municipaux des communes concernées qui émettent des préavis avant d’être finalement avalisées par le Parlement cantonal. Ces préavis sont consultatifs, mais ils peuvent être attaqués par référendum. Même en cas de scrutin populaire à l’échelon communal, le gouvernement cantonal pourrait théoriquement passer outre. Toutefois, il ne procède quasiment jamais de la sorte, car ce choix entraînerait des blocages importants dans les étapes ultérieures du processus, notamment lors de l’élaboration des plans d’affectation concrétisant la densification visée.Au PAV, malgré les préavis positifs des Conseils municipaux des trois communes concernées, l’association cantonale de défense des locataires (ASLOCA) et les partis de gauche lancent un référendum contre la loi de déclassement en Ville de Genève et récoltent les 4 000 signatures nécessaires. Le gouvernement cantonal décide alors de négocier avec les référendaires pour que le vote n’ait pas lieu25. Après un an de négociations, les parties parviennent à un accord. « Je suis assez persuadé qu’on aurait gagné la votation. Et même admettons qu’on aurait perdu la votation, on aurait pu passer outre. Mais politiquement c’était impensable. Ça aurait été une victoire à court terme. On aurait pu aller au combat contre l’ASLOCA, les syndicats, le PS, mais on aurait cristallisé une opposition à tout ça et pour les étapes suivantes on se serait toujours heurté à ces oppositions. »Mark Muller, magistrat cantonal chargé de l’aménagement du territoire de 2005 à 2012.Cependant, cette négociation s’est faite au détriment de la faisabilité du projet, car les référendaires ont obtenu un pourcentage de deux tiers de logements d’utilité publique et l’exclusion de la propriété par étages (PPE) pour l’ensemble des futurs logements construits sur des parcelles appartenant aux collectivités publiques (Conseil d’Etat, 2010). Ces modalités sont inscrites dans la loi PAV (LPAV), adoptée à l’unanimité par le Parlement cantonal en juin 2011. Pourtant, ces exigences légales ne permettent pas de dégager suffisamment de bénéfices pour couvrir les coûts de libération et de dépollution des terrains estimés à un milliard de francs (Etat de Genève, 2014 :10). Pour débloquer la situation, le nouveau magistrat cantonal en charge de l’aménagement du territoire est contraint de renégocier pendant deux ans supplémentaires avec les milieux de défense des locataires. Un accord prévoyant de maintenir le nombre de logements d’utilité publique initialement prévu et de réintroduire de la PPE vient d’aboutir (Tribune de Genève, 10.03.2016). Ces nouvelles modalités seront soumises au vote populaire en 2017. Toutefois, même en cas de résultat favorable, la mise sur le marché des 1 500 premiers logements du PAV n’interviendra pas avant 2020, soit quinze ans après le début de la planification et les premières déclarations gouvernementales jugeant le projet rapidement réalisable.Le cas du PAV illustre très bien la complexité du processus d’aménagement du territoire genevois. D’un côté, le canton possède les compétences formelles en matière d’aménagement et pilote les projets urbains. De l’autre, les communes financent la majorité des infrastructures publiques nécessaires au développement des nouveaux quartiers (routes secondaires, écoles, espaces publics), ce qui leur confère un important pouvoir de veto. Enfin, divers groupes sociaux attaquent régulièrement les décisions du Parlement cantonal et des Conseils municipaux par référendum, ce qui augmente encore le nombre d’acteurs prenant part au processus de décision. Or, étant donné que le canton a vu sa population et son nombre de travailleurs augmenter de manière ininterrompue depuis plus de cinquante ans, la croissance économique est considérée comme un acquis ne nécessitant pas d’adopter une stratégie de développement plutôt qu’une autre. Par conséquent, l’émergence d’un large consensus politique autour d’une vision commune du développement fait défaut. A l’inverse de ce que l’on observe à Bienne, l’aménagement du territoire genevois est fortement politisé. Chacun des acteurs impliqués défend ardemment ses intérêts, sa propre vision d’avenir du territoire et la méthode qui lui paraît le plus adéquate pour y parvenir. La recherche d’une solution qui satisfasse tout le monde et évite les blocages politiques se fait donc parfois au détriment même de la faisabilité des projets urbains, car elle néglige les aspects fonciers et financiers.  « Il n’y a pas d’esprit intercommunal et ça c’est une énorme lacune. Chacun joue pour soi dans ce territoire et mon analyse c’est que comme on est dans un territoire très riche, chacun peut encore conserver ses prérogatives sans se poser la question de l’économie de moyens. »Isabel Girault, directrice de l’office cantonal de l’urbanisme de 2011 à 2015.La conjoncture favorable dont bénéficie le canton augmente aussi constamment les recettes fiscales de l’Etat de Genève (OCSTAT, 2015c) qui bénéficie, en 2014, d’un budget de fonctionnement quatre fois supérieur à celui de la Ville de Paris proportionnellement au nombre d’habitants26. Face à cette situation confortable, le gouvernement cantonal n’est incité ni à coopérer étroitement avec les acteurs privés pour mobiliser leurs ressources, ni à utiliser sa maîtrise foncière de manière stratégique pour obtenir d’importantes contreparties de leur part. Il conserve une conception de l’aménagement du territoire séparant strictement les tâches des acteurs publics de celles des acteurs privés ainsi qu’une vision extensive du rôle de l’Etat. Ces éléments l’amènent à activer prioritairement sa ressource monétaire pour initier les projets de développement. L’historique et le montage financier du Stade de Genève en constitue un exemple probant. « L’Etat a son rôle. L’Etat est financé par les impôts et on fait avec nos moyens […]. Et de l’autre côté, il y a les propriétaires privés qui doivent financer les constructions sur leurs terrains. A chacun son rôle. Je ne vois pas l’utilité des financements privés de projets d’infrastructures publiques, puisqu’au bout du compte, c’est bien l’Etat qui paye. A moins qu’il s’agisse de mécénat, mais c’est autre chose. »Mark Muller, magistrat cantonal en charge de l’aménagement du territoire de 2005 à 2012.Ce recours prioritaire à la ressource monétaire n’est pas sans conséquence puisque la dette de l’Etat de Genève a plus que triplé depuis 1990 et qu’elle a atteint un niveau historique de 13,4 milliards de francs en 2014 (OCSTAT, 2015a). A la suite de cette progression fulgurante, le Parlement cantonal a récemment renforcé les mécanismes de frein à l’endettement. Tant que le montant de la dette ne redescend pas, seuls les crédits d’ouvrage urgents peuvent être soumis au Parlement et ils nécessitent l’approbation de deux tiers des députés (LGAF, art. 15, al. 3b). Ces nouvelles modalités risquent de restreindre substantiellement la marge de manœuvre du gouvernement dans la conduite des projets urbains et vont, dans tous les cas, réduire sa capacité de mobilisation de la ressource monétaire. Comme à Bienne, la maîtrise foncière et le soutien politique sont corrélés dans le cas de Genève. D’une part, la sous-utilisation de la ressource foncière et la mobilisation prioritaire de la ressource monétaire rendent les coûts du développement plus visibles aux yeux des députés et des groupes sociaux capables de faire aboutir un référendum. Le gouvernement genevois peut difficilement véhiculer une image de gratuité du développement n’affectant pas l’équilibre des finances publiques comme le fait son homologue biennois. En conséquence, les référendums contestant l’avis de l’exécutif sont fréquents et le soutien des citoyens est plus hasardeux à obtenir. Dans l’ensemble des votations relatives à l’aménagement du territoire entre 2000 et 2014, les citoyens ont suivi l’avis du gouvernement dans 56 % des cas (voir tableau 3 de l’annexe). Si l’on ajoute les trois votes défavorables à l’exécutif portant sur la politique foncière, ce taux descend à exactement 50 %. Depuis le tournant du millénaire, le soutien de la population envers la stratégie de développement du gouvernement cantonal est donc aussi aléatoire qu’un jet de pièce de monnaie.Réciproquement, le gouvernement cantonal sait que les scrutins populaires peuvent s’avérer périlleux et préfère souvent négocier avec les divers acteurs impliqués afin de les éviter. Toutefois, la négociation engagée dans le cas du PAV démontre que le consensus ainsi créé néglige parfois des aspects fonciers et financiers fondamentaux, ce qui réduit in fine la faisabilité des projets de développement et la capacité d’action du gouvernement.ConclusionLes gouvernements des villes en croissance bénéficient-ils d’une capacité d’action élargie pour gouverner leur ville, contrairement à leurs homologues des villes en déclin qui pâtissent d’une capacité d’action réduite ? A la suite de divergences de vues observées au sein de la littérature autour de cette causalité, cet article a souhaité élargir le débat en comparant les cas contrastés des villes suisses de Bienne et Genève. Or, notre analyse empirique suggère que cette causalité peut également s’inverser, grâce à deux ressources d’action mobilisables par les gouvernements locaux à leur échelle : la maîtrise foncière et le soutien politique. Le déclin peut en effet faciliter la mobilisation de ces deux ressources. D’une part, il maintient les prix du foncier à un niveau abordable et favorise la poursuite d’une politique foncière active. D’autre part, il facilite l’adoption d’un large consensus politique soutenant cette stratégie foncière. S’il perdure durant une longue période, ce consensus procure ensuite une importante marge de manœuvre au gouvernement local pour piloter les projets urbains et négocier en tête-à-tête avec ses partenaires privés. A contrario, une longue période de forte croissance peut devenir un handicap si celle-ci est considérée comme un acquis ne nécessitant aucune stratégie politique particulière. D’une part, les multiples acteurs jouant un rôle dans l’élaboration des politiques urbaines sont alors plus enclins à défendre leur propre vision du développement. Cette absence de consensus contraint les autorités à composer avec un nombre important d’acteurs ayant des idées parfois très divergentes sur la manière de redistribuer les richesses générées par la croissance. Dès lors, l’obtention du soutien politique nécessaire à l’aboutissement des projets urbains résulte d’un processus complexe dans lequel le gouvernement est davantage un médiateur plutôt qu’un décideur. S’il se retrouve dans une telle posture, le gouvernement local pâtit alors d’une marge de manœuvre réduite lors des négociations bilatérales avec ses partenaires privés. D’autre part, une croissance ininterrompue augmente également constamment les recettes fiscales à disposition du gouvernement local. Cette situation confortable au premier abord ne l’encourage pas à utiliser les outils fonciers dont il dispose pour obtenir des contreparties de la part des acteurs privés. Elle peut inversement inciter l’exécutif à conserver une vision extensive de son rôle de puissance publique et à mobiliser prioritairement sa ressource monétaire dans la conduite des projets urbains.Certes, ces divers mécanismes ont été observés uniquement dans deux villes et des études de cas supplémentaires seraient nécessaires avant de pouvoir les généraliser. Toutefois, la leçon principale à retirer de nos deux études de cas à propos du différend relatif aux facteurs déterminant la capacité d’action est qu’elles confirment la vision stonienne. La capacité d’action n’est pas déterminée directement par des contraintes externes, mais dépend de la façon dont les acteurs locaux réagissent à ces contraintes. Ainsi, contrairement aux études avançant que des ressources externes sont indispensables pour enrayer le déclin (Bernt, 2009 ; Rink et al., 2014), le cas de Bienne démontre qu’une ville en déclin peut mobiliser des ressources internes et retrouver le chemin de la croissance sans aide extérieure. La maîtrise foncière et le soutien politique permettent également au gouvernement biennois d’occuper une position de force lors des négociations avec ses partenaires privés. Le déclin n’est donc pas systématiquement synonyme de plus grande dépendance des gouvernements locaux envers les acteurs privés comme l’affirmaient d’autres études portant sur les villes en déclin (DiGaetano, Lawless, 1999 ; Wilson, Wouters, 2003). A l’inverse, le cas de Genève confirme que l’attractivité économique d’une ville ne se traduit pas nécessairement par une importante capacité d’action du pouvoir local. En effet, la complexité du système politico-institutionnel genevois empêche le gouvernement cantonal d’exploiter réellement cet avantage, à l’image de Milan où l’inaction des politiciens locaux et les politiques clientélistes ont longtemps restreint la capacité de la ville à utiliser stratégiquement son statut de pôle économique européen (Savitch, Kantor, 2002 : 349-50). Cette complexité irrite parfois le gouvernement cantonal genevois et le pousse à commettre des actes d’autorité afin de rappeler qu’il détient les compétences formelles en matière d’aménagement. Comme nous l’observons dans le cas du PAV, ces actes sont contreproductifs, car ils contrarient l’ensemble des autres acteurs et conduisent les projets urbains dans une impasse.En résumé, notre analyse empirique confirme que la gouvernance d’une ville implique un échange de ressources entre acteurs publics et privés au sein d’un schéma de coopération où le l’autorité publique ne peut user de son pouvoir hiérarchique. Cependant, ces interdépendances ne conduisent pas systématiquement à un renforcement des acteurs privés comme l’ont avancé les premières études mobilisant le cadre théorique des régimes urbains (Stone, Sanders, 1986 ; Elkin, 1987 ; Stone, 1989). La mobilisation de la maîtrise foncière et du soutien politique permet aux exécutifs locaux d’équilibrer, voire d’inverser ce rapport de force, y compris lorsque leur ville pâtit d’une situation économique défavorable. Ce constat a son importance étant donné que le soutien des instances nationales et supranationales est désormais plus compliqué à obtenir (Le Galès, 2003 ; Brenner, 2004) et que de nombreuses études insistent sur la place toujours plus importante des acteurs privés dans la fabrique de la ville (Le Galès, 1995 ; Lorrain, 2002, 2011 ; Béal, Rousseau, 2008 ; Pollard, 2009, 2011 ; Pollard, Halpern, 2013). Il invite les recherches futures à reconsidérer les rapports de pouvoir entre acteurs publics et privés au sein des structures de gouvernance urbaine et suggère une nouvelle hiérarchisation des ressources d’action mobilisables par les gouvernements locaux à laquelle ce numéro spécial tente d’apporter une première pierre.