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IntroductionMobilisées dans plusieurs champs des études urbaines, les notions de métropole et métropolisation correspondent à des processus qui ont en commun de rebattre les cartes des configurations politiques, économiques et sociales des principaux centres urbains. Trois dynamiques principales ont été identifiées : la mise en réseau des villes dans des ensembles fonctionnels hiérarchisés comme celui de la région urbaine (Scott et al., 2001), la concentration des fonctions stratégiques de la globalisation économique dans des nœuds métropolitains (Sassen, 2008) et la création de nouveaux arrangements politiques pour gouverner les métropoles de façon efficace et légitime (Lefèvre, 2009). Les travaux qui se saisissent de ces processus confrontent volontiers des perspectives issues d’ancrages disciplinaires et théoriques variés, depuis la géographie économique jusqu’aux sciences politiques (Lefèvre et al., 2013). Cet article se place dans cette perspective et, s’appuyant sur la grille de lecture développée par Christian Lefèvre (Lefèvre, 1998), propose de réfléchir à la gouvernance métropolitaine londonienne en étudiant deux éléments : sa configuration institutionnelle et les grands projets urbains métropolitains. Dans le cas de Londres, la littérature sur les processus de métropolisation oscille entre plusieurs grilles de lecture complémentaires : une première entrée territoriale a cherché à montrer l’inadéquation des limites géographiques du Grand Londres (GLA – Greater London Authority) et de la région urbaine fonctionnelle londonienne, qui couvre dans les faits le Grand Sud-Est (Hall et Pain, 2006). Le périmètre de la GLA comprend le cœur de la métropole (32 collectivités locales auxquelles s’ajoute le territoire de la City), ce qui constitue un frein à sa capacité d’action (Harloe, 2003). Une deuxième entrée, par les institutions, a étudié la distribution du pouvoir entre la GLA, les collectivités locales et le gouvernement central pour montrer comment la mainmise que ce dernier exerce sur le financement des infrastructures limite là aussi sa capacité d’action (Travers, 2002 ; Gordon et Travers, 2010). Les travaux qui s’intéressent aux interactions entre acteurs publics et privés dans la définition des agendas politiques ont quant à eux montré l’influence des entreprises opérant dans les centres d’affaire de la capitale, en particulier pendant les deux premiers mandats de Livingstone (2000-2008) (Thornley et al., 2005). Plusieurs études ont ainsi souligné le rôle de la promotion immobilière dans la (re)définition de l’identité métropolitaine, visible notamment dans les changements paysagers contemporains et la multiplication des immeubles de grande hauteur (McNeil, 2002 ; Charney, 2007 ; Appert et Montes, 2015). Moins étudiée, la gouvernance des grands projets urbains permet de compléter ces deux approches. À Londres, la majorité de ces projets se réalise dans des périmètres prioritaires de la régénération urbaine identifiés par le maire, les zones d’opportunité (opportunity areas). En réponse à un triple problème posé à l’action publique (la fragmentation territoriale, la diminution des avantages compétitifs de Londres face aux métropoles concurrentes, la crise du logement), les zones d’opportunité constituent un dispositif clé de l’action de la GLA. Initialement conçues comme le moteur de politiques progressistes, elles ont cependant suscité de nombreuses critiques lors des débats publics du London Plan, la stratégie d’aménagement du Grand Londres. En nous appuyant sur une enquête menée auprès des acteurs publics locaux et métropolitains1, nous soutenons que l'incapacité de cette politique à prendre en charge les besoins des Londoniens les plus modestes s’explique moins par l’alternance politique à la tête de la mairie en 2008 que par la configuration institutionnelle qui préside à la réalisation de la stratégie urbaine du Grand Londres. Doté d’une capacité d’investissement et de contrôle de la rente foncière limitée, le maire peine à influencer l’action de la promotion immobilière qui se trouve alors dans une position favorable pour influencer le contenu des politiques urbaines. La première partie de l’article s’attelle à définir les notions de métropole et de métropolisation avant d’aboutir à la grille de lecture proposée par C. Lefèvre pour évaluer les arrangements institutionnels qui président à la gouvernance des espaces métropolitains. Appliquée au cas londonien dans une deuxième partie, cette grille permet d’apprécier l’équilibre des pouvoirs entre le maire, l’assemblée, les collectivités locales, le gouvernement central et les acteurs économiques privés, situés dans une position particulièrement favorable pour influencer les politiques urbaines. Dans un dernier temps, nous nous appuyons sur une étude originale des résultats du recensement de 2011 et de l’analyse des débats publics du London Plan pour dresser un bilan de la politique des zones d’opportunité, sous les administrations de Livingstone (2000-2008) et Johnson (2008-2016). Ce faisant, nous cherchons à montrer que c’est l’agenda de la métropolisation entendue au sens de la concentration des investissements les plus rentables pour la promotion immobilière qui a finalement dominé dans les projets d’intérêt métropolitain, aux dépens de la construction d’une entité politique capable de lutter contre la fragmentation socio-spatiale de la capitale. 1.  Métropolisation versus construction politique de la métropolePour les géographes, la métropolisation désigne un processus de transformation démographique, morphologique et fonctionnel des très grandes villes (Di Meo, 2010). Elle renvoie à un double phénomène de concentration démographique (Moriconi-Ebrard, 1993) et d’émergence de régions urbaines caractérisées par, d’une part, une complémentarité fonctionnelle des territoires et, d’autre part, un haut niveau de connectivité aux réseaux mondiaux de circulation des biens, des services et des personnes (Bourdeau-Lepage et Huriot, 2005). Construites par la circulation des flux, les métropoles regroupent, au-delà des limites administratives existantes, les territoires en situation d’interdépendance avec un centre ou un réseau de centres urbains, dont l’ensemble constitue la mega-région urbaine (Hall et Pain, 2006). Les processus de métropolisation contemporains accompagnent une restructuration profonde des systèmes productifs dont les caractéristiques et les facteurs sont désormais bien connus. L’émergence d’une économie de la connaissance, la croissance des activités d’intermédiation nécessaires à la coordination de chaînes de production de valeur mondialisées favorisent la localisation des activités productives dans les villes les mieux dotées en réseaux d’infrastructures et capitaux de toute sorte, entités qui animent une économie d’archipels métropolitains (Veltz, 2005). Adaptation aux mutations contemporaines des systèmes productifs (Halbert, 2010), la métropolisation n’en est pas moins porteuse de risques qui menacent à terme les avantages comparatifs qu’elle procure. La spécialisation des territoires vers les services aux entreprises accompagne l’étalement de la méga-région urbaine, la congestion des réseaux de transport, une surconsommation des ressources et alimente la fragmentation socio-spatiale (Offner, 2011 ; Ghorra-Gobin, 2015). Les marchés immobiliers creusent les inégalités socio-spatiales, en particulier dans le cœur historique métropolitain où l’expansion des services entre directement en concurrence avec les fonctions résidentielles, alimentant des tendances inflationnistes sur la formation des prix (Lizieri, 2012). La double nécessité de favoriser les conditions de la métropolisation des fonctions économiques et de lutter contre ses effets négatifs amène à repenser les formes de pilotage politique d’entités où domine un émiettement institutionnel. Les initiatives visant à structurer les discontinuités se multiplient, par la création d’entités politiques ad hoc ou la mise en place de partenariats qui permettent de combiner les niveaux de gestion et d’associer mondes politiques et économiques. Confrontées au « défi de la gouvernance » (Lefèvre et al., 2013), les constructions politiques métropolitaines se caractérisent par une double ouverture des systèmes d’acteurs qui gouvernent la ville vers le haut et vers le bas (Lefèvre, 2009). Vers le haut, la globalisation des activités économiques a introduit de nouveaux acteurs, en particulier les firmes multinationales qui peuvent prendre part à la définition des priorités politiques comme la construction de nouvelles infrastructures (Gordon, 2004) ; vers le bas, la décentralisation a entraîné une montée en puissance des pouvoirs urbains et la définition de stratégies métropolitaines propres, emmenées par des coalitions régionales qui partagent une vision commune (Le Galès, 2003). La question se pose alors de savoir quelle configuration institutionnelle favorise une coordination de l’action collective qui permette de lutter contre la fragmentation sociospatiale, d’établir des stratégies conçues à l’échelle des territoires fonctionnels et de bénéficier d’une légitimité et d’une autonomie suffisante pour les réaliser. Jusqu'à présent, la mise en place d’institutions métropolitaines dédiées a suscité des réactions circonspectes : « l’exception (Madrid) confirme la règle des échecs (Toronto, Berlin, Milan, Amsterdam, Barcelone, Montréal, etc.) ou des demi-succès (Londres, Stuttgart). » (Offner, 2011 : 331). La construction d’un pouvoir politique métropolitain autonome se heurte ainsi à une double difficulté : le refus des États centraux d’abandonner une partie de leur pouvoir et la résistance des pouvoirs locaux à mettre leurs ressources au service de la métropole. La construction politique de la métropole aboutit ainsi à une situation paradoxale (Lefèvre, 2009) : chargés de coordonner l’action des collectivités pour réduire la fragmentation institutionnelle et la fragmentation sociale renforcée par la métropolisation économique, les gouvernements métropolitains manquent d’une capacité d’action suffisante pour mener à bien ces missions.Qu’en est-il du cas londonien, quinze ans après la mise en place d’une institution politique dédiée à la gouvernance « stratégique » de la capitale britannique ? Pour rendre compte des configurations institutionnelles métropolitaines et évaluer comment le « défi de la gouvernance » est pris en charge dans chaque contexte urbain, Christian Lefèvre a proposé une grille de lecture articulant à la fois l’extension territoriale de la métropole et les arrangements politiques qui la dirigent (Lefèvre, 1998). Chaque « modèle métropolitain » se compose ainsi de quatre caractéristiques : une assise territoriale « pertinente » comprenant l’aire urbaine fonctionnelle, une autonomie significative vis-à-vis des échelons supérieurs de gouvernement et des pouvoirs locaux permise par des ressources financières et humaines adéquates,des compétences importantes,une légitimité politique forte obtenue par l’élection directe de ses représentants politiquesNous allons développer à la suite chacun de ces points pour le cas du Grand Londres. 2. Compétences et extension de l’autorité du Grand Londres2.1 Une assise territoriale limitéeFondée par le Greater London Authority Act de 1999, la GLA coordonne l’action de 32 collectivités locales (boroughs)2 auxquelles s’ajoute le territoire de la City3. Le territoire du Grand Londres reprend les limites territoriales du Greater London Council (GLC) fondé en 1965 et démantelé en 1986 par le gouvernement Thatcher. Entre 1986 et 2000, il n’y a en effet plus d’institution métropolitaine élue dans la région capitale alors que la région urbaine fonctionnelle ne cesse de s’étendre (Appert, 2007)4. L’aménagement « stratégique » de la capitale, en particulier la planification des infrastructures, est pris en charge par le gouvernement central. Ce dernier publie les Strategic Guidance, documents indiquant aux boroughs londoniens et aux comtés du Grand Sud-Est les priorités d’aménagement pour la région. En 1994, le gouvernement central crée le Government Office for London (GOL), sorte de préfecture régionale qui assure jusqu’en 2010 la coordination des programmes d’investissement de six différents ministères dans la capitale.À l’échelle de Londres, la voix des boroughs auprès du gouvernement central et du GOL est portée par le London Planning Advisory Committee (LPAC). Pour la région métropolitaine, la voix des collectivités locales auprès du gouvernement central et des Government Offices du Sud-Est et de l’Est est portée par le SERPLAN (London and South East Regional Planning Conference5, aboli en 2001). Ces organes ne sont dotés d’aucun pouvoir exécutif, leur rôle est consultatif. En 2000, la création de la GLA et l’élection d’un maire change la donne institutionnelle, mais sur un territoire très limité qui correspond à la réalité métropolitaine du Londres des années 1930. En dehors du périmètre du Grand Londres, la coordination métropolitaine a subi un sérieux coup d’arrêt avec la réforme du gouvernement local (Drozdz, 2012) qui a supprimé entre 2010 et 2013 tous les organes de coopération régionale, remplacés par un encouragement à coopérer sur les questions stratégiques6.2.2 Une dépendance vis-à-vis du gouvernement central et des acteurs privésLe périmètre limité sur lequel s’exerce l’autorité de la GLA s’explique en partie par les conditions qui ont présidé à sa création. Il répond en effet à un intense travail de lobbying de la part des acteurs économiques qui opèrent principalement dans le centre de la capitale et cherchent à y influencer les décisions d’aménagement. C. Lefèvre note ainsi que les milieux économiques se sont montrés très actifs dans la création de la GLA en 2000 : « ils ont fortement contribué, d’une part, à son établissement en insistant sur la nécessité pour la capitale d’avoir une ‘voix pour Londres’ personnalisée par un maire élu au suffrage universel direct et, d’autres part, à sa configuration même en souhaitant une autorité métropolitaine principalement stratégique et peu gestionnaire de services. On peut dire qu’ils ont été en grande partie comblés puisque la loi sur Londres de 1999 reprend un bon nombre de leurs suggestions » (Lefevre, 2007 : 60-61).Cettei nfluence des acteurs privés sur la création de la GLA a été favorisée par un partenariat de longue date entre représentants des secteurs économiques présents dans les centres d’affaires et le gouvernement central.Acceptant la nécessité de surmonter la fragmentation institutionnelle londonienne pour améliorer la compétitivité internationale de la capitale (Newman et Thornley, 2004), le gouvernement central finance au début des années 1990 la mise en place d’une agence chargée de la promotion de la ville à l’étranger. Cette agence fusionne en 1993 avec London First, une organisation mise en place par les principales entreprises qui opèrent dans la City, Westminster et Canary Wharf. London First fournit un service de renseignements aux entreprises et aux investisseurs qui cherchent à s’installer à Londres. L’organisation pilote également un fonds d’investissement, financé à hauteur d’un tiers par le gouvernement central (Thornley, 1998). À partir de 1995, London First s’implique dans l’aménagement de la capitale en conseillant le gouvernement central sur la définition des projets prioritaires. Ce rôle est permis par sa participation au Joint London Advisory Panel créé par le gouvernement central en 19957.À la veille de l’élection des néotravaillistes (1997), London First soutient la création d’une institution politique capable de coordonner les services métropolitains, en particulier les transports (Hall, 2006 ; Lefèvre, 2007, op. cit.). L’association demande également que l’institution soit responsable de la gestion des projets stratégiques (infrastructures de transport, méga-projets urbains, immeubles de grande hauteur) afin de contourner les décisions des boroughs perçus comme particulièrement hostiles à ce type d’initiative (McNeil, 2002). La création de la GLA dans les limites du GLC 1965 permet ainsi d’inclure dans le giron de la nouvelle institution les sites les plus stratégiques pour les entreprises représentées par London First. Une fois la GLA mise en place, le Joint London Advisory Panel se maintient et prend la place de conseiller auprès du maire nouvellement élu, Ken Livingstone. Ce dernier s’associe de cette façon à un interlocuteur unique qui bénéficie de l’oreille du gouvernement central depuis plusieurs années (Thornley et al., 2005). Doté d’un pouvoir exécutif fort (Harloe, 2003), le maire n’en est pas moins fortement dépendant du gouvernement central, en particulier en ce qui concerne le financement des infrastructures. Jusqu’en 2003, la GLA n’a en effet aucune ressource fiscale propre. Elle dépend donc pour ses investissements des subventions accordées par les ministères, ce qui nécessite un intense travail de lobbying auprès du gouvernement central, assuré en partie par London First. Depuis 2003, les recettes fiscales de la GLA ont augmenté, principalement grâce à la mise en place d’un péage urbain (congestion charge) et d’une taxe sur les nouvelles constructions, le community infrastructure levy (CIL) qui contribue au financement du Crossrail, le réseau de train rapide reliant Canary Wharf, la City, Westminster à l’aéroport d’Heathrow. Malgré ces nouvelles sources de revenus, l’essentiel des ressources de son budget (17 milliards de livres sterling en 2015-2016) provient encore de subventions du gouvernement central. 2.3 Des compétences partagées avec les pouvoirs locauxLa GLA est conçue comme une structure de coordination des services du Grand Londres et non comme un gouvernement qui se substituerait totalement à l’action des pouvoirs locaux. Les boroughs ne sont pas déchargés de leurs prérogatives qu’ils partagent avec les services de la GLA (encadré 1).Encadré 1. Prérogatives de la GLA et des boroughs londoniens : un transfert partiel des compétencesSeules la gestion des transports et la sécurité incendie sont entièrement coordonnées à l’échelon du Grand Londres, services auxquels l’institution consacre les deux tiers de son budget. En matière de politique de logement, La GLA définit des objectifs de construction, et peut fournir des terrains à moindre coût ou des subventions pour la construction de logements vendus ou loués en dessous des prix du marché, via le GLAP (GLA Land and Property) et le Housing Investment Group, qui remplacent la London Development Agency, démantelée en 2012. En revanche, la GLA ne participe ni au pilotage de la construction de ces logements, ni à leur gestion, dont la charge incombe aux boroughs. De la même façon, la planification est partagée entre les boroughs et la GLA, chargés depuis 2007 d'instruire les permis de construire pour les projets « stratégiques »8. Sont considérés comme stratégiques et de ce fait, décidables par le maire, les projets résidentiels qui comprennent plus de 150 logements et ceux qui dépassent 30 mètres de hauteur9. Jusqu’à présent, le maire a usé de ces pouvoirs pour des projets résidentiels situés dans les boroughs péricentraux (Ealing, Southwark, Lewisham et Islington) (Bowie, 2014). Seule une procédure d’opposition remontant au niveau ministériel peut s’opposer aux décisions du maire. La discrétion du maire en ce qui concerne l’aménagement est donc considérable, mais sa capacité d’investissement demeure limitée. Le maire a également la charge de publier le London Plan, document clé de l’aménagement de la capitale. Produit et publié par la GLA, c’est un document consultatif dont le but est de fournir des recommandations à destination de tous les acteurs, publics et privés, impliqués dans la production et la gestion de la ville. Il propose une vision générale du développement de la capitale sur les 15–20 prochaines années et remplace les publications ad hoc comme les Strategic Guidance qui prévalaient dans les années 1990. S’il se présente à première vue comme un document peu contraignant en raison de son caractère consultatif, il n’en reste pas moins que les boroughs doivent montrer que leurs plans locaux d’urbanisme (local plans) sont conformes à ses recommandations avant d’être approuvés. Depuis 2008, ce sont les équipes de la GLA qui vérifient la conformité des plans locaux au London Plan. 2.4 Une forte légitimité démocratique, mais des contre-pouvoirs faibles : l’exemple de la régénération urbaine Les institutions du Grand Londres s’inspirent des gouvernements urbains nord-américains (Travers, 2002) sans la présence toutefois d’une assemblée municipale dotée de pouvoirs exécutifs forts. Dans le système de la GLA, la figure du maire, entouré de ses conseillers nommés, domine la pyramide institutionnelle et possède les pouvoirs exécutifs les plus étendus. Le maire est élu au suffrage universel direct tous les quatre ans. L’assemblée, aussi élue pour quatre ans, compte 25 membres. Le mode de scrutin retenu pour l’élection des assembly members est mixte : uninominal à un tour pour les membres représentant les 14 circonscriptions électorales et proportionnel pour les 11 membres supplémentaires (London-wide members) qui ne possèdent pas de circonscription spécifique et sont élus sur la liste proposée par chaque parti. Le système favorise ainsi la présence d’une majorité forte tout en assurant une représentation des voix minoritaires. L’assemblée a le pouvoir, une fois par an, de mettre en minorité le maire sur la question du budget (le seul sujet qui méritait selon le législateur qu’existe un contre-pouvoir efficace) si la motion recueille le vote des 2/3 de l’assemblée (soit 17 membres). En dehors du budget, le rôle de l’assemblée est de surveiller les actions du maire (scrutiny), mais sans pouvoir législatif.Comme le note Tony Travers (2002), le maire de Londres n’est pas soumis, comme dans les villes nord-américaines, à la surveillance d’un puissant conseil municipal. Au sein de la GLA, le rôle de l’Assemblée de Londres est seulement de « vérifier » (scrutinize) les actions du maire qu’elle interroge publiquement dix fois dans l’année. Hormis le budget, les autres politiques du maire ne sont pas soumises au vote de l’assemblée et elle ne peut pas réclamer la tenue d’élections en cas de circonstances exceptionnelles comme cela est possible dans le contexte nord-américain. Pour autant qu’elles soient limitées, les actions de l’assemblée ne sont pas sans impact sur la gouvernance du Grand Londres et sur la mise à l’agenda « par la bande » de certaines questions, via les principaux outils mis à sa disposition : l’organisation de débats publics et la publication de rapports. Sa capacité d’influence est bien moins moindre que celle des conseillers du maire et des représentants des boroughs, mais la mobilisation de ses membres peut néanmoins conduire à l’adoption de certaines décisions. Suite à un travail de lobbying auprès du gouvernement central en amont de la mise en place de l’extension des pouvoirs du maire dans la décision des projets stratégiques en 2007, elle a ainsi obtenu que chaque décision soit accompagnée d’un débat public10. Son rôle est également d’alerter sur certaines décisions prises par le maire et les agences de la GLA. Le sous-comité Logement et Régénération, dont plusieurs membres comme Nicky Gavron (parti travailliste) et Darren Johnson (parti vert) sont impliqués de longue date dans les questions d’aménagement, œuvre ainsi à la publication d’informations clés dans ce secteur11. Soutenant la mobilisation des locataires du parc social associés depuis 2010 dans un partenariat avec l’université de Londres (University College London), il a ainsi participé à la diffusion des résultats d’un rapport réalisé par le département de génie urbain sur l’évaluation des coûts respectifs de la démolition et de la rénovation des immeubles d’habitat social dans les projets de régénération12. Démontrant que dans la plupart des cas la rénovation est plus économique, plus efficace en matière de consommation énergétique et plus juste socialement, le rapport a depuis été utilisé à l’appui de la contestation de projets de régénération impliquant le déplacement des locataires du parc social. Dans un cas récent de judicial review dans le borough de Lambeth13, l’utilisation du rapport a permis de justifier le réexamen des options envisagées pour la régénération d’un quartier d’habitat social14. Néanmoins, malgré ce travail documentaire démontrant comment certains programmes de régénération soutenus par le maire accroissent la fragmentation sociale à Londres et, dans certains cas, marginalisent les populations les moins favorisées, aucune mesure n’a été prise pour ralentir ou réorienter le processus. Au contraire, la politique s’est maintenue en l’état depuis 2011 et a été confirmée dans la dernière version du London Plan (mars 2015). 3. L’aménagement stratégique en pratique : le cas des zones d’opportunité 3.1 Aux origines des zones d’opportunité : répondre à la crise du logement, valoriser les frichesLa création de la GLA en 2000 se déroule sur fond d’une campagne de prise de conscience de la pression exercée par la hausse des prix de l’immobilier résidentiel sur les classes moyennes et populaires à Londres. Le rapport Barker et les études qui l’accompagnent (Barker, 2004, 2006 ; Meen, 2005) soulignent que la ville court le risque d’exclure certains actifs clés qui assurent la fourniture des services publics, situation dommageable dans la compétition vis-à-vis des autres métropoles. Le rapport préconise d’augmenter l’offre résidentielle subventionnée pour remédier au problème et recommande de s’associer aux acteurs privés pour lotir les friches industrielles et utiliser certains mécanismes (en particulier l’article 106 du Town and Country Planning Act de 199015) pour négocier la construction de logements vendus ou loués en dessous des prix du marché.Figure 1. La diminution du nombre de logements construits au Royaume-Uni entre 1949 et 2002Source: Office for the Deputy Prime Minister, 2003La configuration spatiale particulière de la capitale (fig. 2), où les friches post-industrielles portuaires et ferroviaires sont nombreuses, facilite la mise en place d’une stratégie de recyclage du tissu urbain hérité soutenue par un discours qui valorise la densification du bâti et la construction de tours résidentielles. Les sites concernés bénéficient souvent d’une bonne accessibilité aux réseaux de transport, mais nécessitent toutefois une phase de décontamination coûteuse avant de pouvoir être lotis en vue de la construction de bâtiments à usage résidentiel, ce qui explique le peu d’intérêt qu’ils suscitent chez les investisseurs. Dans ces conditions, il s’agit pour la puissance publique de rendre ces espaces attractifs en subventionnant les promoteurs qui acceptent d’y investir. L’État central, via English Partnerships, l’agence nationale de régénération urbaine, puis à partir de 2008 la Homes and Community Agency (HCA), offrent ainsi des financements complémentaires pour les promoteurs qui acceptent d’entreprendre des projets résidentiels dans les anciennes zones industrielles. Ces institutions interviennent également en cas de crise, comme en 2010 où la HCA a distribué 50 millions de livres sterling à une dizaine de projets de régénération londoniens interrompus par la crise du crédit. Depuis 2012, les financements sont directement alloués par la GLA, via le Housing Investment Group. Figure 2. Principales friches londoniennes et zones d’opportunité en 20123.2 Le rôle stratégique du maire et de la GLA dans le pilotage initial des zones d’opportunitéLa production du logement dans les zones d’opportunité illustre le rôle stratégique du maire et de la GLA dans le pilotage initial de cette politique. Elle constitue sans doute le secteur dans lequel les administrations Livingstone (2000-2008) et Johnson (depuis 2008) se distinguent le plus fortement. La base électorale de B. Johnson, maire conservateur, dispersée dans les boroughs d’Outer London (Holman et Thornley, 2015), est en effet moins concernée par la question de l’accession à la propriété ou au parc locatif abordable. Pour l’administration Livingstone, en revanche, la construction de logements à destination des classes populaires et petites classes moyennes a constitué une priorité politique. K. Livingstone, à qui ses fonctions de maire ne permettaient pas de prendre directement en charge la production de nouveaux logements, a donc décidé d’utiliser le London Plan pour encourager les promoteurs et les pouvoirs locaux à augmenter le nombre d’unités produites dans chaque borough. Son administration a proposé ainsi de ne pas limiter le recours aux financements d’English Partnerships et de la HCA pour les projets de décontamination, mais de solliciter des subventions auprès du gouvernement central pour tous les grands projets résidentiels (plus de 50 nouvelles unités) proposant de construire des logements vendus ou loués en dessous des prix du marché16.Jusqu’en 2012, la London Development Agency (LDA), qui pilote la stratégie de requalification des friches, s’occupe de l’assemblage foncier des terrains disponibles et prend en charge les procédures d’expropriation. De 2000 à 2004, Michael Ward, ancien conseiller de K. Livingstone du temps du GLC, dirige la LDA. L’équipe qui avait animé la lutte contre la promotion immobilière internationale au début des années 1980 se reforme vingt-cinq ans plus tard pour s’associer cette fois aux promoteurs les plus enclins à investir dans les marges de la capitale et à produire du logement subventionné17. De grands noms de la construction britannique comme Barratt ou Telford Homes, premiers promoteurs à avoir construit des condominiums résidentiels dans les franges de la City dans les années 1990, accèdent directement au bureau du maire18. Même si l’attribution des marchés publics demeure arbitrée par une compétition officielle, l’administration Livingstone ne manque pas de faire savoir, via le London plan, quelles sont les conditions requises pour accéder aux terrains de la LDA à moindre coût. Le maire encourage en effet les projets qui proposent une offre de logements aidés sur le site, avec pour horizon de parvenir à fournir 50 % de logements vendus ou loués en dessous des prix du marché par site, dont les deux tiers à destination des locataires du parc social (encadré 2). Encadré 2. Les objectifs de construction de logements abordables dans le London Plan de 2004 (administration Livingstone)Opportunity Areas2.A2. As part of the process of producing Sub-Regional Development Frameworks, the Mayor will work with strategic partners to prepare planning frameworks for Opportunity Areas as shown on Map 2A.1, or to build on frameworks already developed. These frameworks will set out a sustainable development programme for each Opportunity Area, to be reflected in UDPs, so as to contribute to the overall strategy of the London Plan to:• seek to exceed the minimum guidelines for housing and to have regard to indicative estimates for employment set out in the sub-regional tables• maximise access by public transport• promote social inclusion and relate development to any nearby Areas for RegenerationHousing Policies 3.38. Within the overall 50 per cent [of affordable housing per site] [the mayor] seeks to achieve 70 per cent social housing and 30 per cent intermediate housing and this will be kept under review.Source : Mayor of London, 2004Pour ce faire, les équipes d’aménagement stratégique de la GLA interviennent directement dans la désignation des sites prioritaires de construction de projets de densification, les zones d’opportunité (opportunity areas) et les zones d’intensification (intensification areas). Le London Plan identifie 38 zones d’opportunité et 7 zones d’intensification sur un peu moins de 200 km2 (soit 10 % de la surface du Grand Londres). Dans ces périmètres aux contours relativement flous, le Grand Londres prévoit la création d’un million d’emplois et au moins autant de logements afin de répondre à la demande suscitée par la croissance démographique (fig. 3). Chaque zone doit pouvoir recevoir au moins 5000 nouveaux logements et contribuer ainsi à répondre à la demande, estimée aujourd’hui à 42 000 nouvelles unités par an pour l’ensemble du Grand Londres (la production moyenne actuelle s’élève à 20 000 nouvelles unités). Pendant l’administration Livingstone, la requalification des zones d’opportunité centrales, à savoir la première couronne et le site des Jeux Olympiques de 2012,, correspond à l’action la plus importante de la GLA en matière d’assemblage foncier (Appert, 2012 ; Drozdz, 2014a). Hormis le front de la Tamise et les franges du quartier d’affaires de Canary Wharf, l’espace de l’estuaire demeure pour l’instant en attente de requalification. Figure 3. Les zones d’opportunité et d’intensification dans le London Plan de 2015 Source : Mayor of London, 2015Les zones d’opportunité se situent souvent à cheval sur plusieurs boroughs et nécessitent une action coordonnée des services locaux d’urbanisme et de Transport for London, pilotée par les aménageurs de la GLA. Ils participent à l’établissement des stratégies de développement (opportunity area planning framework) qui rejoignent ensuite l’arsenal de plans locaux auxquels doivent se conformer les demandes de permis de construire. Les planning frameworks restent néanmoins indicatifs et peuvent être modifiés en aval. La taille des espaces publics prévus dans le masterplan de Nine Elms (Vauxhall, Nine Elms and Battersea Opportunity Area Planning Framework) a ainsi été revue à la baisse dans la proposition finale de la demande de permis de construire pour la nouvelle ambassade américaine. À Stratford, à proximité du site olympique de 2012, les sites industriels indiqués dans le planning framework ont fait place à de nouvelles tours résidentielles alors que le plan d’aménagement de la zone d’opportunité stipulait que ces espaces devaient rester des zones d’emploi. Les zones d’intensification (intensifications areas) sont quant à elles situées à l’intérieur du périmètre des boroughs. Dans ce cas, ce sont les pouvoirs locaux qui établissent les documents de cadrage de type supplementary planning guidance, en collaboration là aussi avec les aménageurs de la GLA. Ces documents permettent de créer une forme d’assurance auprès des investisseurs privés, garantissant un climat local favorable à de grands projets de densification et à une délivrance de permis de construire pour ce type de projets. Cette garantie est assurée par les interventions de la mairie du Grand Londres lorsqu’un grand projet se voit refuser un permis de construire.Dans l’ensemble, les promoteurs encouragent la politique des zones d’opportunité car ils y voient ainsi un moyen de supplanter l’autorité des services municipaux et de « forcer » la requalification de certaines friches.« In the case of Battersea, there was a lot of pressure there coming from developers, who were looking at the industrial land in that area and wanted a planning framework for that area. It’s quite an interesting example because for many years it was industrial land that [inaudible] was in the heart of London. Wandsworth Council was very happy with it to remain that way and didn’t really want to cooperate with Lambeth or the GLA. The framework helps to coordinate the two Councils, Transport for London, the GLA and to achieve something much more positive in this area rather than just industrial land. So it was a combination of the Council wanted to do something, us leading and the development pressure in that area. » (entretien avec un aménageur de la GLA, 2012)Ce dispositif est d’autant plus soutenu par la promotion immobilière que les contreparties décidées au titre de la Section 106 du Town and Country Planning Act de 1990 peuvent être renégociées à la baisse une fois les permis accordés. Dans les zones d’opportunité et les zones d’intensification, les pouvoirs publics locaux prennent rarement part à la maîtrise d’ouvrage. Il n’est pas rare que le permis de construire soit amendé et que le résultat des négociations effectuées en amont des projets soit redéfini. La construction du nombre de logements subventionnés est souvent revue à la baisse (Poynter et al., 2012). En définitive, il est important de garder en tête que le contrôle de ce qui est effectivement construit dans les périmètres des zones d’opportunité et d’intensification nécessite une veille minutieuse de chaque projet, en particulier en ce qui concerne la ventilation de l’offre de logements qui est effectivement proposée à l’issue de la phase de construction (privé, accession à la propriété, locatif social, intermédiaire). 3.3 Le tournant du London Plan de 2011 et la reconfiguration de la stratégie du maire en matière d’aménagement et d’urbanisme Le changement de majorité politique à la tête de la mairie en 2008 a-t-il eu un impact sur la politique des zones d’opportunité ? Boris Johnson accède à la mairie grâce aux votes des habitants des boroughs extérieurs, particulièrement hostiles à la politique de l’administration Livingstone perçue comme trop interventionniste et centrée sur les boroughs du centre de la capitale (Holman et Thornley, 2015). En matière d’aménagement, les boroughs extérieurs réclament un rééquilibrage des pouvoirs entre GLA et pouvoirs locaux et la disparition des objectifs de construction de logements abordables pour chaque grand projet urbain. B. Johnson, dépendant comme K. Livingstone des mécanismes de captation de la rente foncière comme la Section 106 et le CIL (community infrastructure levy)19 pour financer les nouvelles infrastructures de transport, en particulier Crossrail, ne peut cependant pas revenir sur les objectifs de densification du London Plan et diminuer son soutien aux très grands projets immobiliers qui se multiplient dans le centre de la capitale. En prévision de la publication d’une nouvelle instance du London Plan en 2011, la GLA organise en juillet 2010 un débat public sur le document (pour une description détaillée du processus du London Plan Examination in Public, voir Rydin, 2010). La question des zones d’opportunité suscite plus de 200 commentaires en amont du débat proprement dit ; ceux-ci émanent tant de la promotion immobilière et des acteurs économiques que des boroughs et de la société civile (encadré 3). Le débat est l’occasion pour l’ensemble des acteurs impliqués de tirer un bilan des années Livingstone et de réclamer au nouveau maire des modifications de sa stratégie en matière d’aménagement.Encadré 3. Les participants de la session du 6 juillet 2010 du London Plan Examination in Public concernant les zones d’opportunité et les politiques de régénérationSource : GLA, observation des débats par l’auteureLes discussions opposent principalement les acteurs de la promotion immobilière et les boroughs en désaccord sur le degré d’intervention de la GLA et sur la définition des objectifs des zones d’opportunité. Comme on peut s’y attendre, la promotion immobilière n’est pas favorable à une politique associant croissance et augmentation de l’offre de logements aidés. Pour ces acteurs, la question ne constitue pas un enjeu stratégique pour le Grand Londres. Ils demandent que soit affirmée dans le London Plan la priorité de la croissance immobilière sur les autres considérations et vont jusqu’à demander que les zones d’opportunité soient officiellement désignées (singled out) comme des périmètres ayant vocation à concentrer l’investissement immobilier. Pour les représentants des boroughs londoniens, l’enjeu est au contraire de définir a minima les zones d’opportunité afin de conserver une marge de manœuvre dans les discussions avec les acteurs de la promotion immobilière et de pouvoir ainsi résister aux propositions de grands projets. Le maire B. Johnson conserve finalement le dispositif des zones d’opportunité et d’intensification dans le London Plan de 2011, mais redéfinit les objectifs sociaux à la baisse (encadré 4). Les seuils de logements vendus ou loués en dessous des prix du marché pour chaque site ne sont plus définis dans le London Plan et chaque borough peut choisir ses objectifs. La notion d’inclusion sociale (social inclusion, cf. encadré 2) disparaît au profit de celle, plus générale, de qualité environnementale (environmental quality, cf. encadré 4). En revanche, l’affirmation du rôle stratégique des zones d’opportunité dans le financement des infrastructures de transport est renforcée, avec une référence directe à la construction du réseau Crossrail. La révision du London Plan en 2011 prolonge la durée de vie des OA à 2031 et diminue les objectifs de créations d’emplois au profit de la construction résidentielle, reflétant à la fois la crise économique et les pressions de la promotion immobilière. Le nombre d’unités de logements a ainsi augmenté de 10 % alors que le nombre d’emplois est révisé à la baisse (-3,5 %). Encadré 4. Les zones d’opportunité dans le London Plan de 2015 (administration Johnson)Source : Mayor of London, 20153.4 Un bilan des zones d’opportunitéAu total, dix ans après sa définition dans le London Plan, quel bilan peut-on tirer de la politique des zones d’opportunité ? Face aux logiques centrifuges de la métropolisation qui favorisent l’étalement urbain, les pouvoirs stratégiques du maire lui ont-ils permis de (re)concentrer la croissance urbaine dans les limites du Grand Londres ? Après avoir gagné 500 000 habitants entre 1991 et 2001, la population du Grand Londres a crû de 14 % entre 2001 et 2011 et gagné un million d’habitants. Les zones dans lesquelles la croissance est la plus forte – au-delà de 25 % – se situent à l’est, dans les trois boroughs de Newham, Hackney et Tower Hamlets, qui comptent plusieurs zones d’opportunité. Dans ces périmètres, les quartiers situés le long de la Tamise (Riverside, Royal Docks, Woolwich) ont connu les croissances les plus fortes, supérieures à 50 %. Dans les quartiers péricentraux, l'ouverture de ligne de métro aérien Overground (2010) a donné lieu à la construction de nouveaux projets immobiliers, en particulier à Hackney. Stratford, nœud ferroviaire qui borde le site olympique, a catalysé les investissements immobiliers réalisés dans le sillage des Jeux Olympiques de 2012. La politique de régénération menée en partenariat avec les agences de financement du gouvernement central et du Grand Londres a permis d'augmenter significativement la production de logements par rapport aux années 1990 et de construire 193 000 nouvelles unités entre 2004 et 2014. Ce nombre reste néanmoins bien en dessous des besoins des Londoniens. Dans le périmètre restreint du Grand Londres, les réserves foncières commencent à s’épuiser alors que le nombre de logements nécessaires pour répondre à la croissance de la capitale ne cesse d’être réévalué à la hausse (de 23 000 nouvelles unités annuelles en 2004 à 42 000 en 2011). En tout état de cause, la croissance démographique du Grand Londres ne pourra pas être absorbée dans les seules limites de la GLA et nécessite que les collectivités voisines acceptent de réviser leurs prévisions à la hausse (Bowie, 2014). Cette croissance de l’offre a en partie permis de répondre à la croissance démographique, mais a-t-elle permis d’augmenter l’offre à destination des petites classes moyennes et populaires ? La publication du recensement de 2011 permet d’en proposer un premier bilan. En raison de la redéfinition des contours des catégories socio-professionnelles (Rose et Pevalin, 2010), il est difficile de pouvoir montrer comment évolue la composition sociale dans ces périmètres. En revanche, il est possible d’utiliser les données relatives au type de logement et de propriété pour voir comment l’offre résidentielle dans ces zones s’est modifiée.Pour cela, nous avons travaillé sur un ensemble complet d’observations (les 632 wards que contient le Grand Londres) caractérisées selon leur appartenance ou non à une zone d’opportunité20, sur lequel nous avons mené une procédure statistique assez simple, l’analyse de variance, qui permet en l’occurrence de savoir si l’appartenance à une zone d’opportunité influe sur les évolutions de l’offre de logements d’un quartier (fig. 4 et 5). Figure 4. Les effets des zones d'opportunité sur l’offre résidentielleEncadré 5. L'effet de l'appartenance à une zone d'opportunité sur l’évolution de l’offre de logement entre 2001 et 2011Source : calculs de l’auteure à partir des données du recensement de 2011On remarque que la diminution du stock de logements publics est plus rapide dans les wards situés dans une zone d’opportunité ou à proximité. Ce résultat s’explique de plusieurs façons. Tout d’abord, il reflète le fait que les projets de régénération ont tendance à remplacer les quartiers d’habitat social par une offre de logements privés. Ensuite, il illustre comment cette privatisation s’effectue : soit les nouvelles unités construites sont directement vendues sur le marché privé, soit le parc social est transféré à des bailleurs privés (housing associations). Il est intéressant de noter que, dans les zones d’opportunité, nous n’assistons pas nécessairement à un remplacement des locataires du parc social et public par des propriétaires-résidents (owner-occupiers), mais à une augmentation du taux de locataires du parc privé, en particulier ceux qui occupent un logement au titre de la propriété partagée (shared-ownership). La propriété partagée, dispositif par lequel il est possible d’acheter des parts de son logement, équivaut dans les faits à des locations à très long terme à destination des classes moyennes. La dernière variable, l’évolution du taux de ménages en situation de mal-logement - c’est-à-dire les personnes qui occupent un logement où il y a plus d’une personne par pièce – indique que cette part a augmenté plus rapidement dans les zones d’opportunité. Les projets de régénération qui y ont été réalisés n’ont donc pas permis de répondre à la crise du logement. Le pouvoir du maire en matière d’aménagement a permis de catalyser les flux d’investissements immobiliers vers des espaces peu valorisés dans les décennies précédentes. En cela, les zones d’opportunité constituent un succès de la gouvernance métropolitaine du Grand Londres et de l’association entre le maire et les acteurs de la promotion immobilière dans la captation de capitaux et la localisation de leur « atterrissage ». Cependant, le rapport de force entre promoteurs, services de la GLA et pouvoirs locaux tourne à l’avantage des premiers et ne permet que très marginalement de lutter contre les effets délétères de la fragmentation sociospatiale, quand il ne participe pas à son renforcement. Les mécanismes visant à inciter la promotion immobilière à participer à l’effort de construction à destination des classes moyennes et populaires apparaissent finalement peu contraignants et ne permettent pas de contrôler la valorisation de la rente foncière. Le contexte actuel de boom immobilier incite ainsi d’autant plus à une valorisation par une offre de très haut standing. ConclusionLa GLA constitue une structure de gouvernance métropolitaine singulière. La figure du maire et de ses conseillers nommés, la présence des acteurs du secteur privé qui conseillent directement le maire et une assemblée au pouvoir exécutif faible en font une institution unique dans le paysage politique urbain britannique. Avec cette institution, les pouvoirs locaux ne sont plus tout à fait maîtres de leurs décisions en matière d’urbanisme. Les grands projets d’aménagement, ceux qui sont considérés comme stratégiques par le maire, leur échappent. Le pouvoir discrétionnaire du maire, considérable, est cependant limité par ses faibles capacités d’investissement. Le dispositif des zones d’opportunité illustre les tensions et les contradictions qui traversent la gouvernance londonienne contemporaine. Durant ses deux premiers mandats, Livingstone (2000-2008) a usé de ses pouvoirs afin de contraindre la promotion immobilière à des objectifs de redistribution inscrits dans le London Plan, justifiés par le discours de la ville compacte et la nécessité de réduire l’étalement urbain. Cherchant à s’émanciper de l’étau financier dans lequel il agit, il a pu construire à la tête de la mairie un réseau de conseillers et d’acteurs qui, en échange d’un accès privilégié au foncier, aux financements nationaux et de la garantie politique offerte par son pouvoir discrétionnaire sur les permis de construire, se chargent de les produire. Mais le rapport de force avec la promotion immobilière reste inégal et le faible contrôle que la GLA exerce sur le contrôle de la rente foncière conduit à une réorientation de la majorité des projets vers un public bien plus aisé. Dans les zones d’opportunité, la proportion de ménages locataires du parc privé croît considérablement de même que la part des ménages en situation de mal-logement. Ce qui se présentait initialement comme une tentative d’arrimer le développement social des quartiers défavorisés à la croissance immobilière a donné lieu à un système qui garantit politiquement et financièrement la construction d’ensembles résidentiels d’où sont exclus de facto la majorité des Londoniens. La transition politique avec un maire conservateur, dont le discours s’oppose fermement aux politiques de K. Livingstone, achève de réorienter les objectifs de la régénération vers les publics les plus solvables et les projets les plus rentables. En définitive, c’est donc bien l’agenda de la métropolisation, entendue au sens de la concentration des investissements dans le cœur métropolitain, qui semble l’avoir emporté à Londres pour l’instant, aux dépens de la construction d’un pouvoir métropolitain capable de coordonner l’action collective au service de la réduction de la fragmentation sociale. 