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A la lecture des articles qui composent ce numéro de Métropoles, deux choses frappent le lecteur1. La première, c’est la permanence d’une spécificité du regard des chercheurs italiens en sciences sociales sur les villes et les territoires. Le premier trait de cette spécificité c’est la capacité à prendre au sérieux les espaces locaux comme véritables espaces politiques, lieux de production d’identité politique, de mobilisation, de structuration et de régulation des conflits. Cette particularité contraste avec des sciences sociales françaises qui peinent à donner une épaisseur dans leur analyses aux espaces subnationaux et tendent à les envisager sous le seul angle des élus, pour qui les territoires seraient des espaces d’extraction de ressources politiques nécessaires à la projection dans le seul espace politique qui vaudrait : le national. Cette propension italienne à prendre au sérieux les espaces subnationaux se traduit en particulier par la richesse des approches que l’on pourrait qualifier de « méso », qui s’intéressent aux fonctionnements et dynamiques sociologiques, politiques, économiques, etc., propres à des espaces telles que des villes, des régions urbaines ou des bassins. On retrouve cette approche dans les travaux sur le « pouvoir dans la communauté » et les « régimes » présentés ici par Silvano Belligni et Stefania Ravazzi sur Turin ou de Tommaso Vitale et Simone Tosi sur l’Alto Milanese2, approche qu’il est très rare de trouver dans les travaux français récents sur l’urbain3.L’autre trait caractéristique des approches italiennes, c’est la sensibilité de sociologie économique et d’économie politique qui transparaît dans nombre de travaux sur les villes et les territoires. Depuis la découverte des « districts industriels » par des auteurs comme Arnaldo Bagnasco ou Carlo Trigilia (aujourd’hui ministre de la cohésion territoriale du gouvernement Letta), à l’origine de deux « classiques » de la sociologie italienne (Bagnasco, 1977 ; Trigilia, 1986), la prise en compte des particularismes des « capitalismes locaux » est devenu une figure imposée des analyses territoriales urbaines. Il est ainsi devenu quasiment impossible de ne pas prendre en compte les caractéristiques du tissu économique local, la nature des relations industrielles et les modalités d’organisation de la représentation des intérêts socio-économiques dans l’analyse de la et des politique(s) locales et urbaines. Précisons que ceci n’est nullement une trace de fonctionnalisme naïf et que ce détour par les modalités de territorialisation du capitalisme n’est jamais exclusif d’une prise en compte toute aussi précise du rôle des structures sociales, des partis, des acteurs et des institutions politiques et des modalités de mobilisation politique. C’est bien cette alchimie faite d’une prise au sérieux des échelles méso, des modalités de mobilisation spécifique à un territoire et du souci toujours présent d’articuler le politique, l’économique et le social qui fait du champ italien des études territoriales et urbaines une source d’inspiration pour les chercheurs qui n’habitent pas la botte. La seconde chose qui frappe dans les articles qui suivent, c’est que la dynamique de montée en puissance des échelons locaux, et en particulier urbains, et de territorialisation des politiques publiques, qui a marqué l’Italie des années 1990, a semble-t-il connu une pause, sinon un reflux dans la première décennie du nouveau siècle. Pour qui s’est intéressé à l’Italie dans les années 1990, le tableau offert par les différentes contributions opère comme une douche froide. En effet, au début de la décennie 1990, au sortir des scandales de Tangentopoli et à l’heure où une 2e République italienne semble se mettre en place, les villes et les territoires font figure de terreau d’un renouveau de la démocratie et de la fabrique des politiques publiques italiennes. Les élections municipales de 1991 et 1993 ont lieu dans un contexte de décomposition avancée des partis politiques traditionnels, à l’exception de l’ex-PCI qui surnage au prix d’une transformation profonde de son viatique idéologique et organisationnel. Elles permettent l’émergence de nouvelles figures de maires élus le plus souvent à la tête de listes civiques, même si la plupart ont ou ont eu des liens avec des formations partisanes. Ces maires d’un type nouveau entendent incarner la renaissance de la démocratie italienne. Certains d’entre eux participent à la création de l’éphémère mouvement « Cento città per un Italia nuova » lancé notamment par Enzo Bianco, transfuge du Parti Républicain, maire de Catane et futur ministre de l’Intérieur du gouvernement D’Alema et Francesco Rutelli, maire de Rome et futur candidat de la coalition de centre-gauche lors des élections générales de 2001. Entendant se poser en alternative à la Ligue du Nord, laquelle s’oppose alors de manière virulente au mouvement des maires, le mouvement milite pour une réforme fédéraliste « par le bas » qui ne se limite pas à la refonte de l’architecture institutionnelle du pays mais se traduise aussi par la remise en cause d’une culture politique fondée sur la prééminence des partis et de la bureaucratie et la mise à l’écart de la société civile. Les villes dans lesquelles un leadership politique s’est affirmé et l’action administrative a été réformée, sont présentées par le mouvement comme les lieux possibles de la construction d’un fédéralisme basé sur une plus grande implication des citoyens et une plus grande responsabilisation des élus (Cacciari, Rutelli, Vitali, 1998). Antonio Bassolino, maire de Naples élu en 1993, transfuge du PCI transfiguré en représentant de la « société civile », publie en 1996 ce qui deviendra un peu le manifeste de ce mouvement : La Repubblica delle città (Bassolino, 1996). Il y défend la thèse d’une régénération de la politique en Italie par l’implication dans les affaires urbaines d’une nouvelle classe dirigeante qui a comblé le vide laissé par les professionnels de la politique et qui a entrepris la réforme des administrations et des politiques urbaines. Ce « printemps des villes » est couronné par la promulgation de la loi 81 de 1993 qui, pour la première fois en Italie, prévoit l’élection au suffrage universel direct d’un exécutif, en l’occurrence les maires (De Virgilio, 1994). La période qui s’ouvre dans la décennie 1990 est propice à l’émergence de nouvelles figures de maires, moins ancrés dans les réseaux partitocratiques et plus en prise avec les sociétés civiles urbaines (réseaux économiques, mouvement coopératif et tiers-secteur, mouvements sociaux) : Castellani à Turin, Sansa à Gênes, Illy, le magnat du café, à Trieste, Cacciari à Venise ou encore Bianco à Catania. Ils se distinguent également du personnel politique classique par une plus grande sensibilité aux enjeux de l’action publique. Aidés en cela par un certain nombre de réformes de l’administration publique lancées notamment par Franco Bassanini, ils sont à l’origine d’une réorganisation des services municipaux et des entreprises paramunicipales. Ils relancent la construction de logements, s’investissent dans les politiques culturelles et se prêtent à la planification stratégique (Pinson, 2002, 2009). La nouvelle loi leur offre la possibilité de recruter des assessori (équivalents des adjoints français) en dehors du conseil municipal, ce qui permet l’arrivée aux commandes des administrations municipales d’individus dotés de fortes compétences et légitimité professionnelles et qui deviennent de véritables « chefs de service ». Au début de la décennie 1990, l’introduction d’une nouvelle taxe sur la propriété dont le taux est librement fixé par les communes accroît l’autonomie fiscale de ces dernières. « Au final, indique Bruno Dente, l’autonomie à l’égard de Rome, et la responsabilité politique à l’égard de la population en sortent énormément renforcées » (Dente, 1997, 185). Ce dynamisme municipal contraste avec la relative incapacité des régions italiennes, pourtant titulaires d’un pouvoir législatif, à incarner le renouveau politique et à incarner la solution fédéraliste appelée de ses vœux par la quasi-totalité du spectre politique. Mais la décennie suivante est marquée par un certain retour des partis et d’un personnel politique moins sensible à l’action publique urbaine (Vandelli, 1997). Ceci dit, on peut penser que la relance des politiques urbaines en Italie est pour partie acquise. L’entame de la décennie 1990 est aussi marquée par la promulgation de la loi sur les città metropolitane qui aurait pu placer l’Italie à l’avant-garde de la gouvernance métropolitaine en Europe. La loi 142/1990 prévoyait la création dans les onze provinces abritant les plus grandes agglomérations italiennes, de Città metropolitane, autrement dit de gouvernements et d’administrations métropolitaines se substituant à la Province. Mais la loi plaçait ces transformations sous l’égide des Régions, ce qui a largement contribué à la priver d’effets concrets, les Régions n’ayant aucun intérêt à voir émerger sur leur territoire de puissants gouvernements d’agglomération. Pour contourner le véto régional, une autre loi, la loi 265/1999 dite Napolitano Vigneri, a simplifié le processus de construction d’entités métropolitaines. En élargissant la marge d’autonomie dont bénéficient les communes pour l’élaboration de leurs statuts (l’ensemble des dispositions réglant les rapports entre le maire, la junte et le conseil, les modes de recrutement des personnels, les formules de décentralisation communale), cette loi confiait aux communes la responsabilité de définir elles-mêmes les modalités de coopération intercommunale (périmètre, compétences, formules institutionnelles, etc.). L’expérience la plus aboutie est celle de Bologne où l’alignement politique de la Région et de la ville centre et l’hégémonie du PDS a permis un début de construction d’une Cité métropolitaine. Celle-ci comprend aujourd’hui la quasi-totalité des communes de la province et travaille à la création de services communs (Jouve et Lefèvre, 1996). La loi 265/1999 a assoupli le parcours légal de création de structure intercommunale en instituant le principe de « ordinamento differenziato », de structure différenciée. A la suite de cet aménagement législatif, des systèmes moins formels de conférences métropolitaines ont pu voir le jour. Toutefois, là encore, les espoirs ont été pour partie déçus. La coopération métropolitaine peine encore aujourd’hui à dépasser le stade fonctionnel. Des conférences métropolitaines sont certes apparues pour servir d’espace de dialogue entre les maires mais, pour l’heure, nulle organisation administrative et technique ne vient coordonner l’action sectorielle des structures de gestions de services (entreprises de services, consorzi, etc.). Récemment, la loi 135 de 2012 a remis la question du gouvernement métropolitain à l’agenda. En effet, son article 18 prévoit la mise en place au 1er janvier 2014 de dix « città metropolitane » à Rome, Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio Calabria qui se substitueraient aux provinces et cumuleraient les compétences de ces dernières et des communes. Même si une autre loi signée par le gouvernement Monti a prolongé d’un an le délai pour leur mise en œuvre, les « città metropolitane » ont sans doute plus de chance de voir le jour aujourd’hui que dans les années 1990, notamment parce que leur création a été a été accompagnée par la contractualisation d’un programme opérationnel national spécifiquement consacré aux enjeux urbains et aux « città metropolitane », ce qui devrait permettre aux acteurs métropolitains d’acquérir plus de ressources et d’autonomie, sans passer par le niveau régional (qui est autorité de gestion des fonds européens). Toutefois, il faut ici préciser le contexte dans lequel cette réforme a été votée. En effet, la loi qui porte la réforme métropolitaine est une loi dite de « spending review », sorte de RGPP à l’italienne, vouée davantage à réduire le « coût de la politique » comme le disent les Transalpins, qu’à faire émerger d’ambitieux gouvernements métropolitains. Ainsi, de manière paradoxale, le retour de la question métropolitaine se fait dans un climat d’austérité, de réforme des dépenses publiques, mais aussi et surtout, de retour de l’Etat qui tranche avec les années 1990 (cf. infra). Si l’Italie des années 1990 a aussi suscité la curiosité et parfois l’enthousiasme, c’est aussi pour les dispositifs originaux de développement local fondés sur la contractualisation et la concertation qui se mettent alors en place. Dans le prolongement de la dynamique de régionalisation de la gestion des relations industrielles activée dans les années 1970, exploitant à fond les nouveautés procédurales induites par la réforme des fonds structurels de la fin des années 1980 (et notamment l’injonction au partenariat et l’inter-sectorialité de l’action publique), et s’inspirant aussi des pratiques françaises de la contractualisation, les acteurs des politiques territoriales italiennes vont inventer pléthore de dispositifs de mobilisation et de concertation autour du développement local. Les « accordi di programma » ou « contratti d’area » permettent d’associer les services de l’Etat, les collectivités, les représentants du patronat et des syndicats autour de projet de reconversion économique ; les « pactes territoriaux », s’inspirant des dynamiques des districts industriels, visent à mobiliser une grande diversité d’acteurs (élus locaux, associations, syndicats, organisations patronales, PME, banques) autour de l’identification et de la valorisation d’avantages compétitifs locaux ; les « contrats de quartier » visent à appliquer la démarche intégrée à la régénération des quartiers en difficulté ; les « piani di zona » introduisent des formes de programmation négociée et contractualisée entre communes pour la gestion des services sociaux. Ces innovations vont susciter une production théorique abondante à la fois de la part de leurs promoteurs et des chercheurs (Bobbio, 2000 ; Salone, 1999 ; Laino et Padovani 2000). Mais là encore, le soufflé va assez rapidement retomber. Avec le regain de la partitocratie dès la fin des années 1990, le petit jeu des vétos institutionnels va progressivement se remettre en place. La « coordination positive », théorisée par Bobbio et orientée vers la construction d’un accord, du consensus afin de lever des blocages décisionnels, n’aura que temporairement réussi à faire refluer la « coordination négative », basée sur les droits de veto exercées par une pluralité d’acteurs politiques et de segments administratifs. Aujourd’hui, comme l’indique Paolo Perulli dans ce numéro, c’est le retour d’un Etat central contrôleur et procédurier qui sape les derniers espoirs mis dans la contractualisation et l’inter-sectorialité. Dans un récent papier, Bruno Dente a montré comment la montée en puissance de l’enjeu de la lutte contre les déficits et la dette publics à l’agenda italien s’était traduite par une série de mesures de recentralisation, comme la reprise en main par l’Etat de compétences jusqu’alors exercées par les régions ou encore le transfert d’une part du produit des taxes locales des communes vers l’Etat (Dente, 2012). Ainsi, dans la dimension urbaine de cette nième épisode de la « crise italienne » (Ferraresi, Tosi, 1979), les dimensions « politics » et « policies » se mêlent intimement. L’essoufflement des dispositifs de co-production des politiques publiques « par le bas » ne peut pas être dissocié de la crise profonde des partis politiques, et par conséquent de l’Etat. Les élections municipales du 26-27 mai 2013 ont mis au jour l’ampleur du fossé existant entre les partis politiques et les sociétés locales. L’abstention y a atteint des niveaux jamais vus (-15 % par rapport aux consultations précédentes) et les mouvements qui s’étaient jusque-là proposés comme « recours », comme la Ligue du Nord mais aussi, et pour la première fois, le mouvement Cinque Stelle de Beppe Grillo, ont subi une nette inflexion. Ces résultats donnent ainsi à voir une Italie des territoires et des villes peuplée d’une « masse d’électeurs en attente de représentation » (Franco, 2013). Dans cette conjoncture, les « territoires » peinent à faire encore figure de recours. Le sentiment s’est diffusé que la crise systémique affectant la machine étatique et les organisations partisanes avaient aussi atteint les administrations et les « classes dirigeantes » locales4, affectant directement la capacité des sociétés locales à porter leurs intérêts, à agir comme acteurs collectifs, ou pour le dire avec une expression parfois abusée du vocabulaire politique, à « faire système »5. Est-il encore possible, dans ces conditions, de se rassurer en se disant que l’Italie n’a jamais eu besoin d’être gouvernable et gouvernée pour être un pays « qui marche », que les mécanismes d’action collective et de régulation se situent en dehors de l’Etat, à l’échelle des sociétés urbaines et des territoires ? Le débat public italien montre encore des signes de ce dynamisme situé « aux bords du politique ». La publication du Consiglio italiano delle scienze sociali d’un livre blanc sur les villes en offre une illustration (Dematteis, 2011). Ce dernier, avec d’autres associations, a joué un rôle clé dans la constitution d’un intergroupe parlementaire pour l’Agenda Urbain6 et dans la création d’un comité interministériel, le CIPU (Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane). De son côté, l’urbaniste Bernardo Secchi a tenté, autour de la publication récente d’un opuscule polémique (Secchi, 2013), de remettre la « question urbaine » au centre des débats en pointant l’enjeu des inégalités socio-territoriales croissantes et en appelant à un dépassement de pratiques urbanistiques excessivement centrées sur les grands projets et les infrastructures de prestige. Ainsi, et comme souvent en Italie, des initiatives émergent en marge du système institutionnel et de la partitocratie. La question est de savoir dans quelle mesure ces initiatives permettront de fournir des réponses aux défis auxquelles les villes et les territoires italiens sont confrontés. 