{"word_count": 7603, "character_count": 49308}
En ville, les grands projets d’aménagement routier mobilisent de très nombreux acteurs de politiques publiques, qu’ils soient publics ou privés, issus d’un échelon local ou national1. En ce sens, ils permettent d’en illustrer les jeux d’acteurs à des moments particuliers, tout en montrant les relations de pouvoir entre le centre et la périphérie. Choisir comme politiques publiques la conception et la réalisation des grands programmes d’aménagement routier peut permettre alors de comprendre les évolutions du système de décision local et le poids de certaines institutions ou acteurs. Les projets seraient alors convoqués comme révélateur des contextes locaux d’action publique.Dans cette perspective, nous voudrions dépasser certaines visions stato-centrées, qui envisagent la construction des grandes infrastructures routières sous l’angle d’un État central équipant et modernisant la France principalement à partir de Paris (Marquis, 1998 ; Thoenig, 19872). De nombreuses analyses ont déjà montré la complexité des systèmes locaux de décision publique en tenant compte des ajustements territoriaux et d’une certaine forme de « régulation croisée » entre élus et administratifs (Crozier et Thoenig, 1975 ; Grémion, 1976). Dans la lignée de ces travaux précurseurs, nous avons choisi de nous servir des acquis récents de la socio-histoire (Noiriel, 2006) et d’adopter une approche socio-historique de l’action publique. Le détour par le passé qu’elle propose nous amène en effet à porter un regard renouvelé sur les objets familiers de la science politique (Déloye, 2003 : 106). D’autre part, du point de l’analyse des enjeux locaux, « la perspective socio-historique conduit à se défaire de ce double carcan consistant à n’envisager le pouvoir municipal qu’à travers une relation verticale nouée avec l’État, à ne considérer son histoire qu’à partir d’un regard rétrospectif et téléologique » (Payre et Pollet, 2005 : 150). En même temps l’objectif sera de dépasser les conceptions « du local traditionnellement véhiculées par la science politique et la sociologie, notamment au travers d’une reconsidération de la notion clé de « notable » » (Joana, 2000 : 300). Cela nous permettra d’entrevoir les moments dans l’histoire où le pouvoir local a semblé être en mesure de mettre en œuvre de véritable politique ambitieuse en terme d’équipement et d’aménagement. C’est notamment ce qui caractérise la IIIème République, où « il en ressort une paradoxale complémentarité entre un État centralisé et une haute fonction publique en voie de constitution, d’un côté et de l’autre, des pouvoirs locaux forts et relativement indépendants et autonomes quant à leurs capacités d’innovation en matière d’action publique » (Dumons, Pollet et Saunier, 2002 : 7). Cette vision peut également nous permettre de relativiser les débats contemporains en terme de décentralisation, à l’aune des évolutions plus longues où l’on oscille du xixe au xxe siècle entre décentralisation et centralisation (Burguière et Revel, 1989 : 604 - 618 ; Rosanvallon, 1990). Ainsi, le domaine d’action publique qui fait l’objet de cette étude, est marqué par un important processus de décentralisation de la compétence en matière d’infrastructures routières du Ministère de l’Équipement vers les collectivités locales, et notamment les Conseils Généraux. Ce mouvement est engagé depuis les premières lois de décentralisation de 1982 et confirmé par la loi de 2004 qui transfère aux départements l’ensemble de la gestion des routes départementales et de certaines routes nationales à partir de 2007.Pour repérer ces moments, nous avons choisi de mettre en lumière deux périodes foisonnantes en terme de projets, mais différentes au niveau des conditions et de leur potentialité d’émergence, dans l’optique de pouvoir ensuite, par effet de miroir, les comparer. Nous avons donc un premier moment, l’entre deux-guerres, révélateur d’un contexte d’action publique particulier. Sur le plan des projets d’aménagement routier, on retrouve en effet le service vicinal pour le Conseil Général et les services techniques de la Ville, qui vont jouer un rôle de tout premier plan, ainsi que certains acteurs privés, comme l’Automobile-Club ou les sociétés qui vont promouvoir la construction des premières autoroutes. Pour la période suivante, les années soixante et soixante-dix sont marquées par un retour en force de l’État qui va se matérialiser autour de la création de plusieurs structures administratives, financières ou techniques qui vont prendre le relais de certaines initiatives locales. Nous pourrons enfin observer dans un dernier temps l’héritage de ces périodes à l’aune des réalisations plus récentes.Ces deux moments conduisent notamment à mettre en perspective certains enjeux contemporains, afin par exemple de comprendre les possibilités ou les échecs en matière de coordination des transports ; pour relativiser l’existence ou non d’un tournant ou d’une situation qualifié de « tout automobile » (Flonneau, 2000) ; ou enfin pour expliquer les tentatives d’apparition et les échecs des politiques en matière de sécurité routière ou de stationnement. Pour ne pas s’orienter vers une description chronologique linéaire, nous tenterons de focaliser notre attention sur les points de rupture, que représentent ces moments et ces changements de configurations d’acteurs dans le système politico-administratif local où apparaissent des évolutions dans le traitement des problèmes publics à l’œuvre lors des transitions entre ces périodes.Le terrain investi porte sur l’agglomération lyonnaise, où l’on retrouve après Paris, le deuxième foyer d’émergence et de développement de l’automobile en France, à partir notamment d’une grande tradition industrielle en matière de construction automobile3. De même, comme on le verra, on y retrouve une vraie précocité au niveau des projets d’infrastructures. Notre enquête nous a conduit à réaliser un travail à partir d’archives4 et d’entretiens pour ce qui concerne certains acteurs présents à partir des années soixante.C’est donc l’histoire des grands projets d’aménagement routier dans la région lyonnaise, qui commence avec les réflexions sur le Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement de la ville dès 1912, que nous nous proposons de suivre. On est alors du côté d’une action publique qui renvoie à des perspectives programmatiques et prévisionnelles. Elle est liée à des enjeux concernant l’urbanisme et l’aménagement (Claude, 2006), à l’interface des rapports entre les collectivités locales et l’État, notamment pour les questions de financement.De nouvelles préoccupations circulatoires pour la ville dans la première moitié du xxe siècleLes premiers projets routiers, des préoccupations touristiques aux visées urbanistiquesAvec l’arrivée de l’automobile en ville à partir de la fin du xixe siècle, toute une série de projets sont proposés dès les années 1910 pour résoudre les problèmes de circulation dans l’ancienne capitale des Gaules. Marqués par des visées plus ou moins touristiques et monumentales, ils n’engagent cependant pas encore de véritables réflexions en terme de congestion ou de rentabilité. Ainsi dès la fin du xixe siècle, mais surtout au cours de la première moitié du xxe siècle, on voit apparaître un « vieux fantasme » dans l’esprit des aménageurs lyonnais, celui de doter la ville d’un magnifique réseau de routes et boulevards en corniche. Par ces boulevards accrochés au flanc des pentes, l’objectif était de relier les deux collines lyonnaises (Croix-Rousse et Fourvière), au destin lié mais parfois conflictuel.Dans ce cadre, apparaissent tout d’abord, deux projets (Dally-Martin et Delfante, 1994 : 96 et 97) présentés par le directeur de la Compagnie des Omnibus et Tramway Lyonnais, Édouard Guillon. Il s’agit d’un boulevard en corniche prolongé par un pont5 entre le Boulevard de la Croix-Rousse et la Place de Trion sur la colline de Fourvière, puis d’un autre boulevard en corniche sur la Rive droite de la Saône, entre le Pont du Change et le quartier Saint-Just6. Dans une lettre à Herriot7 du 16 septembre 1913, Guillon indique qu’ « on créé ainsi un magnifique réseau de boulevards en corniche et Lyon n’aurait rien à envier à Gênes, Naples et Florence, qui possèdent depuis de nombreuses années de merveilleuses promenades dominant la ville »8. Dans la même lignée, un projet9 datant de 1930 prévoit une « autoroute en corniche Place Tolozan – La Croix-Rousse »10 [Photo 1]. Au final trois projets de boulevard en corniche sont inscrits au Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement (PAEE) de la Ville de 1935 : un pour la colline de Fourvière et deux pour celle de la Croix-Rousse, un sur le versant Saône et un autre sur le versant Rhône, avec pour chacun des prolongements sur la commune de Caluire (Delfante et Pelletier, 2006 : 120 et 121).Photo 1 : Projet d’« Auto-route en corniche Place Tolozan – La Croix-Rousse » (1930)(Source : AML 0453 WP 0121)Par ailleurs, des projets de boulevards circulaires sont également au centre des réflexions concernant le PAEE. Ces nouvelles voies reliant le Sud et le Nord par l’Est11 illustrent la topographie urbaine lyonnaise qui s’étend de plus en plus à l’Est en formant un demi-cercle, butant sur les deux collines (celle de la Croix-Rousse et celle de Fourvière) et sur les deux fleuves (le Rhône et la Saône). Tous ces projets (Delfante et Pelletier, 2006 : 120 et 121) sont soumis à la Commission du Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement de la Ville pilotée par l’Ingénieur en chef de la Ville, Camille Chalumeau12. Cette dernière est mise en place dès 1912 par le maire Édouard Herriot, alors que la Loi Cornudet sur l’établissement des Plans d’aménagement d’extension et d’embellissement des villes n’est votée qu’en 1919 (Saunier, 1995a : 42 ; Saunier, 1997 : 3-8).Cette période est également marquée par une collaboration importante entre la municipalité et l’architecte Tony Garnier, qui se matérialisera notamment par la réalisation du quartier des États-Unis. En 1917, la ville de Lyon se fixe en effet comme objectif de réaliser un boulevard industriel dans la banlieue sud-est de Lyon, entre la Guillotière et Vénissieux. Les études de Garnier seront approuvées par le Conseil Municipal en 1920. Le projet reprend les solutions adoptées pour le quartier de la gare dans La cité industrielle13. Sur le terre-plein central du boulevard, à contre-courant de certains projets des années vingt qui contestaient déjà la présence du tramway en ville, un site propre était aménagé dans la perspective d’accueillir une ligne de transports en commun14. La construction du nouveau quartier démarre en 1921, mais faute de crédits, les travaux sont arrêtés entre 1926 et 1930, et seront achevés en 1934.Cette période est également marquée par les nouvelles perspectives d’aménagement dessinées par les premières autostrades. Ainsi l’un des tous premiers projets français « sérieux » d’autoroutes est celui de l’autoroute Lyon – Evian15 porté par la Compagnie des Autoroutes du Sud Est de la France (CARSEF). Avec un siège social à Évian-les-Bains, cette société est constituée pour ce projet et la promotion de celui-ci. Le dossier du projet est transmis à la Ville de Lyon le 25 février 1932 par l’administrateur délégué de la CARSEF, afin d’obtenir le soutien de Herriot avant l’examen de celui-ci par le Ministère des Travaux Publics et le Conseil Supérieur des Ponts et Chaussées. Cette autoroute à visée touristique devait constituer l’autoroute des Alpes, servant d’amorce à l’autoroute Bordeaux - Genève, passant par Lyon et Clermont-Ferrand16. Elle avait vocation à devenir une voie internationale vers la Suisse et l’Italie, dans l’optique de la construction future du Tunnel du Mont-Blanc.Lors de l’Exposé général de l’Avant-Projet présenté par la CARSEF, il apparaît nécessaire de définir ces nouvelles routes modernes : « Les autoroutes sont des routes adaptées dans tous leurs détails à la circulation automobile, dans les meilleures conditions de rapidité et de sécurité »17. L’avant-gardisme est particulièrement prégnant lorsque que l’on s’intéresse aux projets brevetés d’auto-gares présentés en marge de ce dossier. Ces nouveaux échangeurs permettaient de rentrer et de sortir de l’autoroute par des points de contact avec le reste de la voirie et les centres attractifs avoisinant, tout en assurant les zones de péage et de commerce (hôtel, stations services…) nécessaires sur le parcours autoroutier.Bien que les fonds nécessaires au projet aient été réunis18, le Ministère des Travaux Publics ne validera pas ce projet et la seconde guerre mondiale viendra interrompre les études19. Pourtant, dans une conjoncture marquée par le chômage et des enjeux stratégiques et militaires importants, la CARSEF pensait « permettre aux Pouvoirs Publics chargés de l’examen du dossier de tenir compte de cet avantage d’Ordre Social et de donner un avis favorable à la requête de la Compagnie des Autoroutes du Sud Est de la France ». En ce sens, elle estimait « remplir un devoir économique et social »20.Enfin, on retrouve également les premiers projets d’autoroutes autour de Lyon et notamment celle reliant Lyon – Saint-Étienne, portée au départ également par une société privée. On ne parlait encore que d’autostrades ou de routes modernes, avec deux voies dans chaque sens, séparées par un trottoir central, sur le modèle de ce qui était réalisé en Italie ou en Allemagne21. Néanmoins la liaison entre Lyon et Saint-Étienne, était alors, dans le premier schéma d’autoroute français des années vingt et trente établi par les Ponts et Chaussées, la seule liaison à enjeu stratégique industriel (Desportes, 2005 : 283), contrairement aux autres projets qui avaient des visées plus touristiques (Desportes, 1995 : 281, 294 et 295). Puis c’est au début de l’année 1935, que la « Société des Autostrades Françaises », basée à Lyon, présente un projet sérieux de liaison entre Lyon et Saint-Étienne. A cette occasion, un mémoire établissant l’ « Utilité d’un autostrade reliant Lyon et Saint-Étienne » établi par la Société des Autostrades Françaises (SAF) met en avant que : « l’autostrade (…) permettra de franchir à grande vitesse et en toute sécurité, les endroits trop encombrés (…) »22. Dans le même sens, dans une notice de présentation des autostrades réalisée par E. Dufoux, Ingénieur-Conseil, pour le compte de la SAF, on peut lire que : « Si l’on veut que le progrès de l’industrie automobile continue, si l’on veut éviter la majeure partie des accidents routiers qu’aucun code ne peut diminuer sans porter atteinte aux possibilités automobiles, il est indispensable d’affecter spécialement à ce genre de véhicule une voie appropriée. CETTE VOIE, QUI N’EST PAS UNE ROUTE AU SENS DEFINI PLUS HAUT, C’EST L’AUTOSTRADE »23.Lors de son examen par le service des travaux publics et de la voirie municipale, un rapport établi par l’ingénieur en chef de la ville de Lyon le 23 mars 193524, se prononce en faveur de ce projet : « L’autostrade procurant des communications rapides en même temps qu’une plus grande sécurité ». Néanmoins, « le ministère ne la retint pas car, avec les trafics alors prévisibles, sa rentabilité n’était pas du tout assurée » (Reverdy, 1995 : 101 et 102). Pourtant portée par des arguments industriels, économiques et militaires assez forts, elle était également caractérisée par une forte prise en compte de la sécurité routière dans les vœux respectifs exprimés à ce sujet par les Conseils Municipaux des Villes de Saint-Étienne et de Lyon25. Les élus lyonnais, Herriot26 en tête, et stéphanois s’étaient ainsi fortement impliqués dans un second temps, entre 1937 et 1938, pour faire avancer ce projet27. Les associations automobilistes, en particulier l’Automobile-Club du Rhône, se sont également fortement mobilisés en faveur de ces réalisations en relayant des informations relatives aux premiers congrès internationaux sur les autoroutes28 et en organisant des conférences et des rencontres entre les promoteurs de ces projets.Ces projets et ces initiatives locales montrent le dynamisme des associations et des sociétés privées dans le domaine de la construction routière et révèlent par ailleurs les attentes des élus locaux en niveau des améliorations de la circulation routière. Mais du côté de l’Etat, les années trente confirment que le ministère des travaux publics et les ingénieurs des ponts et chaussées ne semblaient pas encore prêts à prendre le virage de la construction d’autoroutes (Thoenig, 1987 : 86-87).Les autoroutes urbaines : entre foisonnement des projets et réalisations tardivesDans la lignée de ces premiers projets et réflexions entrepris, Lyon va rapidement s’affirmer comme une ville pionnière en terme d’implantation des autoroutes urbaines en France. Cela a déjà été signalé dans de nombreux travaux (Desportes, 1995 : 282 ; Reverdy, 1995 : 101-103 ; Thoenig, 1980 : 49 ; Dupuy et Thoenig, 1983 : 88). Cette situation s’explique par plusieurs facteurs. D’une part, il faut mettre en avant le rôle du service vicinal du Rhône, un des seuls vraiment actifs en France dans les années trente, les autres ayant déjà été pour la plupart absorbés par les services ordinaires des ponts et chaussés de leurs départements respectifs. Il fut dès 1920, « le pionnier en matière de mécanisation et de taylorisation de la voirie, face à une administration d’État traditionaliste et dispendieuse, les Ponts et Chaussées, et qui (…) devait l’absorber en 1940 » (Dupuy et Thoenig, 1983 : 88). Ainsi par l’intermédiaire de son ingénieur en chef Delaigue, il va être à l’origine de la réalisation du Boulevard de ceinture29 sans les crédits ni l’expertise de l’État et des Ponts et Chaussées (Marlot, 1995 : 102). D’autre part, les réflexions sur l’aménagement routier de l’agglomération lyonnaise vont s’élaborer dans le cadre du Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement de la Ville de Lyon, autour notamment de la Commission du PAEE et de son animateur l’ingénieur en chef de la Ville de Lyon, Chalumeau. Ce plan, même s’il ne sera jamais véritablement validé30, va permettre entre autres de dessiner des projets d’autoroutes urbaines qui seront parmi les premiers en France : le Boulevard de ceinture dans un premier temps, puis le Tunnel de la Croix-Rousse et l’Axe Nord-Sud (autoroute des bas-ports le long des quais du Rhône, entre le Tunnel de la Croix-Rousse et la future autoroute A7), qui permettront la traversée du trafic de transit Nord-Sud et Ouest-Est.Après cette effervescence locale, un premier moment de rupture apparaît. L’État par l’intermédiaire du Ministère des Travaux Publics prend le relais et adopte en 1935 le plan d’aménagement routier de la région lyonnaise, réalisé par l’ingénieur des Ponts et Chaussées Lucien Chadenson. Ce programme est alors officiellement présenté par le ministre des Travaux Publics à l’Hôtel de Ville de Lyon lors d’une conférence le 8 décembre 1935 (Saunier, 1997 : 3-7). A partir de cette période, l’intérêt des ingénieurs des Ponts et Chaussées pour l’expérience lyonnaise va devenir croissant. Ils prendront d’ailleurs le relais des travaux lyonnais31, bien que les experts locaux leur en contesteront la paternité32. Cette précocité au niveau des aménagements routiers, leur servira à la fois d’essai et de tremplin pour des tentatives de conquête du côté de la conduite de politiques urbaines. Ce relais est aussi synonyme de complémentarité entre l’Etat et les collectivités locales33. A partir de 1935, une commission permanente d’étude des aménagements routiers de la région lyonnaise est d’ailleurs mise en place pour étudier le programme d’aménagement routier de l’agglomération lyonnaise. Elle comprend des membres des collectivités locales (Villes de Lyon et de Villeurbanne, Conseil Général du Rhône) et des membres des services déconcentrés de l’Etat. Elle examinera les projets d’infrastructures routières de la région lyonnaise jusqu’à la fin des Trente Glorieuses.Pour faire le bilan de cette première période, on peut faire l’hypothèse d’une certaine précocité, comme pour Paris (Flonneau, 2005), dans la prise en considération des enjeux de circulation dans la ville à Lyon, que ce soit au niveau des réflexions sur la circulation, la congestion, ou au niveau des aménagements routiers, avec les projets de tunnels et d’autoroutes urbaines. De même, il faut rappeler l’importance à Lyon de la prise en compte des réflexions sur l’aménagement urbain. En effet, une commission pour l’étude du Plan d’aménagement et d’extension de la Ville est mise en place dès 1912 bien avant la loi Cornudet de 1919 qui en rend l’établissement obligatoire dans les villes de plus de 10000 habitants. Cette période à la fin de la IIIème République, caractérisée par de fortes initiatives locales (Bellanger, 2005), marque un tournant au niveau des possibilités en matière de construction d’infrastructures routières, de coordination entre les modes de transports (automobile et transports en commun), et de créations institutionnelles (commissions municipales…). Dans ce sens, Renaud Payre et Gilles Pollet évoquent qu’« une certaine « complémentarité » entre des espaces politiques municipaux innovants et relativement indépendants et un État centralisé, lui-même en voie de bureaucratisation, se met donc en place au cours de la IIIème République, souvent qualifiée de véritable « âge d’or » des communes » (Payre et Pollet, 2005 : 149). Mais cette effervescence sera interrompue par la Seconde guerre mondiale et l’avance de Lyon prise au cours des années 1930 se transformera en retard important à la fin des années 1950.Par ailleurs l’importance de l’automobile à Lyon, que ce soit au niveau du développement de cette nouvelle industrie, autour de l’entreprise Berliet34 entre autres (Loubet, 2001 : 93-96), ou au niveau du nombre de véhicules possédés par les classes moyennes et supérieures lyonnaises35, semble justifier les préoccupations des édiles lyonnais au sujet de la circulation et du développement de l’automobile. Cette élite, qui comprend à la fois des personnalités des mondes politique, associatif, industriel, technique et administratif, montre également que la IIIème République se caractérise « par une complexité croissante des instances de régulation et un certain éclatement des lieux et acteurs du pouvoir local » (Dumons et Pollet, 1999 : 15). Le développement des services techniques de la Ville, autour notamment de la personnalité des ingénieurs en chef de la Ville, comme Chalumeau puis Gsell, permet d’expliquer les avancées lyonnaises en matière d’aménagements et de réflexions concernant la place de la voiture en ville. Bruno Dumons et Gilles Pollet soulignent dans ce sens que « les municipalités urbaines de la Troisième République contribuent donc à l’émergence de nouvelles élites chargées d’un réel pouvoir qui s’exprime aussi bien dans la connaissance des dossiers d’intérêts locaux que dans l’acquisition d’un savoir universitaire » (Dumons et Pollet, 2003 : 13). Dans cette perspective, Chalumeau fait véritablement partie de cette « haute fonction publique municipale » émergente. Enfin, le rôle des voyages d’études36 et la participation de Lyon à des congrès nationaux ou internationaux37 ou le parrainage et les liens avec d’autres villes, comme la ville anglaise de Birmingham, semble enfin confirmer que Lyon soit à l’origine de certaines importations innovantes en terme de technique ou d’organisation de l’aménagement urbain. Ainsi « le détour historique permet aussi de scruter la genèse de circulation d’hommes, de savoirs, d’innovations entre municipalités et dans le cadre d’un espace transnational » (Payre et Pollet, 2004 : 92).Les transformations de la ville par l’automobile (1957-1976)En 1957, des changements importants se produisent à la tête du système politico-administratif lyonnais. Arrivent simultanément, un nouveau maire, Pradel remplace Herriot, un nouveau Président du Conseil Général, Carteron remplace Bonnevay, et un nouveau Préfet : Ricard remplace Massenet. « C’est ainsi que les trois têtes de la politique départementale furent renouvelées. Le changement était plus profond qu’il n’en avait l’air » (Sauzay, 1998 : 7). Ainsi rapidement, sur le plan de l’aménagement urbain et des réflexions sur la circulation, les décisions s’accélèrent. Enfin surtout pour ce qui nous concerne, il faut noter que de 1949 à 1958, on passe en France de 1,3 millions d’automobiles à plus de 5 millions. On assiste alors à un tournant irréversible dans le développement de l’automobile.Circuler dans Lyon et autour de Lyon38A partir de la fin des années cinquante, les projets et les programmes d'équipement de la région lyonnaise tiennent le devant de la scène. De nombreux retards ont été pris et les changements mis en œuvre par la nouvelle municipalité Pradel39 sont déterminants. Encore une fois lors des réflexions sur les aménagements routiers et la régulation du trafic, se pose comme enjeu à Lyon, la question récurrente de la desserte de la banlieue à partir du centre, en lien avec celle du transit et des possibilités d’arrêt à Lyon, sur lesquelles se focalisent les intérêts économiques. Le Tunnel de Fourvière, et le Centre d’Échange de Perrache, équipements majeurs de la période pradelienne40, sont censés répondre à ces problèmes :« (…) la construction d’une liaison à grande capacité apparaît comme nécessaire à brève échéance (…) la liaison nouvelle devra donc être conçue de façon à pouvoir offrir dans l’avenir, et au fur et à mesure des besoins, une capacité croissante (…) [il est signalé] l’insuffisance des solutions basées sur l’amélioration des itinéraires actuels (…) seul le percement d’un nouveau tunnel sous la colline de Fourvière est une solution satisfaisante (…) » 41.Élaborés dès les années cinquante42, ces programmes d’équipement s’inscrivent dans le cadre des Plans de modernisation et d’équipement du territoire43, mis en œuvre pendant la planification française des années cinquante et soixante. L’impulsion de l’État, qui finance alors la moitié de ces réalisations44, s’avère dans ce secteur essentielle. L’expertise, fournie principalement pas les ingénieurs des ponts et chaussées, qui confirme leur notoriété européenne en matière de construction de tunnels45, atteste également de la prédominance technique des services étatiques.D’autres infrastructures routières importantes seront réalisées durant cette période, comme l’aménagement de trémies, notamment pour les accès du nouveau quartier de la Part-Dieu ou sur les quais du Rhône, ainsi que les aménagements modernes du boulevard périphérique. Principal axe permettant d’aller du Nord au Sud sur la Rive Gauche du Rhône, la Rue Garibaldi, sorte de « tuyaux à bagnoles »46, élargie à 40 mètres et constituée de plusieurs trémies, symbolise à elle seule ses réalisations. Ainsi le centre directionnel de la Part-Dieu, aménagement majeur de ces décennies, avait été pensé comme structuré par quatre grandes voies à sens unique, autour du centre commercial : le Boulevard Vivier Merle, la Rue Garibaldi, la Rue Servient et la Rue de Bonnel. Elles permettaient des accès rapides en voiture, du Nord au Sud et d’Est en Ouest, en formant un îlot, complété plus au nord par le Cours Lafayette et au Sud par la Rue Paul Bert47. Parallèlement en périphérie, pour permettre l’accès aux ZUP et aux nouvelles zones industrielles et commerciales, l’Etat aménage de nombreuses routes à deux fois deux voies, avec terre-plein central et carrefours prioritaires, à Lyon, Vénissieux, Saint-Priest, Bron, Vaulx-en-Velin, ou Rillieux-la-Pape.Au cours de cette période, on peut affirmer que l'action publique reste largement guidée par un paradigme déterministe, programmatique et prévisionnel. Il répond à l'impératif de modernisation et d'industrialisation, mis en œuvre après la seconde guerre mondiale au sommet de la planification française (Montès, 2003 : 37-53). L'ingénierie, expertise technique des ingénieurs par excellence, axée sur la fonctionnalité, le calcul de rentabilité et la modélisation des trafics, perspectives souvent issues de l’importation de modèles américains, va ainsi apparaître dominante. Sur le plan financier, l’Etat redevient un acteur central à partir de la création du FSIR (Fond Spécial d’Investissement Routier) en 1951, qui fonctionne comme un guichet de ressources pour les projets d’infrastructures urbaines ou autoroutières. De même dans le cadre de ses plans de modernisation et d’équipement, il impulse une nouvelle dynamique de programmation des projets routiers.Par ailleurs sur le plan technique et administratif, on assiste également à la création de structures étatiques qui deviendront centrales au niveau de la conception des grands programmes d'aménagement routier. Ainsi, à côté du Laboratoire Central des Ponts et Chaussées, le SETRA (Service d’Études Techniques des Routes et Autoroutes), remplace le SERC (Service d’Étude des Routes et de la Circulation), dans les années soixante pour faire face à l’urgence des programmes de construction d’autoroutes et d’infrastructures routières en cours48. Au niveau des services extérieurs du Ministère des Travaux Publics, les OTR (Organes Techniques Régionaux) dès 196249, puis les CETE en 1968 (Centre d’Études Techniques de l’Équipement), sont installés dans les régions stratégiques. La fusion des Ministères des Travaux Publics et de la Construction en 1966, qui avait ouvert la voie à la mise en place des nouvelles Directions Départementales de l’Équipement (DDE), permet ainsi de réorganiser au niveau local les compétences techniques et l’expertise du nouveau ministère. Par ailleurs, le CETU (Centre national d’Études des Tunnels) est créé en 197050 à partir de l’ancienne Division des Tunnels de l’OTR du Rhône51. Implanté en banlieue lyonnaise, à Bron, il profite du foyer d’expertise tunnelière développé à Lyon depuis les années trente par les ingénieurs des ponts et chaussées ou ceux des collectivités locales lors de la construction des tunnels urbains lyonnais ou des tunnels alpins. La Caisse des Dépôts qui a déjà mis en place de nombreuses sociétés d’économie mixte pour répondre aux besoins de la croissance urbaine de cette période, participe également à la réorganisation de cette expertise. Ainsi en 1970, elle crée une nouvelle filiale pour accompagner le programme de construction d’autoroutes en France : SCETAUROUTE52, un bureau d’études spécialisé dans l’étude et la maîtrise d’œuvre de ces nouvelles infrastructures.Faciliter les accès à la ville : la construction d’un réseau d’autoroutes urbainesLes deux projets phares des années pradéliennes, le Tunnel sous Fourvière et le Centre d’Echange de Perrache, permettent aux ingénieurs des Ponts et Chaussées du Rhône de prolonger leurs réflexions sur les aménagements routiers de l’agglomération lyonnaise. Ainsi de nombreux autres projets d’autoroutes urbaines accompagnent ces premières réalisations marquantes. Avec des noms de codes numérotés de LY1 jusqu’à LY1353, elles complétaient l’historique Boulevard de ceinture pour quadriller la ville, en reliant chaque grand équipement (gares, zone d’activité, de logements et aéroport, villes nouvelles, centres commerciaux, etc.) à tous les autres en quelques minutes de voiture. Plusieurs schémas de développement de ces nouvelles voies étaient proposés. Certains privilégiaient des axes de contournement à l’Est et à l’Ouest de l’agglomération par des grandes rocades comme dans le cadre des réflexions sur le programme de modernisation et d’équipement du Groupement d’urbanisme de Lyon54 [Carte 1]. Ainsi le tronçon LY3, comprenant à la fois le Contournement de l’Ouest de Lyon (l’A44) et le contournement plus à l’Est du boulevard de ceinture, permettait de prendre en compte le développement des banlieues Ouest et Est. Dans son tracé initial sur les terrains de l’ancien projet de canal de ceinture, cette rocade devait permettre surtout de créer une vraie ceinture autoroutière, assurant mieux les connections avec l’A7 au Sud et l’A42 au Nord, ce que ne permet pas vraiment le Boulevard de ceinture. Cela explique que le Boulevard de ceinture ait été un temps moins mis en avant dans les schémas autoroutiers des années 1960 puisque cette nouvelle voie (LY3) devait jouer ce rôle de ceinture périphérique entre les voies au Nord et au Nord-Est et celles au Sud de l’agglomération lyonnaise. Ainsi progressivement les enjeux se déplacent en banlieue et notamment vers l’Est, où les terrains sont les plus disponibles, ce que confirme le rapport de Cachera de 1968 pour le compte de l’Inspection Générale des Ponts et Chaussées : « (…) Dans le cas de Lyon, ce besoin est d’autant plus marqué que l’itinéraire Paris – Méditerranée supporte un trafic de bout en bout important, surtout les jours de pointe (…) et qu’il doit obligatoirement passer par Lyon où, avec la saturation déjà acquise du tunnel de la Croix-Rousse, et celle à prévoir à bref délai des accès du futur tunnel de Fourvière, la circulation devient de plus en plus difficile et lente. On peut donc sans hésitation conclure à la nécessité d’une jonction autoroutière entre A6 et A7. Bien qu’un peu moins marquée, la nécessité d’une liaison de A6 avec l’autoroute A43 qui dessert le Dauphiné et les Savoies est également indiscutable. (…) On peut envisager que ce vaste territoire soit irrigué par un réseau de voies rapides, de schéma général plus ou moins radio-centrique (…)  » 55.Dans cette nouvelle prise en compte de la banlieue Est, l’A46 devient progressivement l’équipement majeur de l’agglomération, ce que souligne le directeur de la DDE du Rhône dans une lettre du 29 juin 1970 au directeur des Routes : « (…) L’approbation du schéma de l’OREAM par un récent Conseil Ministériel fait de l’A46 l’axe majeur de développement de l’agglomération lyonnaise (…) »56. D’autres programmes autoroutiers mettaient plutôt en avant des voies transversales à l’agglomération, telles LY6, qui empruntait le tracé de la ligne de fer de l’Est, d’Est en Ouest, LY2, qui traversait le centre ville par la Part-Dieu du Sud au Nord, ou LY4 (pénétrante Sud-Est / Centre). Le Préfet du Rhône évoque ainsi la structuration du territoire par les infrastructures routières, indispensables au développement de l’Est de l’agglomération lyonnaise : «  (…) L’autoroute LY6 est destinée à servir d’armature au développement de l’agglomération vers l’Est. Elle desservira, à partir du nouveau centre d’affaires de la Part-Dieu à Lyon, le secteur de Décines – Charpieu en voie de développement rapide, le futur aéroport de Satolas et ultérieurement les régions situées encore plus loin à l’Est (agglomération de Pont-de-Chéruy – Méximieux). Cette voie est donc appelée dans l’avenir à un rôle important (….) » 57.Carte 1 : Le programme autoroutier du groupement d’urbanisme de Lyon (1961)(Source : « Projet de fascicule du programme de modernisation et d’Equipement du Groupement d’urbanisme de Lyon », cf. ADR 1650 W 195)Le projet le plus emblématique de cette période est sans conteste l’autoroute LY258, sorte de périphérique à l’intérieur du périphérique, reliant principalement le Centre d’Échange de Perrache au quartier de la Part-Dieu avec un prolongement au Nord sur Caluire. Le directeur de la DDE du Rhône, Georges Reverdy, le rappelle à l’occasion des Journées de l’Association Technique de la Route organisées à Lyon en 1975 : « Tout le monde est d’accord sur la nécessité de LY2 qui sera la grande affaire des VIIe et peut-être VIIIe Plans pour le centre de l’agglomération lyonnaise. (…) Il est urgent et indispensable (…) de réaliser LY2 pour améliorer la desserte de la Part-Dieu et du Centre qui ne sera pas extraordinaire au cours de ces prochaines années »59. Pour accroître l’efficacité de cette nouvelle voie, de nouveaux échangeurs devaient être créés, notamment les centres d’échange du Fort Lamothe et du Fort Montluc60 pour permettre de relier LY2 au Centre d’Echange de Perrache, puis à LY6 et à l’autoroute des Alpes, l’ A43 : « (…) l’ensemble militaire de Montluc est situé sur des terrains qui seront occupés, dans l’avenir, par un échangeur autoroutier entre les voies rapides LY2, LY3 et LY6. Ces voies font partie du réseau général des autoroutes urbaines de la région lyonnaise. Chacune des autoroutes de ce réseau a une vocation propre, suivant son tracé, et, de ce fait, intéresse de façon particulière l’une ou l’autre des trois collectivités suivantes : Courly, Département, État (…) » 61.Dans la lignée du nouveau Centre d’Échange de Perrache inaugurée en 1976, les échangeurs autoroutiers prennent une importance primordiale dans la conception de ce réseau d’autoroutes urbaines [Carte 2]. Ainsi comme pour les aménagements62 qui au cours des xixè et xxe siècles ont bénéficié du démantèlement des lignes de fortifications à l’Est de l’agglomération lyonnaise, certains terrains prochainement disponibles sont destinés à recevoir ces infrastructures : « Il reste dans le centre de Lyon de grandes emprises militaires occupées par des Etablissements qui ne demandent qu’à déménager, constituant un emplacement magnifique pour des échangeurs on ne peut plus complets, et sans porter aucunement atteinte à l’environnement urbain »63. Dans cette dynamique, les ingénieurs des ponts et chaussées du Rhône vont jusqu’à parler de « stratégie autoroutière lyonnaise » en mettant en avant les « nœuds autoroutiers » qui la constituent : « (…) la Direction Départementale du Rhône a mis à l’étude dès 1966, un réseau complémentaire d’autoroutes urbaines dénommées LY (…). Les Ingénieurs du Rhône estiment toutefois que,  bien que cet avant-projet leur paraisse, dans ces grandes lignes, difficilement contestable (…). Les autoroutes LY touchent deux installations militaires situées au cœur de la Ville de Lyon : le Fort Montluc et la caserne du Sergent Blandan. Ces deux dossiers sont à la base de la stratégie autoroutière lyonnaise puisqu’ils recevront les deux nœuds autoroutiers fondamentaux du réseau : l’échangeur de la rocade urbaine LY2 qui irriguera notamment le centre directionnel de la Part-Dieu et de la radiale LY6 qui desservira l’Aéroport Satolas et la ville nouvelle de Meximieux d’une part, l’échangeur de la rocade précitée et de la radiale LY4, section terminale de l’autoroute appelée à doubler l’A7 d’autre part (…) » 64Carte 2 : Autoroutes et voies rapides lyonnaise en 1975(Source : ADR 3856 W 216)Malgré la multitude des projets engagés dès les années soixante puis réalisés la décennie suivante, les années soixante-dix représentent une période charnière au niveau de la conception des déplacements dans l’agglomération lyonnaise. D’une part malgré l’avancée des études, certains projets autoroutiers restent en suspend et ce jusqu’aux années quatre-vingt. D’autre part, un plan général de circulation de la Ville de Lyon est mis en place le 26 avril 197365 dans la lignée des procédures nationales établissant les plans de circulation66. Il introduit pour la première fois l’idée d’une gestion des voies existantes (avec des ponts et des rues à sens uniques, des couloirs de bus prioritaires, puis des rues piétonnes….), sans se focaliser sur une politique d’extension et de création de nouveaux axes de circulation. Parallèlement, les élus locaux impulsent une nouvelle dynamique vis-à-vis des transports urbains avec notamment la mise en place de couloirs de bus prioritaires en 1973 puis la création de trois lignes de métro inaugurées en 1978. Ces premières inflexions sont toutefois à nuancer car elles ne seront confirmées pour certaines que dans les années quatre-vingt. Ainsi il faut rappeler que le plan de circulation avait principalement pour objectif d’augmenter la capacité circulatoire des voies. On reste donc dans une dynamique de vitesse et de croissance de la mobilité urbaine. De même dans l’esprit des décideurs de l’époque, le métro lyonnais est conçu pour être complémentaire avec l’automobile. Il s’agit surtout de libérer la voirie de surface au profit des automobilistes.Quel héritage aujourd’hui ?Aujourd’hui, on remarque que plusieurs de ces projets n’ont pu voir le jour sous forme d’autoroutes urbaines67. Ainsi pour ce qui concerne la création de l’échangeur de du Fort Lamothe reliant LY2 et LY6 à la future A43, les tractations déjà bien avancées avec les autorités militaires qui occupaient ces enceintes, ne purent aboutir. En effet ces dernières avaient déjà cédé dix ans auparavant la caserne de la Part-Dieu pour la construction du centre directionnel68. De plus, d’autres projets d’aménagement viennent concurrencer les ambitions des ingénieurs, comme celui de création d’un campus universitaire à la place de la Caserne Sergent Blandan, porté principalement par l’urbaniste en chef de la Ville de Lyon, Charles Delfante69. De ce point de vue, la situation lyonnaise ne constitue d’ailleurs pas une exception urbaine. L’observation des infrastructures contemporaines permet au contraire de constater que ces programmes autoroutiers ont été abandonnés dans de nombreuses villes, parfois en cours de réalisation. De sorte que « partout, les villes se retrouvent avec des autoroutes urbaines inachevées : dans telle manquent les radiales, dans telle autre l’achèvement d’un périphérique, dans telle autre enfin le gabarit initialement prévu » (Montès, 1992 : 278).Néanmoins, il faut noter que ces projets ne sont pas toujours véritablement abandonnés ni complètement rayés des documents d’urbanisme. Certains terrains qui leur étaient destinés peuvent être encore réservés. Ainsi une évolution à plus long terme montre qu’une partie de ces autoroutes urbaines LY des années soixante et soixante-dix sont devenues des rocades, des voies rapides ou des voies express dans les années quatre-vingt ou quatre-vingt dix ou sont transformées aujourd’hui en boulevards ou voies urbaines. Par ailleurs les emplacements réservés pour ces infrastructures peuvent servir pour d’autres projets, comme pour l’aménagement d’une ligne de transports en commun en site propre. De même lors de la conception d’un grand projet urbain, comme pour la réalisation du grand stade de football prévu pour 2010 à Décines dans la banlieue Est de l’agglomération lyonnaise, les vieux projets de création d’autoroutes urbaines, LY6 en l’occurrence70, peuvent parfois « ressortir des cartons » pour permettre un meilleur accès aux automobilistes si la desserte en transports en commun s’avère insuffisante.Face à ces évolutions et à l’abandon progressif des projets d’autoroutes urbaines en tant que tels, les analyses se sont succédées pour établir les raisons du « basculement » des pratiques et des idéologies qui s’amorce, en France, dans les années soixante-dix, puis surtout dans les années quatre-vingt. Tout un ensemble de paramètres historiques doivent être envisagés pour expliquer une telle évolution. Il convient ainsi de prendre en compte à la fois des éléments matériels comme l’évolution de la nature des dépenses publiques liée à la crise économique des années soixante-dix, des enjeux sociétaux, comme les nouvelles préoccupations en matière d’environnement ou de sécurité routière, puis des éléments concernant l’évolution des modes de pensée. L’évolution en particulier du mode de pensée des ingénieurs aurait été déterminante. Ainsi « le développement d’une réflexion urbanistique chez les ingénieurs » apparaît-elle susceptible d’avoir permis de mettre un terme à la production de documents d’études organisés sur le principe du « tout automobile » (Guillerme, 1992). Les choix des élus s’orienteront également davantage du côté d’autres perspectives urbanistiques et des transports en commun. Ainsi à Lyon et Villeurbanne, le réseau métropolitain inauguré en 1978 continuera de s’étendre avec le prolongement de la troisième ligne en 1984 jusqu’à Caluire et la création d’une quatrième ligne en 1991.Face à ces projets conçus dans les années soixante et soixante-dix, les critiques ont également rapidement occupé le devant de la scène. Les formes de contestation commencent dès le début des années soixante dix lors des projets des autoroutes urbaines LY : «  (…) il est à regretter, à ce jour, que seuls des technocrates décident de tout, sans que soient sanctionnées leurs erreurs. Si celui-ci avait été étudié dans son ensemble, en 1963, l’État et le contribuable ne supporteraient pas le coût de la destruction de tout un quartier. Où sont les hommes comme Laurent Bonnevay ? Nous pensons que dans une société, comme la nôtre qui se dit libérale et pour laquelle la justice et la liberté sont sacrées, de telles méthodes puissent exister et se renouveler en toute impunité (…) » 71Puis la contestation gagne rapidement la presse notamment lors de la question du tracé de l’autoroute A46 dans l’Est Lyonnais. Ainsi à partir du début des années soixante-dix, la mobilisation est de plus en plus importante72 notamment dans certaines communes devant accueillir plusieurs projets d’infrastructures importants comme Villeurbanne ou Bron : LY1, 2 et 6 pour Villeurbanne ; LY1, 6 et 13 (A43) et A46, pour Bron, ce qui représentait au total 10% du territoire de cette commune, quadrillée par les autoroutes d’Est en Ouest au Nord et au Sud et du Nord au Sud à l’Est et à l’Ouest73 [Carte 3]. La résistance de l’association « Comité Brondillant de Défense de l’Environnement » portera néanmoins ses fruits puisque l’A46 sera déplacée plus à l’Est sur la commune de Saint-Priest et ne passera pas par Bron74. Son action ajoutée à celle du Comité d’Intérêt Local du quartier des Brosses sur la commune de Villeurbanne permettra également de faire annuler le projet LY6. Ainsi l’A46 plus localement appelée « Rocade des villages » n’a jamais pu véritablement avoir le statut d’autoroute sauf dans ses parcours Nord (A46 Nord) et Sud (A46 Sud). La partie centrale à l’Est de l’agglomération lyonnaise n’obtiendra que le statut de routes nationales afin d’éviter le transit de certains camions. Aujourd’hui plus encore, la contestation de ces grands projets d’aménagement routier apparaît indépassable, ce que confirme notamment l’étude de Véronique Catherin sur l’A89 dans l’Ouest lyonnais (Catherin, 2000). D’une manière générale, le débat reste bloqué entre le choix de construire des infrastructures à l’Est75 ou à l’Ouest de l’agglomération lyonnaise76. Il faut également prendre en compte les enjeux structurels au développement urbain de Lyon de cohabitation, entre le trafic de transit et celui de desserte, et ceux du désenclavement du centre de Lyon, non résolus avec le développement imminent du projet Lyon Confluence77.Carte 3 : « Les « LY », ces autoroutes mal aimées », Le Progrès du 21 décembre 1974, p. 9(Source : ADR 3856 W 216).Pour la période plus contemporaine, on peut ainsi noter une certaine évolution dans le mode de conception de l’action publique des aménagements routiers. A partir des années quatre-vingt, il semblerait qu’on retrouve une certaine difficulté, voire une impossibilité de décision, pour l’État et les collectivités locales de s’engager dans des projets d’infrastructures78. Les autoroutes mêmes urbaines sont concédées, comme le Périphérique Nord, rebaptisé « TEO » (Bonneville, 1997 : 169-170). Etudié dès la fin des années quatre-vingt et mis en service en 1997, il réalise pour partie un premier bouclage du périphérique lyonnais en permettant une jonction au Nord Ouest avec l’autoroute A6 et au Nord Est avec l’ancien Boulevard Laurent Bonnevay et l’A42. Le rôle des élus locaux, en particulier celui de Michel Noir79 et de Frédéric Dugoujon80, est également déterminant dans le choix de cette opération. La multiplicité des acteurs, le recul des pouvoirs publics, les changements au niveau de la concertation et la consultation81, le pluralisme des expertises82, ont modifié les enjeux depuis l’ère pradélienne. Parallèlement les projets de transports urbains se développent avec l’ouverture d’une quatrième ligne de métro en 1991 puis dans les années 2000, la mise en place progressive de quatre lignes de tramways dans l’agglomération lyonnaise. Enfin pour illustrer le recul très relatif de la voiture dans l’aménagement urbain (Perrin, 2004 : 794-797), on peut évoquer le projet symbolique de destruction de l’auto-pont de Mermoz, prévu par la DDE du Rhône pour 2009-2010. On assisterait alors la première suppression de portion d’autoroute urbaine83, stigmatisant la fin d'une époque et le renouveau d’un quartier, au-delà de la coupure entre Mermoz Nord et Mermoz Sud, longtemps matérialisée par l’autoroute A43.La description de ces moments historiques, que nous avons mis en avant, montre trois configurations d’acteurs différentes au niveau de l’aménagement routier de la région lyonnaise. Une première période, l’entre-deux guerres, est marquée par le dynamisme local, illustré par l’indépendance technique et financière des collectivités locales et matérialisé par les ingénieurs en chef des services techniques de la Ville et du service vicinal. Puis s’ouvre une phase de rapatriement de ces problématiques dans le giron de l’État, dès la fin des années trente, puis confirmée après la seconde guerre mondiale, avec une expertise monopolisée par les ponts et chaussées. Enfin à partir des années quatre-vingt, les enjeux sont à nouveau focalisés au niveau local, mais avec une échelle territoriale, politique et socio-économique différente de celle connue pendant l’entre deux guerres.