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I. Introduction1 Les dernières décennies ont été les témoins de la montée en puissance des villes et des régions métropolitaines comme nœuds de croissance économique à travers le monde. Bien que les interprétations de ce phénomène varient, il existe un large consensus sur le fait que l'évolution du capitalisme, en particulier le déclin du modèle fordiste de production dans les économies industrialisées et la mondialisation croissante des marchés, ont favorisé la concentration spatiale de l’économie, notamment dans les grandes villes (Sassen, 1994 ; Veltz, 1996). De nombreux travaux, en Europe occidentale en particulier, se sont penchés sur les conséquences de ce mouvement pour la gouvernance en interrogeant l’hypothèse d’un essor de formes d’action collective à l’échelle métropolitaine (Bagnasco et Le Galès, 1997 ; Jouve et Lefèvre, 2002 ; Le Galès, 2003). Ce changement d’échelle focalise l’attention sur la gouvernance urbaine, entendue au sens large comme « des actions et des institutions au sein d’une région urbaine qui réglementent ou imposent des conditions pour son économie politique » (Sellers, 2002), de même que sur les questions de mobilisation politique (Scott, 2001) et de viabilité sociale (Polèse and Stren, 2000) à l’échelle métropolitaine. La restructuration spatiale de l’État accompagnant le changement économique constitue un autre champ de recherche très riche, qui ouvre des perspectives pour nourrir une réflexion comparative sur les divers processus de rééchelonnement spatial (Brenner, 2004).A première vue, on observe des processus similaires en Inde, à savoir une croissance centrée sur les villes et l’émergence de régions métropolitaines dynamiques ayant restructuré leurs économies ou investi dans des secteurs porteurs (NTIC, banque et finance, services), d’une part, le renforcement des compétences des collectivités locales affirmé par une politique de décentralisation ayant fait l’objet d’un amendement à la Constitution, d’autre part. Partant de cette apparente similarité dans les processus, cet article entreprend d’analyser les acteurs et les modalités de ces nouvelles dynamiques économiques en focalisant l’attention sur les relations entre la municipalité et l’État régional. Un de ses objectifs est d’apporter des éléments pour situer le cas indien par rapport aux tendances observées internationalement concernant les échelles de gouvernance urbaine. En cela, il prolonge une réflexion déjà entamée dans les pages de cette revue sur le cas de Bangalore, qui analysait le modèle de gouvernance métropolitaine promue notamment par un groupe d’experts et plus généralement le poids des intérêts économiques (IT, immobilier) dans les réformes urbaines (Halbert et Halbert, 2007). Toutefois, soulignons que l’articulation entre économie et gouvernance urbaines reste marginale dans les recherches des dernières années sur la gouvernance en Inde, qui se sont essentiellement centrées sur les institutions de gouvernement local et sur les nouveaux modes d’approvisionnement des services urbains (Baud et De Wit, 2008 ; Ruet et Tawa Lama-Rewal, 2009). Nous faisons le choix d’ouvrir l’analyse à des acteurs situés hors de la sphère locale et de nous intéresser en particulier au rôle critique que jouent les États régionaux à un moment où ils cherchent à tirer profit de l’ouverture économique du pays. Alors que les restructurations économiques transforment les grandes villes indiennes, il s’agit donc bien de s’interroger sur la nature et l’ampleur de la restructuration des échelles de décision : assiste-t-on à un rééchelonnage significatif des instances décisionnelles ? L’essor des économies métropolitaines est-il concomitant de l’émergence politique des régions métropolitaines ?Pour tenter de répondre à ces questions, cet article s’appuie sur l’examen de deux cas exemplaires, bien que n'étant pas entièrement comparables, que sont Mumbai et Hyderabad, respectivement première et sixième agglomération indienne. Dans les années 1990, Hyderabad, la capitale de l’Andhra Pradesh, un grand État du sud (d’une population de 84 millions), a émergé comme une plateforme de production de logiciels et de produits pharmaceutiques. Le gouvernement de l’État a fortement soutenu ce développement et a également consenti des efforts importants pour donner à Hyderabad l’image d’une grande métropole. La ville est devenue la vitrine des stratégies économiques du parti régional alors au pouvoir. Le cas de Mumbai est tout aussi intéressant, même si le programme de régénération amorcé par les élites économiques de la ville a démarré un peu plus tard. Il présente un intérêt particulier puisque l’État du Maharastra (d’une population de 112 millions) – dirigé par une coalition composée d’une formation régionale, le Parti du Congrès National (NCP), et un parti national, le Congrès – ainsi que le Gouvernement central cherchent aujourd'hui à exploiter le potentiel de la ville comme moteur de croissance. Le statut de capitale économique et financière de Mumbai renforce cet intérêt des décideurs politiques, qui souhaitent peser davantage dans le paysage asiatique.L’importance donnée ici au rôle que jouent les États régionaux dans la gouvernance métropolitaine est dictée en large partie par les réalités du terrain, comme le montrent nos analyses plus loin. Elle ne s’explique pas par une approche classique des institutions, même si les particularités du système fédéral de l’Inde exigent de comprendre le rôle de l’échelle régionale. La Constitution répartit les compétences entre l’Union et les États et ces derniers constituent des espaces politiques fondamentaux dans l’organisation politique du pays. Les institutions démocratiques régissant les pouvoirs exécutif, législatif, et judiciaire se déploient à la fois à l’échelle nationale et à l’échelle des États. Ainsi chaque État est doté d’une assemblée législative, à une ou deux chambres, et de tribunaux. Suivant le système parlementaire britannique, le gouvernement est formé par le parti majoritaire, issu des élections législatives, et le Chief Minister est le chef du gouvernement. Les assemblées ont le pouvoir de promulguer des lois sur les sujets que la Constitution a dévolus aux États et qui incluent les questions d’ordre public, de police et, pour ce qui nous intéresse plus précisément, de gouvernement local. En d’autres termes, ce sont les États régionaux qui constituent et mandatent les institutions locales (villages, municipalités, métropoles), organisent les élections locales et décident du montant des transferts budgétaires et de certaines taxes aux collectivités locales. Ces dernières restent donc dépendantes de la volonté des États de décentraliser. Dans ce contexte, il n’est guère surprenant de trouver des variations régionales et, parmi les grandes villes, dans l’étendue des fonctions déléguées, l’importance des finances dévolues, etc.2 Enfin, les États correspondent à des territoires socioculturels et politiques distincts, souvent fondés sur des différences linguistiques. Aussi l’action collective dans chaque État s’inscrit-elle dans des institutions, des pratiques et des normes distinctes, et ce en dépit de la mise en place de cadres d’action et de références communs dans le cadre de l’Union. Cette perspective permettra de contribuer, en toute modestie3, à une réflexion comparative sur la redéfinition des échelles gouvernance, en particulier sur l’État infranational, qui a reçu relativement moins d’attention dans la littérature internationale sur le rescaling que les échelles nationale et métropolitaine4. Après une présentation synthétique sous forme narrative de chaque ville (sections II et III), nous examinons dans la partie finale les leçons de cette comparaison en approfondissant l’analyse des relations entre les États fédérés et les municipalités, qui constituent à nos yeux l’élément critique et central, pourtant sous-étudié, de l’évolution des échelles de gouvernance depuis vingt ans (section IV).Enfin, en ce qui concerne la méthodologie, cette mise en perspective s’appuie sur la synthèse des recherches menées par les deux auteures à Hyderabad et Mumbai, respectivement entre 2003 et 2008, dans le cadre de différents programmes de recherche. De longues missions de terrain ont permis de mener de nombreux entretiens qualitatifs avec les acteurs de chacune des villes autour des questions traitées, mais aussi de mener des travaux précis sur certains secteurs qui ont nourri la réflexion plus générale. Deux visites croisées de L. Kennedy à Mumbai et de M-H. Zérah à Hyderabad, ainsi que des échanges fréquents sont à l’origine de cette réflexion commune5. II. Hyderabad : cible pour une politique de développement économiqueEntre 1995 et 2004, le gouvernement régional de l'Andhra Pradesh a été dirigé par Chandrababu Naidu, un chef de gouvernement particulièrement proactif et bien connecté à New Delhi. Son parti, le Telugu Desam Party (TDP), s’est formé dans les années 1980 en opposition au parti national, le Congrès, en se donnant comme objectif de promouvoir et faire respecter la fierté du peuple Télougou, une catégorie plus linguistique et géographique qu’ethnique. Ce parti régional opère uniquement sur le territoire de l’Andhra Pradesh, mais ses représentants élus siègent également dans le parlement national à New Delhi, où ils s’allient avec l’une ou l’autre des coalitions dominantes. Cette orientation régionaliste est revendiquée dans le discours politique du TDP, qui se vante de veiller exclusivement sur les intérêts du territoire régional à la différence des partis nationaux. A la fin des années 1990, le TDP a adopté une stratégie de croissance, exprimée à travers toute une gamme de politiques sectorielles et de réglementations spécifiques, qui accordait un rôle central à Hyderabad. Baptisée Andhra Pradesh : Vision 2020, elle a été élaborée par l'agence internationale de conseil McKinsey. Exprimé en termes économiques libéraux, ce plan stratégique a énoncé des objectifs de restructuration de l'économie régionale et de redéfinition de la gouvernance. De nombreux secteurs d’activité ont été considérés comme pouvant devenir des moteurs de la croissance, mais le gouvernement a néanmoins mis clairement l’accent sur le développement des infrastructures, d’une part, et sur les branches de l'informatique et des produits pharmaceutiques, en forte croissance sur le plan mondial, d’autre part. En centrant ses efforts sur les secteurs de haute technologie, le gouvernement de Naidu visait automatiquement les centres urbains, et plus particulièrement Hyderabad, la plus grande ville de l'État (4 millions d’habitants en 2009). Hyderabad a pris de plus en plus d'importance sur le plan symboliqueet la communication politique du gouvernement mobilisait des images de la ville, dont notamment les toutes récentes tours en verre et acier dans les parcs d’entreprises. Ainsi, la ville est devenue une vitrine pour la politique du gouvernement, que ce soit sur le front économique ou à l'égard de la « bonne gouvernance ». Un effort délibéré fut consenti pour mettre en œuvre cette stratégie rapidement afin de s’assurer d’une avance sur les autres grandes villes de l’Inde, ce qui rappelle, dans la période post reforme, la concurrence croissante entre les États régionaux pour attirer les investissements (Kennedy, 2005). L'une des principales stratégies économiques a consisté à édifier des espaces d’excellence sous la forme de parcs industriels spécialisés, aménagés avec des infrastructures de qualité (alimentation en électricité sans interruption, connectivité haut débit, routes), d’autant plus attrayants qu’était mis en place en parallèle un environnement propice pour les entreprises (simplification et accélération des procédures, guichet unique pour les autorisations). L'objectif était de favoriser les investissements nationaux et internationaux, qui devaient être attirés par de généreuses subventions, des abattements fiscaux et la perspective des économies d’agglomération générées par le regroupement en un même lieu d’entreprises d’un même secteur d’activité. HITEC City, inaugurée en 1998, dans la périphérie ouest de Hyderabad, consacrée à l'informatique et aux services associés, est un cas d'espèce (Kennedy et Ramachandraiah, 2006). Sa réalisation s’est appuyée sur un partenariat public-privé entre une grande entreprise privée et l’agence publique de développement des infrastructures industrielles, et est explicitement calquée sur les exemples internationaux de parcs scientifiques et technologiques. Peu de temps après le lancement de HITEC City, le gouvernement a annoncé la création d'un cadre réglementaire spécial, la Cyberabad Development Authority (CDA), pour développer et équiper une vaste zone autour du parc informatique. La CDA couvre 52 kilomètres carrés, englobant 17 localités, dont la plupart sont situées à l’intérieur des frontières de la municipalité de Serilingampally. Il s’agissait de créer une enclave « modèle ». Un plan directeur, conçu pour la CDA, précise le schéma d'utilisation des sols, les règles et normes de construction, ainsi que les instruments financiers pour encourager la création d'infrastructures de qualité (redevances auprès des usagers et sur les plus-values foncières). Il est frappant de constater que ces initiatives sont exemplaires des tendances évoquées ci-dessus, à savoir la création par les collectivités locales (ou régionales en l’occurrence) de plateformes de production, au moyen des instruments d’ingénierie spatiale6, afin de faciliter l’interaction avec l'économie mondiale. Les espaces d’excellence (premium spaces), (cf. inter alia Graham), sont critiqués précisément parce qu’ils participent à des processus de fragmentation urbaine en reposant sur des cadres spécifiques à l’opposé d’un régime réglementaire uniforme.L’exemple de HITEC City et de la CDA permet d’examiner la manière dont les décisions prises par l’État régional se déclinent dans l’espace métropolitain et la capacité des échelons inférieurs pour influencer la mise en œuvre. En l’occurrence, HITEC City se situe dans la périphérie, en dehors de la municipalité d’Hyderabad, à l’intersection de plusieurs collectivités locales. La création d’un cadre spécifique (CDA) enlève aux autorités locales leurs rôles réglementaire et fiscal. Nous avons analysé ailleurs le cas de la CDA et avons conclu qu’il avait contribué à accroître la fragmentation de l’espace urbain, en augmentant la différenciation entre les niveaux de services locaux : « Même si les localités de la CDA ne sont pas en compétition directe entre elles pour les ressources — en fait, la zone la plus développée verse une part de ses revenus fiscaux dans un pot commun (la municipalité de Serilingampally), ce qui permet d’en faire bénéficier les zones moins développées —, il y a un risque que la voix politique des localités les plus marginales soit étouffée. Enfin, l’approche technocratique de l’administration, que représente le cadre de la CDA, en ce qu’elle s’oppose à des processus plus ouverts et démocratiques, affaiblit les possibilités de mobilisation politique, dans la mesure où les représentants locaux sont vus par la population locale comme dénués de pouvoir. » (Kennedy et Ramachandraiah, 2008).L’instrument spécifique qu’est la CDA, a été conçu par le gouvernement de l’Andhra Pradesh comme un support à la construction d’une économie urbaine spécialisée dans des services à haute valeur ajoutée, avec pour objectif d’engendrer des effets d'agglomération positifs, produits par la concentration spatiale d’une expertise professionnelle et de réseaux de production et de services. Au-delà des gains produits pour les entreprises situées au sein de l’enclave, ces politiques visent à favoriser un processus d'accumulation plus large. Elles présupposent que les activités liées aux NTIC (génie logiciel, recherche scientifique, services spécialisés aux entreprises) donneront naissance à leur tour à toute une gamme de services et que les revenus générés soutiendront le développement de l’économie locale (entre autres, activités commerciales et immobilières), créant un cercle vertueux de croissance (Sellers, 2002). Ces initiatives, courantes dans les pays industrialisés avancés, ont tendance à cibler les régions métropolitaines, à la fois parce qu’elles abritent des facteurs de production classiques, mais aussi parce qu’elles sont les lieux où sont concentrés haut niveau d’éducation et créativité, deux facteurs essentiels pour favoriser une économie de la connaissance (Veltz, 1996). Il n’est pas anodin que ces politiques de développement économique, centrées sur l’espace métropolitain, aient été accompagnées d’une intense campagne d’embellissement portant sur la propreté des lieux publics, la verdure, l'élargissement des routes et la stricte réglementation de la circulation. Cela faisait partie d’une stratégie menée sur plusieurs fronts pour faire d’Hyderabad une ville de « classe mondiale », comme le rappelle la communication politique. Bien que ces mesures puissent paraître relativement moins stratégiques, elles expriment néanmoins une forte sensibilisation de la part des décideurs à la perception qu’ont les investisseurs potentiels de l’image de la ville et à la norme des critères internationaux de classification des villes. De plus, les interventions de ce type empiètent très explicitement sur les domaines de compétences de la municipalité, qui a la charge de la gestion des déchets et de l’entretien de la voirie. Aussi était-il essentiel d’avoir le concours de la municipalité pour mener à bien cette campagne. En l’occurrence, le concours était d’autant plus facile à obtenir que la municipalité n’avait pas de conseil élu au moment où ces efforts ont été initiés ; elle était dirigée par un haut fonctionnaire appartenant au corps de l’État régional qui occupait à la fois le poste de commissaire municipal (municipal commissionner), et de chargé de mission spéciale pour le gouvernement de l'État. Ce même haut fonctionnaire, P. K. Mohanty, était responsable de la mise en place d’un certain nombre de réformes ambitieuses touchant le fonctionnement de la Corporation municipale de Hyderabad à la fin des années 1990 et au début des années 2000, dans le but de rendre l'administration locale plus efficace et plus solide financièrement (Kennedy, 2008). Par exemple, une réforme de la taxe foncière a entraîné une augmentation considérable des recettes fiscales (Mohanty, 2005). Dans le même temps, les dépenses ont été diminuées, en partie via l'externalisation à des entrepreneurs privés de la gestion d'un certain nombre de services urbains, notamment la collecte des ordures et le nettoyage des rues. Dans de nombreux services municipaux, y compris celui des prélèvements fiscaux, certaines activités ont été sous-traitées à des sociétés d’intérim, en particulier les tâches employant du personnel peu qualifié comme les agents de sécurité et de nettoyage, dès lors recrutés sur une base contractuelle. Avec l'amélioration de sa situation financière, la municipalité a reçu une cotation positive et a été parmi les premières villes indiennes à mobiliser des capitaux sur le marché obligataire. Pour certains hauts fonctionnaires interrogés, ces résultats donnent raison à une gouvernance de type technocratique. Ce programme de réformes urbaines, très proche de celui promu dans la Vision 2020, avait également comme objectif affiché l’amélioration de la gouvernance urbaine. Toutefois, une analyse de l'action publique menée au cours de cette période et de l’ouvrage publié par le chef du gouvernement en fonction (Naidu, 2000) indique qu’il s’agit d’une définition très étroite, avançant principalement deux conceptions de la « bonne gouvernance » : la nécessité d’une participation accrue du secteur privé dans la fourniture de services d’une part et la nécessité d’améliorer l'interface entre les citoyens et le gouvernement, d’autre part.7 C’est assez loin de l’acception plus répandue de la gouvernance comme processus collectif de définition des priorités, dans lequel les différentes parties prenantes participent en fonction de leurs capacités (politiques) respectives. Apparemment, pour le gouvernement régional, la « solution » aux problèmes de gouvernance, restreints essentiellement à la corruption, était à rechercher dans la technologie (informatique) plutôt que dans les institutions démocratiques (Mooij, 2003). C’est ce qu’illustrent les modalités de mise en œuvre des diverses réformes menées (paiement de la taxe foncière en ligne ou à des guichets modernisés, service client de l’agence de l’eau, initiatives de gouvernance électronique), qui se sont fortement appuyées sur l’informatisation des services et la sous-traitance envers des agents contractuels.  Au moins dans son discours, le leadership politique de l’Andhra Pradesh a habilement emprunté les références et les normes des organismes d'aide internationaux dont en premier lieu la Banque mondiale et la coopération britannique DIFD, lesquels ont contribué par d'importantes sommes d'argent à ses projets dans les années 1990 et au début des années 2000. Cela est vrai notamment en ce qui concerne les efforts en faveur de la « bonne gouvernance », et l’adoption d'instruments visant à la promouvoir, comme les comités d'usagers et les chartes citoyennes, qui ont été intégrés dans la conception des programmes et des politiques. Entre 2001 et 2003, Hyderabad a préparé une stratégie pour son développement urbain (City Development Strategy) dans le cadre du programme Habitat des Nations Unies et du programme de l’Alliance pour les Villes. Cet exercice exigea la participation des ‘stakeholders’. Ainsi, plusieurs séries de consultations ont eu lieu, et des représentants de la société civile ont été choisis pour participer au comité de pilotage et aux neuf groupes de travail. À de nombreux égards, Hyderabad, même si elle est une métropole de second rang à l’échelle du pays, semble avoir été à la pointe des réformes urbaines en Inde, que l’on parle de réforme fiscale, de privatisation des services urbains ou de l'e-gouvernance. En revanche, on ne peut parler dans aucun cas d’un empowerment politique à l’échelle locale. Sans aucun doute, le gouvernement de l'État a été la force motrice, et non pas la municipalité. Bien que lancée alors que le Telugu Desam Party détenait le pouvoir, la campagne consistant à transformer Hyderabad en moteur de croissance et d’en faire une vitrine pour l'État de l’Andhra Pradesh a été poursuivie par les gouvernements successifs, dirigés par le parti du Congrès, comme en témoigne la promotion de nouveaux projets d'infrastructures parrainés par l'État.On ne peut affirmer non plus qu’il s’agissait d’une gouvernance à l’échelle métropolitaine mais, depuis que ces recherches ont été menées, un gouvernement de taille métropolitaine a vu le jour sous forme de « Greater Hyderabad » dont les frontières absorbent douze municipalités satellites ainsi que huit villages, augmentant la surface de la ville de 172 km² à 725 km² ! En dépit de l’opposition du conseil municipal et d’autres acteurs8, le gouvernement de l’État a réussi à imposer sa volonté pour l’édifier. La raison officielle : le besoin de répondre de manière intégrée à la demande croissante de services via une « structure de gestion publique appropriée dotée d’un plan, d’une capacité pour mobiliser des ressources et de compétences techniques adéquates ». Alors que les motivations soutenant cette décision sont largement techniques, il est certain que des motivations politiques y ont également joué un rôle : le parti Majlis-e-Ittehadul Muslimeen (MIM), majoritaire uniquement à l’échelle de la municipalité, n’aurait plus sa dominance dans un Conseil élargi.III. Mumbai : une vision « World-Class » aux prises avec des contestations protéiformes En dépit de la concurrence croissante des autres villes indiennes, Mumbai maintient sa position économique dominante. Spécialisée dans les activités bancaires et financières, Mumbai représente 10 % de l'emploi industriel du pays, et contribue à hauteur de 40 % au PIB du Maharashtra et de 4 % au PIB national (Prud'homme, 2005). Toutefois, depuis les années 1980, Mumbai fait face à un processus de désindustrialisation avec une baisse de la production industrielle, une mutation vers le secteur tertiaire de la structure des emplois, et un processus de précarisation du travail (Mahadevia, 2008). Par ailleurs, Mumbai est confrontée à un certain nombre de graves problèmes : une forte volatilité de son taux de croissance (-5 % en 2001, 13 % en 2004) (LEA et MMRDA, 2007), un déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché du travail, des goulets d’étranglement croissants dans les infrastructures (particulièrement dans les transports routiers et ferroviaires mais de plus en plus également dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement et de l’énergie), des prix de l’immobilier exorbitants (à la location ou à l’achat). Ces prix, parmi les plus élevés au monde, sont en partie expliqués par une pénurie de terrains constructibles alors même que persistent des injustices aiguës quant à la répartition des propriétés foncières. De plus, les clivages politiques et religieux exacerbés, qui se sont accrus depuis le début des années 1990, amènent beaucoup d'observateurs à jouer les Cassandre en ce qui concerne le futur de la ville (Del Monte, 2002 ; Swaminathan et Goyal, 2006). Ces prévisions alarmistes mises à part, l'étendue et la complexité des problèmes sont une réalité et ont poussé le gouvernement du Maharashtra à lancer un projet de transformation de Mumbai (Mumbai Transformation Project) à compter de 2003.Entre 2003 et 2005, le processus de formation d’une « vision » pour Mumbai s’appuie sur une coalition entre certains décideurs du monde de l’industrie et les milieux gouvernementaux. Ce modèle spécifique de restructuration de la ville se rapproche d’un régime urbain classique9 qui, pour certains auteurs, a toujours été au cœur du fonctionnement de la ville (Banerjee-Guha, 2009). Décrit aujourd'hui comme une &#34;priorité&#34;, ce processus de restructuration a commencé plus tard que dans certaines autres villes indiennes. La brusque accélération de l'action publique peut être expliquée par plusieurs facteurs. En premier lieu se trouvent des considérations politiques, la coalition Congress-National Congress Party qui dirige l’État étant soucieuse d’exercer son contrôle sur la municipalité de Mumbai, aux mains de la Shiv Sena depuis 1997. La Shiv Sena est un parti chauviniste et nativiste, qui sous prétexte de défendre l’identité maharastrienne, s’est imposé en s’opposant aux migrants du Tamil Nadu dans les années 1970 avant de s’attaquer de manière virulente à la population musulmane10. Ce parti contrôle la municipalité de Mumbai, qui, est la collectivité locale urbaine indienne la plus riche, parmi les plus anciennes et avec un portefeuille de responsabilités étendu. Deuxièmement, en juillet 2005, une pluie centennale a provoqué des inondations, qui ont fait plus de mille morts et ont exposé les faiblesses du gouvernement local. En particulier, les observateurs ont fustigé le manque de coordination entre l’agence d’aménagement régionale qui prépare le plan d’aménagement de la région mais est aussi responsable de nombreux projets d’infrastructures à l’échelle métropolitaine et à l’échelle locale et municipale. Ce manque de coordination est en partie imputable à la compétition entre ces institutions car l’agence d’aménagement régionale intervient de plus en plus dans les grands projets d’infrastructures dans la ville (Zérah, 2011). Enfin, les mesures incitatives contenues dans la JNNURM (cf. l’article introductif dans ce numéro) et la pression du gouvernement central ont contribué à la consolidation d’une mobilisation autour d’un projet réformateur. Toutefois, l’influence des dirigeants des grandes entreprises localisées à Mumbai a joué un rôle tout aussi important, via le cercle de réflexion « Bombay First ». Ce cercle de réflexion s’est créé en 1995 sur le modèle de London First11. London First a été créée en 1992 et se définit comme une institution dont les membres représentent les employeurs de la ville et dont l’objectif et l’amélioration de la ville (Kleinman, 2002 : 95-97). Comme London First, Mumbai First regroupe des dirigeants de groupes industriels mais aussi un certain nombre de haut-fonctionnaires à la retraite et de personnalités de la ville. C’est au département économique du groupe Tata, qu’un ancien haut fonctionnaire venait de rejoindre, que furent organisées des réunions sur le futur économique de la ville puis une première conférence qui donna ensuite naissance à Bombay First. Plusieurs documents circulèrent, mais c’est avec une étude sur un bilan de la situation actuelle et des perspectives d’avenir, commanditée à McKinsey, que Bombay First s’impose comme un acteur moteur en 2003. Le rapport, intitulé ‘Vision Mumbai’ (Bombay First et McKinsey, 2003), avait pour objectif d'élaborer un plan pour faire de Mumbai une ville de classe mondiale d'ici 2013, en s’inspirant de l'exemple de Shanghaï. Ce rapport a été largement diffusé puis approuvé par le gouvernement du Maharashtra. Ce dernier a ensuite produit son propre rapport, manifestement très inspiré par la vision de Bombay First12. En 2005, avec le soutien de l'Alliance pour les Villes, une cellule d'appui (Mumbai Transformation Support Unit) est créée pour mettre en œuvre la stratégie de ce rapport, formuler de nouvelles propositions de réforme et fournir une expertise aux décideurs. Ces derniers se retrouvent dans un comité habilité à suivre l’avancement des projets en cours, à décider des grandes priorités et à agir comme une cellule de coordination. Formé en 2006 sous le nom d’Empowered Committee, ce comité est constitué de 17 représentants du gouvernement et de 8 directeurs de grands groupes industriels, ces derniers étant aussi dans le Citizen Action Group13. Le Citizen Action Group date de 2004 et son rôle est de conseiller le gouvernement. A la différence de l’Empowered Committee, il accueille en son sein les représentants du monde des affaires mais aussi des personnalités de la société civile (artistes, représentants d’organisations non gouvernementales)14. Néanmoins, ce groupe a peu de pouvoir en comparaison de l’Empowered Committee et semble exprimer avant tout un geste symbolique en faveur de la participation.  La vision de Bombay First a pour objectif de &#34;transformer Mumbai&#34; en une ville de classe mondiale avec une économie dynamique et une excellente qualité de vie. D'un point de vue conceptuel, l'hypothèse faite est que la croissance économique de Mumbai est fortement entravée par le manque de logements et d'infrastructures. Par conséquent, des investissements colossaux dans ces deux domaines, ainsi que dans le capital productif, sont indispensables. Selon Bombay First, les besoins s’élèveraient à 40 milliards de dollars américains. Cette prévision est considérée comme conservatrice par les experts de la Banque Mondiale qui les estiment à 200 milliards de dollars (Prud’homme, 2005). Alors que les investissements dans le capital productif reposent sur les initiatives privées, les deux secteurs du logement et des infrastructures exigent des investissements publics ainsi qu’un climat favorable aux entreprises pour attirer les investisseurs vers des partenariats dans lesquels le secteur public jouera principalement un rôle de régulateur (GOM, 2005 : 21). À cette fin, six grands domaines d'action ont été identifiés : la croissance économique, le transport, le logement, les infrastructures, le financement et la gouvernance. Dans un contexte actuel de sous-investissement (Prud'homme, 2005 ; Pethe et Lalvani, 2006), deux éléments principaux caractérisent la stratégie suivie : promouvoir les partenariats public-privé (PPP) pour des projets d'infrastructures essentiels comme le métro, deux grands projets de ponts maritimes, et le second aéroport de Navi Mumbai, d’une part, et capter une partie des revenus liés au boom du secteur immobilier, par exemple en imposant une taxe sur les plus-values foncières, d’autre part. Cette stratégie s’inspire très largement du modèle de Hong Kong et Shanghaï, où s’est mise en place une coalition de croissance permettant à l’État de capturer une partie de la rente foncière pour financer les infrastructures physiques et sociales, et créer ainsi un cercle vertueux (Lorrain, 2007). Un grand nombre de projets d'infrastructures ont été identifiés et mettent l’accent sur les transports, l'assainissement et l’évacuation des eaux pluviales, et de nouveaux grands projets sont programmés pour accroître l'attractivité de la ville (centres d'exposition, nouveau port). Pour les architectes de cette vision, le succès dépendra de « gains rapides », qui auraient un effet de démonstration, tels que plusieurs projets d’embellissement et de conservation du patrimoine, mais aussi le réaménagement du bidonville de Dharavi15. Plus fondamentalement, les tenants de ce programme considèrent comme incontournables un certain nombre de réformes politiques, dont des mesures pour accroître les recettes fiscales, la création d'un fonds de financement des infrastructures, et la déréglementation du marché foncier qui permettrait de mettre sur le marché plus de terrains constructibles et encouragerait l’industrie de la construction immobilière. D'autres mesures plus focalisées sur l’amélioration de la « gouvernance urbaine », comme des mécanismes rendant le secteur public plus redevable aux citoyens (accountability), l’utilisation des SIG et de l'e-gouvernance, font partie du l’ordre du jour réformateur. Certaines mesures relèvent du domaine d’intervention de la municipalité. Des efforts de déconcentration administrative ont accompagné la décentralisation politique. A l’échelle des arrondissements, la capacité accrue de prise de décision des fonctionnaires municipaux, la mise en place de « conseils municipaux d’arrondissement », conformément au 74e amendement, ainsi que l’introduction de pratiques d’inspiration participative donnant une place aux représentants des associations de résidants semblent aller dans le sens d’une plus grande proximité et d’une plus grande ouverture de l’appareil bureaucratique et des élus envers les habitants. Néanmoins, ces réformes locales n’ont pas eu d’impact sur l’amélioration des services pour tous : les élus locaux restent en grande majorité marginalisés, les pratiques clientélistes dans les quartiers pauvres sont maintenues (voire renforcées) et seuls les représentants des quartiers aisés, dans certaines parties de la ville, ont construit une capacité de négociation avec les autorités locales (Zérah, 2009). Pour ce qui est des projets d’infrastructures, dont la responsabilité incombe à la municipalité, les modalités de discussion avec l’échelle régionale sont quasiment inexistantes. A titre d’exemple, les propositions concernant la restructuration de la régie municipale pour l’eau suggérées par la cellule de suivi de Vision Mumbai n’ont pas été discutées avec la municipalité. En revanche, les projets municipaux prévus pour augmenter les ressources en eau ont été repris tels quels par l’échelle régionale pour l’obtention de financement via la JNNURM. Ce modus operandi confirme ainsi une conjonction d’intérêts pour bénéficier de l’injection de financement des infrastructures par le gouvernement central mais sans effort de construction d’espaces de dialogue entre l’échelle municipale et l’échelle régionale qui pourtant permettraient l’amélioration de la gouvernance locale. Par conséquent, et bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les résultats de « Vision Mumbai », des préoccupations relatives aux retards déjà engrangés dans les projets d'infrastructure se manifestent. Au cours des quatre dernières années, 43 000 crores roupies (6,1 milliards d’euros) ont été promises pour les grands projets d'infrastructures physiques, mais les projets entrepris ne représentent que 25 % des investissements prévus, et le montant dépensé à ce jour est de 3000 crores roupies16. Le principal argument avancé pour expliquer ces retards est celui d’une grande fragmentation institutionnelle et de la complexité qui caractérisent Mumbai. Cet argument est largement partagé à la fois par les décideurs, les représentants de la société civile et les milieux intellectuels. En effet, des projets clés, tels que le projet d’amélioration du réseau de transport urbain (Mumbai Urban Transportation Project) impliquent une douzaine d’organismes publics, avec une délimitation floue des responsabilités. Outre la question de la coordination technique, la dimension politique, illustrée par les tiraillements entre la MMRDA (Mumbai Metropolitan Regional Development Authority) (contrôlée par l'État régional) et la municipalité (dirigée par l’opposition), joue un rôle très important comme le démontrent les délais résultant des conflits relatifs au projet d’élargissement de la rivière Mithi, projet qui pourtant fait apparemment consensus17. Néanmoins, au-delà de ces considérations, chaque projet urbain est contesté par différent groupes, qu’il s’agisse des comités de quartiers dans les zones de classe moyenne, des ONG centrées sur une cause (protection de l’environnement, amélioration de la gouvernance, préservation du patrimoine et des espaces publics) ou encore des communautés défendant leurs moyens d’existence (comme les pêcheurs). Face à cette profusion de contestations articulées à différentes échelles, la construction d’un consensus politique se révèle être un défi quasiment insurmontable. Par conséquent, les fondements d’une gouvernance métropolitaine solide n’émergent pas (Zérah, 2011). IV. Repenser les échelles de gouvernanceDans les parties précédentes, nous avons défendu la thèse de l’existence d’un changement d’orientation radical dans la manière dont les décideurs politiques en Inde perçoivent les villes et le développement urbain. En particulier, nous avons vu les stratégies agressives de la part de deux États régionaux qui, suite à la libéralisation de la décennie 1990 et au démantèlement de la gestion centralisée de l’économie, mettent en œuvre des politiques de développement local. Ce nouveau rôle contribue à redéfinir les relations entre l’État régional et les collectivités locales situées dans son territoire dont en premier lieu les grandes villes. La description rapide de quelques développements récents à Hyderabad et Mumbai a fourni une illustration concrète des changements en cours. Cette partie conclusive discute la résonance des deux cas avec les tendances internationales et examine quelques questions clés émergeant de cette analyse, notamment en ce qui concerne le rôle respectif des États fédérés et des municipalités dans l’évolution de la gouvernance urbaine. La littérature sur l’échelonnement de l’État et sur les processus de métropolisation souligne la tendance des grandes villes à développer des stratégies proactives de croissance et la montée de la compétition interurbaine. Une des formes possibles de ce processus, décrit par Scott (2001), est l’assemblage de diverses unités territoriales sous une entité tutélaire unique, dans la perspective de décentraliser ou recentraliser des compétences politiques, selon les cas. Ces restructurations dépassent souvent le cadre strict de la planification technique et de l’intégration économique, et incluent une dimension politique, impliquant une ouverture des processus de décision non seulement aux élus mais également à d’autres groupes sociaux et économiques organisés. Cela reflète l’attention croissante portée à l’édification d’institutions de gouvernance capables de coordonner les actions et aspirations de divers groupes sociaux dans un souci de compromis, mais surtout d’efficacité (Jouve et Lefèvre, 2004). Mais, dans d’autres cas, on observe une tendance croissante de la part des gouvernements métropolitains à acquérir « une signification structurelle de plus en plus grande au sein de la hiérarchie administrative et organisationnelle interne de chaque État national », via, principalement, leurs actions destinées à promouvoir la croissance économique (Brenner, 1998 : 16). Or, pour le moment, les grandes villes indiennes n’ont pas une position suffisamment solide pour revendiquer un poids politique vis-à-vis de leur gouvernement régional. Comme le montrent les essais narratifs sur Mumbai et Hyderabad, les instances élues à l’échelle municipale n’ont pas été cooptées dans les projets de restructuration économique et spatiale à Mumbai (Vision Mumbai) ou à Hyderabad (ciblé dans Andhra Pradesh : Vision 2020), ni à l’étape de la conception, ni même le plus souvent à l’étape de la mise en œuvre puisque les organismes parapublics régionaux coordonnent les plus grands projets. Quelles perspectives pour l’émergence politique des régions métropolitaines ?De même, nous n’observons aucune évolution analogue dans la construction d’une action collective à l’échelle métropolitaine. Le niveau et le degré de contestation exacerbent les problèmes classiques de construction d’un agenda partagé. Du fait de sa taille et de sa mixité sociale et culturelle, Mumbai est un cas extrême de cette capacité de résistance directe ou indirecte et de détournement des projets et visions urbaines mais, comme le défend Roy (2009), l’impossibilité de planifier les villes en Inde s’explique par cette insubordination constante. Par conséquent, la gouvernance se limite à un modèle de coalition de croissance étroite, plus ou moins structurée (davantage à Mumbai qu’à Hyderabad), entre élites sociales et politiques ; dans les deux cas, on observe l’absence criante de l’autorité municipale dans les instances décisionnelles. Pour autant, force est de constater que les stratégies de croissance tant publiques que privées sont axées sur les villes. C’est cette déconnexion paroxystique entre les fonctions politiques et économiques qu’il convient de souligner dans le contexte indien, dans la mesure où cela marque une différence du moins de degré avec l’expérience européenne récente. Certes, l’expérience européenne n’est pas uniforme, mais les restructurations étatiques, liées notamment au démantèlement de l’État providence et de l’approche sectorielle dans la conduite des politiques publiques, ont conduit à un changement sensible du cadre opératoire de l’action publique (Jouve et Lefèvre, 2004 : 29), même si les métropoles ne sont toujours pas parvenues à se structurer en espaces politiques. Une confrontation rigoureuse de ces expériences, qui dépasse largement le cadre de cet article, mériterait d’être effectuée. Pour autant, un consensus émerge en Inde autour du besoin d’améliorer la coordination des politiques publiques au sein des métropoles, de manière à répondre au manque d’infrastructures et à préparer l’avenir de la croissance urbaine. Des appels en faveurs de l’opérationnalisation de l’échelle métropolitaine, au-delà du champ d’action des autorités métropolitaines créées dans les années 1970, se font de plus en plus entendre. De même, le déficit démocratique est de plus en plus décrié et les revendications portant sur de nouvelles formes de gouvernance urbaine, plus inclusives et plus participatives, se multiplient. Sur le papier, le problème semble être reconnu : même si la mission nationale sur l’urbanisation (la JNNURM, cf. le texte introductif) ne met pas l’accent spécifiquement sur la gouvernance des métropoles, elle encourage le processus de décentralisation et l’application du 74e Amendement, qui dote chaque métropole d’une autorité de planification à l’échelle métropolitaine (art. 243ZE), composée d’élus à hauteur de deux tiers de ses membres. Nous rappelons que la décentralisation politico administrative que devait réaliser cet amendement n’a pas porté ses fruits, du moins en milieu urbain, sur le plan de l’autonomie politique et fiscale vis-à-vis de l’État régional. Les municipalités restent sous la tutelle des gouvernements des États régionaux, qui maintiennent leur autorité et leur domination assumée au niveau local. Il semble peu probable que le nouveau gouvernement métropolitain de Greater Hyderabad soit doté de responsabilités importantes au regard de la planification économique stratégique. Il est à noter que quelques services urbains clés, comme l’alimentation en eau, ne sont déjà plus sous le contrôle direct des autorités municipales, mais ont été confiés à des agences semi-autonomes qui dépendent directement du gouvernement de l’État. De façon significative, l’initiative du Greater Hyderabad n’aborde pas directement la question des réformes de gouvernance ; l’absence de consultation avec les élus locaux, la société civile et les autres parties prenantes avant d’annoncer le projet est un bon indicateur des pratiques actuelles de gouvernance métropolitaine. De même que pour les autres réformes urbaines initiées dans les années 90, le Greater Hyderabad représente avant tout une réponse technique aux problèmes urbains et ignore complètement le problème de la démocratie locale (Kennedy et Ramachandraiah, 2008).A Mumbai, le débat portant sur les structures de gouvernance de la ville et de sa région métropolitaine fait partie intégrante du processus de transformation de la ville. La constitution d’une Autorité de Transport Métropolitaine Unifiée, afin d’organiser un système de transport multimodal, d’harmoniser les stratégies de développement et d’uniformiser la tarification, a finalement été formée mais elle ne s’est encore jamais réunie. Sur le plan politique, certains appellent à l’élection directe du maire, selon le modèle londonien, de manière à apporter plus de clarté et d’autorité dans les processus décisionnels. D’autres se préoccupent davantage de la création d’une entité politique légitime propre à la région métropolitaine et poussent à la création d’un Comité de Planification Métropolitain (l’équivalent d’un conseil régional). Quoiqu’il en soit, le processus de construction de la région métropolitaine en acteur collectif est un défi plus important pour Mumbai que pour Hyderabad, du simple fait de la différence d’échelle entre les deux centres urbains et de la puissance des institutions politiques locales. Une différence fondamentale entre le cas indien et certains exemples internationaux tient à ce qu’en Inde, les restructurations urbaines tant matérielles (grands projets) qu’organisationnelles (technologies de gouvernement) sont initiées par les gouvernements régionaux sans souci de relais au sein des régions métropolitaines. Cela s’explique en partie par le caractère traditionnellement centralisateur des institutions politiques (y compris les partis politiques) et par la faiblesse relative des institutions locales de gouvernance (bien que Mumbai ait une tradition municipale plus solide qu’Hyderabad) ainsi que par l’absence de maires puissants. Même s’il est classique de constater partout sur la planète la subordination politique des municipalités, il nous semble que cette dernière est exacerbée dans le cas indien compte tenu de l’extrême faiblesse des mandats et des ressources municipales et la quasi absence de statut politique de la plupart des régions métropolitaines.L’arbitrage des choix politiques entre croissance et distributionBien que les politiques urbaines se soient focalisées sur la promotion de la croissance économique, le discours politique continue de manifester un intérêt formel pour l’amélioration des conditions de vie des plus pauvres. En guise de conclusion, nous clôturons avec quelques remarques sur le rôle respectif des divers niveaux de gouvernement vis-à-vis des populations pauvres en ville (dont la moyenne nationale est de 25 %). Les politiques en cours visant à développer les villes comme des moteurs de croissance, en conjonction avec les politiques de décentralisation et de déconcentration, redéfinissent les relations intergouvernementales et les responsabilités sur ces questions cruciales. La plupart des États ont réduit leurs budgets de soutien aux services publics de base dont le financement devient un défi grandissant pour des collectivités locales urbaines, dès lors contraintes à étendre les pratiques de recouvrement des coûts. Les gouvernements locaux sont tenus de prendre leurs responsabilités à l’égard des populations pauvres mais de tels problèmes, par nature multidimensionnels, peuvent-ils être résolus localement ? Des réformes de la taxe foncière peuvent certainement contribuer à l’amélioration des finances locales mais les gouvernements locaux répugnent à utiliser ce levier impopulaire, une indication parmi d’autres que l’autorité locale accepte son statut subordonné et ne revendique pas nécessairement davantage de responsabilités. En conséquence, les changements politiques que nous avons examinés appellent à un réexamen sérieux des responsabilités intergouvernementales, de l’attribution des compétences et de l’allocation des ressources, de manière à intégrer davantage les dimensions sociales au sein des stratégies de planification des villes. Bien entendu, échafauder un plan stratégique qui tienne compte de la croissance économique, de la justice sociale et de l’environnement est une tâche herculéenne, particulièrement dans une société plurielle dans laquelle les consensus sont extrêmement complexes à construire, quelqu’en soit l’échelle. Cela nous porte à dire que la réalité des processus en cours est fondamentalement conflictuelle, empreinte de contradictions et de difficultés à résoudre, et offre un contraste saisissant avec l’image que projettent ces « visions » lisses d’une quête de développement comme un processus consensuel. 