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Les favelas sont l’un des exemples majeurs de la configura­tion socio‑spatiale tant inégale à Rio de Janeiro. Elles ont occupé, dans un premier temps, les interstices des quartiers bourgeois, comme les franges de collines et les marécages (terrains inutilisa­bles au marché immobilier au moins dans un premier temps), puis se sont répandues dans d’autres aires du tissu urbain. Étant donnée la proximité spatiale du marché du travail et le coût relativement bas de l’accès au logement dans les favelas1, celles‑ci se sont avé­rées un élément structurant du développement économique de la ville, permettant la réduction des coûts du logement et du transport de la main‑d’œuvre. Bien que les favelas ne soient pas un tout indifférencié (les situations socio‑économiques, spatiales et historiques d’une favela à l’autre sont sans doute extrêmement variées), nous avons constaté, à toutes les périodes, une association systématique des notions de favelas et d’illégalité2. En fait, la précarité juridique – urbanistique et foncière – des favelas est toujours venue justifier le manque d’investissement public dans la provision des services collectifs et l’absence d’aménagement urbain de ces espaces. Dans ce contexte, la politique vis‑à‑vis des favelas s’insère dans une politique sociale plus ample qui a permis une double spoliation des travailleurs. Cela se manifeste soit par une très forte pression sur le coût de la main‑d’œuvre dans le contexte de relations de travail, soit par « la somme des extorsions qui s’opèrent à cause de l’inexistence ou de la précarité des services de consommation collective, présentés comme socialement nécessaires par rapport au niveau de subsistance, et qui rendent encore plus aiguë l’usurpation réalisée dans le contexte des relations de travail » (Kowarick, 1993 : 62). De ce fait, l’analyse de l’évolution de la législation et de sa relation avec la réalité sociale constitue un biais important pour comprendre les enjeux sociopolitiques autour de l’accès au sol urbain, ainsi que les intérêts et les stratégies des différents acteurs urbains. Afin de mener à bien cette démarche, il est nécessaire de tenter une relecture sociopolitique du droit, laquelle peut nous aider à établir une critique dialectique de l’influence du droit sur la société en analysant à la fois comment la réalité sociale construit le droit et comment celui‑ci a produit des valeurs et des modèles qui ont effectivement entraîné des répercussions sur le plan social (Corten, 1998). « Il n’est pas trop de dire qu’il [le droit] fait le monde social, mais à condition de ne pas oublier qu’il est fait par lui » (Bourdieu, 1986 : 13). Cette relecture du droit doit aller au‑delà de l’analyse d’un système formel de règles pour se focaliser sur le processus politique de la production de la norme, de l’application de celle‑ci, ainsi que sur l’émergence d’une régulation juridique en-dehors du cadre normatif strictement étatique. Le droit est une sorte de discours dynamique qui reflète les rapports sociaux au sein desquels les rapports de pouvoir sont déterminants. Ce discours, revêtu d’une force idéologique, devient l’argument essentiel de légitimation de tout pouvoir. Néanmoins, nous constatons qu’en ce qui concerne les fave­las, les pouvoirs publics, en recherche d’une telle légitimation auprès de la société, ont systématiquement relativisé l’application du droit afin de concilier des intérêts antagoniques. Il s’agit d’un processus que je dénommerai la (dé)construction juridique des favelas : on construit et renforce des concepts juridiques vis‑à‑vis de favelas tout en les transgressant dans la pratique. Quoique non appliquée, la norme reste inscrite dans les rapports sociaux. Ainsi, malgré la tolérance, la force symbolique du discours juridique établit une logique de ségrégation et de stigmatisation des favelas. La clé de voûte de ce processus est que dans le but de maîtriser les tensions sociales, on établit une politique de tolérance si précaire que, de surcroît, elle entraîne une très forte insécurité chez les favelados. Le postulat qui s’impose est que les favelas ne subsisteraient que grâce à la bienveillance et à la tolérance des pouvoirs publics.Dans ce contexte, nous voulons démontrer, sans prétendre épuiser la question, que les contradictions du processus citées ci‑dessus, tout en étant apparentes, expriment bien, à toutes les périodes, une volonté systématique de la classe dominante, à travers ses différentes expressions, d’entretenir une aliénation, une division et une marginalisation des favelados. Dans cet objectif, l’analyse portera sur une période allant des années 1960 (carrefour d’événements sociopolitiques dans les différentes échelles de pouvoir) à nos jours. Dans un premier temps, nous étudierons la politique d’éradication des favelas des années 1960, puis, la période d’ouverture politique de la fin des années 1970 et, enfin, la politique de réhabilitation après la nouvelle Constitution de 1988. Urbaniser les pauvres ou faire place aux riches : la politique d’éradication des favelasSi les premières favelas ont vu le jour au XIXe siècle, elles ne sont devenues un problème majeur qu’à partir de la fin de la seconde guerre mondiale : d’une part, à cause de leur croissance vertigineuse (presque 100% pendant les années 1950)3 et, d’autre part, à cause de la menace rouge due au succès électoral du Parti communiste brésilien dans les favelas pendant les élections de 1946. Un slogan très populaire à l’époque scandait « Les pouvoirs publics devaient monter vers les favelas avant que les communistes n’en descendent ». Les pouvoirs publics « sont montés » par le biais d’une politique de tolérance précaire4, malgré les condamnations formelles contre les favelas prévues déjà dans l’article 349 du code d’urbanisme de 1937. Celui‑ci interdisait toute construction ou réhabilitation des maisons dans les favelas, ainsi que la perception de loyers et déterminait si celles‑ci devaient être éliminées et remplacées par « des ensembles habitables de type minimal » qui seraient vendus aux favelados. En effet, les interventions publiques tout en maintenant la nature précaire et provisoire des favelas avaient toujours un caractère ponctuel et limité. Il s’agit de la politique da bica d’agua (du robinet) qui consistait dans la facilité avec laquelle un candidat pouvait s’assurer les voix des favelados en installant – voire en promettant d’installer – à la veille d’une élection un robinet d’eau courante dans la favela5. Cette politique de tolérance précaire a été renforcée par la promulgation de la loi 2874 de 1956 (la loi des favelas) qui a interdit pendant deux ans toute éviction des favelados leur assurant de rester dans leurs logements jusqu’à la réalisation des projets publics de construction de logements populaires. Défendant apparemment les favelados, cette loi contenait les germes de la politique de relogement des années 1960 et 1970, car elle a créé un droit encore plus précaire d’occupation qui n’était pas, bien sûr, ad infinitum : dès que l’État eut construit les logements populaires, les favelados furent forcés à quitter leurs maisons. En fait, tout en maintenant la fragile paix sociale, cette loi a consolidé la nature juridiquement précaire des favelas et n’a pas établi un cadre juridique cohérent pour faire face à la complexité du problème. Étant donné l’accroissement des tensions sociales dues non seulement à la multiplication des litiges fonciers autour des terrains occupés par les favelas, mais aussi à une plus forte organisation interne des favelados6, cette politique de tolérance n’était plus viable. Les pouvoirs publics devaient faire face au problème, car les favelas devenaient « le cancer qui pourrait faire s’effondrer toute l’organisation politique du pays, car elles pourraient être la cause de convulsions révolutionnaires » (Meuren, 1959 : 463). Nous allons voir qu’à partir des années 1960, les tensions et coexistences entre les différents niveaux de pouvoir se répercutent dans les politiques publiques vis‑à‑vis des favelas qui oscillent en fait entre l’éradication et la réhabilitation. Au début des années 1960, le pays a subi une profonde insta­bilité politique due au limogeage du président Janio Quadros et au succès de la révolution cubaine. La question urbaine prit alors une place importante dans la politique nationale pour deux raisons prin­cipales : premièrement l’expérience de la révolution urbaine de Fidel Castro à Cuba, et, en deuxième lieu, l’intérêt porté au pro­blème des logements populaires par L’Alliance pour le progrès7. Cependant, après le coup d’État militaire de 1964, la politique urbaine a subi un profond changement compromettant l’existence de plusieurs projets sociaux évoqués par le programme de réformes de base du président Goulart. De même, le transfert de la capitale à Brasilia a provoqué de grands changements sociopolitiques à Rio de Janeiro. Si la ville avait perdu beaucoup de son importance politi­que et économique, elle avait enfin obtenu une autonomie politique devenant la ville‑État de Guanabara. L’assemblée élue a été chargée d’élaborer la première constitution du nouvel État. En ce qui concerne les favelas, cette constitution a renforcé la structure juri­dique existante. Outre la création d’un organisme public chargé d’analyser les problèmes liés au logement populaire, notamment des favelas8, l’article 66 affirmait : « Les favelas seront rendues hygiéniques, provisoirement, avec la création des écoles, des cen­tres ambulatoires et des centres de loisirs et d’orientation profes­sionnelle et familiale. Il sera stimulé la création des quartiers ouvriers, exempts d’impôts, afin d’éradiquer les favelas irrécupéra­bles ». Sous ce terme très subjectif – irrécupérable – on a pu classer toutes les favelas indésirables notamment celles qui côtoyaient les quartiers bourgeois. De même, en lisant ce texte, nous constatons que les travaux d’amélioration devaient avoir toujours un caractère provisoire. Bref, le cadre juridique qui justifiait la politique d’éradication était enfin achevé.En 1960, Carlos Lacerda, journaliste et candidat de l’opposition au pouvoir fédéral, a été élu premier gouverneur du nouvel État. Visant à faire redémarrer les activités économiques de la ville, il a requalifié les fonctions de l’espace urbain : les zones centrales sont désormais attribuées au marché immobilier tandis que la banlieue revient à l’industrie et à la classe la plus pauvre. « Il ne s’agissait plus d’urbaniser les favelas, mais les favelados »9, cela voulait dire nettoyer les zones centrales des favelas au bénéfice du marché immobilier, utilisant souvent des moyens autoritaires10. Grâce aux ressources de l’Alliance pour le progrès et, après 1964, de la Banque nationale d’habitat (BNH), l’administration Lacerda a détruit 27 favelas en relogeant 41 958 personnes (Valladares, 1978).La réponse populaire est venue sans tarder lors des élections de 1965 : Negrão de Lima, candidat de l’opposition à Lacerda, remporta le scrutin avec un fort soutien des classes populaires. Cependant, sa victoire n’a pas signifié la fin de la politique de relo­gement, son administration (1966‑1971) menant une politique ambiguë : d’une part, soutenant la réhabilitation des favelas par la création en 1968 de la Compagnie de développement des communautés (CODESCO en portugais) et, d’autre part, contribuant pleinement aux efforts de défaveliser la ville entrepris par les gouvernements militaires11. Or, en utilisant des ressources provenant de l’Alliance pour le progrès (laquelle avait financé quelques années auparavant le projet de Lacerda) et de la BNH, la CODESCO avait en vue : l’urbanisation des espaces publics et l’aide financière et technique aux favelados pour la réforme ou la construction de leur maison ; la régularisation de la tenure par l’achat de la terre où se situaient les favelas et la revente des lots à leurs occupants à un prix accessible. La CODESCO, composée de jeunes architectes, n’envisageait pas d’agir sur une grande échelle, mais, plutôt, d’établir des expériences modèles de réhabilitation. Ainsi, trois favelas ont été choisies (Brás de Pina, Mata Machado et Morro União) mais le projet n’a été vraiment achevé que dans la première favela citée ci‑dessus. En fait, le choix de cette favela est très significatif, car la politique d’éradication de l’administration municipale précédente y a subi un grand échec. Sous une couverture médiatique importante, l’association de résidents locaux, alliée au curé du quartier, a empêché la destruction de la favela. Ainsi, ce projet envisageait de légitimer le pouvoir municipal sur le terrain de la grande défaite de son rival. L’expérience de la CODESCO a prouvé que les favelas ne sont pas nécessairement irrécupérables et que la réhabilitation est une politique économiquement et socialement plus viable que celle du relogement. Néanmoins, ce projet n’a pas réussi à concilier la réhabilitation urbanistique et la régularisation juridique. Les habitants n’ont pas eu accès à un titre officiel de leurs logements, leur situation juridique demeurant presque aussi précaire qu’avant les travaux d’aménagement (Blank, 1980). De même, le projet n’a pas prévu la mobilité sociale de la population après les travaux d’aménagement. Une classe plus aisée a remporté la plus‑value produite par les travaux publics et les plus pauvres ont dû quitter la favela non pas à cause des interventions publiques, mais du fait de la pression du marché. La compatibilité d’une telle politique avec le régime militaire s’est montrée vite difficile. La réponse du gouvernement militaire aux objectifs de la CODESCO arriva quelques mois plus tard avec la création de la Coordination des logements d’intérêt social (CHISAM). Selon le discours officiel, l’objectif de cet organisme était de coordonner la politique de logement dans l’État de Guanabara, mais la réalité a montré qu’il s’agissait plutôt d’une intervention du gouvernement fédéral dans la politique urbaine de Rio de Janeiro. Le projet de la CODESCO s’est montré très nuisible aux intérêts économiques inscrits dans la politique de relogement. On ne pouvait plus achever la libération des aires les plus nobles de la ville pour le marché immobilier et la réactivation de la construction civile grâce au financement de grands ensembles de logements en banlieue. Le pouvoir local tout en soutenant la CODESCO a pleinement collaboré à la politique de relogements de la CHISAM en assurant à la fois l’appui des favelados et de la bourgeoisie carioca.Comme nous l’avons déjà signalé, la structure juridique qui a permis la mise en pratique de la politique d’éradication existait déjà depuis longtemps. Néanmoins, si l’illégalité des favelas et le man­que de droits de leurs habitants étaient déjà consolidés idéologiquement, il fallait établir un cadre politico‑institutionnel plus adapté à organiser les complexes interventions de relogements. Ces interventions se sont heurtées à de fortes résistances12, et il fallait assurer le contrôle social des principaux acteurs à l’intérieur des favelas. En fait les favelados n’étaient pas tous nécessairement issus du lumpen prolétariat, mais ils formaient un microcosme assez hétérogène de classes sociales distinctes. La bourgeoisie favelada (composée entre autres de membres des associations de résidents, des propriétaires des compteurs d’énergie13 ou des propriétaires des biroscas14) possédait un plus grand capital politique, culturel et économique et, par conséquent, pouvait opposer une plus grande résistance. Afin d’éviter cela, outre le renforcement des mesures clientélistes notamment en obtenant le soutien de ces acteurs par des faveurs personnelles lors du relogement15, les pouvoirs publics ont formulé un cadre juridico‑institutionnel atteignant directement les activités clés de cette bourgeoisie favelada. Premièrement, le décret 1668 de 1963 visait à contrôler et à taxer les activités commerciales à l’intérieur des favelas tout en refusant de les rendre légales. Le décret a dû mettre au point une vraie manœuvre juridique : « Il n’y a pas de fiscalisation sur ces activités, car les pouvoirs publiques n’envisagent pas de légitimer des services irréguliers. On fait plutôt semblant qu’ils n’existent pas. […] Pourtant, sans admettre la légalité de ce commerce, les pouvoirs publics ne peuvent pas les ignorer »16. L’article 1 dudit décret établit la solution juridique au problème en affirmant que le permis commercial octroyé aux commerçants l’est « à titre précaire, car il s’agit des favelas ». De même, ce décret a interdit la vente de l’alcool touchant directement l’activité commerciale principale de ces établissements. En fait, les propriétaires de biroscas ont tou­jours exercé une très forte influence dans les favelas. Outre leur importance économique, les biroscas avaient un rôle social impor­tant, car elles étaient l’espace où la plupart des rapports sociaux avaient lieu dans les favelas. Les birosqueiros maîtrisaient ainsi très bien les différents réseaux sociaux à l’intérieur des favelas. Ce décret a eu plutôt un rôle idéologique, car les pouvoirs publics n’ont pas réussi à l’appliquer vraiment (Conn, 1968).Deuxièmement, la création de la Commission publique d’énergie (CEE) en 1963 a été aussi fondamentale pour assurer le contrôle public dans les favelas. Cette commission était chargée d’organiser des commissions locales d’énergie en chaque favela qui devaient gérer la commercialisation d’énergie interne en mettant fin au contrôle exercé par des particuliers. Ces commissions, placées sous un contrôle rigide des pouvoirs publics (Leeds, 1978), ont acquis une très forte influence politique à l’intérieur des favelas, en rivalisant souvent avec les associations de résidents. Ce fut l’application du vieil adage : diviser pour régner. Et, enfin, les décrets 870 de 1967 et 3 330 de 1969 ont achevé la nouvelle structure politico‑institutionnelle en réglementant de manière plus stricte le fonctionnement des associations de résidents. Tout en établissant plusieurs conditions pour leur fonctionnement, la nouvelle législation spécifiait qu’elles devaient être placées sous le contrôle direct du Secrétariat des services sociaux. Leur rôle serait désormais la représentation de la favela auprès des pouvoirs publics. L’article 2 du décret 870 obligeait, par exemple, les asso­ciations à établir un cadastre de résidents pour la municipalité. Par ailleurs toute construction nouvelle était interdite. En fait, cette législation a permis un plus fort contrôle étatique sur le fonction­nement des associations, tout en leur ôtant leur caractère contesta­taire17. Enfin, la politique de relogement, encourageant la construction civile, tolérant les favelas dans les banlieues et éradiquant celles situées dans les quartiers visés par la spéculation immobilière, a énormément profité au marché immobilier et a contribué à l’augmentation des inégalités sociales18. La cohabitation des classes sociales n’était plus possible : les favelados devaient être relogés dans des banlieues très lointaines afin que les pouvoirs publics puissent réaliser une « vraie réhabilitation » des terrains de favelas pour y loger les classes moyenne et supérieure. Le fait d’habiter dans des cités éloignées engendrait des dépenses importantes et déstructurait l’équilibre fragile des foyers. Plusieurs relogés ne pouvant pas payer le financement de la BNH sont retournés dans les favelas quelques années plus tard : cette politique au lieu de contenir la favélisation, l’a stimulée.L’ouverture politique : comment intégrer la non ville à la ville ? Le processus d’ouverture politique de la fin des années 1970 conjugué aux échecs sociaux et économiques des relogements a provoqué un nouveau changement de la politique urbaine. Malgré les éradications, les favelas ont continué à abriter une large partie de la population de la ville en devenant une réalité structurelle du tissu urbain19. Cette nouvelle politique urbaine, variant selon les niveaux de pouvoir20, a systématiquement contribué à consolider les favelas comme un important accès au logement à partir du début des années 1980 mais n’a pas réussi à les intégrer juridiquement au reste de la ville. En fait, les favelas n’existaient pas officiellement. Par exemple, la carte du Secrétariat des services sociaux de la municipalité du début des années 1980 n’y faisait aucune référence, seules des tâches noires les représentaient21. L’intégration juridique des favelas exigeait, d’une part, d’établir des règles urbanistiques adaptées aux conditions locales étant donné les modèles alternatifs de construction dans les favelas. La législation devait contrôler la croissance désordonnée des fave­las tout en respectant cette liberté urbanistique. Le développement apparemment spontané et désordonné des favelas respectait en fait des stratégies des favelados socioéconomiques très claires. Par exemple, la liberté de pouvoir construire un deuxième étage sur la maison déjà existante pour louer ou pour céder gratuitement à un membre de la famille était fondamentale pour l’équilibre du budget familial. Pourtant, les interventions publiques ont systématiquement dissocié l’amélioration physique et la mise en place d’une législa­tion urbanistique locale. Les favelas demeuraient, au moins juridiquement, aussi précaires qu’avant les travaux de réhabilita­tion. D’autre part, cette intégration exigeait la régularisation foncière des favelas. Ce processus, extrêmement compliqué et poli­tiquement délicat, visait à transférer aux habitants les droits de propriété ou les droits d’usage du sol. Nous observons que la tradi­tion conservatrice de la législation et du pouvoir judiciaire brésilien rendaient extrêmement difficile la reconnaissance des droits de propriété à des « occupants des terrains »22. De même, lorsque les pouvoirs publics ont commencé à investir dans les favelas et ont progressivement abandonné la politique de relogement, l’intérêt populaire pour la régularisation devint assez faible. Le système juridique, qui auparavant avait constamment nié les favelas, rendait difficile l’intégration de celles‑ci au reste de la ville. Certaines lois ont établi des outils juridiques plus perfor­mants23 mais il manquait une analyse plus globale de la question urbaine et une vraie volonté politique de faire face à la complexité du contexte social. On observe enfin une plus grande articulation entre les revendications sociales et les changements de la législation. L’ouverture politique de la fin des années 1970, alliée aux énormes manques que subissaient les favelados, facilitait le développement d’innombrables associations de résidents qui se focalisaient notamment sur les problèmes des évictions. La résistance de l’association de résidents de la favela Vidigal est devenue une mar­que de cette politique. Cette favela occupe des terrains entre la montagne et la mer dans l’un des quartiers les plus riches de la ville. En 1977, la société Rio Tower Ltda envisageait la construc­tion d’un hôtel haut de gamme sur ces terrains. L’association de résidents locaux avec l’aide de la Pastoral de Favelas de l’Église catholique24 a réussi à éviter le relogement. Néanmoins, un profond changement de la structure juridique s’avérait extrêmement néces­saire. La fonction sociale de la propriété privée, prévue dans toutes les constitutions brésiliennes depuis 1934, demeurait un principe abstrait et subjectif. La résistance farouche à toute limite imposée à l’usage de la propriété immobilière empêchait l’application de ce principe25.Plusieurs projets ont vu le jour à partir de la fin des années 1970. Le retour du jeu électoral a rendu encore plus difficile l’articulation entre les différents niveaux de pouvoirs. Ces projets sont entrés en concurrence sur le droit d’intervenir dans les favelas. L’objectif des pouvoirs publics devenait donc de réhabiliter plutôt que d’éradiquer.Le pouvoir fédéral a mené une politique d’autocritique : la politique répressive de relogement fut remplacée par un grand projet (Projet Rio) de réhabilitation de l’ensemble de six favelas au bord de la baie de Guanabara, juste en face de l’aéroport international de la ville. Ce projet visait à atteindre une population nombreuse, évaluée en 1979 à environ 250 000 personnes, concentrée dans les favelas les plus précaires de la ville. Ce projet, très médiatisé, visait à reconquérir le soutien des favelados au régime militaire très critiqué sur sa politique sociale. La population concernée, méfiante à l’égard des intentions du pouvoir fédéral, considérait l’accès à la propriété privée comme une assurance contre un possible relogement. Afin de faciliter la régularisation foncière, le pouvoir fédéral a décidé de diviser les favelas en plusieurs copropriétés horizontales. La propriété du sol devait appartenir, de surcroît, à une copropriété rassemblant un groupe de foyers. Chaque habitant aurait le droit à une quote‑part de la copropriété. En fait, il s’agissait du même type de titre que ceux concernant la propriété d’un appartement. Néanmoins, la force symbolique du modèle juridique libéral et individuel de la propriété privée conjuguée à l’idéologie de l’accession à la propriété au détriment d’autres formes d’accès au logement, a engendré paradoxalement de fortes résistances de la population favelada. Celle‑ci revendiquait l’accès à la propriété privée et individuelle du sol. On constate ici le rôle idéologique du droit qui a historiquement soutenu l’accession à la propriété privée individuelle comme matrice principale de l’accès au sol sans pour autant assurer les conditions adéquates pour une telle démarche. Face à l’incapacité de créer des canaux d’inclusion de la population la plus démunie au marché immobilier, la favélisation donne à celle‑ci l’accès à « la propriété privée ». On atteint ainsi au paroxysme du paradoxe de la démarche historique de (dé)construction juridique des favelas : la population favelada tout en habitant à l’écart de la légalité étatique était fort influencée idéologiquement par la législation qui l’a toujours rejetée. Ainsi, l’expérience du Projet Rio nous révèle que face aux inconvénients et aux bénéfices de la régularisation foncière, les forces sociales ont convergé plutôt vers le maintien du statu quo juridique. L’État de Rio de Janeiro a eu un rôle majeur dans les politiques publiques vis‑à‑vis des favelas tout au long des années 1980. Ainsi, Leonel Brizola a été élu en 1982 après une campagne électorale marquée par son engagement auprès des classes les plus démunies notamment les favelados. Une fois élue, la structure institutionnelle de l’État de Rio de Janeiro s’est tournée vers les problèmes des favelas. Cette administration a tenté d’offrir aux favelados tous les services collectifs auxquels, jusqu’alors, ils n’avaient pas accès. Ces projets ont permis d’améliorer la condition de vie dans les favelas en consolidant l’influence de Brizola. Par ce biais, celui‑ci a réussi à acquérir le soutien des associations de résidents en neutralisant toute éventuelle action de résistance à l’intervention gouvernementale. Ces associations sont devenues un prolongement des pouvoirs publics en exerçant des fonctions qui revenaient en fait à l’État. Ainsi, le PROFACE (projet Favelas de la compagnie publique de l’eau de Rio de Janeiro)26 attribuait des fonctions publiques à ces associations en leur confiant, par exemple, la main‑d’œuvre, les plans d’interventions et un budget majoré de 5% pour assurer les frais d’administration des travaux (Burgos, 1998). Ces associations, de surcroît, vont se focaliser plus sur l’administration des ressources et des services internes que sur la représentation des favelados. Ce processus de bureaucratisation (Fausto Neto, 2000) a rendu les associations de résidents complices de la politique dominante27. De même, l’administration Brizola a établi le premier projet de régularisation foncière, le Cada familia um lote28 (CFUL). Les résultats du projet ont été très modestes. Parmi les innombrables difficultés auxquelles celui‑ci a dû faire face, nous pouvons citer la question de l’affectation des immeubles loués informellement. La lettre de l’association des résidents de la favela Jacarezinho, adressée au secrétaire à l’Habitat de l’État de Rio de Janeiro en 1983, révèle les enjeux sociaux d’un tel processus : « Nous sommes complètement contre l’exploitation immobilière, nous pensons que le gouvernement doit rendre possible l’accession à la propriété pour chaque locataire […] Il existe des personnes qui possèdent plusieurs maisons louées et qui n’habitent même pas dans la favela. À notre avis, ces personnes ne peuvent pas être considérées comme pauvres […] Si le propriétaire de dix maisons louées reçoit dix titres de propriété, le gouvernement est en train de dévier des vrais objectifs du projet CFUL » (Araújo, 1990 : 29). En analysant l’échec de ce projet, nous constatons que les pouvoirs publics ont préféré assurer le maintien des favelados par la tolérance sans pour autant s’investir véritablement dans l’octroi des titres formels. Cette tolérance convenait à tout le monde : les locataires ne craignaient plus de voir les loyers augmenter à cause de la valorisation des immeubles résultant de l’existence de titres formels, les petits propriétaires échappaient à l’obligation de payer des impôts et les latifundiarios locaux n’étaient pas importunés.Le pouvoir municipal, à son tour, a entrepris une politique centrée sur l’entraide et la stimulation de l’autoconstruction. Cette politique était si précaire qu’elle empêchait des interventions de grande envergure. De même, la municipalité n’a pas abordé la question de la régularisation juridique des favelas. Le Secrétariat municipal de développement social (SMDS) affirmait en 1980 que la manière de régulariser les favelas n’était claire ni pour les habi­tants de celles‑ci, ni pour le pouvoir public, ni pour les techniciens et chercheurs de la question (SMDS, 1980). Quelques années plus tard, le SMDS s’est complètement éloigné de la question en argu­mentant qu’il existait déjà un projet de régularisation des favelas de Rio de Janeiro, le CFUL cité ci‑dessus (SMDS, 1984).La fin de la politique de relogements et l’établissement des services collectifs ont provoqué des grands changements à l’intérieur des favelas. Les constructions précaires ont été progres­sivement remplacées par des constructions durables et la structure sociale des favelas est devenue plus complexe du fait de la migra­tion intra‑urbaine de la classe moyenne appauvrie. L’augmentation de la pauvreté et de la précarité des rapports de travail pendant les années 1980 (surnommées la décennie perdue) a incité la densifica­tion des favelas centrales et l’expansion des nouvelles favelas dans la banlieue. La réhabilitation : intégrer les favelas ou institutionnaliser la fragmentation urbaine ?La Constitution de 1988 adoptant certaines revendications sociales dans son chapitre sur la politique urbaine a créé des outils juridiques plus adaptés à l’intégration des favelas et au contrôle du processus d’urbanisation. Le système juridique issu de la constitution a interdit toute politique de relogement et a déterminé la transformation des favelas en quartiers pour les intégrer au reste de la ville. L’administration municipale Cesar Maia a été la première à aborder concrètement la question des favelas après la promulgation de la Constitution de 1988. La municipalité a lancé le projet Favela Bairro (FB)29, le plus grand projet de réhabilitation des favelas jusqu’à ce jour. Selon le décret 14 332 de 1995, les objectifs du FB consistaient à compléter ou à construire la structure urbaine principale de la favela (assainissement et plus grande accessibilité à ces espaces). Toutes les conditions étaient ainsi réunies pour considérer les favelas comme des quartiers. Ce projet a renforcé l’idée que les favelas constituaient une vraie possibilité de logement pour une grande partie de la population de la ville. Également, l’un des points forts du projet était d’avoir respecté le capital déjà construit par les habitants. De même, il a eu l’ambition d’établir une intervention articulée sur le concours de plusieurs organismes étatiques en rompant avec la logique d’interventions ponctuelles d’auparavant. Pourtant, outre les critiques liées à la qualité des travaux et à l’absence de participation populaire30, le projet a maintenu, sur le plan juridique, la même logique d’exclusion : « Nous pouvons affirmer que parmi tous les objectifs du programme, celui de la régularisation foncière est le seul qui n’a aucunement avancé […] À nos connaissances, aucun type alternatif de norme locale ou conventionnelle qui accueille et spécifie les modèles alternatifs de la construction dans les favelas n’a été créé » (Castro, 2000 : 13). Néanmoins, la municipalité a publié récemment des décrets réglementant les constructions à l’intérieur de certaines favelas, mais ceux‑ci ne sont pas vraiment appliqués31. En fait, la flexibilisation de la norme dans les projets de régularisation vise à construire une législation plus adaptée au contexte local, car la surréglementation urbanistique, ayant pour modèle les quartiers aisés, a toujours refusé le logement à une grande partie de la population. Le FB n’a pas donné priorité à la régularisation juridique et les favelas demeurent aussi illégales qu’avant leur réhabilitation. On maintient toujours la même politique de tolérance précaire. Malgré les importants investissements d’infrastructurels du projet, il risque de devenir un maquillage urbanistique sans l’envergure sociale qu’il était censé avoir. Cette nouvelle tolérance ne peut pas construire une sociabilité juste et citoyenne : les favelas demeurent ainsi encore le moindre mal jusqu’à ce qu’un nouveau changement du contexte politique mette en question leur existence. On renforce l’écart entre les favelas et le reste de la ville, malgré les subterfuges symboliques pour l’effacer32. Ce laisser‑faire urbanistique conjugué aux profonds change­ments sociopolitiques, que subissaient les favelas à partir de la fin des années 1980, a renforcé la relativisation du droit « formel » et la démobilisation sociale de favelados. Les favelas sont devenues des centres importants du trafic de drogues. Fait ancien dans les favelas, mais qui n’est devenu facteur important, que dans les années 1980, lors de la rentrée dans le marché interne de la cocaïne, plus rentable que la marijuana. Ainsi, le pays n’était plus seulement un lieu de passage de la drogue vers l’Europe et les États‑Unis, mais devenait aussi un marché consommateur prospère. Les narcotrafiquants ont territorialisé les favelas en utilisant la cohésion sociale et les ré­seaux de solidarité interne pour s’y implanter (Abramo, 2003). Ils sont devenus l’échelle la plus importante de pouvoir à l’intérieur des favelas en devenant une espèce de pouvoir parallèle. La loi du silence et de la peur, imposée par le trafic, a rompu la solidarité existante inter‑favelas et a rendu extrêmement difficile la participa­tion populaire aux interventions publiques. Désormais les différents commandos s’y partageant le pouvoir. Une très grande rivalité entre les favelas voit le jour à cause des conflits autour du contrôle de la distribution de la drogue entre les différents gangs. Outre la question juridique, le projet Favela Bairro n’a pas pris à bras‑le‑corps la question du trafic de drogues33. En fait, la municipalité n’a pas la prérogative constitutionnelle d’avoir une force policière pour faire face au problème. Nous observons dans plusieurs cas que les fonctionnaires de la mairie doivent négocier avec les trafiquants pour pouvoir entrer et travailler à l’intérieur des favelas34. Néanmoins, les interventions de la police militaire, organisme attaché à l’État de Rio de Janeiro, oscillent entre la confrontation militaire et la corruption35. De même, suite à la perte d’autonomie des associations de résidents, qui sont devenues soit une façade pour les activités du trafic de drogues soit un simple lien entre les trafiquants et les pouvoirs publics, ceux‑ci ont perdu leur interlocuteur légitime auprès de la population. En bref, ces associations ont perdu leur caractère contestataire et la participation populaire est de plus en plus restreinte. Ainsi, malgré la réhabilitation de plusieurs favelas, celles‑ci demeurent exclues de la ville et perçues comme l’épicentre de la violence urbaine. Tout en renforçant le cercle de violence, les pouvoirs publics consolident l’autorité du trafic en acceptant un certain partage du pouvoir afin de maintenir la paix sociale. Ce nouvel ordre juridico‑politique provoque en fait une délégitimation politique des pouvoirs publics et contribue à la constitution des territoires régis par d’autres normes et d’autres pouvoirs.De même, ce laisser‑faire urbanistique a permis l’émergence d’un marché immobilier informel concentré dans les mains de quelques latifundiários36 et avec une très forte spéculation immobi­lière. Il est possible de rencontrer actuellement de vrais promoteurs immobiliers informels qui font construire des bâtiments de plu­sieurs étages dans les favelas les plus centrales. Cette tolérance publique a favorisé l’établissement des normes arbitraires instituées par ces groupes d’intérêts. Dans ce contexte, la régularisation juri­dique n’est point une priorité.En 2001, la promulgation de la loi fédérale du Statut de la Ville a instauré un plus grand contrôle public de l’usage du sol urbain. Outre la réglementation du chapitre constitutionnel de la politique urbaine, le Statut de la Ville a renforcé le système juridi­que issu de la Constitution de 1988 en soulignant la fonction sociale de la propriété, de même qu’une plus grande autonomie des com­munes vis‑à‑vis des politiques urbaines37. Egalement, le nouveau ministère de la Ville, créé par le gouvernement Lula, tente de ren­dre plus concrète la question de la régularisation juridique des favelas. Certaines favelas de la ville, occupant des terrains fédé­raux, sont en train d’être régularisées. Cependant, on observe actuellement le retour de l’idée de défavélisation suite à la croissance désordonnée des favelas et vu l’augmentation de la violence due au trafic de drogues. La série d’articles « Ilegal, e daí ? » (Illégal, et alors ?) du journal O Globo38 révèle très bien ce processus. Après la découverte du Empire State de la favela Rocinha, un édifice de 11 étages caché sous les arbres et les pentes de la colline, ce journal a critiqué du­rement la politique urbaine de la municipalité. Ce journal affirme que la municipalité tout en réhabilitant les favelas a contribué à augmenter la favélisation de la ville. En bref, ces articles exigent des pouvoirs locaux : l’établissement des règles urbanistiques plus strictes pour les cons­tructions dans les favelas, le contrôle plus ferme de la croissance des favelas et, enfin, le changement de l’article 429, VI de la loi orgânica de la ville39 qui interdit les relogements de favelados40. Ce retour de la politique de défavélisa­tion, tout en ignorant les principes de la fonction sociale de la propriété privée41, est dissimulé derrière un discours écologique : les favelas sont en train de détruire la forêt qui couvre les chaînes des montagnes de la ville. En fait, le discours est écologique mais l’intention est d’achever ce que la politique de relogement n’a pas réussi dans les années 1960/70 : l’éradication des favelas de la zone sud de la ville42. L’escalade de la violence dans ces favelas a accen­tué les conflits sociaux et dévalorisé énormément les immeubles de la région. Le pacte politique qui tolérait précairement les favelas est ainsi de nouveaux remis en question. Malgré l’interdiction d’éradiquer les favelas et la possibilité juridique de les régulariser, les constructions dans les favelas demeurent clandestines et illégales. En fait, les titres de propriété ou de droit d’usage de la terre sont importants comme un moyen de reconnaissance des droits socio‑politiques de la population. Ces titres peuvent faciliter la solution des conflits fonciers ou des voisinages et peuvent consolider les favelas comme une partie intégrante de la ville. Néanmoins, malgré les investissements publics, les favelados n’ont pas accès aux mêmes droits que les autres citadins. La réhabilitation ne les a pas intégrés à la ville, mais a institutionnalisé la fragmentation de l’espace urbain. ConclusionNous avons constaté la politique paradoxale des pouvoirs pu­blics à propos des favelas. Le processus de (dé)construction juridique des favelas consistait à construire et renforcer des concepts juridiques vis‑à‑vis de favelas tout en les transgressant dans la pratique. Malgré l’illégalité de ces espaces, les pouvoirs publics les toléraient. Cette précarité juridique a rendu possible, après les changements des forces politiques dans les années 1960, la brutale politique de relogements au profit notamment des secteurs liés au marché immobilier et de la construction civile. À partir de l’ouverture politique des années 1970, la politique urbaine se tourne vers la réhabilitation des favelas, mais il manque des outils juridi­ques plus performants pour intégrer juridiquement ces espaces au reste de la ville. Actuellement, selon le même mouvement pendu­laire, mais en sens inverse, la commune maintient toujours une politique de tolérance tout en détenant des outils juridiques plus précis pour répondre à l’informalité des favelas. Certaines favelas sont réhabilitées, mais elles ne sont pas régularisées juridiquement ce qui fait subsister la même précarité qu’auparavant. Cette tolérance a renforcé la relativisation du droit étatique à l’intérieur des favelas. Ce processus a délégitimé le rôle politique de l’État et permis l’émergence des normes arbitraires établies par des groupes d’intérêts. Il est clair que l’environnement juridique est plural et complexe : « Le droit étatique ne doit pas nier d’autres formes de régulation, et pas plus que céder devant elles » (Arbos, 1995 : 240). Par ce biais, l’ordre juridique doit se construire sur un nouveau pacte sociopolitique centré sur une logique plurielle et démocratique permettant un plus grand accès de la population à la production, à l’application et à la rectification des normes. Tout en acceptant l’influence des régulations locales, l’ordre juridique doit être assez crédible, vaste et flexible pour ordonner l’espace public de manière à ce que la ville puisse devenir moins le produit et le moyen de la reproduction du capital que le produit et le moyen de la construction d’une société plus juste. « Le caractère public de l’espace, vient de ce que, peu ou prou, du politique y circule […] » (Lévy, 1999 : 241). L’existence de cet espace public demande nécessairement la constitution d’un espace politique qui permet enfin aux favelados de se manifester en tant que citoyens.