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IntroductionSeestadt Aspern et Sonnwendviertel, les deux plus grands projets métropolitains récemment réalisés à Vienne, s’insèrent dans un jeu d’échelles complexe qui nous amène à nous interroger sur leur intégration régionale. Le premier est l’emblème de la ville durable à la viennoise, dans l’arrondissement périphérique de Donaustadt, devant héberger près de 20 000 habitants d’ici 2028, et former une couture régionale entre Vienne et Bratislava ; le second revitalise un quartier péricentral en logeant 13 000 habitants autour de la nouvelle gare, et complète les réseaux de transport qui maillent la région métropolitaine de Vienne. L’enjeu régional arrive en filigrane dans la construction métropolitaine, notamment lorsqu’il s’agit de marchés du logement, derrière les enjeux internationaux de compétition entre métropoles, de circulation de modèles architecturaux, et derrière les déterminants locaux comme la revitalisation de quartiers. Cependant, la région est souvent posée comme cadre structurant des politiques du logement, mais est peu analysée en tant que territoire façonné par les acteurs du logement via leurs pratiques et leurs réseaux. Cela s’observe encore plus dans le cas de périmètres recoupant plusieurs cadres administratifs comme en attestent les contributions sur les marchés du logement transfrontaliers (Clément, 2015 ; Meyfroidt, 2016a ; Tranda-Pittion, 2010).Cet article traite de la territorialisation des systèmes de logement à l’échelle régionale, dans un contexte de décentralisation et d’européanisation des politiques publiques (Faure, 2010), en envisageant la région comme périmètre d’intervention et niveau de représentation et de décision. La région fait référence à un découpage de l’espace, formant un ensemble homogène distinctif, qui est collectivement repéré et objectivé par les acteurs (Di Méo, 2013). Les acteurs des politiques du logement en particulier, par leurs stratégies et leurs actions, participeraient à la construction d’un territoire régional pour créer un système régional du logement, combinant à la fois un marché du logement et un réseau d’acteurs professionnels et politiques. Nous formulons alors l’hypothèse que les marchés du logement seraient de moins en moins « locaux » (Driant, 1995), et de plus en plus régionaux, le niveau régional permettant aux systèmes du logement de mieux résister à la recomposition des niveaux et des compétences en structurant les acteurs et les filières.Cette contribution s’inscrit dans la lignée des travaux sur les promoteurs (Cattaneo Pineda, 2012 ; Pollard, 2009 ; Taburet, 2012 ; Topalov, 1974), sur les recompositions du logement social (Houard, 2011 ; Lévy Vroelant et Tutin, 2010 ; Scanlon et Whitehead, 2008 ; Scanlon, Whitehead, et Fernandez Arrigoitia, 2014) et sur la géographie régionale de l’Europe (Davoudi, 2007 ; Kleinman, Matznetter et Stephens, 1998 ; Tewdwr-Jones, 2011). Elle propose de décentrer le regard des études sur les promoteurs qui restent focalisées sur le cas français (Bonneval et Pollard, 2017 ; Callen, 2011 ; Delage, 2013 ; Gimat et Pollard, 2016), pour mettre en débat la résistance des systèmes de logement social européens et leur territorialisation dans un contexte de métropolisation. Nous nous concentrerons ici sur un type de promoteurs en particulier, les promoteurs sans but lucratif, actifs dans la construction de logements sociaux, selon une conception généraliste de cette notion, à savoir destinés à une large partie de la population (Kemeny, 2006). La promotion sans but lucratif renvoie à la production de logements à l’interface des secteurs public et privé, avec une hybridité assumée, dans la lignée des coopératives de logement qui ont essaimé en Europe à partir de la fin du XIXe siècle pour ensuite se transformer en organismes de promotion, touchant parfois à la marchandisation (Czischke, Gruis, et Mullins, 2012 ; Fijalkow, 2009 ; Mullins, Czischke et Van Bortel, 2012).Afin de saisir la portée heuristique de l’échelle régionale dans la territorialisation des politiques de logement, la région doit être pensée dans sa pluralité. Dans les analyses couplant géographie électorale et aménagement du territoire, la « région » au sens administratif est un territoire politique où se lient des stratégies d’alliance entre acteurs pour garder le pouvoir sur ce territoire (Giblin, 2012). La définir et la délimiter n’est cependant pas aisé, notamment lorsqu’on la considère par rapport à une ville, sous forme de « région polarisée » (Bourdeau-Lepage et Huriot, 2009), ou comme un découpage reflétant des intentions d’acteurs mobilisés pour en faire un espace légitime (Boulineau, 2016). La région est un espace de politiques publiques : elle devient un nouvel acteur de la régulation (Kazepov, 2008) à la faveur de la mondialisation, d’un essoufflement du rôle de l’État dans le cadre du postfordisme (Théret, 2010) et de la recomposition des pouvoirs régionaux qui s’ensuit ; le cas des fédéralismes permet cependant de relier politiques sociales et intégration territoriale au-delà de l’hétérogénéité des régions (Théret, 2006). En écho à la globalisation, les politiques locales s’adaptent de plus en plus aux territoires via de nouveaux modes de gouvernance fondés sur la coopération (Pasquier, 2014). Les politiques du logement, quant à elles, ont un rayonnement régional par la création de bassins de logements au gré des mobilités des ménages et des systèmes d’acteurs impliqués (Fijalkow, 2009), qui restent imparfaitement reliés aux périmètres d’aménagement (Driant, 2006), au risque de la fragmentation (Le Hervet, 2013). L’enchevêtrement multiniveaux des politiques du logement provoque une mutation de l’action publique dans le contexte post-welfare (Matznetter et Mundt, 2012) avec une diversité accrue des acteurs du logement social, aux intérêts parfois divergents, les mettant en concurrence comme cela a été démontré par Mathilde Cordier (2011). Mais en dehors de l’inscription des politiques de l’habitat dans le contexte intercommunal français, la région reste un « non-dit » dans l’analyse territoriale des politiques, centrée sur le cadre national (Albert et al., 2016 ; Bengtsson, 2012).Le terrain d’étude, la région métropolitaine de Vienne, représente un angle mort de la recherche en géographie et des études sur le logement (Lang et Stoeger, 2018), alors qu’il présente une situation unique du fait de son parc de logements sociaux construits à la fois par la Ville et par les promoteurs sans but lucratif, et d’un système reposant en grande majorité sur les aides à la pierre, dans un contexte européen qui tend vers la résidualisation du logement social. Les contributions existantes se sont penchées sur l’activité des promoteurs sans but lucratif à l’échelle de Vienne (Lang et Novy, 2011 ; Matznetter, 1991), mais ont peu envisagé l’épaisseur régionale, en tant qu’étendue ou niveau, alors que les promoteurs sont confrontés à de nouveaux enjeux (métropolisation, accès aux ressources foncières, périurbanisation) dans un contexte métropolitain en forte croissance. Nous proposons ici d’envisager la région métropolitaine dans sa diversité, en ajoutant à la Ville-Land1 les communes périurbaines et rurales des Länder de Basse-Autriche et du Burgenland appartenant à son aire d’attraction (soit 295 municipalités, dont 23 arrondissements viennois).Compte tenu de la plasticité de ce secteur, de la place des héritages et de l’évolution supposée vers des marchés du logement de moins en moins locaux, quelles sont les recompositions scalaires et territoriales révélées par la promotion sans but lucratif ? Ce type de construction atteste-t-il de la pertinence du territoire régional dans la géographie du logement ?Dans une première partie, nous montrerons en quoi le cas viennois permet de décentrer la notion de marché local du logement (Driant, 1995) : une présentation de la région métropolitaine viennoise révèlera la fragmentation horizontale et verticale des politiques de logement et le rôle des Länder, clés de voûte de la promotion sans but lucratif, mais insuffisants pour refléter les dynamiques de marché à l’œuvre. Ensuite, les résultats insisteront sur la création d’une région homogène d’une part grâce à la diffusion spatiale des opérations réalisées par les promoteurs sans but lucratif, au-delà des limites administratives et des contextes spatiaux, et, d’autre part, via l’abaissement des limites sociospatiales à travers le prix des opérations, révélant le rôle régulateur des subventions et la responsabilité sociétale de la promotion sans but lucratif (loi sur la promotion sans but lucratif 1940/1979). Enfin, dans une dernière partie, nous envisagerons la construction d’un territoire régional par la territorialisation des stratégies des promoteurs afin de déterminer si la région représente un territoire d’action reconnu ; l’exploitation du différentiel inter-Länder montre la porosité des limites administratives, tandis que l’intégration progressive des communes de Basse-Autriche, du Burgenland et de Vienne au sein d’un espace tiers s’opère par incréments, malgré un déficit de reconnaissance institutionnelle.Les données utilisées pour cet article proviennent d’une recherche doctorale consacrée à la promotion sans but lucratif dans la région métropolitaine Vienne-Bratislava. Nous utilisons ici plus particulièrement un corpus d’entretiens semi-directifs réalisés avec 26 promoteurs autrichiens sans but lucratif entre 2013 et 2015 (à Vienne, en Basse-Autriche et dans le Burgenland), visant à évaluer l’état du marché via les opérations en cours et à saisir les relations entretenues avec les autres types d’acteurs (à ce titre, nous avons aussi interrogé 4 promoteurs privés) ainsi que les dynamiques du secteur (concentration de la promotion, recours à des sources de financement et des partenariats plus diversifiés). Ces éléments de discours sont confrontés à une base de données rassemblant 473 opérations immobilières réalisées par ces promoteurs entre 2007 et 2014 à l’échelle de la région métropolitaine, géolocalisées et informées par des variables concernant leur morphologie, leur taille, leur prix et leur mode de financement (données récoltées à la fin des entretiens). Cette approche mixte permet d’analyser à la loupe ce secteur de la production résidentielle en proposant une géographie de la promotion sans but lucratif et en observant l’évolution des représentations et des pratiques des promoteurs.1. Au-delà de la « Vienne rouge » : aménager la région, loger la populationÀ la fois capitale et métropole d’Europe centrale, Vienne est cependant peu évoquée à l’échelle internationale pour son stock de logements, si ce n’est en relation avec le modèle de la « Vienne Rouge »2 puisque la Ville possède encore 220 000 logements sociaux (Förster, 2008). L’échelle nationale est privilégiée pour décrire le fonctionnement du système de logement autrichien, caractérisé par un modèle d’État-providence conservateur-corporatiste (Kazepov, 2008), qui se distingue par le poids de la famille dans la constitution du capital, un certain immobilisme de structures héritées de l’après-guerre et surtout une fragmentation entre les statuts de propriété, mais aussi entre les neuf Länder (équivalent des régions françaises) qui ont la majorité des compétences en politique du logement (Matznetter et Mundt, 2012). Toutefois, les dynamiques de périurbanisation (Mayer, 2004) invitent à reconsidérer l’échelle régionale, considérée ici comme une grande région métropolitaine qui recoupe les périmètres des limites administratives des Länder, pour atteindre une plus grande cohérence des politiques de logement. Cela suppose un passage de la région administrative à la région urbaine selon un découpage nouveau.1.1. Une politique du logement fragmentéeLa répartition des politiques de logement démontre le caractère indispensable mais « insuffisant » de la région administrative (Land). En Autriche, depuis 1988, les Länder ont repris la majeure partie des compétences de l’État fédéral, mais la gouvernance demeure très fragmentée (Matznetter, 2002). À l’échelle nationale, pas moins de sept ministères gèrent indirectement cette question, en l’absence d’un ministère du logement ad hoc, et de grandes disparités demeurent selon les types de logements visés par les subventions qui influencent les choix résidentiels des ménages, notamment l’arbitrage entre l’achat ou la location (Matznetter, 2002). Les Länder ont la compétence pour l’octroi des subventions (aides à la pierre et allocations logement, les premières étant les plus utilisées), mais, depuis la loi d’équilibre des finances de 2008, ils ne sont plus tenus de dédier l’enveloppe de l’État réservée pour les subventions uniquement à destination de la construction de logements (Reinprecht, 2014), renforçant la différenciation interrégionale. Les communes, elles, ont la compétence foncière et vérifient la concordance entre les projets proposés et les textes régissant l’aménagement du territoire. Elles sont enjointes à céder les terrains à un prix préférentiel dans le cas de la construction subventionnée. Ainsi, le fédéralisme autrichien structure la promotion sans but lucratif, en promouvant certains types de logements à travers les subventions. La décentralisation vers le niveau administratif régional ne s’est toutefois pas accompagnée de la création de structures intercommunales dotées d’un budget et de compétences qui pourraient, grâce à leur masse critique, représenter des échelons pertinents pour la construction de logements d’intérêt public et ainsi accompagner les mouvements de périurbanisation.Les trois Länder composant la région métropolitaine présentent des profils différenciés en matière de subventions et de type de construction privilégié, qui recoupent le paysage politique de ces derniers (coalition entre les sociodémocrates et les Verts à Vienne, bastion conservateur en Basse-Autriche, et coalition entre les sociodémocrates et le parti d’extrême-droite FPÖ dans le Burgenland). La Ville-Land de Vienne se distingue par une mobilisation des acteurs publics sur l’ensemble de la filière, depuis le Wohnfonds, entreprise foncière de la Ville créée en 1984 pour faciliter l’accès des promoteurs à des ressources foncières abordables, jusqu’au Wohnservice, chargé, aux côtés des promoteurs, de l’attribution des logements. Si la promotion privée représente encore 52 % du stock total, la promotion sans but lucratif grignote les parts du privé (ce dernier recule de 10 points dans le stock de 2001 à 2011, tandis que la promotion sans but lucratif progresse de 5 points), par le développement de filiales et l’augmentation du nombre de projets construits sans subventions, via des prêts bancaires, en raison de la pression foncière (prix plafond de 250 euros le mètre carré). Ces aides, attribuées lors d’appels d’offre organisés par la Ville, se dirigent en majorité vers la construction d’habitat collectif. Le Land de Basse-Autriche, lui, dédie 90 % des aides à la pierre à la construction de maisons individuelles, bien que l’on observe une progression du poids de la promotion sans but lucratif dans le stock de 1,5 % à 10,5 % entre 2001 et 2011, couplée à une augmentation des subventions pour les immeubles collectifs. Enfin, le Burgenland présente un profil similaire à celui de la Basse-Autriche : la propriété privée y est majoritaire, en raison du caractère rural de cette région, mais elle affiche un léger recul au profit de la promotion sans but lucratif, quasi inexistante dans le stock de logements en 2001, qui s’établit en 2011 à près de 10 % du parc.Néanmoins, l’hybridité du secteur sans but lucratif par rapport aux sphères publique et privée permettrait de relativiser le poids de l’échelon régional institutionnel via l’octroi des subventions, en raison du développement de nouvelles pratiques des promoteurs (coopération avec les promoteurs privés, construction en financement libre via des prêts bancaires, etc.), ce qui arbitrerait en faveur d’un effacement des frontières administratives, et ainsi d’une réorganisation des marchés régionaux du logement.1.2. Répondre à des besoins en logements croissantsCe diagnostic nécessite de poser la question de l’adaptation de l’offre de logements, et plus particulièrement de celle du secteur sans but lucratif, à l’échelle de la région métropolitaine (en considérant les Länder dans leur intégralité, puis notre périmètre en particulier). Nous supposons en effet que répondre à l’inadéquation entre les déterminants de l’offre et la demande (en qualité et en quantité) est un enjeu commun à la région métropolitaine, ce qui en fait donc un espace d’action légitime pour les promoteurs.Un premier cadrage démographique démontre la particularité des trois Länder vis-à-vis du profil national via le poids important de la capitale, mais également celui de la Basse-Autriche, Land le plus peuplé d’Autriche après Vienne ; cette croissance démographique est notamment imputable au solde migratoire. À Vienne, le stock de logement est largement supérieur à la moyenne nationale, ce qui s’explique par le fait que la Ville possède encore 220 000 logements municipaux. En revanche, le Burgenland semble sous-doté, ce qui s’explique par la récente reprise démographique d’un Land périphérique, au profil très rural au sud de cette région, hors de notre périmètre.Tableau 1 : cadrage démographique à l’échelle des LänderNombre d’habitants en 2014Évolution de la population entre 2001 et 2014Nombre de ménages en 2011Nombre de logements (stock) en 2011Nombre de logements (stock) pour 1000 habitants en 2011Vienne1 766 74614 %837 478983 840573,9Basse-Autriche1 625 4855,20 %679 828852 574528Burgenland287 4163,50 %116 898147 376515,9Autriche8 507 7865,10 %3 649 3094 441 408524,3Source : office statistique nationalUne analyse de la relation entre l’évolution du nombre de logements et celle du nombre de ménages permet de mieux saisir l’état du marché du logement régional relativement aux dynamiques démographiques. La relation, significative au seuil 0,053, individualise Vienne par rapport au reste du pays, illustrant son poids démographique et la pression sur le marché du logement malgré un nombre de logements pour mille habitants qui paraît confortable. Si la situation du Burgenland est à l’équilibre, la Basse-Autriche enregistre un léger surplus du nombre de logements par rapport aux ménages, ce qui s’explique par un dynamisme démographique moindre à l’ouest du Land, hors de notre périmètre4, ainsi que par la présence de communes rurales sous influence urbaine.Fig. 1 : corrélation entre l’évolution du nombre de logements et celle du nombre de ménages à l’échelle des LänderSource : office statistique national. Conception et réalisation : Aurore Meyfroidt.En observant le type de propriété, la promotion sans but lucratif révèle la spécificité des trois Länder de la zone d’étude. Notons la part très élevée du secteur dans la construction totale dans le Burgenland (49 % de la construction neuve), qui talonne la capitale (65 % de la construction) et devance légèrement la Basse-Autriche (39 % de la construction). Ces résultats, confortés par l’évolution de la part de la promotion sans but lucratif dans le stock de logements entre 2001 et 2011, s’expliquent par le dynamisme de la zone frontalière avec la Slovaquie au nord du Burgenland et à la mise en place de programmes de construction visant des publics cibles tels que le Betreutes Wohnen, réservé à un public de seniors (Meyfroidt, 2016b).Carte 1 : la construction dans la promotion à but non lucratif en 2014Conception et réalisation : Aurore Meyfroidt.À l’échelle de la région métropolitaine délimitée ici, les données démographiques révèlent des scores plus élevés par rapport à la moyenne nationale, qui surpassent partiellement les données des régions administratives de référence (le plus faible score des communes de Basse-Autriche peut s’expliquer par le rôle du pôle régional de Sankt Pölten à l’ouest du Land). Hormis pour le cas viennois, le nombre de logements disponibles pour 1 000 habitants révèle une légère tension dans les communes périurbaines de la métropole, imputable à la croissance démographique portée par des soldes migratoires largement positifs (+ 12 % pour les communes de Basse-Autriche entourant la capitale, selon l’office statistique national). Enfin, le décalage entre les données sur la part de la promotion sans but lucratif dans le stock de logements en 2011 et la construction en 2014 arbitrent en faveur du dynamisme de ce secteur, y compris dans les zones périurbaines.Tableau 2 : Données de cadrage sur le logement à l’échelle de la région métropolitainePersonne privéeCommunePromoteur sans but lucratifAutre régime locatifAutresVienne18%25%20%33%4%Basse-Autriche64%3%14%8%11%Burgenland72%1%13%5%9%Autriche49%8%16%17%10%Sources : Office statistique, Fédération autrichienne des promoteurs sans but lucratifLa promotion sans but lucratif apparaît alors comme une réponse aux besoins en logements, aussi bien dans les zones centrales que périurbaines de la métropole viennoise.1.3. À la recherche du « bon » périmètre, la Stadtregion OstLe fédéralisme social fragmenté en régions hétérogènes (Théret, 2006), doublé d’une fragmentation verticale par l’imbrication multiscalaire des compétences liées au logement en Autriche, ainsi que les dynamiques spatiales évoquées plus haut, nécessitent de prendre en compte des découpages fonctionnels, au-delà des espaces préconçus par les limites administratives « déjà là » (Pasquier et Weisbein, 2004). En effet, ces limites répondent imparfaitement aux dynamiques de flux dans la métropole.La région métropolitaine autour de Vienne présente des périmètres variés selon les divers organismes qui en sont à l’origine ; nous en dénombrons trois : 1) la région fonctionnelle urbaine selon la nomenclature OCDE, reprise dans l’Audit Urbain d’Eurostat, 2) la Metropolregion de Vienne, délimitée par la Conférence autrichienne pour l’Aménagement et l’office statistique national, et enfin 3) la Stadtregion Ost, définie par le Planungsgemeinschaft Ost, organisme politique représentant les Länder de Vienne, de Basse-Autriche et du Burgenland, centré sur l’aménagement de la partie orientale de l’Autriche.Selon la délimitation de l’OCDE5, la grande région métropolitaine de Vienne comporte la Ville-Land de Vienne (city core) et la partie orientale de la Basse-Autriche ainsi que le nord du Burgenland, selon le périmètre des mobilités domicile-travail. Ce seul critère de mobilité ne nous paraît cependant pas suffisant, car il ne permet pas de rendre compte d’autres critères démographiques pour la définition d’une région (croissance de la population, migrations interrégionales, etc.). À l’échelle nationale, l’office statistique autrichien s’est doté en 2009 d’une classification en régions urbaines (Stadtregionen) qui délimite une région métropolitaine viennoise à l’étendue un peu plus réduite, selon des critères fonctionnels (densité de population et d’actifs, espace des navetteurs). Cette région rassemble la Ville-Land de Vienne et une dizaine de communes de Basse-Autriche voisines.Si les deux précédents périmètres ont essentiellement une visée statistique, celui de la Stadtregion Ost se veut un périmètre d’aménagement et de coopération politique, initié par trois Länder dans le cadre de la « Communauté de planification de l’Est »6, avec une vision d’aménagement commune ; c’est ce découpage spatial que nous utiliserons ici pour la région métropolitaine viennoise. Cette région a une couverture intermédiaire entre celles de l’aire fonctionnelle urbaine et de la région urbaine, regroupant la Ville-Land de Vienne et, respectivement, 205 et 63 communes de Basse-Autriche et du Burgenland (dont les pôles régionaux de Wiener Neustadt et de Eisenstadt, non couverts par les périmètres précédents). Son rayonnement est défini non seulement par les déplacements domicile-travail, mais aussi par les relations fonctionnelles entre Vienne et son environnement, et par les prévisions démographiques. À ce titre, le PGO assure le suivi du peuplement de cette région en croissance, qui devrait franchir le seuil des trois millions d’habitants d’ici 2031, soit 400 000 habitants supplémentaires (Fassmann, Görgl et Helbich, 2008), à travers l’évolution de la population, de l’utilisation du sol, du parc de logements, du foncier, ou encore des flux de navetteurs et des flux migratoires. Ce diagnostic territorial réalisé en 2008 arguait en faveur de ressources foncières suffisantes pour répondre aux besoins en logements dans la région. Or, en 2016, 44 % des 400 000 habitants attendus sont déjà arrivés, et la mobilisation foncière reste un enjeu crucial, en l’absence d’une banque foncière dans les Länder de Basse-Autriche et du Burgenland (Görgl et al., 2016).Carte 2 : la Stadtregion OstConception et réalisation : Aurore Meyfroidt.Le choix de ce périmètre informel, centré sur la coopération volontaire de trois Länder, permet de faciliter des synergies en matière de politiques publiques par l’identification d’enjeux communs et donc de modes d’agir que l’on suppose convergents chez les acteurs. L’aménagement de cet espace est lié aux dynamiques de peuplement qui dépendent du parc de logements en présence et surtout de l’offre à laquelle les ménages auront accès. La répartition des logements construits par les promoteurs d’intérêt public et leur accessibilité financière sont donc deux facteurs qui contribuent à la construction de cette région métropolitaine.2. Une production résidentielle au service d’une intégration régionale émergenteLa création d’un bassin de logements régional par la promotion sans but lucratif est ici étudiée par sa géographie grâce à la localisation des opérations construites par les promoteurs et aux dynamiques spatiales qu’elles révèlent, notamment la diffusion du bâti construit et l’abaissement des limites administratives entre Länder.2.1. Une diffusion régionale au-delà des limites administrativesSi le rôle de la promotion d’intérêt public dans la périurbanisation a été approché à l’échelle régionale, il convient de montrer quelles communes sont ciblées par le secteur pour déterminer s’il assure une diffusion spatiale de logements abordables dans une région métropolitaine en croissance. Cela suppose de sonder le poids des limites administratives régionales : agissent-elles ou non comme des barrières dans la construction de logements sans but lucratif ?La carte 3 présentant la part du tiers secteur dans le parc de logements et le nombre de logements construits par les promoteurs reflète à l’échelle communale d’éventuels décalages entre l’ancrage du secteur sans but lucratif et les zones de la région métropolitaine où il se maintient, celles où il cède du terrain et celles où il se renforce. Ainsi, selon la variable du stock de logements, la promotion sans but lucratif présente une implantation assez homogène, étant présente aussi bien dans les zones rurales du nord-est de la Basse-Autriche ou du Burgenland qu’autour des pôles régionaux d’Eisenstadt, Wiener Neustadt ou Tulln, ou dans la capitale. Sont également révélées les dynamiques périurbaines de la région viennoise selon un axe nord-sud, vers Wiener Neustadt, qui correspond à la seconde phase de périurbanisation, dans les années 1980, la première phase s’étant concentrée au nord-ouest de la capitale autour de Tulln. Ainsi, comme en témoigne un technicien en aménagement et construction de cette commune, les promoteurs d’intérêt public ont été des acteurs déterminants de ce processus :En fait, jusqu’à la fin des années 1970, la commune a construit elle-même des logements. Ces logements ont été livrés et ensuite les promoteurs sont arrivés pour construire du collectif. Il y a une société de logement d’ici, Tullnbau, qui s’est spécialisée dans la construction de maisons jumelées, et ensuite les années 1980 ont été caractérisées par la construction de gros volumes de logements. On a même construit trop grand, mais bon…7 (Entretien avec l’acteur local n° 3 ; 16/02/2015).On observe également un axe sud-est plus récent, de Schwechat vers Bruckneudorf, motivé par la récente mise en service de l’autoroute A4 en 2006. Afin de mesurer les effets de diffusion du secteur dans la région métropolitaine, qui assurerait une égalité d’accès au logement entre les différentes communes, il importe de comparer le volume de constructions en nombre de logements par commune, et les structures héritées du parc construit par la promotion d’intérêt public par son poids dans le stock (carte 3). On observe un lien entre le nombre de logements construits et la plus ou moins grande présence de la promotion sans but lucratif dans le stock total de logements. Ainsi, ce sont dans les communes où ce secteur est déjà très présent que le plus grand nombre de logements est construit, à l’instar des deux arrondissements viennois de Floridsdorf et de Donaustadt, et des pôles régionaux de Wiener Neustadt et d’Eisenstadt. Dans les zones périurbaines où elle doit composer avec la construction privée de maisons individuelles, la promotion d’intérêt public se maintient cependant dans la construction neuve et se développe dans des zones où elle était encore peu présente comme le sud-ouest d’Eisenstadt. D’après un promoteur actif autour de la ville moyenne de Mödling8, cette diffusion s’explique par le souhait du Land de Basse-Autriche de privilégier l’octroi de subventions à des projets en plusieurs tranches, permettant ainsi d’assurer une couverture globale du territoire, selon des temporalités plus lentes. En revanche, dans la zone périurbaine au nord de Wiener Neustadt, ce type de logement peine à se maintenir, avec un volume de production en deçà de ce que laisserait augurer son poids dans le stock. Enfin, on observe une diffusion de la promotion sans but lucratif à l’est de la région métropolitaine, dans la frange rurale de l’est du Burgenland où elle est traditionnellement faiblement représentée.Cette diffusion s’accompagne nécessairement d’une adaptation du type de bâti aux contextes locaux, révélant une diversité morphologique de ce type de promotion. Ainsi, si la capitale privilégie une construction en gros volumes, comme en atteste le grand projet de Seestadt Aspern, les opérations de promotion sans but lucratif en dehors de Vienne sont de taille beaucoup plus modeste, avec une moyenne de 30 logements par opération. Les promoteurs d’intérêt public se distinguent des autres types de promoteurs en proposant davantage de petits immeubles collectifs que de pavillons dans les zones périurbaines. Si ces promoteurs proposent aussi bien des maisons individuelles, jumelées et du petit collectif dans les zones périurbaines de Basse-Autriche et du Burgenland (voir figures 3, 4 et 5), on note cependant une tendance dominante de petit collectif, notamment dans les centralités secondaires, relais du périurbain comme à Tulln, ce qui s’explique par un volume d’aides à la pierre qui s’équilibre à la faveur de ce type de constructions. En termes qualitatifs, des politiques publiques connexes telles que la transition énergétique sont insérées dans les critères des aides à la pierre, notamment en Basse-Autriche, avec un échelonnement de l’offre depuis les équipements classiques (panneaux solaires), indirectement subventionnés par la politique du logement, jusqu’à la maison passive, uniquement cependant dans le secteur libre.Carte 3 : la promotion sans but lucratif dans la région métropolitaine de VienneConception et réalisation : Aurore Meyfroidt.Fig. 2 : grand projet urbain de Seestadt Aspern, Vienne DonaustadtCrédit photo : Aurore Meyfroidt.Fig. 3 : petit immeuble collectif près de la gare suburbaine de TullnCrédit photo : Aurore Meyfroidt.Fig. 4 : petit immeuble collectif, TullnCrédit photo : Aurore Meyfroidt.Fig. 5 : lotissement construit par un promoteur sans but lucratif à Kittsee, BurgenlandCrédit photo : Aurore Meyfroidt.Ainsi, la diffusion du tiers secteur dans les espaces où il est moins implanté par rapport à son centre historique et géographique viennois arbitre en faveur d’un abaissement des limites régionales administratives, permettant un accès unifié à la ressource en logements dans la région métropolitaine, sous la forme d’une offre qualitativement diversifiée.2.2. Une homogénéisation par le prixLa construction régionale par la territorialisation des politiques de logement et la production qui s’ensuit nous incite à nous interroger sur l’homogénéité de l’ensemble régional, qui se traduirait par une égalité des valeurs qualifiant le logement. Ainsi, on observerait un alignement des prix des opérations immobilières réalisées par les promoteurs d’intérêt public, qui sont tenus d’assurer un logement abordable pour la majeure partie de la population et de limiter leurs bénéfices.En raison de son caractère fortement subventionné, nous supposons en effet que la promotion sans but lucratif devrait remettre en cause la loi de la rente selon le modèle centre-périphérie, en proposant des opérations aux prix équivalents d’une commune à l’autre. Pour cela, nous avons sélectionné les projets à la location, plus nombreux dans notre corpus de données, qui regroupent également les opérations en accession à la propriété après dix ans de location, avec leur distance par rapport au centre-ville de Vienne et leur prix. Une régression linéaire simple sur les opérations en location montre une relation significative (0.009) entre la distance et le prix, mais celle-ci reste très faible (R2 = 0.021). La faiblesse du lien est imputable aux opérations viennoises qui semblent tasser la droite de régression. Hormis ces projets qui sont logiquement isolés, car construits dans les arrondissements péricentraux de Vienne, les opérations réalisées en Basse-Autriche et dans le Burgenland suivent davantage la tendance de la droite de régression, sans forte variation, arbitrant en faveur d’une fourchette de prix des opérations assez homogène.Étant donné le poids des opérations réalisées à Vienne, une deuxième analyse ne tenant pas compte de Vienne s’impose afin de mesurer son rôle dans la distorsion du modèle centre-périphérie. La relation y est davantage significative (0.000) et le lien entre les deux variables est plus marqué (R2 = 0.248). Le modèle centre-périphérie retrouve donc une validité, et la pente de la droite de régression reflète cette tendance qui correspond davantage au modèle de rente différentielle centre-périphérie. Ainsi, Vienne reste un pôle ressource en matière de cohésion spatiale, ce qui est imputable à la mobilisation foncière par le Wohnfonds qui permet de contenir les prix. Toutefois, la progression des prix fonciers à Vienne restreint le nombre de terrains auxquels le Wohnfonds a accès (dont les prix sont plafonnés à 250 € par m²) et menace donc la pérennité de son rôle régulateur : selon un promoteur viennois9, il est à présent difficile de trouver un terrain à un prix inférieur à 700 € le m², et dans ce cas il s’agit de localisations assez moyennes. Les opérations réalisées dans les autres régions, elles, sont légèrement plus soumises aux fluctuations classiques du marché foncier, car aucun seuil pour l’octroi des subventions ne s’y applique, et aussi parce que la négociation avec les propriétaires fonciers se fait davantage « au cas par cas ». Hormis quelques valeurs extraordinaires, le ratio prix/distance reste cependant compris dans une même fourchette de part et d’autre de la droite de régression. En somme, quelle que soit la distance par rapport à Vienne, et donc la commune concernée, le prix des opérations dans le tiers secteur, projets viennois compris, reste finalement assez homogène à l’échelle de la région métropolitaine.Fig. 6 : relation entre la distance par rapport au centre-ville de Vienne et le prix des opérationsConception et réalisation : Aurore Meyfroidt.Fig. 7 : relation entre la distance par rapport au centre-ville de Vienne et le prix des opérations, excluant VienneConception et réalisation : Aurore Meyfroidt.Les promoteurs expliquent ce rôle stabilisateur vis-à-vis des prix par le caractère de mission de service public. En Autriche, la promotion d’intérêt public est de type intégré (Kemeny, Kersloot et Thalmann, 2005), dans le cadre d’un marché du logement où ce secteur est suffisamment concurrentiel pour influer sur le secteur libre, et elle soutient la production résidentielle dans des espaces moins attractifs (comme les zones périurbaines ou sous influence rurale). Cela est illustré par cet extrait d’entretien :Et je pense aussi que c’est un facteur important dans la construction résidentielle. Oui, c’est certainement un facteur stabilisateur et nous le voyons facilement : quand on regarde les Länder où la construction subventionnée fonctionne bien, alors les prix vont bien, et là où les promoteurs d’intérêt public sont plus faiblement représentés, bien évidemment le marché libre est plus fort et donc les prix suivent une autre direction. (Entretien avec le promoteur no 27 ; 02/10/2014).Cependant, l’homogénéisation qu’assureraient les prix des opérations ne doit pas masquer la différenciation infrarégionale de cette offre de logements en sous-marchés (d’ordre qualitatif), bien qu’articulés les uns aux autres. Ainsi, l’ancrage historique de l’implantation des coopératives qui se sont ensuite transformées en organismes de promotion d’intérêt public est encore visible dans la toponymie des promoteurs (par exemple, la coopérative de construction de Mödling10 ou la coopérative des colons de Neunkirchen11). Cette persistance de sous-marchés détermine alors les stratégies des promoteurs qui soit privilégient un ancrage « local », soit décident d’exploiter la région dans son ensemble en nouant des partenariats.3. Territorialisation des pratiques professionnelles des promoteurs : la région comme opportunité ?Si la production résidentielle dans la promotion sans but lucratif se diffuse de façon relativement homogène à l’échelle de la région viennoise, cela est-il pour autant imputable à des stratégies ciblées venant des promoteurs ? Selon une tendance observée à l’échelle européenne, à la suite de la décentralisation de la compétence en logement social, les organismes de promotion sans but lucratif ont tendance à se spécialiser soit thématiquement, soit spatialement, pour encourager une gestion de proximité (Ghekière, 2010). Certains organismes autrichiens revendiquent un ancrage très local, mais on observe un élargissement des échelles de production de logements vers la région métropolitaine. Celui-ci se manifeste par l’encouragement au regroupement de promoteurs autour de grands projets de construction à Vienne, mais aussi par une conscience accrue chez les acteurs des opportunités représentées par la région ; il s’agit donc ici de montrer en quoi la région métropolitaine de Vienne correspondrait à un niveau de représentation et de décision pour les promoteurs. La conception de la région pour les promoteurs serait alors motivée par un certain pragmatisme, via les opportunités de coopération et de construction. Ainsi, la prise en compte de la région métropolitaine s’opérerait sans coordination d’ensemble, ni de la part des autorités locales et régionales, ni des fédérations des promoteurs, mais plutôt de façon incrémentale.3.1. Jouer sur la porosité des limites infrarégionalesMalgré l’apparente rigidité des Länder imputable aux différents régimes d’aide à la pierre, certains promoteurs construisent dans un ou plusieurs Länder différents de celui où est situé leur siège social. L’originalité de ces promoteurs, hormis le fait d’être actifs sur plusieurs terrains, est de bénéficier d’aides à la pierre malgré la diversité des régimes de subvention d’un Land à l’autre. Il s’agit ici de mesurer la pertinence de l’échelle régionale de la Stadtregion par les pratiques de ces promoteurs, ayant pour effet par l’abaissement des limites administratives entre les Länder de Vienne, de Basse-Autriche et du Burgenland. Afin de mesurer ce phénomène, nous avons quantifié le nombre de projets qui ont été réalisés par des promoteurs exogènes au Land auquel appartient la commune qui accueille ces constructions. Cette situation concerne 62 projets sur 473, soit 13 % de la construction à l’échelle de la région métropolitaine, avec une majorité de promoteurs viennois qui construisent ailleurs (16,5 % de la construction hors de Vienne, contre respectivement 3,6 % et 7,2 % pour les promoteurs siégeant dans le Burgenland et en Basse-Autriche). Cette disproportion s’explique par le moindre nombre de promoteurs dans le Burgenland (quatre contre une vingtaine à Vienne) et par les difficultés d’accès au marché viennois soulignées plus tôt. Une cartographie des projets concernés révèle par ailleurs une concentration du phénomène à la limite entre Vienne et la Basse-Autriche environnante, notamment dans le périurbain plus ancien à l’ouest de la capitale (autour de Tulln), mais aussi autour des centres régionaux de Wiener Neustadt et de Bruck an der Leitha, tous deux proches des limites administratives entre la Basse-Autriche et le Burgenland.Cette porosité à l’échelle infrarégionale est reflétée également dans les choix résidentiels des ménages comme en atteste ce promoteur :Dans l’ensemble, vous avez tout à fait raison, cette région de l’Est est une région en plein essor, qui n’a finalement plus de frontières. Et nous voyons cela également dans la demande, avec Neufeld et Ebenfurth : l’un est dans le Burgenland, l’autre en Basse-Autriche, de l’autre côté de la Leitha. Et les gens intéressés par un logement, finalement, ça leur est égal d’obtenir un logement pas cher à Neufeld ou à Ebenfurth (Entretien avec le promoteur no 29 ; 26/11/2014).La plasticité de la promotion sans but lucratif vis-à-vis des types de financement et de ses liens avec les autres acteurs (Czischke, Gruis et Mullins, 2012) est renforcée, dans le cas autrichien, par l’importance des héritages historiques qui agissent comme un levier permettant aux promoteurs de s’implanter au-delà des limites administratives. En effet, d’après la base de données, ce sont les promoteurs les plus anciens qui ont tendance à être actifs dans plusieurs Länder : 60 % des organismes de logements sans but lucratif créés entre 1907 et 1920 construisent dans plusieurs Länder, c’est également le cas de 50 % de ceux créés entre 1945 à 1970, alors que les promoteurs créés après 1970 ne construisent que dans un Land. Ces organismes de construction plus anciens restent associés aux coopératives de la fin du XIXe siècle-début du XXe siècle et ont bénéficié de l’octroi d’aides à la pierre à l’échelle nationale, indépendamment du Land de construction (jusqu’en 1988).- Vous construisez toujours dans plusieurs Länder ? - Depuis 1920, oui, avec une intensité assez diverse. À présent c’est un peu plus important même si le rapport se situe à 70-80 % pour Vienne et 20-30 % dans les Länder.- Et là-bas, vous construisez avec des subventions malgré la politique différente du Land ?- Oui, là-bas aussi. Malgré ça, oui, on construit aussi là-bas avec 100 % de subventions de chaque Land. D’autres conditions et d’autres moyens sont utilisés, c’est vrai. Mais c’est possible en raison de notre expérience depuis plusieurs décennies. » (Entretien avec le promoteur no 24 ; 22/09/2014).La possibilité pour un promoteur de construire en dehors de son Land d’affiliation est renforcée par la relation de confiance liée avec les élus locaux12, ce qui permet un accès facilité au foncier et aux subventions (notamment en Basse-Autriche vis-à-vis des promoteurs viennois). En atteste le cas d’un promoteur viennois (organisme créé en 1911) qui a construit 10 projets sur 27 en dehors de Vienne entre 2007 et 2014, dont 9 avec des subventions, ce que le promoteur justifie par les liens tissés avec les élus et l’expérience du promoteur dans différentes régions d’Autriche :Il y a toujours des communes qui viennent vers nous pour savoir si on veut construire quelque chose là-bas, surtout les communes où nous avons déjà construit des logements dans le passé, quand il y avait encore des subventions à l’échelle nationale. » (Entretien avec le promoteur no 28 ; 07/10/2014).Cette connexion avec les réseaux locaux (élus, mais aussi propriétaires fonciers) apparaît déterminante pour assurer la pérennité de l’activité dans une région administrative voisine, au-delà d’une opération obtenue « par un concours de circonstances ». Ainsi, un promoteur viennois qui avait construit un lotissement en Basse-Autriche, dans la ville de Mödling, nous confiait qu’il choisissait à présent de concentrer son activité à Vienne et de ne plus la développer dans le Land voisin en raison d’un manque de connexions (l’absence de bureau sur place ne facilitant pas la visibilité de ce promoteur) pour accéder aux ressources foncières. Inversement, un autre promoteur viennois qui construit aussi en Basse-Autriche bénéficie de liens privilégiés avec certains maires, au point qu’on lui demande d’intervenir au-delà de la production de logements, ce qui en fait l’un des aménageurs principaux de la commune :D’un côté, les maires se manifestent auprès de nous, de l’autre, on a des contacts intenses avec beaucoup d’élus et dans ce dialogue on essaie toujours de capter leurs souhaits et représentations. Parce que justement, en Basse-Autriche, les politiques mettent un point d’honneur à ce que nous, promoteurs d’intérêt public, ne construisions pas seulement des logements, mais aussi des infrastructures communales (crèches, écoles…). Parce que notre expertise professionnelle est très élevée et que, concernant les coûts, nous sommes largement meilleur marché que les promoteurs privés. Et c’est comme ça qu’on a une relation étroite avec les communes. (Entretien avec le promoteur no 10, 05/06/2014).Ainsi, la proximité relationnelle transcende les limites topographiques voire « sectorielles » puisque ces promoteurs sont considérés comme partenaires des communes au-delà de la fonction de « loger la population ».La modification de la structure organisationnelle du promoteur lui permet également d’être actif dans un autre Land, ce qui se réalise par la création de filiales, que ces dernières aient aussi un statut d’organisme sans but lucratif ou qu’elles soient privées13. Ainsi, au moment de la décentralisation des subventions, quelques promoteurs viennois ont établi des filiales en Basse-Autriche et dans le Burgenland, leur permettant de construire avec ou sans subventions. L’un des quatre promoteurs de ce dernier Land est une filiale créée en 1988 par le rachat par un promoteur viennois d’un organisme de logements en faillite, qui a ensuite déployé son activité autour de la frange transfrontalière avec la Slovaquie (Meyfroidt, 2016a).Enfin, en mobilisant des segments connexes du logement, les promoteurs peuvent également s’assurer une présence dans le Land voisin, comme l’atteste l’exemple de l’habitat participatif, où l’expertise du secteur sans but lucratif14 l’emporte sur les limites administratives. Ainsi, un promoteur de Basse-Autriche, la Siedlungsgenossenschaft Neunkirchen (SGN), a réussi à prendre part, via un immeuble de taille modeste (27 logements), au grand projet Seestadt Aspern15. Cette participation de SGN est imputable au souhait de celle-ci de réaliser un projet d’habitat groupé neuf, en s’appuyant sur son expérience des processus de participation dans les projets de réhabilitation de son stock de logements en Basse-Autriche. De plus, ce projet devait lui servir de « laboratoire » dont certains résultats étaient censés être implémentés dans d’autres projets « classiques » de logement subventionné16. Ainsi, l’extension spatiale de l’activité d’un promoteur peut également se réaliser via un positionnement sur des marchés de niche.3.2. La régionalisation des politiques du logement sans but lucratif : un rendez-vous manqué ?L’intégration ou non du périmètre de la région métropolitaine17 dans les stratégies des acteurs, à défaut de son insertion en tant que cadre de référence institutionnalisé dans les politiques du logement, permet de vérifier le poids de l’échelon régional dans les représentations des acteurs, face aux niveaux traditionnels des Länder et des communes.Le rôle de la Fédération nationale des promoteurs sans but lucratif, qui possède des représentants à l’échelle de chaque Land, apparaît limité, puisqu’aucun groupe de travail ne réunit les promoteurs de Länder différents, bien que ceux-ci soient concernés par des contraintes foncières communes dans le cadre de la périurbanisation. Ainsi, lorsque l’on interroge ce promoteur, qui est également un représentant de la Fédération dans le Burgenland, au sujet d’une éventuelle coopération interrégionale à l’échelle de la métropole viennoise :Je n’ai jamais eu de discussions à ce sujet ni avec le directeur régional de Vienne ni avec celui de Basse-Autriche. Ça n’a jamais été sujet de question ni de ma part ni de celle des collègues des deux autres Länder. En fait, chacun fait sa propre petite soupe, ce qui n’est vraisemblablement pas optimal. (Entretien avec le promoteur no 29 ; 26/11/2014)Par exemple, il n’existe pas de coordination régionale entre promoteurs qui pourrait permettre de rationaliser l’accès aux ressources foncières. Les constructions des promoteurs obéissent d’abord à la viabilité économique des opérations, et leur rôle dans la création d’un marché régional n’est finalement qu’un cobénéfice dont les promoteurs eux-mêmes ont peu conscience. La pénurie de terrains pour des logements abordables est pourtant soulignée de façon récurrente par la Fédération autrichienne des promoteurs, qui évoque la situation particulièrement tendue dans les agglomérations (Ballungszentren), mais sans pour autant proposer de solidarité foncière métropolitaine, le Land et les communes demeurant les niveaux décisionnels privilégiés.Si, d’après les entretiens, les organismes de logements à but non lucratif reconnaissent la Stadtregion comme cadre cognitif, celle-ci reste cantonnée à un rôle indirectement lié au logement, via la forte croissance démographique qu’elle accueillera ces prochaines années, notamment par les migrations interrégionales. Ces difficultés d’institutionnalisation ou de reconnaissance de la région métropolitaine comme cadre politique peuvent s’expliquer par l’immobilisme des politiques de logement social souligné par Matznetter et Mundt (2012), qui agit comme force d’inertie face au changement. Cependant, les municipalités, partenaires privilégiés des promoteurs, reconnaissent la nécessité de trouver des solutions innovantes, malgré l’absence de structures de coopération intercommunale efficientes :Le Maire veut bien que nous intensifions notre coopération mais il est clair que, quand les conditions juridiques pour cela manquent, c’est très difficile. Nous avons partout des lois différentes, règles de construction, d’aménagement… tout est différent. Il n’y a pas d’obligation – du moins pas encore – à coopérer ensemble. (Entretien avec l’élu local no 6 ; 24/02/2015)ConclusionL’unicité de la région métropolitaine de Vienne par rapport au reste de l’Autriche est révélée par son profil démographique et son système de logement, et ce d’autant plus qu’on assiste à une convergence entre la capitale et les communes des deux Länder environnants par la progression de la production résidentielle sans but lucratif en quantité (au gré de la périurbanisation) et en qualité (par la diffusion de l’habitat collectif).La région apparaît comme un terrain d’expérimentation pour les promoteurs, au-delà du desserrement du territoire de rencontre entre l’offre et la demande, via de nouvelles pratiques jouant sur les porosités des limites administratives, pour assurer la viabilité de leur production (ces promoteurs étant autorisés à pratiquer une marge de bénéfices de 3 %). L’abaissement des frontières administratives est un enjeu confirmé par les dynamiques de la promotion sans but lucratif qui incite à s’interroger sur le rôle d’institutions comme le Planungsgemeinschaft Ost et sa coordination avec la Fédération des promoteurs sans but lucratif et les élus locaux.Le manque de données sur le secteur privé nuance ces résultats ; une étude complémentaire centrée sur la demande permettrait de comprendre si les ménages arbitrent davantage en fonction de l’ancrage régional, ou des sous-segments sectoriels du marché (entre logement subventionné ou privé). De même, une analyse du marché de la promotion sans but lucratif en secteur alpin s’avèrerait pertinente pour mesurer l’émergence de mécanismes de coopération entre les Länder de Salzbourg, du Tyrol et du Vorarlberg face à la contrainte foncière et à la pression des résidences secondaires.En somme, la promotion sans but lucratif contribue à l’intégration régionale de la métropole viennoise par la diffusion spatiale et la prise de conscience de niveaux d’action intermédiaires ; la construction régionale par le secteur sans but lucratif apparaît donc silencieuse, s’opérant de façon incrémentale à défaut d’une reconnaissance par les décideurs politiques. Une approche par les filières composant la fabrique « physique » de ce type de promotion (matériaux de construction sollicités, entreprises de construction, sous-traitants, architectes, etc.) fournirait des éléments pour retracer l’ancrage spatial de la promotion sans but lucratif par les réseaux et les modes d’intervention des systèmes d’acteurs sur les flux de matière et de savoir-faire sollicités.