{"word_count": 6875, "character_count": 46605}
A l’origine d’un projet scientifique : quelques initiatives de recherches récentesEn introduction à la publication du travail de collecte de témoignages sur les agences d’urbanisme commandé par le Centre de Documentation de l’Urbanisme (CDU), François Delarue – alors Directeur Général de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction (DGUHC) – écrivait que ce premier matériau : « invitait à poursuivre la recherche (…) » et souhaitait qu’il « débouche sur un travail scientifique et universitaire » (Ecrement, 2004 : 7) consacré à l’organisation de l’ingénierie en matière d’observation, de planification et de développement des territoires . Nous l’avons, en quelque sorte, pris au mot en organisant, à Lille et à Aix-en-Provence, trois séminaires entre mars 2005 et février 20061 puis un colloque national les 8 et 9 février 20072. Quarante ans après la Loi d’Orientation Foncière (LOF) qui les instituait, ce colloque fut conçu comme un «ballon d’essai » destiné à mesurer l’intérêt avéré et potentiel des chercheurs pour ces organismes déjà quadragénaires mais méconnus3. A travers leur existence, confirmée par la Loi d’Orientation sur l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADT) de juin 1999 et par la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) de décembre 2000, ce sont quarante années d’évolutions institutionnelles, politiques, urbaines, économiques et sociétales majeures qui peuvent être appréhendées. Ce sont aussi quarante années de mutations des pratiques, des cultures professionnelles et politiques – autour de la décentralisation et de l’avènement formel ou réel de l’intercommunalité (Desage, 2005 ; Le Saout, 2000 ; Richer, 2007) – qui peuvent être interrogées et, à travers elles, l’identité ou les identités des agences confrontées aux questions de leur positionnement stratégique dans des espaces institutionnels et des territoires en recomposition. C’est encore le positionnement de l’État sur le territoire et son rapport aux collectivités et aux politiques locales qui peuvent être observés par ce prisme et c’est enfin, plus généralement, l’occasion d’interroger à nouveau le statut et la reconnaissance accordés aux études urbaines (Claude, 1994 ; Regazzola, 1988). À la pluridisciplinarité caractérisant les équipes des agences depuis leur création4 doit correspondre selon nous une pluralité des regards et des questionnements, au croisement des disciplines scientifiques (histoire, science politique, sociologie, géographie et aménagement, etc.), chacune disposant de grilles d’analyses originales et complémentaires, mais en privilégiant une approche commune attentive aux trajectoires professionnelles des acteurs des agences, à leurs pratiques et à leur évolution, à la contribution de ces organismes et de leurs agents à l’action publique.Des organismes méconnus, au profil original et singulierDes recherches éparsesA notre connaissance, et après consultation des fonds du CDU, peu d’études disponibles – universitaires ou pas – portent spécifiquement sur les agences d’urbanisme, tout comme il n’existe pas de travaux récents et d’ampleur sur les Organisations d’Etudes d’Aménagement des Aires Métropolitaines (OREAM)5, ou encore sur les Groupes d’Etudes et de Programmation (GEP)6 au sein des Directions Départementales de l’Equipement (DDE) ou les Conseils en Architecture, Urbanisme et Environnement (CAUE) (Girardon, 2001). Mis à part les dossiers des revues professionnelles7, la littérature abordant les agences d’urbanisme au cours des décennies 1960 et 1970 est rare. Quelques publications sont centrées sur ces organismes (Danan, 1976 ; Lebreton, 1974), à côté desquelles on trouve des notes non publiées (Bastet, 1972) ou bien d’autres travaux qui n’abordent les agences que de manière incidente (Verdès-Leroux, 1972 ; Touraine, 1973). Les travaux plus récents de Viviane Claude (Claude, 1994) ou de Thomas Reggazzola (Reggazzola, 1988) sur les organismes d’études8 ont trouvé jusqu’à présent peu de prolongements.Le dépouillement systématique de publications spécialisées (Urbapress Informations, Le Moniteur des travaux publics, Urbanisme, Metropolis9) constitue une source importante d’information concernant la production des agences, tantôt simplement retranscrite, tantôt analysée.Par ailleurs, outre les publications officielles de la Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme (FNAU), certaines agences se sont livrées à un tour d’horizon rétrospectif, le plus souvent à l’occasion de leurs vingt-cinq ou trente ans d’existence (Becquart, 1994 ; Cuiller, 1994 ; AURBA, 1995 ; Agence d’urbanisme de Nantes, 1996 ; Awada, 2001 ; AGUR, 2002 ; Agence d’urbanisme de Grenoble, 2003 ; Agence d’urbanisme et de développement de la Sambre, 1995). Plus rarement encore, certains dirigeants d’agence ont publié un ouvrage sur leur activité en collaboration avec un chercheur, voire un écrivain journaliste et un architecte : c’est le cas de l’agence de Lyon (Jaubert et Gras, 1995)10. C’est aussi celui de Laurent Givord, directeur de l’Agence d’Urbanisme et de Développement de l’Agglomération Rennaise (AUDIAR) et de la géographe Catherine Guy (Guy et Givord, 2004).Peu de thèses de doctorat centrées sur les agences d’urbanisme ont été engagées ou soutenues à ce jour hormis celle d’Eric-Damien Bioghe Bi Ella sur l’agence de Saint-Étienne (EPURES) (Bioghe Bi Ella, 2006) ou celle de Yasmine Bendjador (Bendjador, 2007).De nombreuses thèses soutenues ou en cours d’achèvement abordent le travail des agences dans leurs recherches mais indirectement, après les avoir rencontrées en traitant d’autres objets très variés : l’émergence et la structuration d’un pouvoir d’agglomération (Ben Mabrouk, 2003, 2007 ; Healy, 2007 ; Meillerand11) ou la dynamique d’institutionnalisation d’une communauté urbaine (Desage, 2005), la reconstruction (Ratouis, 1997), l’habitat (Belmessous, 2002 ; Bentayou, 2007), la circulation et la sécurité routière (Gardon12), la territorialisation des politiques économiques (Linossier, 2006) le travail des paysagistes (Estienne13), des professionnels de la participation (Nonjon, 2006) ou bien encore l’aménagement d’un territoire plus ou moins vaste comme celui de la Basse-Seine (Saunier, 2005).C’est donc aussi parce que les agences d’urbanisme sont des organismes qui s’imposent constamment à ceux qui étudient sous divers prismes les politiques urbaines de plusieurs agglomérations qu’il apparaît aujourd’hui nécessaire de les constituer en objets de recherche à part entière.De surcroît, d’autres initiatives, travaux et thèses – en sociologie des professions notamment – ont permis depuis quelques années de mieux cerner le champ des acteurs et des métiers de l’urbain, cadre dans lequel cette recherche qui s’amorce s’inscrit aussi (Verpraet, 2005 ; Heurgon et Stathopoulos, 1999 ; Claude, 2006)14.Des organismes singuliers nés sous le signe de l’incertitude« L’agence d’urbanisme est avant tout le siège d’une activité : l’activité d’études urbaines qui a pour but de préparer les décisions des autorités compétentes en matière d’urbanisme » (Danan, 1976 : 13).En France, les agences d’urbanisme constituent un cas exceptionnel d’outil commun aux collectivités locales et à l’État. Nées dans la foulée de l’expérience du Schéma Directeur de la Région Parisienne (le SDAURP, 1965), puis de la Loi d’Orientation Foncière (LOF, 1967), les agences d’urbanisme ont un profil original : elles furent en général intercommunales15 même lorsque les institutions intercommunales n’existaient pas encore ; elles furent les creusets d’une approche pluridisciplinaire des questions d’urbanisme et de planification alors que dominaient les démarches pilotées par des architectes-urbanistes, incarnant la figure de « l’homme de l’art » de l’urbanisme façonnée durant l’entre-deux-guerres.Les agences d’urbanisme, disposant de la personnalité morale, ont dès l’origine une double finalité : technique (élaboration et suivi des documents d’urbanisme, études sur tout ce qui a trait à l’aménagement et suivi desdites études) et politique : la concertation, préfigurant aussi la décentralisation, à tout le moins technique. En effet, elles étaient censées traduire dans les faits l’ambition initiale de la LOF de développer la « fonction d’étude urbaine » et pallier le sous-équipement des collectivités locales en équipes techniques. On distingue rapidement un périmètre de compétence et – une mission première – qui serait celui de l’urbanisme réglementaire stricto sensu et une sphère de compétence, virtuellement beaucoup plus étendue – et donc imprécise16 aux études générales et prospectives17. L’évolution et la variété de leurs dénominations (« agence »… d’« agglomération », d’« arrondissement », du « pays », du « bassin », de la « région », de la « métropole ») témoignent par ailleurs de leur quête incessante d’un optimum territorial supposé. Subvertir les échelles territoriales et les limites administratives continue de nourrir les discours et les préoccupations des agences, même si, dans le même temps, elles restent souvent prisonnières des territoires institutionnels de leurs financeurs et politiques des élus qui les président.Frédéric Saunier, dans sa thèse (2005), insiste sur le fait que les premières agences créées en France à Rouen dès 1963 (SORETUR), puis au Havre (SEHR) ne furent en aucun cas l’application sur le terrain de directives centrales précises, mais bel et bien le fruit d’expériences dont personne ne savait combien de temps elles dureraient ni comment elles fonctionneraient. Un pragmatisme quelque peu insolite dans l’administration française doublé d’un goût pour l’expérimentation ont présidé au développement premier des agences. Leurs corollaires en ont été une certaine insécurité existentielle lié à des statuts juridiques divers tant pour les organismes que pour les personnels qui les composent18. En effet, les décrets de la LOF, qui prévoyaient la possibilité pour les agences d’être érigées en établissements publics administratifs – ce qui aurait du même coup consacré juridiquement leur permanence – ne furent jamais publiés. Depuis la réunion d’un « Groupe de travail des directeurs d’agences sur le règlement du personnel », à Toulouse les 14 et 15 juin 197319, ces questions de statut sont récurrentes et pour partie irrésolues20.Constituées dans l’urgence, avec des contraintes d’action qui ne facilitent pas une organisation de type « bureaucratique » plus favorable à la constitution d’archives21, les agences n’ont conservé des sources archivistiques que d’une manière erratique – si l’on en croit les premiers coups de sondes22. Le caractère dispersé de ces sources rend mal aisé l’évaluation de l’action des agences sur le temps long, en interaction avec tous les autres acteurs de l’aménagement, de l’urbanisme et du développement des territoires. Cette faible réflexivité est-elle le témoignage d’une culture professionnelle du « faire », plus portée vers l’action dans le présent que vers l’introspection ? Est-elle à rapprocher de l’hypothèse d’une sous-valorisation (liée à leur fragilité structurelle) des fonctions, organismes et hommes de l’étude au sein de l’administration de l’urbanisme (Claude, 1994) ?Pour autant peut-il y avoir identité sans mémoire et sans transmission ? Car cette question des sources a précisément à voir avec le thème de l’ « identité » continuellement présent, de manière explicite ou implicite, dans les discours et les postures des agents des agences. Ces discours soulignent la persistance d’une certaine insécurité existentielle, paradoxale au regard de la longévité de ces structures. Il est tout aussi paradoxal de constater trop souvent cette absence de mémoire écrite entretenue et conservée sur le temps long, alors même que parmi les motivations qui ont présidé à la création d’agences d’urbanisme hier comme aujourd’hui23 est toujours mise en avant la volonté de constituer une mémoire territoriale, de remédier à l’éparpillement des études et des données sur un territoire, de se doter d’une capacité de synthèse capable de nourrir, d’animer et d’optimiser l’action planificatrice, programmatrice et la prospective.Genèse et variations locales du « désir » d’agenceLa question de la genèse politique et institutionnelle de chaque agence d’urbanisme est fondamentale, en ce qu’elle doit permettre de restituer les conditions premières de leur institutionnalisation progressive. De 24 en 1974, elles sont 50 aujourd’hui car il ne cesse de s’en créer (la dernière en date étant celle de Perpignan en février 2006). Pour autant, selon la période et le contexte local et national dans lesquels elles interviennent, ces créations posent question : quels sont les acteurs et les procédures engagés dans la création d’une agence ? Quels types d’oppositions se manifestent le cas échéant ? Quelles sont les attentes de leurs « géniteurs » et en quoi ont-elles variées depuis les années 1960 ? Quels rapports entretiennent désormais les agences avec l’État et les nouvelles intercommunalités ? Affirmer comme la FNAU le fait aujourd’hui que : « la création d’une agence résulte de la volonté des collectivités territoriales et de l’État. Ce sont toujours les collectivités locales qui en formulent la demande »24 ne saurait suffire25. Ni à expliquer la naissance des agences à la fin des années 1960, caractérisée par une tentative de rationalisation de l’action publique, ni à expliquer ultérieurement les fermetures/morts d’agences (AUAM à Lille en 1977, SORETUR à Rouen et Agence d’urbanisme de Valence-Romans dans les années 1980), les projets d’agence avortés (Saint-Brieuc) ou sans cesse remis (Valenciennes)26, les enjeux multiples de la recréation/exhumation d’agence (Lille au début des années 199027), les créations récentes (CESO au début des années 200028), les difficultés existentielles persistantes d’agences plus ou moins récemment créées (Nîmes, Béthune, Adour Pyrénées) ou anciennes (Maubeuge) ou bien enfin, plus généralement la répartition, très inégale, des agences sur le territoire. L’implantation des agences s’est faite librement semble-t-il. La LOF ne prévoyait nullement ni géographie des agences, ni plancher limitatif : des agglomérations inférieures à 150 000 habitants – telles Troyes, Châlons-sur-Marne ou Saint-Omer – s’en sont dotées. Toutefois, mener une comparaison avec la carte du réseau des Sociétés d’Economie Mixte (SEM) de la Société Centrale d’Equipement du Territoire (SCET) par exemple pourrait se révéler riche d’enseignements potentiels. Les agences de Rouen et du Havre font partie du réseau SCET29. D’autres agences sont même parfois amenées à héberger en leur sein les équipes de certains bureaux d’études de la sphère SCET-CDC, et à co-produire avec ces derniers des rapports préparatoires pour l’élaboration des documents d’urbanisme prévus par la LOF (Linossier, 2006).Dès les années 50, les grands commis de l’État de la ivème République, pleinement suivis en cela par les hérauts de République gaullienne triomphante, ont soutenu ou impulsé eux-mêmes une rationalisation des politiques et, au passage, du système bancaire via la SCET, ses filiales et les bureaux d’études mis en lumière par Thomas Reggazola30. Dès cette date, on cherche à contourner la passivité supposée d’une administration jugée foisonnante et polymorphe, à contourner routines et blocages par la multiplication d’organismes ad-hoc pluridisciplinaires, aux équipes restreintes et déconcentrées en province (OREAM, missions d’étude des villes nouvelles puis établissement publics, GEP au sein des DDE…Ce n’est pas « moins d’État » mais « mieux d’État » qui semble alors recherché). Les agences d’urbanisme font aussi partie de ces équipes déconcentrées. Dès lors il s’agira d’analyser sur le temps long la superposition des cadres d’études, la manière dont s’articulent, s’opposent, se superposent, s’enchevêtrent ou collaborent ces structures et ceux qui les incarnent et les font vivre en circulant de l’un à l’autre parfois31. La question de la concurrence dans un système toujours plus complexe d’expertise et de décision entre les acteurs de l’aménagement aux différentes échelles est aussi au cœur de notre réflexion. La montée en puissance des intercommunalités et la structuration de leurs services alimentent de nos jours encore cette question de la superposition et de l’enchevêtrement comme frein à la cohérence et démenti à la rationalisation officiellement promue.Des missions qui ne cessent d’évoluer sur les scènes localesDepuis leur création, les missions des agences et leur positionnement sur les scènes locales n’ont cessé d’évoluer. Quelques grandes périodes32 semblent se dégager qui devront être affinées dans les recherches à venir. Celle qui court des années 1970 jusqu’au début/milieu des années 1980 d’abord, pendant laquelle les agences joueraient un rôle d’intermédiation entre l’État et les collectivités territoriales, par le biais de la réalisation des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des Sols (POS) voulus par la LOF, et de la déclinaison à l’échelle locale des grandes politiques initiées au plan national. Ces deux exercices constituent alors certes l’essentiel de leurs activités33 mais elles sont en réalité foisonnantes et tous azimuts. C’est à travers la collecte des données nécessaires à l’élaboration de ces documents, la prise de contact avec l’ensemble des partenaires que les agences se forgent une première vision globale de l’agglomération à l’origine de leur mission actuelle d’observation. Cette prise de contact avec le milieu local s’approfondit grâce à une seconde mission : l’assistance aux communes. Les agences vont ainsi conjuguer une vision globale de l’agglomération et une connaissance fine des territoires communaux.Elle va leur permettre d’établir un lien avec non seulement les élus mais leurs équipes techniques. Il s’agira de s’interroger sur la nature de ce lien. Se pose en effet dès cette époque la question des rapports entretenus par les agences avec les services intercommunaux qui se mettent en place, à Lille notamment34. La question de l’autonomie des agences en tension est essentielle sur l’ensemble de la période considérée. De même que se pose celle de leur degré d’insertion dans les réseaux d’élus locaux : lorsqu’elle est faible l’agence dispose de marges de manœuvre pour préconiser des choses, sans forcément de résultat mais quand elle est forte, certes l’agence semble plus légitime, mais dispose-t-elle paradoxalement des mêmes marges de manœuvre ?Du milieu des années 1980 à la fin des années 1990, les agences se présentent comme les « promotrices » plus ou moins heureuses de l’intercommunalité35 et comme les outils techniques des agglomérations, ce qui correspond d’ailleurs à l’avènement formel de l’intercommunalité. Elles se lancent par exemple dans des démarches de prospective territoriale qui leur permettent d’adopter un rôle d’éclaireur et de lieu de diffusion d’une nouvelle culture stratégique de la planification urbaine. A Lyon, l’AGURCO organise ainsi le colloque « Demain l’agglomération lyonnaise » en 1984, qui sert d’événement déclencheur pour la révision du SDAU et l’élaboration du nouveau schéma directeur « Lyon 2010 » (Zepf, 2005 ; Linossier, 2006). C’est par ailleurs la période des agences « conseillère (s) du Prince »36 qui promeuvent des projets « métropolitains » qui sont en réalité des projets d’une ville, à l’instar d’Euralille (Desage, 2005 ; Prévot, 2006a). Enfin, depuis les années 2000 les agences mettent en avant l’outil de gouvernance urbaine qu’elles incarneraient à travers un travail d’harmonisation des politiques publiques sur le temps long37, d’animation, d’anticipation et de force de propositions. Dans cette tâche, elles peuvent aujourd’hui se trouver en concurrence avec les conseils de développement ou d’autres cercles divers de prospective, concurrence qui favorise aussi une certaine émulation38. Quoi qu’il en soit, elles se veulent désormais plus que jamais les garantes de la cohérence des différents documents d’urbanisme et politiques sectorielles menées à l’échelle de leurs territoires et au-delà. En ont-elles réellement les moyens, ne serait-ce qu’au regard de la faiblesse de leur statut ? Enfin, leur mission d’observation prendrait un rôle grandissant, avec la mise en place d’observatoires thématiques ou sectoriels (OPALE sur les questions économiques à Lyon, Observatoire du foncier à Saint-Étienne, observatoire emploi-formation à Rennes, en lien avec l’ANPE, etc.).Parcourant ces dernières décennies et en dépit de l’ampleur et de la variété de leurs missions, il est finalement permis de se demander si, après avoir soutenu le développement de l’intercommunalité, les agences ne se trouvent pas prises au piège du développement de structures qui interroge leur propre utilité ?Quelle(s) typologie(s) des agences esquisser à priori ?Dans sa thèse, Yasmine Bendjador (2007) a tenté à plusieurs reprises d’esquisser des typologies d’agences, ce qui en soi révèle une vraie difficulté qu’elle admet volontiers. De l’accumulation puis du croisement d’un nombre de données objectives (population des collectivités adhérentes, nombre de communes par agences, nombre de salariés, budgets, subventions de l’État, rapport du personnel/population, rapport du budget/personnel) à un moment « T » elle conclut à la prédominance des petites agences (27), à l’existence de 8 agences moyennes (Nancy, Rennes, Toulouse, Strasbourg, Lille, Grenoble, Nantes, Marseille) et 4 grandes : Lyon, Paris (APUR), Île-de-France (IAURIF) et Bordeaux. Elle n’introduit le facteur « temps » (ancienneté ou agence nouvellement créée) que de manière subreptice dans la dernière page de sa conclusion (Bendjador, 2007 : 402). Or ce facteur serait sans doute un critère à combiner avec la nature de leurs activités. Il semble en effet que plus les agences sont anciennes, plus elles ont démultiplié le champ de leurs activités jusque dans l’opérationnel, alors que les plus récentes semblent davantage se cantonner à l’activité « études », animation et prospective39. De même, la prise en compte du critère de spécialisation – ou d’absence de spécialisation – de certaines agences dans un ou plusieurs domaines (transports et déplacements, habitat, vieillissement…), associé à celui de l’innovation dans les thématiques abordés, dans les procédures adoptées ou les pratiques mises en œuvre, rendrait possible d’autres regroupements. L’observation du pilotage par telle ou telle agence et du fonctionnement actuel des 22 « clubs » thématiques de la FNAU pourrait à cet égard nourrir un tel classement.Les agents des agences et leurs productionsDes hommes et des circulations40Se pencher sur le contexte de naissance des agences, c’est se pencher sur la constitution de lieux de production d’un « savoir » – à la fois professionnel et savant – sur l’aménagement, essentiellement urbain, d’abord au miroir d’autres « expériences » des années 60. Par « expériences », on entend, à la fois les structures et les lieux « hybrides », issue(s) de l’administration de mission (DATAR, OREAM, missions d’études des villes nouvelles puis établissements publics d’aménagement…) puis lié(e)s au Ministère de l’Équipement (DDE, Services Régionaux de l’Urbanisme, Centres d’Etudes Techniques)… mais aussi les acteurs au sein de ces structures et leurs parcours professionnels et militants et, le cas échéant41, la manière dont ces acteurs traversent ces structures successives. Une étude prosopographique et sociographique de ces acteurs pourrait ainsi être entamée. Dans quelle mesure ces acteurs finissent-ils ou pas par intégrer les agences ? Francis Cuillier a ainsi fait ses premières armes d’urbaniste au sein du GEP de la DDE de Nancy. Sa carrière l’a mené successivement à l’OREAM Nord (1970-1972), au CETE de Lille (1975-1977), avant qu’il ne prenne la tête des agences de Saint-Étienne, Strasbourg puis de Bordeaux. Des allers-retours sont observables entre agences et établissements publics d’aménagement : c’est le cas de Lucien Gallas qui dirige l’agence de Marseille (AGAM) avant de prendre la tête de l’EPAREB. Jean-Pierre Guillaumat-Taillet a dirigé l’EPA de l’Isle-d’Abeau avant de prendre la tête de l’agence de Lyon.Sans opter systématiquement pour une approche généalogique, on peut questionner le lien entre l’effervescence des années 60 en matière d’études et d’aménagement et la mise en place d’agences dans les années 70 et même au-delà. Ce poids de l’héritage institutionnel pourrait être étudié à travers les acteurs mais aussi à travers les solutions urbanistiques promues ou les montages institutionnels élaborés. Dans la région lyonnaise par exemple, suite à la définition des grandes lignes de l’aménagement métropolitain, des membres de l’OREAM Lyon-Saint-Etienne-Grenoble prennent en charge des missions d’étude et d’aménagement locales. C’est le cas de l’Inspecteur des Ponts et Chaussées René Rossi et de l’architecte-urbaniste Claude Vignaud qui, après avoir travaillé en collaboration étroite avec l’OREAM, sont nommés respectivement directeur et architecte-urbaniste principal de la Mission d’étude et d’aménagement de la ville de l’Isle d’Abeau (Meillerand, 2003).Plus généralement, cette démarche rétrospective peut aussi être l’occasion d’identifier des « lieux »42, des « moments » et des « personnalités »43 ayant eu une influence sur la mise en place, la structuration et le positionnement de telle ou telle agence. Les individualités (directeurs de ces structures différentes ou des services déconcentrés de l’État, préfets, élus), et les relations interpersonnelles prennent une place considérable dans le moment et la forme adoptée.Entreprendre des recherches sur les trajectoires des personnels des agences pourrait également mettre au jour des logiques de cursus honorum, de « carrières » au double sens professionnel et sociologique, mais aussi permettre d’identifier des réseaux ou des lieux de sociabilité intellectuelle et/ou professionnelle, de formation et/ou de défense d’intérêts professionnels décisifs dans cette genèse des agences. Par-delà ces aspects, ces investigations permettraient peut-être d’observer le « travail social » de délimitation et/ou de redéfinition de la figure de l’urbaniste qui se joue également dans l’institutionnalisation de ces structures (Boltanski, 1982). Pour les fondateurs des agences comme pour les directeurs actuels, il faut notamment justifier l’activité et l’existence pérenne des équipes d’agences, dans un espace de l’expertise urbaine fortement concurrentiel44. Il serait à cet égard intéressant de relever tout ce qui, dans la production des agences, participe à la construction d’un argumentaire, défensif ou offensif, légitimant le travail des agences face à la concurrence et de voir comment cet argumentaire évolue dans le temps, face à l’État, aux services des collectivités et aux bureaux d’études privés par exemple.Il s’agira encore de cerner, au sein des agences, l’évolution des métiers de l’urbanisme par contamination de plusieurs formations initiales (architectes, ingénieurs des Ponts, économistes, sociologues, géographes…), puis de plusieurs cultures professionnelles (une culture militante, réformatrice ou auto-gestionnaire, issue ou proche du PSU45 et/ou du syndicalisme CFDT et/ou du cadre de vie et que l’on retrouve dans les métiers de la politique de la ville (Nonjon, 2006 ; Tissot, 2007), une culture manageuriale et entreprenariale inspirée par l’efficacité ou la performance économique, une culture dite de « gouvernance » liée au remodelage des cadres de l’action publique (Jouve, 2003), désormais confrontées à un nouvel enjeu : l’urbanisme du « savoir dire » (Jole, 2002 : 111), au cœur des préoccupations actuelles des agences46, tant dans leurs recrutements que dans les formations proposées à certains personnels comme les chargés d’études. Il faudra donc tenter de mesurer comment et dans quelles proportions, le « tournant communicationnel » de l’urbanisme est facteur de renouvellement des pratiques et des profils professionnels dans les agences, mêlant de plus en plus des savoir-faire issus du marketing, de la géomatique (systèmes d’information géographique) en passant par le journalisme47. Derrière cette interrogation se profile aussi la question des hiérarchies implicites et/ou explicites des métiers au sein des agences et de leurs évolutions, perceptibles dans celle des formations, des carrières et des pratiques professionnelles.Diffusion, importation, exportation : l’acculturation de modèles et d’expériences en matière d’aménagement urbain et de développement des territoiresCe vaste champ de questionnements pourrait passer non plus seulement par une généalogie des acteurs mais par celle du contenu des expertises produites par les agences d’urbanisme depuis leur début. En effet, dès avant la LOF de 1967, différents groupes de réflexion, au degré d’institutionnalisation variable, ont élaboré une documentation technique sur des situations locales variées. Ce savoir disponible a pu servir d’outil de la prospective urbaine pour les pouvoirs publics. C’est le cas par exemple du Comité pour l’aménagement et l’expansion économique de la région lyonnaise, créé dans les années 50 à l’initiative de personnalités issues du Groupe interprofessionnel lyonnais et de la Chambre de commerce et d’industrie (Linossier, 2006). Ce comité s’est lui-même appuyé sur les enquêtes réalisées par des équipes d’Economie et humanisme48. Dans quelle mesure et par quels canaux de diffusion ce travail d’expertise a pu être utilisé et « digéré » par les agences nées ultérieurement ? A Lyon, il semble que le transfert se soit opéré par l’entremise de l’OREAM et des cabinets d’études de la sphère SCET-CDC, qui ont permis une certaine percolation des travaux et approches initialement développés par le Comité d’expansion jusqu’à l’ATURCO. A Dunkerque (Ratouis, 2005) la CCID manifeste également le désir de se doter d’une capacité d’expertise et en 1955, avec l’aide de l’association catholique du Secrétariat social, la CCID donne naissance au Comité d’Etudes Economiques et Sociales (CDEES)49. Au cours de l’année 1967 des discussions ont été engagées entre la DDE, la CCID et le CDEES au sujet des études d’urbanisme dans l’agglomération de Dunkerque et de la création éventuelle d’une agence d’urbanisme50.Les productions des agences d’urbanisme ont ensuite été diffusées vers d’autres lieux d’expertise, réutilisées ou réappropriées par d’autres instances de pouvoir, à commencer par les services des communautés urbaines puis les communautés de communes et d’agglomération. Ainsi, dans le domaine du développement économique notamment, l’agence de Lyon a joué par deux fois le rôle d’ « avant-garde » par rapport aux services communautaires : Au début des années 1990, dans la continuité de l’adoption du nouveau schéma directeur « Lyon 2010 » qui place l’enjeu économique au centre du projet de développement de l’agglomération, une mission du développement économique voit le jour, avant même l’attribution de cette compétence aux intercommunalités (loi ATR de 1992). Puis au début des années 2000, la direction des affaires économiques et internationales du Grand Lyon intègre dans son organisation et ses actions le principe et les orientations du schéma de développement économique élaboré par l’agence (Linossier, 2006 ; Healy, 2007)51.Les questions de la diffusion et de l’acculturation pourraient également déboucher sur la circulation des hommes et des savoirs dans le travail des agences d’urbanisme à l’étranger. En effet, la LOF, en instituant les agences d’urbanisme en territoire métropolitain, tirait aussi profit d’expériences coloniales pionnières telles que l’Agence du Plan d’Alger née en 1954 (Malverti, 1992 ; Baudoui, 2003 ; Deluz, 1988 ; Celik, 1997 ; Cohen, Oulebsir et Kanoun, 2003) dont on retrouve le directeur – Gérald Hanning – aux côtés de Paul Delouvrier, au sein du District de la région parisienne puis comme conseiller technique au sein de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Ile-de-France (IAURIF) de 1973 jusqu’à sa mort en 198052. Il serait intéressant de poursuivre des recherches afin de voir en quoi cette trajectoire professionnelle – et plus généralement l’étude de l’activité des agences à l’étranger – conforte certaines des conclusions des analystes du déploiement outre-mer de l’urbanisme européen et français depuis l’entre-deux-guerres (Vacher, 2001) et du retour d’expérience en métropole – notamment dans les villes nouvelles (Barraqué et Marié, 1988 ; Marié, 1989 ; Fredenucci, 2001, 2003a, 2003b ; Prévot, 2006b). Plus largement, le canevas d’analyses sur la diffusion des idées et des pratiques de l’urbanisme dans le contexte européen et transatlantique s’en trouvera-il aussi renforcé (Ward, 200253) ?Il y aurait aussi matière à développer la réflexion contemporaine sur les agences d’urbanisme comme lieux d’observation et comme acteurs privilégiés de la circulation des savoirs, des modèles et des pratiques urbaines à l’échelle internationale. Les agents des agences semblent jouer ainsi un rôle de « passeurs » de « modèles » étrangers, auprès des élus notamment, en organisant des voyages54. Il faut aussi envisager la mobilisation des agences comme un outil de la politique des collectivités locales – villes mais aussi régions, parisienne notamment avec l’IAURIF. Les agences s’inscrivent alors dans un réseau d’institutions internationales plus vastes55. Les grandes villes (Paris avec l’APUR, Lyon56) puis moyennes (Dunkerque) vont utiliser leurs agences d’urbanisme comme un outil d’influence et de rayonnement, manifestant, avant même la décentralisation, une prise d’autonomie par ce biais. Tous ces terrains qui vont de l’espace méditerranéen au sens large à l’Afrique sub-saharienne, l’Asie du sud-est voire l’Amérique latine sont à prospecter afin de saisir, justement, comment se réalisent les phénomènes d’importation/exportation des normes et des savoirs dont les agences et leurs agents sont des opérateurs57. Ces questions rejoindraient, pour les compléter le cas échéant, le champ de recherche sur les « mémoires professionnelles » ouvert par Viviane Claude et Jean-Charles Fredenucci sur les villes nouvelles (Claude et Fredenucci, 2004).Crises, temps et terrains : la nature de la production des agences à différentes échellesLa notion de « crise »58 au sein des agences liée à la concurrence accrue à laquelle elles sont soumises (cf. supra) peut être questionnée sur l’ensemble de la période, avant et après la décentralisation : crises consécutives au désengagement financier de l’État qui intervient dès les années 197059 et se prolonge selon différentes modalités. Peut-on observer dès lors dans les agences une propension – relevée dans certaines OREAM (Saunier, 2005) – à démultiplier le champ d’intervention jusque dans l’opérationnel pour enrayer la saignée financière et trouver des marchés de « subsistance »60 ? Quitte pour cela à risquer de perdre leur spécificité d’outil partenarial et « d’espace de réflexion décalé » et à se mettre plus directement en concurrence avec les bureaux d’études privés61, les Sociétés d’Economie Mixte (SEM) ou les services techniques des intercommunalités ? Il est nécessaire de comprendre comment les agences justifient aujourd’hui leur spécificité par rapport aux bureaux d’études, auxquels elles font par ailleurs appel62. Bref, comment les agences ont-elles été capables (ou non) de mobiliser, selon les périodes, des ressources multiples au service de leur action et comment leur environnement institutionnel changeant a-t-il fait évoluer leurs missions et leur façon de les conduire ?Leur positionnement local dans des missions à caractère opérationnel d’urbanisme réglementaire a pu être source de légitimation auprès des élus. De part et d’autre de la décentralisation de 1982-1983, par exemple, l’agence d’urbanisme de Lyon intervient pour le compte de la communauté urbaine sur des missions très circonscrites dans leur contenu et leurs limites spatiales, pour réguler les concurrences entre opérateurs de la réhabilitation ou de la rénovation de certains quartiers anciens de Lyon. Dans ce domaine précis, c’est par l’intermédiaire de l’agence d’urbanisme que se jouent la montée en puissance des services communautaires, l’autonomisation progressive de la structure intercommunale par rapport aux opérateurs publics ou privés, et finalement l’acculturation de ses services aux missions d’un donneur d’ordre (Bentayou, 2007).Par la suite, la capacité d’expertise montante des intercommunalités, à mesure que les lois de décentralisation produisent leurs effets, peut aussi être regardée comme une belle occasion saisie par les agences – dans les années 1980-2000 – pour se retirer partiellement au moins d’un positionnement vu comme trop local, de missions quasi-opérationnelles et spatialement circonscrites ; de quitter un positionnement parfois aux antipodes d’une réflexion stratégique à l’échelle des agglomérations, pour réussir à faire de la réflexion prospective à l’échelle de territoires toujours plus vastes (schémas de cohérence territoriale63, InterSCOT, Eurodistricts64) un domaine privilégié de leurs activités. N’ont-elles pas acquis alors une légitimité nouvelle fondée sur un travail de production de principes et d’objectifs consensuels via des « concepts-valise » comme celui de « métropolisation » (Bachelet, Menerault et Paris, 2006) et la production d’un discours consensuel, euphémisant les conflits et les contradictions et donnant ainsi l’impression de maîtrise les intérêts contradictoires des élus et des populations ?Cet éloignement de l’urbanisme opérationnel peut dans le même temps être vu à nouveau comme la source d’un certain affaiblissement. En effet, si l’agence joue un rôle central dans l’élaboration du schéma directeur, ce sont les services communautaires qui réalisent les POS (puis les PLU), instruisent les permis de construire, et donnent chair ou non au schéma. Les agences élaborent effectivement les schémas mais sans disposer des outils de son application concrète. Par ailleurs, l’éloignement des agences du champ de l’urbanisme opérationnel ne les a-t-il pas contraintes d’investir celui du marketing territorial ?C’est donc bien en termes de stratégies plurielles de légitimation des agences mais aussi d’avantages et de préjudices qu’il faudrait analyser leurs positionnements ainsi que leurs productions et montrer où, comment, quand et pourquoi elles se développent65.La recherche collective qui s’amorce peut et doit être aussi l’occasion d’étudier la production des agences par le prisme d’entrées sectorielles ou thématiques. Ainsi, le rôle des agences d’urbanisme dans la conduite des politiques de transport en ville a déjà fait (Montès, 2003 ; Lefèvre et Offner, 1990), et continue de faire, l’objet de recherches (Richer, 2007 ; Henry, 2007 ; Arsac, 2007 et 2006 ; Gardon, 2003). Elles se sont tout d’abord impliquées dans les réflexions et les premières contestations concernant les programmes et projets d’autoroutes urbaines. Puis leur expertise a été mise à contribution dans l’établissement des premiers plans de circulation, l’élaboration des projets de transports collectifs urbains (Lassave, 1987 ; Offner, 1987 et 1988) ainsi pour les études sur l’implantation de parkings en centre ville (Gardon, 2008). Elles ont ainsi participé aux côtés des syndicats de transport, des CETE ou des DDE, à la dynamique professionnelle que connaît le secteur des transports urbains depuis les années soixante-dix (Lefèvre et Offner, 1990 : 53-64). Dans certains cas, leur positionnement sur ces thématiques a contribué à l’échange et à la circulation de savoirs66, notamment avec les autres structures émergentes comme les SEM ou les bureaux d’études. Ce rôle de médiateur a débouché parfois sur une nouvelle coordination entre ces différents acteurs, et sur une prise en compte de l’urbanisme et de la prospective dans les politiques de déplacements à travers une échelle d’action publique plus large.Récemment, deux agences se sont ainsi illustrées dans la promotion d’une démarche innovante au service de la coordination des politiques d’urbanisme et de transport public : les « contrats d’axe ». Les agences de Grenoble (AURG) et de Toulouse (AUAT) ont assisté les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) de leurs agglomérations respectives67 en fédérant les acteurs autour de la mise en place de cette démarche contractuelle, dont l’objectif est de permettre la densification urbaine autour de nouvelles lignes de transports collectifs conformément aux principes promus à l’heure actuelle de ville « durable », dense et/ou compacte68 : les communes concernées passent un contrat avec l’AOTU par lequel elles s’engagent à participer à l’effort de densification autour d’un axe de transport public, en fonction du mode prévu (capacité, fréquence). A elles d’agir, à travers l’ensemble des documents d’urbanisme réglementaire, sur leur organisation urbaine afin de favoriser au mieux l’accessibilité au tracé du tramway, métro, ou bus à haut niveau de service envisagé.Si les agences de Toulouse et Grenoble ont choisi des méthodes différentes (concertation en amont pour l’une ; diffusion a posteriori d’un document pédagogique conçu d’abord « en chambre » pour l’autre – cf. Henry, 2007), la procédure mise en avant – la contractualisation – est innovante et met à l’épreuve la capacité des deux agences à créer un partenariat efficace entre organismes, élus et mondes professionnels d’ordinaire peu amenés à dialoguer (Henry, 2007).Mais cet exemple des contrats d’axes pourrait aussi constituer un analyseur de la manière dont ces agences sont structurées et organisées, en interne, pour traiter de questions transversales, touchant à plusieurs domaines de compétence, à plusieurs champs des politiques publiques entre lesquels les convergences apparaissent aujourd’hui indispensables (urbanisme et transport collectif, environnement et gestion foncière, risques et urbanisme réglementaire, etc.). Quelques analyses récentes montrent ainsi des différences notables, entre des agences où se maintient une organisation fortement cloisonnée et hiérarchisée, laissant en apparence peu de place à l’interdisciplinarité, et d’autres qui connaissent une réorganisation censée favoriser la gestion de projets transversaux69. Comment les équipes des agences pratiquent ainsi concrètement la pluridisciplinarité et la transversalité, autrement qu’en discours ? Et comment cette quête actuelle de transversalité se combine-t-elle avec les spécialisations que les agences ont pu développer dans la longue durée70 ? Une étude systématique des organigrammes et de leurs évolutions, mise en rapport avec des analyses plus fines du mode d’élaboration interne de tel ou tel projet71, pourrait ainsi renseigner sur les cultures professionnelles et administratives à l’œuvre à l’intérieur des agences.Entre le technique et le politique : frontière ou marche72 ?La question du rapport au politique est une autre question centrale, tout comme celle d’une division du travail entre le technique et le politique. L’ensemble des agences s’est particulièrement préoccupé de pédagogie à l’égard des élus, certaines d’entre elles – pour cause de profils militants de leurs membres – se sont aussi préoccupées plus tôt que d’autres d’information, d’une vulgarisation de proximité en matière d’aménagement et de cadre de vie à destination des citoyens, voire de participation et de co-production au travers d’ateliers de travail urbain (à Grenoble, à Dunkerque / Grande Synthe). Dans le nouveau régime de technicité et d’ingénierie complexe qui s’est mis en place depuis quarante ans, les agences d’urbanisme ont-elles constitué un rouage décisif du débat public démocratique en donnant un contenu – et lequel – à la participation dans l’élaboration de la décision en matière d’aménagement et d’urbanisme ? Ont-elles au contraire participé à une vision idéologique de la rationalité scientifique comme moteur de progrès qui aurait permis de faire l’économie, sous prétexte de technicité, de l’élaboration publique et polémique des problématiques urbaines et sociales au niveau des appareils politiques, des élus et des citoyens ? Tout se passe comme si elles s’étaient trouvées contraintes de participer à la mise en forme et à la diffusion d’une conception de la démocratie participative compatible avec l’entretien de la démocratie représentative. Les agences d’urbanisme semblent aujourd’hui en effet contribuer à construire le récit d’agglomérations réconciliées, où tous les intérêts seraient conciliables car négociables par la grâce de la concertation73. En ce sens, elles apparaissent comme des instances de déconflictualisation de l’urbain, à priori. Pour autant il s’agira d’y regarder de plus près pour déterminer si, dans certaines circonstances, leurs études – rendues publiques ou non, utilisées ou non – n’ont pas été en sens inverse saisies par certains acteurs locaux pour politiser l’urbain. Au sein même des personnels des agences la technicité des enjeux a-t-elle contribué également à la dépolitisation de ceux-ci ? Ou au contraire, dans certains cas, assiste-t-on à des « reconversions militantes » ? Ainsi, des allers-retours ou des perméabilités entre la sphère du politique et la sphère du technique sont observables entre des techniciens d’agences ou des directeurs qui sont aussi des élus, des directeurs d’agence qui, devenus élus prennent cette fois la présidence d’agences.C’est donc finalement la question du primat du politique sur le technique qui doit être évaluée dans ses ambiguïtés. Une des ambiguïtés de départ dans les missions des agences étant de devoir éclairer et apporter des réponses techniques à des questions fondamentalement politiques. Aux yeux de certains anciens dirigeants d’agence74, la LOF avait déjà consacré le pouvoir montant des grands maires « techniciens » de tous bords politiques bien avant la décentralisation. Bon nombre de communications au colloque de février 2007 ont d’ores et déjà mis en avant le rôle décisif des élus dans les orientations et le travail des agences, pour le soutenir ou le contrarier. D’une manière plus générale, il s’agira d’analyser le rôle des agences d’urbanisme dans la diffusion, sinon des « mythes » d’action publique 75 du moins les référentiels et paradigmes successifs couramment observés chez les acteurs et élus locaux tels que « le développement local », « la participation », « l’internationalisation » des villes (Pinson et Vion, 2000) ou aujourd’hui « le développement durable ».