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En Tunisie, pays le plus urbanisé, et le plus anciennement urbanisé des pays du Maghreb, qui expérimente la régulation urbaine depuis près de trois millénaires, la question de l’aménagement urbain se pose dans un contexte nouveau, sous un angle nouveau. En effet, en 1994, la population urbaine tunisienne représentait 5,4 millions soit 61% de l’ensemble de la population. En 2015, les villes tunisiennes regrouperaient 68,5% de la population totale environ (Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire, 2002). Cette croissance urbaine consommera quelques 30 000 ha supplémentaires soit près de la moitié de l’espace urbain existant au milieu des années quatre-vingt-dix.1 Ainsi, les villes tunisiennes doivent faire face à des besoins nouveaux en matière d’aménagement de terrains urbains, de constructions de logements, d’infrastructure et d’équipement.En même temps, depuis le milieu des années quatre-vingts, face aux difficultés budgétaires engendrées par la rétraction de ses ressources, la remise en cause des modes de gestion publique dirigiste et le retour en force des logiques libérales (Mechichi 1993 ; Oueld Ahmed 1991 ; Bouony et Tournier 1996) préconisant la réhabilitation des mécanismes de régulation par marché, le désengagement de l’Etat et la redistribution des rôles entre secteur public et initiative privée, l’Etat tunisien a adopté une politique d’ajustement libéral et d’ouverture économique.2 Cette politique implique une insertion dans le mouvement de globalisation et de compétition internationale. Dans le prolongement de cette réorientation politique et économique, la Tunisie a adhéré à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) dès 19903 et a, par la suite, signé un accord d’association avec l’Union Européenne impliquant la mise en place progressive d’une zone de libre échange.4 Cette orientation d’ouverture et d’insertion dans le mondialibéralisme implique une véritable politique de réforme et de restructuration dite de « mise à niveau intégrale ». La politique urbaine s’inscrit, désormais, dans cette logique et implique une mise à niveau du tissu urbain tunisien tout en cherchant un certain désengagement de l’Etat. « Le développement des villes tunisiennes et particulièrement les plus dynamiques d’entre elles, ne peut se concevoir  que dans le cadre des enjeux nés de la globalisation. Sous cet angle, les politiques et actions urbaines doivent faire une large part à ce qui est reconnu comme étant les facteurs de compétitivité économique  (Ministère de l’Equipement et de l’Habitat, SIDES-URBAPLAN 1996).La conjugaison de ces deux phénomènes, de forte croissance urbaine, d’un coté, et de désengagement et d’ouverture économique de l’autre, pose avec acuité de nombreux problèmes, notamment d’habitat, d’équipement, d’infrastructures, de desserte, de transport, de maîtrise foncière, d’environnement et de qualité du cadre de vie. Par ailleurs, elle engendre diverses difficultés résultant, en particulier, du croisement de la volonté de désengagement d’une part, et des exigences d’une politique publique plus forte de la ville d’autre part.C’est dans ce contexte, qu’on pourrait qualifier de post-keynésien5, qu’on observe une certaine mutation de l’action publique tant dans ses finalités que dans ses modalités. Cette mutation apparaît marquée par un basculement des valeurs et une nouvelle hiérarchisation des priorités teintée d’une certaine hésitation découlant de logiques contradictoires.Sur le plan des modalités, tout en observant une forte résistance d’une culture de pouvoir et de gestion centralisatrice et autoritaire, on relève un déclin sensible de l’action et du financement  publics centraux directs de l’aménagement spatial en général et de l’aménagement urbain en particulier, et une recherche de désengagement et de partenariats tant verticaux qu’horizontaux.La redéfinition des finalitésDepuis un quart de siècle environ, suite à la crise de l’Etat providence et du modèle interventionniste de type keynésien, l’action publique connaît, un peu partout dans le monde, de profondes mutations et une forte contestation de sa logique traditionnelle, de son organisation, de ses méthodes et de ses performances (Anthony et Cheung, 1997).En effet, la crise du modèle keynésien, accentuée dans les pays périphériques, a mis à nu les déficiences de la gestion publique et a miné, non seulement, sa légitimité mais la légitimité de l’Etat lui-même et de son appareil administratif (Henry 1991 ; Ben Hammouda 1999 ; Ben Hammouda 1995). Elle a favorisé un fort renouveau des idées néolibérales contestant l’action publique traditionnelle. On dénonce ainsi, entre autres, la lourdeur, la nocivité, la bureaucratie, l’inertie, les coûts élevés, l’inefficacité, l’inefficience et les gaspillages de la gestion publique6.Cette crise a été à l’origine d’un double mouvement : l’un d’ordre quantitatif préconisant l’Etat minimum ou, tout au moins, le moins d’Etat par un processus de désengagement et de privatisation, et l’autre, d’ordre plus qualitatif visant le mieux d’Etat conçu dans une optique d’alignement des modes et des techniques de gestion des personnes publiques, et de manière générale des entités publiques, sur celles des entreprises privées. On plaide ainsi, aujourd’hui, pour l’introduction des techniques managériales issues des entreprises privées et supposées plus efficaces et plus performantes (Mas 1990 ; Deligny 1990).La Tunisie n’a pas échappé à ce mouvement international. A cet égard, faut-il le rappeler, suite à de sérieuses difficultés économiques, elle s’est engagée, depuis le milieu des années quatre-vingts, dans un véritable processus de restructuration dans le sens de la libéralisation de son économie et de l’instauration d’une logique de marché et d’insertion dans le jeu de la concurrence internationale. Ce processus fut engagé avec l’adoption du plan d’ajustement structurel dès 1986 renforcé, par la suite, par l’adhésion au GATT en 1990 (aujourd’hui OMC)7 et prolongé par la conclusion du traité d’association avec l’Union Européenne, signé en 19958 et entré en vigueur en mars 1998.L’aménagement urbain tunisien s’est, donc, trouvé au cœur de ces mutations. L’insertion de l’économie tunisienne dans l’économie mondiale dominée par la logique libérale du marché lui impose, en effet, des impératifs de performance afin de permettre à l’économie tunisienne de faire face à la concurrence internationale. Il ne peut, en effet, estime-t-on, y avoir d’économie performante et compétitive sans Etat, sans territoire et sans tissu urbain performants et compétitifs.Ainsi, la voie est ouverte à la pénétration d’un modèle nouveau reposant sur une rationalité distincte, la rationalité managériale fondée sur le nouveau dogme de l’efficacité.La pénétration d’une rationalité managérialeLa pénétration de cette nouvelle rationalité dans l’aménagement du territoire et, de manière globale, la gestion publique est marquée par la montée d’une véritable idéologie de la performance. Elle a engendré un certain glissement des valeurs et une contestation du modèle volontariste d’inspiration keynésienne mis en œuvre jusque là tant en matière économique et sociale que sur le terrain de l’aménagement urbain9 L’effritement des fondements traditionnels de la légitimité de l’action publique s’accompagne de l’infiltration du discours managérial impliquant l’exaltation des valeurs de l’entreprise et une forte réactivation des thèmes de la rigueur, de l’efficacité, de l’efficience et de la productivité des territoires conjugués avec celui de la qualité des infrastructures et des services.On assiste, ainsi, à un glissement de référentiel et de légitimité des dogmes de l’équilibre régional et de l’équité spatiale, vers celui de la compétitivité des villes et des régions, et de la performance et des résultats. Le glissement des fondements de la légitimité de l’action publique est alors évident. Elle ne réside plus principalement dans l’intérêt général, notion fortement critiquée, mais dans les résultats tangibles obtenus. La qualité de la gestion publique est appréciée à la lumière des résultats que les différentes entités publiques sont capables d’atteindre, sur leur capacité de gérer les ressources dont elles disposent en vue d’obtenir le meilleur rapport coûts-résultats transposé de l’analyse coûts-bénéfices (cost-benefit analysis) propre aux entreprises privées10. Les contenus et la nature des objectifs inscrits es contrats programmes quinquennaux conclus périodiquement depuis la fin des années quatre-vingts des principaux acteurs publics opérationnels de l’aménagement spatial urbain, tels que l’Agence Foncière de l’Habitat (AFH), l’Agence Foncière Touristique (AFT) et l’Agence Foncière Industrielle (AFI) ainsi que leur modes de suivi et d’évaluation le montrent clairement. Il en est de même quant à la Cour des Comptes et de sa démarche de contrôle et d’évaluation des différents acteurs publics et de leur action. Ainsi, dans son VIème rapport général 1986-1987, on lit que « la Cour des Comptes (…) a déjà procédé à l’élargissement de son champ d’intervention pour l’étendre à l’évaluation de l’optimisation des ressources. Cette nouvelle approche permet à la Cour d’apprécier le souci manifesté par les gestionnaires dans la recherche de l’économie et de l’efficience, de mesurer les efforts entrepris pour atteindre les objectifs assignés et de s’assurer, à cet effet, de la mise en place d’un mécanisme de suivi et d’exécution, d’une part, et d’évaluation rétrospective, d’autre part. Ce contrôle peut porter sur des actions sectorielles, voire individualisées, comme il peut embrasser des programmes d’envergure impliquant la participation coordonnée d’un grand nombre de services et organismes publics »11.Dans son VIIème rapport annuel, elle écrit que « sans négliger ou, à l’inverse, privilégier l’aspect de la régularité, l’appréciation de la gestion a été et sera de plus en plus orientée vers les aspects de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie »12. Tout en rappelant qu’elle n’a pas renié pour autant le contrôle classique, la Cour affirme chercher à « diversifier ses centres d’intérêt et à moduler ses méthodes en fonction des impératifs de l’évaluation de la performance »13.En 1993, dans son IXème rapport annuel portant sur l’année 1990, la Cour réaffirme qu’elle est « de plus en plus appelée à exercer un contrôle tourné vers les résultats »14.Dans ce contexte de glissement et de volonté d’alignement sur le modèle de gestion du secteur privé, l’impératif d’efficacité tend à supplanter le dogme du développement équilibré du territoire. Dès lors, avec ce glissement vers l’efficacité et la performance, la différence de la gestion publique par rapport à celle des entreprises privées tend à s’estomper (Chevallier 1997). L’action publique, y compris en matière d’aménagement urbain, ne saurait prétendre échapper au mouvement qui pousse les entreprises de toute nature à accroître leur productivité et à améliorer leurs performances. Les aménageurs publics sont ainsi invités à calquer leurs méthodes sur celles du secteur privé.Le modèle managérial néo-libéral qui travaille le cadre de la gestion publique, ayant pour finalité essentielle la recherche des trois E (efficacité, efficience, économie) (Roberge 1991), repose en effet sur nombre de préceptes dont la gestion stratégique reposant sur la démarche projet qu’on retrouve dans le cadre de divers projets tels que le plus important projet touristique du pays situé au sud de Hammamet, le Yasmine Hammamet, le projet urbain Taparura à Sfax ou les projets des lacs Nord et sud finalement confiés à des investisseurs des pays du Golfe.Dans cette optique, la nouvelle stratégie urbaine tunisienne repose sur deux objectifs principaux : promouvoir la croissance économique par une insertion compétitive dans la globalisation ce qui implique une forte politique sélective de métropolisation d’une part, préserver une cohésion spatiale et sociale d’autre part. Ce jeu d’équilibriste est délicat.Selon la littérature officielle, les objectifs de la nouvelle stratégie urbaine tunisienne consistent à : « 1 Améliorer la productivité et la compétitivité des villes en offrant des avantages comparatifs face à la concurrence des autres centres méditerranéens ;  2 Mettre à niveau les espaces urbains, notamment les grandes métropoles ;  3 Renforcer la cohésion sociale et réduire la ségrégation socio-spatiale en intégrant les populations à faibles revenus ;  4 Renforcer le rôle des acteurs intervenant dans la gestion urbaine et clarifier leurs rôles » (Ministère de l’Equipement et de l’Habitat, Direction de l’Urbanisme, SIDES-URBAPLAN 1997 : 32-33). Ces objectifs, fortement conditionnés par la recherche d’une contribution optimale des villes à l’ouverture du pays et son insertion dans le mouvement de globalisation et de compétition internationale, apparaissent teintés d’un certain économisme assez réducteur. Ils s’inscrivent d’ailleurs dans une politique globale d’aménagement du territoire dont les deux piliers sont la métropolisation et l’intégration. En outre, adoptant une logique fondée sur les idées d’efficacité et de compétitivité des villes, la stratégie tunisienne préconise une logique de métropolisation favorisant les grandes villes côtières et risquant d’engendrer une fracture au sein de l’armature urbaine tunisienne porteuse de sérieux risques pour la cohésion sociale du pays.Au niveau des villes, ces deux piliers se déclinent en deux grands programmes d’actions : un programme de mise à niveau ou de requalification urbaine à court et à moyen terme et un programme à caractère stratégique dont la logique sous-jacente est celle de la métropolisation.La métropolisation, préoccupation privilégiée de l’action d’aménagementEn adoptant une logique fondée sur les idées d’efficacité et de compétitivité des villes, la stratégie tunisienne préconise une logique de métropolisation favorisant les grandes villes côtières et risquant d’engendrer une fracture au sein de l’armature urbaine tunisienne nuisible pour la cohésion sociale et géographique du pays. On tente d’y répondre par une politique de compensation et d’intégration.A cet égard, il convient de souligner que dès la fin du protectorat français, les pouvoirs publics tunisiens se sont trouvés confrontés à de fortes disparités régionales perçues comme un grave obstacle au développement. Ainsi, les Perspectives décennales de développement, premier document prospectif élaboré en 1961, ont souligné les fortes disparités entre les régions côtières d’une part, et les régions méridionales et occidentales du pays d’autre part, tant au niveau de la répartition des activités que des hommes. A cet effet, ces perspectives et les premiers plans de développement, adoptés à partir de 1962, vont préconiser une politique volontariste de lutte contre ces disparités à travers une politique de création de pôles industriels dans les différentes régions notamment défavorisées du pays et le recours à diverses techniques d’incitation et d’encouragement à l’investissement dans les régions défavorisées. Cette politique, poursuivie depuis lors et jusqu’à ces dernières années15, s’est soldée pourtant par un réel échec16.La nouvelle stratégie tunisienne semble entériner cette situation. Les documents officiels et les schémas d’aménagement actuels, notamment le nouveau schéma directeur d’aménagement du territoire national diffusé par le Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire et l’étude relative à la politique de la ville établie par le Ministère de l’Equipement et de l’Habitat ainsi que le XIème plan de développement économique et social, semblent opter pour des choix renforçant ces tendances de développement sélectif et différencié en préconisant une politique forte de métropolisation centrée sur les trois grandes villes de la bande côtière du pays.D’abord, le schéma directeur d’aménagement du territoire national (SDATN) comme le Plan de Développement Economique et Social17 et la stratégie urbaine fondent leur vision prospective sur une sorte d’audit stratégique préalable. L’analyse est bâtie autour d’une identification préalable des enjeux auxquels seraient confrontées les villes tunisiennes pour aborder le XXIème siècle (Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire, Direction Générale de l’Aménagement du Territoire 2002). Il en résulte que les tendances lourdes sont la tendance à la concentration des facteurs de dynamisme et du potentiel économique au bénéfice des métropoles au détriment des autres villes (Ministère de l’Equipement et de l’Habitat, Direction de l’Urbanisme, SIDES-URBAPLAN, 1997). Tout en estimant que « s’il fallait définir un paradigme territorial pour la Tunisie des vingt prochaines années, ce serait celui de l’intégration différenciation, c’est-à-dire de l’effort en faveur de la cohésion sociale face à l’accélération de la mutation économique ». Ils affirment que « l’intérêt national exigera que l’on mette l’accent sur les lieux les mieux situés pour faire face à la concurrence internationale. Mais dans le même temps, il faudra veiller à ce que les différenciations économiques ne se transforment pas en distorsions sociales qui deviendraient insupportables ». Le SDATN souligne que « l’avenir se jouera dans les villes - qui sont les lieux les plus chargés d’histoire - et en particulier les plus importantes d’entre elles » (Ministère de l’Environnement et de l’Aménagement du Territoire, Direction Générale de l’Aménagement du Territoire 2002 : 6). Il en tire la conclusion qu’il convient d’accompagner, et même d’accélérer, la métropolisation des trois grandes villes tunisiennes qui présentent les meilleures chances de réussir dans la compétition internationale. Considérant que « le schéma directeur de 1985 représente l’aboutissement de la période où la pensée territoriale était construite autour du concept d’équilibre régional » et que, dès lors, il n’était pas révisable, les auteurs du schéma estiment que « la question aujourd’hui est de refondre entièrement la conception de l’espace, et par voie de conséquence de son aménagement ». Ainsi, « l’approche de la ville et plus particulièrement de la grande ville implique une autre révolution culturelle. Depuis des décennies, la démarche territoriale dominante est marquée par la crainte de la croissance urbaine, par la peur du développement métropolitain (...) Ces craintes ne sont plus de saison; il est urgent de mettre la pensée territoriale en cohérence avec le projet global de la société tunisienne, sous peine de faire de l’aménagement et de l’urbanisme à contresens. Il faut que les métropoles, et en particulier Tunis, se développent fortement parce que c’est une condition sine qua non de la réussite du projet économique du pays ».Dans cette optique, « il ne faudra pas seulement répartir, mais aussi hiérarchiser et faire des choix », écrivent les auteurs du SDATN tout en précisant qu’on « peut distinguer trois niveaux, les métropoles (nationale et régionales soit Tunis, Sfax et Sousse en association avec Monastir), les villes intermédiaires (Béjà, Le Kef, Kairouan, Gafsa, Gabès) et les simples chefs-lieux (Jendouba, Siliana, Kasserine, Sidi Bouzid, Mahdia, Medenine, Tataouine, Kebili et Tozeur). Les auteurs de la Stratégie urbaine développent, quant à eux, une hiérarchisation plus affinée combinant rang démographique et niveau d’équipement et faisant apparaître cinq niveaux (Ministère de l’Equipement et de l’Habitat, SIDES-URBAPLAN, 1997).Ainsi, la stratégie tunisienne vise à renforcer la métropolisation de Tunis, de Sfax et de Sousse, les trois principales villes tunisiennes et, en particulier, Tunis qui devrait devenir une véritable métropole internationale et perçue comme le principal atout de la Tunisie dans la compétition internationale induite par la globalisation. Sfax et Sousse devraient être transformées en deux métropoles régionales. Pour ce faire, les auteurs préconisent toute une série d’actions. L’intention est, ici, de « peser sur le futur pour transformer le destin en dessein ».Dans cette optique, avec quelques nuances, les trois documents préconisent la métropolisation par le renforcement de la croissance des trois villes précitées, considérées comme les trois zones qui, dans une optique de recherche de « l’efficience économique et des potentiels concurrentiels (...) ont manifestement le plus d’atouts et les potentialités de croissance les plus grandes » (Ministère de l’Equipement et de l’Habitat, SIDES-URBAPLAN, 1997 : 19). Cette métropolisation implique qu’on leur donne les moyens d’une plus grande efficacité dans notamment les domaines de l’habitat, de l’infrastructure, de la logistique et des services de haut niveau afin de promouvoir leur compétitivité et de leur permettre de faire face à la concurrence internationale. On considère, en effet, que « les industries modernes nécessaires à la mise à niveau, exigent des localisations urbaines de standing international » et on recommande de « développer une politique urbaine offensive dans les métropoles, afin de maîtriser la croissance de l’habitat et l’articulation logement-transports publics-travail ». Cette orientation trouve sa concrétisation aujourd’hui à travers notamment les grands projets d’aménagement de la région capitale notamment le projet porte de la méditerranée de 25 milliards de dollars US s’étalant sur approximativement 1000 hectares de terrain sur les berges du Lac Sud et confié à Sama Dubai une société internationale d’investissement et de promotion immobilière relevant de Dubaï Holding. Il en est de même pour le Lac Nord et le lac de l’Ariana ainsi que d’un port financier sur les côtes de Carthage tous confiés à des investisseurs des pays du Golfe. Pour la région Sousse-Monastir, on relève en particulier la grande plateforme logistique et de transport multimodal à Enfidha avec, outre l’autoroute déjà opérationnelle, la construction en cours du plus grand aéroport international du pays confié au groupe turc TAV par un contrat BOT et le futur port en eau profonde dans la même zone dont la procédure de lancement est en cours.Pour Sfax, on peut relever la récente ouverture d’une liaison autoroutière avec les deux autres zones métropoles et la réalisation en cours du projet multifonctionnel Taparura.Nous avons ainsi une approche teintée d’un fort économisme et la vision de métropoles tournant le dos à l’intérieur du pays et regardant principalement outre mer. Afin d’atténuer les conséquences de ce choix sur la cohésion du tissu urbain et social, ces divers documents préconisent son accompagnement par une action de compensation par l’intégration des autres villes dans une logique de réseau témoignant, dès lors, d’une certaine résistance des préoccupations de solidarité.Ainsi, les principales villes de l’intérieur sont considérées « stratégiques ». Ce caractère est avancé en guise de « compensation ». Ces villes de l’intérieur sont, cependant, réduites au rôle de villes d’appui dont le développement est laissé au secteur privé.Les réaménagements introduits sur le schéma directeur d’aménagement du territoire national, depuis décembre 2001, s’inscrivent dans cette même volonté de nuancer la métropolisation et d’introduire un certain rééquilibrage.18 Dans cette optique, le schéma fixe désormais parmi les choix dont la mise en œuvre est prioritaire, la maîtrise de la fixité des habitants des régions de l’Ouest et des régions frontalières. Pour ce faire, il est prévu de renforcer l’infrastructure dans ces régions en vue de promouvoir l’investissement privé, la diversification de la vie économique et le renforcement des potentialités des pôles économiques tels que les mines, le tourisme saharien ou les services et le développement de leur intégration. Il est également préconisé de moderniser les réseaux de transport et le développement des techniques nouvelles de communication et d’information. Ainsi, il est notamment proposé d’aménager des zones multifonctionnelles dans les villes de second rang et la mise en place de plates-formes multimodales de transports et l’aménagement d’espaces de services de haut niveau en vue d’attirer les investissements, de promouvoir l’installation d’entreprises exportatrices.On relève, en outre, l’option de promouvoir la décentralisation de l’industrie par l’encouragement de l’installation des petites et moyennes entreprises industrielles dans les zones les moins développées dites zones de développement régional.Les résistances aux orientations initiales du schéma par les hauts fonctionnaires et les élus des régions de l’Ouest et du Sud du pays et certains mouvements sociaux et régionaux récents19 ont fini par renforcer cet assouplissement, le récent et consistant programme d’équipement et d’investissement destiné à la région frondeuse du bassin minier en constitue une illustration instructive.Ainsi, la démarche des pouvoirs publics semble hésitante et contradictoire, marquée par la persistance d’une logique centralisatrice et autoritaire d’une part, et la recherche forcée, compte tenu de besoins de financement, de partenariats notamment avec le secteur privé.Les mutations des modes d’actionLe mode de gouvernance adopté par les pouvoirs publics tunisiens semble s’inscrire dans une démarche s’articulant autour de deux directions : le repositionnement du rôle de l’Etat vers des fonctions de régulation, la promotion du rôle du secteur privé notamment dans la fourniture de services urbains et l’investissement dans l’infrastructure à travers un partenariat triangulaire entre l’Etat, les collectivités locales et le secteur privé.Dans cette optique, la politique urbaine tunisienne a connu, ces dernières années, un ensemble de réaménagements notamment de son cadre juridique, avec l’adoption d’un nouveau Code de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme en 1994, d’un code de la fiscalité locale en 1997 et le réaménagement de la loi organique des communes en 2006.D’abord, les pouvoirs publics ont cherché, dans ces textes, à moderniser et à rationaliser les outils d’aménagement urbain, à introduire une certaine dose de décentralisation impliquant un plus grand rôle des communes, notamment en matière d’élaboration et d’exécution des plans d’aménagement urbain et des divers autres documents d’urbanisme opérationnel. Par ailleurs, certaines modalités en vue d’une plus grande association du secteur privé et des habitants ont été prévues. Il s’agit, notamment, de la promotion des mécanismes de partenariat, en particulier, au niveau financier.Ces réaménagements nous paraissent, cependant, superficiels portant sur les modalités techniques sans toucher à la culture, très persistante, de gestion marquée du sceau du centralisme autoritaire.Une mutation des modalités techniquesEn Tunisie, comme ailleurs, le partenariat apparaît le thème majeur, le maître mot exprimant une mutation des modes de gestion du territoire et des rapports entre l’administration et les acteurs sociaux d’une logique de l’administration toute puissante et souvent hautaine, puissance publique souveraine, et de l’administré assujetti et plutôt passif vers une logique de partenariat aux relations moins verticales et plus équilibrées et au style de gestion et d’action moins directif et plus participatif.Cette thématique est imposée par la complexité et la difficulté du management des territoires et l’impuissance des modes traditionnels d’aménagement d’un côté, et par les déficits publics et les pressions sur les finances publiques engendrant la recherche de financements privés, d’autre part.En effet, l’idée de partenariat implique un style nouveau de relations fondées moins sur les rapports de forces et la hiérarchie et beaucoup plus sur la complémentarité, sur des rapports plus ouverts favorisant un changement sensible d’état d’esprit. Le partenariat implique, en effet, moins d’unilatéralité et plus de coopération, de concertation, de négociation et de gestion participative. Il s’agit d’une culture de gestion publique qui se veut nouvelle, plus démocratique et qui pourrait se substituer à la culture dominante actuelle fondée sur l’unilatéralité, la hiérarchie et l’autoritarisme centralisateur.Dans cette optique, le partenariat apparaît aux yeux de ses défenseurs, comme un mode de gouvernance adapté à un Etat moderne, un mieux d’Etat, à la fois, plus efficace et plus démocratique.Ainsi, la thématique du partenariat semble s’inscrire dans le cadre du discours de la bonne gouvernance. Mais, à l’instar de celui-ci, le partenariat apparaît, sur le plan conceptuel, à la fois, flou, ambigu, élastique à souhait, sans statut juridique précis et, donc, à la portée encore peu évidente. Né dans l’univers économique, ce terme semble couvrir toute une panoplie : contractualisation, participation, association, concertation, coopération, apport financier ou, encore, sous-traitance. On peut y voir un mode de management exprimant une tentative de réponse à une crise profonde de légitimité de l’action publique d’aménagement.Si l’on observe, à cet égard, un refus certain de promouvoir une véritable décentralisation20 et de développer des relations de partenariat authentique entre l’administration centrale et les collectivités locales, on relève, en revanche, une tendance à développer des formules diversifiées de partenariat avec le secteur privé tant local qu’étranger.Des formules traditionnelles sont ainsi revigoréesLa concession en constitue la plus classique. Son assise juridique vient d’être rénovée et généralisée par une loi du 1er Avril 2008. Mais, surtout, de nouvelles modalités de partenariat, sont expérimentées en matière d’aménagement et de gestion des espaces en particulier urbains. Il s’agit notamment des modalités d’association des propriétaires privés au sein des PIF à la réalisation de projets d’aménagement foncier et urbain, et de contrats de type BOT ou BTO. Ces formules ont d’abord été mises en œuvre en matière d’énergie21 et d’assainissement. Elles connaissent aujourd’hui un développement spectaculaire notamment avec le contrat relatif à la construction d’une plateforme de transport multimodale à Enfidha avec le plus grand aéroport et le plus grand port en eau profonde du pays ainsi que les conventions portant sur divers grands projets d’aménagement urbain autour de la capitale conclues avec des entreprises détenues par des fonds souverains des pays du Golfe22.D’abord, la concession proprement dite, un mode de gestion délégué des services urbains ou d’ouvrages publics, est une convention par laquelle une personne publique charge une autre personne de l’exploitation d’un service ou d’un ouvrage public moyennant une rémunération déterminée par les résultats financiers de l’exploitation.Le droit tunisien des collectivités territoriales prévoit ce mode de gestion des services publics locaux. Ainsi, au niveau communal, la loi organique des communes de 1975 dispose dans son article 129 que « lorsque des services publics communaux ne peuvent, sans inconvénient, être exploités en régie, les Communes peuvent être autorisées à les concéder ».La récente loi organique modificative du 17 Juillet 2006 a diversifié les modes de concession : la gestion commune d’un ou de plusieurs services publics d’intérêt commun à plusieurs communes (art.134 nouveau al. 2).Au niveau régional, l’article 55 de la loi organique du 4 Février 1989 prévoit que lorsque les services publics du gouvernorat ne peuvent être exploités en régie, le gouvernorat peut les concéder.Sans revenir sur l’ensemble de son régime juridique, par ailleurs bien connu, il convient de rappeler, brièvement, son architecture générale et ses principales caractéristiques.Elle se caractérise par deux éléments essentiels. D’une part, le service est exploité par une personne morale, généralement privée, indépendante de l’autorité concédante23. D’autre part, le concessionnaire se rémunère directement sur les redevances ou les tarifs payés par les usagers du service.Pendant toute la durée de la concession, le concessionnaire gère le service ou l’ouvrage à ses risques et périls. Il en assume la direction, choisit, rémunère et surveille le personnel du service, entretient et renouvelle lui-même, à ses frais, les installations et équipements nécessaires. En contrepartie de ces obligations et prestations, le cocontractant de l’administration, dans le cadre de la concession, est rémunéré par la perception directe de redevances sur les usagers du service ou de l’ouvrage. Ces redevances et tarifs doivent normalement lui permettre de couvrir l’amortissement et les intérêts du capital qu’il a engagé et de dégager un bénéfice net dont il garde tout le profit pour lui-même. Ce mode de rémunération constitue la caractéristique fondamentale de la concession qui la distingue des autres contrats publics24.Par ailleurs, les pouvoirs publics tentent d’inciter les collectivités décentralisées à recourir à de nouveaux modes de gestion déléguée de leurs services publics.Cette démarche est actuellement mise en œuvre notamment pour le service public de la collecte et de la destruction des déchets ménagers, les parcs de stationnements, les parcs urbains.Cette formule, estime-t-on, est efficace dans la mesure où elle permet de réunir à la fois les avantages de la gestion privée et ceux de la maîtrise publique évitant les éventuelles dérives ou dérapages. Mais le risque dont elle est porteuse est d’aboutir à une publicisation des pertes et une privatisation des profits.En outre, des formules innovantes expérimentéesIl s’agit d’abord d’une expérience originale de partenariat en matière d’aménagement urbain prévue par le nouveau Code de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme. Il s’agit ensuite notamment des contrats BOT expérimentés notamment en matière d’assainissement.Les conventions de partenariat urbainCe partenariat est institué par l’article 36 du Code de l’Urbanisme et de l’Aménagement du Territoire qui prévoit que les propriétaires de terrains ou de locaux situés dans un périmètre d’intervention foncière (PIF) peuvent conclure une convention avec les intervenants bénéficiaires d’un tel périmètre notamment les agences foncières pour participer à un projet à réaliser à l’intérieur du périmètre et ce sur la base d’un cahier des charges approuvé par décret. Cette modalité a été réglementée par un décret n° 99-188 du 11 Janvier 1999, portant approbation du cahier des charges générales du partenariat entre les opérateurs publics et les propriétaires des immeubles situés à l’intérieur du PIF. Ce cahier des charges fixe les règles et les conditions de cette participation volontaire et en précise les effets.Cette modalité de partenariat repose sur l’aliénation par le propriétaire de son terrain au profit de l’agence foncière ou la collectivité bénéficiaire du PIF. Ainsi, dès la conclusion de la convention de partenariat, la propriété du terrain est transférée à l’opérateur public. Ce dernier attribuera par la suite, à titre de propriété un terrain aménagé et foncièrement assaini.Le propriétaire privé contractant est cependant appelé à apporter une double contribution foncière et financière. La contribution foncière consiste en une quote-part de terrain devant servir aux espaces réservés aux ouvrages collectifs (voiries et équipements collectifs). La participation financière, payable par tranches, représente sa quote-part de coût des études et des travaux d’aménagement ainsi que d’espaces réservés au sein du lotissement. Cette contribution est évaluée en fonction de la moyenne des prix des terrains acquis à l’amiable majorée des frais d’études, d’aménagement et d’équipement prescrits par le plan d’aménagement de détail (PAD) du périmètre.La redistribution des terrains au partenaire s’effectue par attribution de la partie du terrain qui est égale au solde de son terrain initial après déduction de la quote-part due à titre de contribution foncière et, éventuellement, financière.Cette démarche partenariale constitue une démarche novatrice d’association des privés notamment à l’action des trois agences foncières de l’habitat, touristique et industrielle. Elle a été conçue en vue de permettre à ces opérateurs de surmonter les difficultés engendrées par les pratiques spéculatives de rétention des terrains par les propriétaires, l’hostilité de plus en plus forte à l’égard de l’expropriation, le caractère inefficace des procédures de droit de priorité à l’achat et le renchérissement des coûts du foncier et de l’aménagement. Ses résultats sont variables et son succès inégal. Le même constat peut être dégagé à propos des marchés d’entreprise de travaux publics et des contrats B.O.T. expérimentés par certains opérateurs de l’aménagement urbain.Les formules partenariales d’origine anglo-saxonneIl s’agit d’abord de la formule BOT mise en œuvre notamment par l’Office National de l’Assainissement, entreprise publique nationale réorganisée par la loi n° 93-41 du 19 Avril 199325 et érigée en établissement public non administratif.Certes, l’office a conclu surtout des contrats de marché d’entreprise de travaux publics, soumis à la réglementation des marchés publics, dans le domaine de d’exploitation, de gestion des ouvrages d’assainissement liquide26. Le bilan de ces opérations paraît fortement mitigé. Ainsi, si la première expérience, relative au réseau d’assainissement des Manazeh, semble avoir donné des résultats satisfaisants pour les deux partenaires, la deuxième, relative aux stations d'épuration, a été un échec et s’est soldée par la résiliation unilatérale du contrat.Mais surtout, l’ONAS a tenté d’expérimenter, sans succès semble-t-il pour le moment, une démarche novatrice de concession. Il s’agit d’un contrat dit BOT (Build, operate, transfer)27 relatif au complexe de traitement des eaux usées de Tunis Ouest comprenant notamment une station de pompage, une conduite de refoulement et une station d’épuration. Ce contrat prévoyait que l’opérateur privé partenaire prend en charge le financement et la construction de l’ouvrage, en assure l’exploitation pendant la durée du contrat et le remet à l’opérateur public en fin de contrat.Cette démarche a connu, pourtant ces dernières années, une forte expansion. En 2004, concession d’un réseau GSM à un groupe égyptien.En 2007, l’aménagement du Lac Sud de Tunis a été attribué pour plus de 25 milliards de dollars au groupe émirati Sama Dubai,  l’aménagement du Lac de l’Ariana au Nord de Tunis a été attribué au groupe EL Maabar en 2008 alors qu’un projet de ville sportive et résidentielle baptisée Tunis sport city a été attribué au groupe Abu khater. Il convient d’ajouter un pôle financier confié à un autre groupe émirati ainsi qu’une raffinerie de pétrole à la Skhira au sud de Sfax.Mais si certaines modalités techniques motivées par la recherche de financements privés semblent évoluer, le cadre dans lequel ces modalités et, de manière générale, la culture de gestion qui préside à l’action d’aménagement semblent résister aux vents du changement qui soufflent pourtant partout dans le monde.Une persistance d’une culture de gestion peu moderniséeLe système politique tunisien est, depuis le début des années soixante, marqué par le monolithisme et le monopole du pouvoir par un parti pendant longtemps unique puis, depuis les années quatre-vingts fortement dominant avec une relation « fusionnelle » entre le parti et l’Etat et ses différentes instances politiques et administratives. Il en découle, qu’en matière de gestion du territoire, le modèle centralisateur et bureaucratique, la logique de commandement autoritaire, la méfiance vis-à-vis du local, de la décentralisation et des espaces d’autonomie imposés par les contraintes de la construction de l’unité nationale, perçue comme ciment et facteur de consolidation des jeunes Etats, fragiles à la fin de la période coloniale semblent persister et résister aux transformations des contextes tant interne qu’international bien que leur socle semble s’effriter et leurs vertus légitimatrices en perte de vitesse.Le principe de libre administration n’est toujours pas explicitement consacré ni dans la constitution, ni par la loi.Certes, les pouvoirs publics ont cherché, dans le nouveau Code de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme de 1994, à moderniser et à rationaliser les outils d’aménagement, à introduire une certaine dose de décentralisation impliquant un plus grand rôle des communes, notamment en matière d’élaboration et d’exécution des plans d’aménagement urbain et des divers autres documents d’urbanisme opérationnel dans une logique de partenariat entre l’administration centrale et les collectivités locales.En effet, le constat d’une gestion trop centralisée conduit à proposer une amélioration de la participation des collectivités locales à la définition des besoins en matière de structuration de l’espace urbain et le renforcement des administrations locales. Cette tendance à la décentralisation, préconisée d’ailleurs par la conférence d’Istanbul sur les établissements humains (UN-Habitat II 1996), a été timidement esquissée par le législateur tunisien dans le nouveau Code de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme de 199428. La gestion des territoires urbains peut constituer un champ privilégié de la décentralisation. Néanmoins, les travaux pratiques de la décentralisation, marquant un passage d’un urbanisme centralisé et peu démocratique à un urbanisme décentralisé et participatif, ne semblent pas, encore, avoir démarré. Il faut dire que la tradition centralisatrice et autoritaire du système administratif tunisien conjuguée avec la modestie des ressources financières des collectivités locales, des constantes de la réalité tunisienne, n’y sont pas pour rien. Ainsi, pendant longtemps, l’administration centrale a vidé de leurs compétences les collectivités locales. Le dessaisissement a été manifeste avec la perte de représentativité des élus locaux siégeant dans les conseils municipaux ou au sein des conseils de gouvernorats puis régionaux29. Ces structures apparaissent, davantage, comme une émanation du pouvoir central, consacrant sa pénétration territoriale et son emprise sur le champ local plutôt que comme un pouvoir local tirant sa légitimité des citoyens et agissant de manière autonome grâce à un ensemble de compétences propres. La création d’un centre de formation et de recyclage des cadres communaux et régionaux ainsi que la récente réforme de la fiscalité locale30, permettent, cependant, d’espérer une amélioration, tout au moins, de l’efficacité technique de l’action communale (Belaïd 1999). Mais surtout, la promotion d’un tel partenariat vertical suppose une démarche fortement contractualisée. Or, la contractualisation reste très faible au niveau des rapports inter administratifs. Il n’existe pas de contrats de programme ou de contrats de plan Etat-Région et encore moins des contrats de ville susceptibles d’envisager les difficultés, les contraintes et les besoins d’une région ou d’une ville et de mettre au point des réponses d’ensemble intégrées et concertées.Quant au partenariat décentralisé entre collectivités locales, les pouvoirs publics tentent, à l’heure actuelle, d’une part, de relancer la coopération locale entre les différentes collectivités décentralisées en vue d’améliorer leurs capacités mutuelles à créer, assurer et gérer efficacement des services publics locaux.D’abord, la législation tunisienne relative aux collectivités publiques territoriales prévoit la possibilité pour ces collectivités de créer des sociétés d’économie mixte ou de participer au capital de sociétés privées préexistantes en vue, notamment, de leur confier la gestion de certains services publics locaux à caractère industriel et commercial.Ainsi, pour les communes, la loi organique du 14 Mai 1975 consacre tout un titre à la représentation de la commune auprès des sociétés et groupements dans lesquels elle détient une participation au capital.De même, la loi organique du 4 Février 1989 relative aux conseils régionaux prévoit, de manière incidente, la possibilité de telles créations ou participations à des sociétés d’économie mixte à caractère régional dans son article 56 al. dernier en disposant que la tutelle sur les établissements publics régionaux et celle sur « des sociétés dans lesquelles le gouvernorat détient une participation en capital » sont soumises à la législation en vigueur.La faiblesse quantitative des établissements et entreprises publiques communales et régionales s’explique aisément, notamment, par la fragilité financière et le manque de ressources humaines adéquates et en compétences, des collectivités publiques territoriales.A ces difficultés financières et humaines s’ajoute une nouvelle orientation récente des pouvoirs publics en faveur du désengagement de la puissance publique de la gestion directe des activités de service public impliquant la promotion d’une démarche de partenariat public-privé.Une formule originale de partenariat contractuelle doit être cependant mentionnée. Il s’agit des conventions de maîtrise d’ouvrage urbain déléguée conclues soit entre l’administration centrale et l’Agence de Réhabilitation et de Rénovation Urbaine, soit entre cette dernière et les communes par laquelle l’ARRU assure la fonction de maître d’ouvrage délégué pour le compte de ses partenaires en matière de réhabilitation des quartiers d’habitat anarchique ou spontané ou de rénovation des quartiers vétustes et insalubres.L’aménagement des espaces, particulièrement urbains, est multidimensionnel. Il soulève des questions multiples et imbriquées qui affectent la vie quotidienne des citoyens. Les modes de gestion, leur degré de transparence et la dose de participation et de démocratie sont largement en cause.Aujourd’hui, dans le contexte d’une internationalisation renforcée et la mise en place d’une zone de libre échange avec l’Union Européenne qui progresse sensiblement, imposer, sans garde-fou, une mutation brutale vers une métropolisation, à la fois issue du dehors et tournée vers l’extérieur, risquerait d’aboutir à des déflagrations dévastatrices et de lézarder le territoire national comme l’édifice social. Or les modes d’aménagement et de gestion du territoire demeurent insuffisamment décentralisés et souffrent d’un sérieux déficit de participation et démocratie. Le hiatus semble réel entre un discours officiel récurrent sur la décentralisation, la participation, le pluralisme et le partenariat, et la persistance d’une gestion monolithique quasi-exclusivement monopolisée par le parti ultra- dominant31 qui détient, depuis un demi siècle, la totalité des pouvoirs et des rouages (Ben Achour, 2000 ; Tarchouna, 2005). La « gouvernance » tunisienne apparaît, en effet, peu ouverte marquée d’un autoritarisme persistant et l’approche tunisienne du partenariat, contestable et teintée d’un fort économisme réducteur.Ainsi, le tissu associatif, partenaire indispensable, s’avère peu dynamique souffrant d’un cadre juridique inapproprié verrouillant son autonomie d’action et en faisant un ensemble d’organes invertébrés et, parfois, sans statut juridique clair comme c’est le cas des comités de quartiers ou encore des associations de sauvegarde des médinas (ASM).Le partenariat avec le privé, de son côté, semble obéir à une logique de simple soulagement de l’Etat et de ses finances sans s’inscrire dans une démarche démocratique de gestion participative. Cette méfiance à l’égard de la logique participative apparaît d’ailleurs clairement dans le déficit que connaissent, en la matière, les procédures d’enquêtes publiques relatives à l’élaboration des schémas directeurs d’aménagement du territoire ou encore des plans d’aménagement urbain.Ceci démontre l’urgence d’un effort nécessaire de « mise à niveau »32 démocratique dans les modes d’action publique afin de permettre une évolution d’un management centralisateur générateur de lourdeur et de lenteur excessives, favorisant le recours à l’informel, vers un management démocratique et plus efficace33.D’autre part, l’aménagement à géométrie variable et l’action différenciée préconisés sont peut être inévitables, ils risquent cependant de cultiver les sentiments d’inégalités et de frustration des habitants de nombreuses petites et moyennes villes de l’intérieur. Il apparaît donc nécessaire de les magner avec une grande précaution. L’équation, il est vrai, est très difficile.