{"word_count": 6917, "character_count": 45816}
IntroductionLancé dans les pays anglo-saxons, l’open data est un mouvement international visant à mettre en circulation les données des administrations publiques afin de les rendre accessibles aux citoyens (Gray, 2014). S’inscrivant dans les principes du « libéralisme informationnel » (Loveluck, 2015), la mise à disposition des données doit favoriser à la fois le développement économique, la transparence administrative et la participation citoyenne. En France, Rennes est la première ville à mettre en œuvre dès 2010, une politique d’open data. Aujourd’hui, près de 200 collectivités sont engagées dans des démarches d’ouverture de leurs données1. Ce nombre devrait augmenter dans les prochains mois, puisque la loi NOTRE, votée en 2015, impose l’ouverture des données à l’ensemble des collectivités de plus de 3 500 habitants. Si ces politiques de mise en circulation des données se développent, la littérature académique s’est encore peu intéressée à cet objet. Pour mettre en évidence les dimensions sociopolitiques de l’open data, trop souvent réduit à ses aspects techniques (Yu et Robinson, 2012), des auteurs ont analysé les processus concrets d’ouverture des données publiques (Denis et Goëta, 2017 ; Goëta et Davies, 2016) dans la continuité des travaux sur les information infrastructures studies (Borgman, 2015 ; Bowker et al., 2010 ; Edwards, 2010). D’autres analyses se sont centrées sur les utilisateurs de ces données ouvertes pour questionner les promesses de ces politiques d’open data. Plutôt que d’accroître la transparence administrative et les modalités de participation citoyenne, l’ouverture des données risque de renforcer les acteurs ayant les compétences pour traiter ces données (Donovan, 2012 ; Slee, 2012 ; Worthy, 2015) et ainsi d’« empower the empowered » (Gurstein, 2011). La chercheuse britannique Jo Bates souligne d’ailleurs qu’au Royaume-Uni ce mouvement en faveur de la diffusion des données s’est accéléré lorsque des entreprises s’en sont fait les promotrices auprès du gouvernement, lequel y voyait un intérêt pour poursuivre sa politique d’austérité et de marchandisation des services publics (Bates, 2012). L’open data s’inscrirait alors dans la continuité des réformes du secteur public et du new public management (Clarke et Margetts, 2014 ; Longo, 2011) et marquerait un retrait de l’État au profit des acteurs privés. À partir d’une enquête empirique au sein de la communauté urbaine de Lyon2, cet article propose une thèse différente de celles de ces auteurs anglo-saxons : plutôt qu’un dessaisissement des pouvoirs publics, la mise en circulation des données offre de nouvelles modalités d’action aux institutions territoriales.Initiée en 2012, la politique d’open data de la communauté urbaine de Lyon repose largement sur la stratégie de mise à disposition de données élaborée par la direction de la voirie (Courmont, 2016). En effet, à la même date, cette dernière met en œuvre un projet intitulé « Optimod » (Optimiser la mobilité durable)3, qui vise conjointement à encourager le report modal et à favoriser l’innovation et le développement économique au travers de la mise à disposition des données de transport. La particularité de ce projet est de s’inscrire tout à la fois dans la continuité des initiatives des centrales de mobilité4, qui rassemblent les données de l’ensemble des opérateurs de transport d’un territoire pour constituer de nouveaux services d’information, et des programmes d’open data, qui ont pour objectif de promouvoir le développement de services numériques utilisant des données publiques (Barns, 2016). Pour analyser les effets de l’open data sur la gouvernance urbaine, notre article se focalise sur le cas du projet Optimod mis en œuvre par la communauté urbaine de Lyon.Dans la continuité des travaux de sociologie de la quantification (Desrosières, 2008 ; Espeland et Stevens, 2008 ; Porter, 1995), une approche de sociologie des données est adoptée. Dans cette perspective, notre démarche croise une analyse internaliste et externaliste de la donnée, en accordant une attention particulière aux recompositions des données, des acteurs et des usages qui leur sont associés. Cette approche nous permet de poursuivre parallèlement deux hypothèses sur les effets de l’open data sur la gouvernance urbaine. La première est que la mise en circulation des données produit des agencements particuliers associant des représentations alternatives de l’espace urbain à de nouvelles modalités d’action sur la ville. Empruntée à la sociologie de l’acteur-réseau, et notamment à la définition proposée par Michel Callon (Callon, 2013), la notion d’agencement souligne ici les arrangements particuliers, en vue d’une action spécifique, entre des données, une manière de les traiter et une politique urbaine. Par les cadrages qu’il organise, l’agencement donne forme à un certain mode d’action collective. À ce titre, comme nous le présenterons dans une première partie, la Centrale de mobilité du Grand Lyon, en articulant les données des différents opérateurs de transport de l’agglomération, donne consistance à une représentation métropolitaine de la mobilité qui permet de cibler les individus en déplacement. La seconde hypothèse est que la mise en circulation des données contribue à la constitution de nouvelles capacités de gouvernement pour l’institution chargée de la régulation des flux de données. La deuxième partie de l’article met en évidence le rôle d’intermédiaire entre producteurs et réutilisateurs de données joué par le Grand Lyon. Ce positionnement offre à l’institution métropolitaine de nouvelles modalités de coordination des acteurs publics et privés au travers des données, qui lui permettent de mettre en œuvre cette politique de mobilité métropolitaine.1. Représenter la mobilité métropolitaineLes travaux d’Alain Desrosières sur l’usage de la statistique dans les politiques économiques nationales ont mis en évidence l’inscription de la quantification dans des agencements cohérents alignant des manières de penser, de représenter et d’agir (Desrosières, 2003). Cette première partie vise à mettre en évidence des agencements similaires pour les politiques de transport urbain et de mobilité métropolitaine. Alors que les données de transport se caractérisent par leur attachement aux réseaux et à leur régulation, la mise en circulation des données, en transformant ces attachements, fait émerger un nouvel agencement associant une manière de penser, d’agir et de représenter les déplacements urbains.1.1. Les données de transport : représenter les réseaux pour les régulerLes données de transport routier et de transport en commun reposent sur deux formes de représentation des réseaux de transport auxquelles sont associées deux façons de concevoir et de réguler un réseau. L’une est portée par les gestionnaires du réseau de transport en commun qui visent à assurer une desserte régulière des arrêts. La seconde est mise en œuvre par les régulateurs du réseau routier qui cherchent à éviter les situations de congestion. Ces deux formes de représentation sont incommensurables. Cela souligne que les données ne sont jamais neutres, mais, au contraire, qu’elles attachent les « métiers » à la ville d’une façon particulière.Un réseau routier n'est pas décrit de la même manière qu'un réseau de transport en commun. Le réseau routier, c'est des tronçons avec des positions x, y, etc. Un réseau de transport en commun, c'est des arrêts avec des lignes qui passent à tel arrêt, tel arrêt, tel arrêt5.Cet extrait d’entretien avec un chargé de mission Mobilité urbaine de la communauté urbaine de Lyon met en évidence deux modalités de description des réseaux de transport. La représentation du réseau de transport en commun est topologique, la représentation du réseau de transport routier est topographique6. Dans le premier cas, on représente des points (les arrêts) et les relations entre ces points (les lignes associées à chacun de ces arrêts). Dans le second cas, on représente chaque tronçon de voirie comme une étendue délimitée par ses coordonnées géodésiques. La logique réticulaire de la première pointe l’importance du déplacement des véhicules de transport en commun entre les arrêts. La représentation du réseau de transport routier repose sur une logique territoriale dont l’aspect central est celui de la coprésence des véhicules routiers.Ill. 1 : extraits des jeux de données « Prochains passages temps réel du réseau TCL » et « État du trafic en temps réel » Source : https://data.grandlyon.comIll. 2 : la représentation cartographique des données des réseaux de transport routier et de transports en commun de l’agglomération lyonnaise met en évidence la caractéristique topographique du premier et topologique du second. Sources : https://www.onlymoov.com ; http://www.tcl.frCes deux modes de représentation rendent les données d’exploitation des réseaux de transport routier et de transport en commun incommensurables.Entre transports en commun et réseau routier, aujourd'hui, il n'y a pas de référentiel commun. Parce que tout simplement les normes de données ne le permettent pas. […] On ne peut pas faire de liens entre des réseaux de transports en commun et des réseaux routiers. Donc in fine, faire des liens entre une information « la rue Paul Bert est encombrée », je sais que sur la rue Paul Bert, il y a la ligne 43, 17 et je sais pas quoi, et que donc je peux transmettre cette information aux gens du SYTRAL qui peuvent aussi l'intégrer dans leur système de gestion de trafic pour recalculer les temps de parcours. Aujourd’hui, on ne peut pas le faire. L'information existe, mais ils ne savent pas l'utiliser, ils ne peuvent pas l'utiliser7.Cette incompatibilité d’usage révèle que les données, à l’instar de tout processus de quantification (Desrosières, 2008), sont conventionnelles. Ces conventions, qui définissent ce qu’est un réseau et comment celui-ci doit être représenté, sont étroitement déterminées par l’usage qui sera effectué de la donnée. Ces deux modes divergents de représentation soulignent en effet deux modalités alternatives de régulation des réseaux de transport. L’objectif des exploitants du réseau routier est de fluidifier le trafic : ils doivent pour cela avoir connaissance du taux de congestion pour chacun des tronçons de voirie afin de pouvoir adapter les plans de feux aux conditions de circulation. A contrario, si les transports en commun de surface (bus, tramway) empruntent des tronçons de voirie, cette information n’est pas utile pour réguler le réseau. En effet, le principe de régulation du réseau de transport en commun vise à assurer la régularité de la desserte des arrêts. Ainsi, les normes de représentation des réseaux sont des constructions sociales qui reflètent les différences de régulation entre transport en commun et transport routier : dans les deux cas, on régule des flux, mais on ne le fait pas de la même manière.Des alignements cohérents entre les manières de penser, d’agir et de représenter un réseau de transport peuvent dès lors être mis en évidence. Les données de circulation routière sont produites pour fluidifier les flux d’automobiles en pilotant à distance les feux de circulation. Les données du réseau de transport en commun visent à assurer des flux réguliers de dessertes, qui varient selon les lignes, les événements ou la période d’exploitation. Chacun de ces alignements forme une politique de données spécifique portée par la communauté urbaine de Lyon dans le cas du transport routier et par le SYTRAL, l’autorité organisatrice des transports, pour le transport en commun.Tableau 1 : politiques des transports urbainsPenserAgirReprésenterTransport routier (Grand Lyon)Fluidifier le traficFeux de circulationReprésentation topographiqueTransport en commun (SYTRAL)Assurer la desserte régulière des arrêtsRégulation des véhiculesReprésentation topologiqueAutonomes, ces deux politiques des données de transport urbain soulignent la segmentation de ce secteur d’action publique selon les modes de transport. Comme le fait remarquer ce chargé de mission du Grand Lyon, transport en commun et transport routier constituent aujourd’hui deux mondes sociaux indépendants qui dialoguent peu entre eux.Transport routier et transports en commun, c'est deux mondes différents, ils ne se parlent jamais entre eux, c'est des cultures hyper différentes. L'industrie automobile ne parle pas avec l'industrie de transport public. Et les exploitants de transport routier parlent peu avec les exploitants de transport public. C'est vraiment deux... C'est en parallèle8.Dans l’agglomération lyonnaise, le SYTRAL est l’autorité organisatrice des transports (AOT) qui est chargée des réseaux de transport en commun, tandis que la communauté urbaine de Lyon gère le réseau de voirie. Si ces deux organisations sont institutionnellement proches9, dans les faits, les deux administrations sont autonomes et n’ont que peu de liens entre elles pour l’exploitation quotidienne de leurs réseaux10. Cette autonomie administrative se justifie par une vision monomodale des politiques de transports urbains : chacun de ces réseaux est pensé, représenté et régulé de manière indépendante.La donnée attache ainsi des « métiers » à la ville d’une façon particulière. Elle est une médiation, au sens fort où l’entend A. Hennion (Hennion, 1993). Elle n’est pas un simple intermédiaire mettant en relation un exploitant et le réseau sur lequel il agit. La donnée crée des différences tant entre les exploitants qu’au sein de l’objet réseau de transport. Si le Grand Lyon et le SYTRAL proposent deux représentations divergentes de leurs réseaux, c’est précisément parce que ces institutions mènent des politiques indépendantes aux finalités distinctes pour lesquelles l’objet réseau ne signifie pas la même chose. Les données sont ainsi au cœur d’agencements fonctionnels qui attachent un « métier » et un point de vue sur la ville dans une visée opérationnelle.1.2. Articuler les données pour produire une nouvelle représentation de l’espace urbainEn mettant en circulation ces données, puis en les articulant, la Centrale de mobilité vise à dépasser cette segmentation entre modes de transport pour proposer une représentation de l’ensemble des offres de transport de l’agglomération lyonnaise. Cet entrepôt de données doit centraliser, consolider, puis diffuser « l’ensemble des données mobilité du territoire [afin de] connecter les réseaux entre eux »11. L’information est ainsi perçue comme un moyen de penser ensemble et de relier des offres de transport régulées de manière autonome. La mise en relation des données des différents opérateurs produit une nouvelle représentation de l’espace urbain qui rend tangible la mobilité métropolitaine.La première étape de la mise en œuvre de ce projet consiste à rassembler les données de l’offre de transport des différents opérateurs de l’agglomération. Cette opération est longue et complexe. Elle nécessite d’identifier les acteurs et les données dont ils disposent, puis de les convaincre de mettre à disposition leurs données au sein de cette Centrale de mobilité. Il s’agit d’un travail laborieux de négociation et d’intéressement pour parvenir à aligner les divers intérêts, politiques, économiques, techniques et organisationnels, des acteurs en présence12. A l’issue de ce processus, une trentaine de bases de données sont rassemblées au sein de la Centrale de mobilité, dont notamment les données des transports en commun (SYTRAL), des trafics routiers (Grand Lyon, département, sociétés autoroutières), de trois opérateurs privés de parkings, de l’aéroport Lyon-Saint-Exupéry, des voitures et vélos en libre-service (Bluely et J.-C. Decaux).Une fois rassemblées dans une infrastructure commune, les données ne forment pas pour autant une nouvelle représentation de l’espace urbain. En effet, les données ne sont jamais brutes (Gitelman, 2013). Elles restent marquées de leur empreinte institutionnelle : elles conservent une trace de l’usage initial pour lequel elles ont été conçues. Cet héritage institutionnel contraint les possibilités de construction d’une nouvelle représentation de la mobilité urbaine au travers de ces données. Les différences de modélisation mentionnées précédemment entre les données des réseaux routiers et de transport en commun empêchent leur standardisation et leur unification dans une même base de données. Plutôt que d’englober les données dans un agrégat homogène, la solution consiste à les articuler au travers d’une convention partagée : la localisation géographique. En harmonisant les références géographiques de chacun des jeux de données, on parvient à les articuler sans modifier la façon dont ils sont produits. Concrètement, ce référentiel géographique prend la forme d’une base de données décrivant l’ensemble du réseau de voirie de l’agglomération sur laquelle les différentes bases de données viennent s’articuler. Elle établit tout d’abord les correspondances entre les transports collectifs pour un même arrêt desservi par différents opérateurs. Ce référentiel d’offre théorique de transport en commun (arrêts, tronçons, lignes et données horaires) est ensuite calé par rapport à un référentiel routier de voirie.À l’issue de ces opérations d’articulation, une nouvelle représentation de l’espace urbain émerge. Cette dernière présente trois particularités.En premier lieu, la mise en relation des données au sein de la Centrale de mobilité ne transforme pas les données. Les données sont articulées, mais restent indépendantes. L’usage secondaire des données ne fait évoluer ni leurs modalités de production ni les usages initiaux. Ce point est important pour surmonter les « data frictions » (Edwards, 2010) inhérentes à toute mise en circulation des données. Les opérateurs de transport sont d’autant plus enclins à participer au projet qu’ils conservent leur autonomie dans la production et l’usage de leurs données.En second lieu, l’articulation des données des opérateurs de transport offre une représentation de l’ensemble des offres de mobilité proposées dans l’agglomération. La logique réticulaire est ainsi dépassée pour prendre en considération l’ensemble de l’espace métropolitain. Pour reprendre les termes des promoteurs du projet, la Centrale de mobilité, par le biais de l’information, « connecte concrètement les réseaux entre eux »13. Cela permet de rendre commensurables des offres de transport que l’on ne pouvait auparavant penser ensemble.Enfin, cette représentation métropolitaine de la mobilité n’apparaît jamais dans sa totalité. Elle est insérée dans des dispositifs de calcul d’itinéraires qui sélectionnent les informations pertinentes pour le déplacement d’un individu14. En fonction de l’origine, de la destination, de l’horaire et des modes de transport privilégiés par l’usager, la représentation de la mobilité devient dynamique et est actualisée tout au long de son déplacement. En sélectionnant les informations pertinentes liées à la localisation et au parcours de l’utilisateur, l’application ne propose pas une représentation globale de la mobilité, mais une représentation singularisée de l’offre des transports disponibles dans le cadre de l’action du voyageur. Ce réagencement constant mène à une singularisation des représentations de l’espace urbain qui ne sont plus statiques, mais dynamiques. En agissant sur l’environnement informationnel de l’individu plutôt que sur l’individu et en recomposant en permanence cet environnement en fonction du comportement de l’individu, ces services de calcul d’itinéraires s’inscrivent dans les techniques de gouvernement propres à la « gouvernementalité algorithmique » (Rouvroy et Berns, 2013).1.3. Agir sur l’individu en déplacementCette nouvelle représentation de l’espace urbain fait évoluer la cible de gouvernement. Alors que les opérateurs de réseaux utilisent leurs données pour réguler des flux de voyageurs passifs, ces dernières sont réutilisées à une autre fin: « agir sur les comportements des usagers »15. En proposant une représentation singularisée de l’ensemble des offres de transport à leur disposition, ces services informationnels visent à permettre aux individus de comparer les différents modes de transport et à opter pour des alternatives à la voiture individuelle.À l’instar des politiques de transport, un agencement associant un mode de pensée, d’action et de représentation caractérise cette politique de la mobilité métropolitaine. Alors que la politique des transports est basée sur la régulation des flux au sein des réseaux, la politique de mobilité se centre sur les individus. « Le transport s’adresse à des flux idéalement homogènes constitués de particules équivalentes. La mobilité, quant à elle, fait d’emblée référence à la personne singulière et à son activité. » (Amar, 2010). Ce nouvel agencement rend possible la formation d’une politique de la mobilité métropolitaine, pensée et mise en œuvre par la Métropole de Lyon.Tableau 2 : politiques des transports urbains et de la mobilité métropolitainePenserAgirReprésenterTransport routier (Grand Lyon)Fluidifier le traficFeux de circulationReprésentation topographiqueTransport en commun(SYTRAL/AOT)Assurer la desserte régulière des arrêtsRégulation des véhiculesReprésentation topologiqueMobilité métropolitaine (Grand Lyon/AOM)Encourager le report modalAction sur les individusReprésentation singulariséeCe nouveau paradigme s’inscrit dans le prolongement du champ de la socioéconomie des transports, qui, à partir des années 1980, a eu recours à la notion de mobilité (Flonneau et Guigueno, 2009). Ces travaux de recherche se sont focalisés sur la demande de déplacements, en s’appuyant sur une approche à la fois désagrégée des pratiques individuelles, et systémique, en mettant en relation les comportements individuels avec l’ensemble des offres de transport d’un territoire donné (Gallez et Kaufmann, 2009). En ayant recours aux apports théoriques de la microéconomie ont été interrogés les déterminants du choix individuel d’un mode de transport, dit « choix modal ». Les postulats à l’origine du projet de Centrale de mobilité de la communauté urbaine de Lyon reposent implicitement sur ces fondements théoriques : l’individu est perçu comme un être rationnel, qui, s’il dispose de l’ensemble des informations sur les modes de transport à sa disposition, pourra maximiser l’utilité de son choix.L’information multimodale permet aux usagers, résidents ou non dans l’agglomération lyonnaise, de connaître l’ensemble des offres de mobilité présentes sur le territoire, de les comparer et ainsi de pouvoir faire un choix éclairé quant à leurs habitudes de mobilité16.Toutefois, alors que la socioéconomie des transports a progressivement pris en compte les approches sociologiques sur les modes de vie urbains dans son analyse des déplacements, la politique de mobilité métropolitaine problématisée par le Grand Lyon ne prend en considération ni les logiques d’action, ni le capital différencié de mobilité des acteurs, leur « motilité » (Kaufmann, 201). Les réflexions sur les inégalités sociales les plus discriminantes dans l’accès et les choix de mobilité sont absentes du cadrage des instruments de services d’information multimodaux. Les usagers sont considérés de manière réduite et uniforme comme des homo œconomicus et non comme des acteurs sociaux, tout juste le motif du déplacement est-il pris en compte. « On est tous multimodaux, et l’idée, c’est de permettre à l’usager de choisir le meilleur mode de déplacement pour le motif qu’il s’apprête à faire17. » Cette affirmation du responsable de la mobilité urbaine du Grand Lyon souligne le caractère partiel de la politique mise en œuvre. Loin d’être « tous multimodaux », les modes de transport des individus sont encore largement contraints18. Les pratiques de déplacement sont déterminées par des structures socioéconomiques et, dès lors, se modifient lentement (Aguilera et Rallet, 2016). Il n’est donc pas surprenant de constater que les évaluations de la première application multimodale développée dans le cadre du projet Optimod révèlent que celle-ci n’a qu’un effet limité sur le report modal (Pronello, Veiga Simao et Rappazo, 2017).Toutefois, au-delà de l’effectivité du changement des comportements individuels au travers de ces services informationnels, cette nouvelle politique des données met en évidence une nouvelle forme de régulation qui vise les individus plutôt que les flux des réseaux de transport. Cette évolution s’inscrit dans la substitution progressive de l’imaginaire de la métropole des réseaux par celui de la smart city (Picon, 2018). L’open data offre ainsi une nouvelle modalité d’action aux institutions territoriales pour transformer la cible de l’action publique. La mise en circulation des données marque également une reconfiguration du système d’acteurs de la gouvernance dans le secteur des transports urbains. La mise en œuvre de la Centrale de mobilité participe en effet à l’institutionnalisation de la Métropole de Lyon en tant qu’autorité organisatrice de la mobilité (AOM).2. Gouverner la mobilité métropolitaineLa Centrale de mobilité fait plus que mettre en relation des données hétérogènes pour produire une nouvelle représentation de l’espace urbain. Par les attachements qu’elle crée, elle participe à la construction des entités qui lui sont attachées. De fait, la Centrale de mobilité donne consistance parallèlement à la mobilité métropolitaine, en la représentant, et à l’institution chargée de sa régulation : l’autorité organisatrice de la mobilité. En analysant les différentes médiations qui sous-tendent la mise en circulation des données, la seconde partie de cet article vise à analyser l’agencement spécifique de gouvernement de la mobilité qui assure à la Métropole de Lyon un nouveau pouvoir à l’échelle de l’agglomération.Le projet de Centrale de mobilité a été défini et mis en œuvre par la communauté urbaine de Lyon. Alors que d’autres institutions auraient pu être à l’initiative de ce projet (Région Rhône-Alpes, SYTRAL, REAL), le Grand Lyon s’en est emparé, se considérant comme un intermédiaire légitime entre les producteurs et les réutilisateurs des données de transport.Pourquoi le Grand Lyon plutôt qu'un autre acteur ? Parce qu'en fait, grosso modo, il y a deux acteurs sur l'agglomération sur l'information transport que sont le SYTRAL et le Grand Lyon. Le SYTRAL est extrêmement lié au transport en commun, voir uniquement transport en commun, et le public que l'on veut adresser, ce sont ceux qui ont un usage excessif de la voiture. Que n'adresse pas le SYTRAL donc. L'information multimodale, ça consiste à faire une information sur tous les modes, y compris la voiture, ce que le SYTRAL ne fera jamais. Donc on a repris la main là-dessus en intégrant l'ensemble des modes et derrière en cohérence avec la stratégie, il était assez naturel qu'on se positionne comme agrégateur de données. D'une part, pour nos propres services et, d'autre part, si on voulait donner accès à des données, à des tiers, de manière simple et surtout complète. […] Donc, c'est assez naturellement que nous est venue l'idée structurante de dire : « Il faut qu'il y ait un endroit où on trouve tout, et il vaut mieux que ça soit le public qui joue ce rôle de tiers de confiance entre les producteurs de données et les réutilisateurs ». Parce que d'abord, on a la légitimité que n'aura jamais un autre acteur. Ensuite, on veut garder le contrôle quand même sur la réutilisation19.Le responsable du projet de centrale de mobilité précise les rôles qu’il attribue à l’institution devant mener ce projet. Celle-ci doit rassembler les données de l’agglomération, être un tiers de confiance pour l’ensemble des acteurs et conserver une maîtrise de l’usage des données. Ces trois fonctions font émerger une nouvelle forme d’exercice du pouvoir, qui ne consiste plus à gouverner un réseau de transport par l’intermédiaire de données, mais à assurer l’association d’acteurs et de données hétérogènes pour gouverner la mobilité métropolitaine. Ce travail de coordination s’effectue à deux niveaux de la chaîne d’information sur la mobilité : en amont, auprès des opérateurs de transports produisant les données et, en aval, auprès des utilisateurs de ces données. Ce rôle d’intermédiaire dans la chaîne de la donnée ouverte permet au Grand Lyon d’acquérir une capacité de gouvernement de la mobilité à l’échelle métropolitaine.2.1. Rassembler les donnéesLes données relatives à la mobilité sont produites et conservées par chacun des exploitants des réseaux de transport. La première fonction assignée au Grand Lyon a été de rassembler ces données au sein d’une même infrastructure et de les articuler. Comme cela a été évoqué précédemment, l’accès à ces données a été obtenu à l’issue de longues négociations auprès de chacun des producteurs. Il est le résultat d’un travail de mobilisation et d’intéressement des producteurs dont l’ampleur était largement sous-estimée au début du projet de Centrale de mobilité.Enquêteur : A posteriori, quels sont les plus gros challenges que vous avez rencontrés dans la mise en œuvre du projet ?F. : La difficulté la plus importante, c'est l'obtention des accords des fournisseurs de données à participer à une démarche alors qu'ils n'ont pas forcément en tête les enjeux, donc arriver à mobiliser des acteurs, quand ce n'est pas immédiatement dans leur stratégie, je trouve que c'est une vraie difficulté, qui a été menée par beaucoup, beaucoup de lobbying et de démarchage en fait. H. a fait énormément de travail auprès des partenaires Mobilité pour obtenir des données. Ça, je trouve que c'est une vraie difficulté. […] C’est un gros chantier d'aller trouver des partenaires, leur montrer l'intérêt. Le volet obtention de données, il est quand même compliqué.Enquêteur : Et ça, tu ne l'identifiais pas comme une difficulté en tant que telle ?F. : Pas autant. Non, non, pas autant. En fait, je pensais plus aux difficultés techniques, et en fait, c'est vraiment l'inverse qui s'est avéré. La difficulté technique, elle est faible par rapport à la difficulté d'obtenir un accord20.Pour obtenir l’accès aux données, le Grand Lyon ne s’inscrit pas dans une posture contraignante. Il ne dispose d’aucune légitimité pour imposer à ces acteurs souverains l’ouverture de leurs données. Les accords sont obtenus à l’issue de réunions de négociation visant à inciter le producteur à l’ouverture de ses données en lui présentant les bénéfices qu’il peut retirer en s’inscrivant dans cette démarche. La Centrale de mobilité est exposée comme une opportunité de désengorgement de son réseau de transport et lui permettant de bénéficier de l’image « novatrice » associée à ce projet21. L’échange de données est conclu par la signature d’une convention de mise à disposition définissant les obligations et les droits de chacune des parties. Par ce contrat, le producteur est lié au projet et devient un « partenaire » du Grand Lyon. La contractualisation, caractéristique de toute action publique partenariale (Gaudin, 2007), est le premier instrument d’association des acteurs et de leurs données.Ce long travail d’intéressement effectué, le Grand Lyon assure ensuite la coordination entre ces acteurs par l’intermédiaire de leurs données. Comme cela a été décrit précédemment, il met en relation les données hétérogènes au travers d’un référentiel géographique commun. Cette double capacité à centraliser et à assembler des données participe à la légitimation du Grand Lyon comme institution de gouvernement de la mobilité urbaine. Le Grand Lyon joue un rôle d’intermédiaire qui permet la mise en relation entre les différents acteurs du transport urbain.2.2. Réguler l’usage des donnéesLa recomposition du rôle de l’institution s’effectue également en aval de la chaîne des données. Le Grand Lyon ne fait pas un usage direct de ces données, mais il les met à la disposition des entreprises22 afin qu’elles développent des services d’information destinés aux citoyens. Cette politique d’open data, en changeant le modèle économique des services d’information23, reconfigure les relations entre acteurs publics et privés, comme le souligne le responsable de ce projet.J'ajoute que les nouveaux modèles économiques sont perturbateurs. Perturbateurs pour les acteurs publics, dans les services, les gens vont dire : « on abandonne une appli mobile, on va laisser ça au secteur privé parce que c'est pas vraiment notre rôle de gérer les applis mobiles, qui plus est dans le carcan du code des marchés publics, on ne sait pas très bien faire ça de manière réactive ». Donc, c'est un vrai crève-cœur pour ceux qui ont porté ça. Et puis, pour le côté secteur privé, c'est tellement mieux d'avoir un seul client [la collectivité] que d'en avoir 400 000. La prise de risque n'est pas la même. Donc, c'est aussi perturbateur côté secteur privé24.Alors qu’auparavant les acteurs publics fournissaient un service d’information aux voyageurs, la mise à disposition des données recompose leur rôle puisqu’ils décident de se retirer pour laisser la main au secteur privé25. La Centrale de mobilité est ainsi envisagée comme un vaste marché permettant à des entreprises privées de développer et de vendre des services à destination des usagers devenus leurs clients. Dénoncée par ailleurs (Barns, 2016 ; Bates, 2012), cette marchandisation des services publics associée à l’open data s’accompagne ici de la mise en place d’un système de régulation du marché. En effet, les porteurs du projet perçoivent dans le laisser-faire du marché un risque pour la gestion de la mobilité urbaine.On ne peut pas se permettre qu’une donnée relative à la mobilité soit saisie par un opérateur privé qui a vocation à faire entrer plus de voitures dans des zones où l’on souhaite réduire l’usage des véhicules26.Si on fournit des données – par exemple de trafic en temps réel – à des opérateurs qui, grâce à l’information du Grand Lyon, constatant qu’il y a des bouchons sur une voie, envoient le trafic sur d’autres voies (sans information trafic) le long desquelles il y a des écoles et des habitations, c’est totalement incohérent avec nos politiques publiques. Nous avons donc besoin d’avoir des garanties. Il faut dans l’exemple cité que les opérateurs s’engagent à modifier leur algorithme de calcul de navigation pour s’assurer qu’ils ne nuisent pas à l’intérêt général27.La collectivité est garante de la bonne gestion de l’espace public et de la mise en place d’une politique de mobilité qui respecte l’intérêt général. Or, en laissant des acteurs privés mettre en place des solutions d’information Mobilité à partir de données mises à disposition, elle perd la maîtrise de ces services qu’elle régissait auparavant en propre. Comment s’assurer dès lors qu’ils correspondent à l’intérêt général défini par la collectivité ? Pour répondre à ces enjeux, le Grand Lyon a associé à la marchandisation des services d’information Mobilité la création d’un système de régulation de l’utilisation des données. Celui-ci est incarné notamment par la mise en place de licences régissant l’usage possible des données28. Cet instrument contractuel permet d’identifier les entreprises accédant aux données et offre au Grand Lyon un droit de regard sur l’usage des données. En dernier recours, il peut « couper le flux29 » d’accès aux données pour des motifs d’intérêt général. Parallèlement, un dispositif de labellisation permet aux entreprises d’utiliser la marque « OnlyMoov’ », leur offrant « une notoriété et un soutien notable à la diffusion de leurs services »30. Attribué en fonction de critères précis, dont le respect est vérifié, le label est un instrument de gouvernement devant inciter les entreprises à se conformer à la politique de mobilité du Grand Lyon. Tout en leur laissant une marge de manœuvre, le label agit comme un levier incitant ces entreprises à se constituer en opérateurs de l’action publique. Cet instrument vise ainsi à rendre « interdépendants des acteurs publics et privés dans la réalisation de biens collectifs » (Bergeron, Castel et Dubuisson-Quellier, 2014).La marchandisation des services d’information Mobilité ne constitue pas tant un retrait de l’acteur public que son repositionnement sur une fonction de régulation (Hassenteufel, 2008). Ce dernier ne produit plus de services, mais il définit les règles auxquelles doivent se conformer les entreprises. Ces instruments d’intervention sur les acteurs de marché permettent au Grand Lyon de conserver une capacité d’orientation de la politique de mobilité métropolitaine. À l’instar de la montée en compétence de la communauté urbaine de Lyon dans les politiques de développement économique local (Galimberti, 2015), l’action publique de la Métropole de Lyon en matière de mobilité s’appuie sur des accords de partenariat qui participent à la montée en puissance de l’agglomération et au renforcement de sa légitimité et de sa capacité de gouvernement.2.3. Se présenter comme « tiers de confiance »Ces opérations de coordination des producteurs et de régulation des utilisateurs de données participent à un travail de légitimation du Grand Lyon. Le pouvoir de ce dernier ne repose pas sur une règle légale lui octroyant la souveraineté exclusive du gouvernement de l’espace métropolitain de la mobilité (qui dépasse les frontières institutionnelles légitimes). L’institution doit donc s’appuyer sur d’autres formes de légitimation que le droit pour asseoir sa domination.Les processus de centralisation et de régulation des données permettent au Grand Lyon de faire accepter son positionnement comme acteur intermédiaire assurant un rôle de « tiers de confiance » entre les producteurs et les utilisateurs de données. D’une part, sa capacité à réguler l’usage des données offre une garantie aux producteurs que les réutilisations n’iront pas à l’encontre de leurs intérêts d’exploitants de réseau. Les producteurs sont alors davantage enclins à confier la diffusion de leurs données au Grand Lyon. D’autre part, s’il ne centralisait pas et ne rendait pas commensurable l’ensemble des données pour faire exister l’espace de la mobilité métropolitaine, les entreprises n’auraient aucun intérêt à s’adresser au Grand Lyon. Pour assurer sa légitimité auprès de ces acteurs, il doit en outre certifier la fiabilité et la pérennité des informations qu’il leur fournit afin que les entreprises puissent développer des services viables économiquement. La première caractéristique de ce rôle de « tiers de confiance » est ainsi de se porter garant dans l’interaction entre producteurs et utilisateurs de données entre lesquels la confiance réciproque ne va pas de soi. Le second critère est de se positionner comme un tiers : un acteur neutre ne défendant ni les intérêts des producteurs, ni ceux des réutilisateurs.Nous, Grand Lyon, on s’est sentis légitime pour le faire, en considérant qu’on était le seul des partenaires du tour de table qui n’était pas à la fois juge et partie, au sens où on n’était pas exploitant d’un réseau. On n’a pas de contrat de DSP avec un exploitant particulier du réseau. Un SYTRAL, il a des enjeux de faire tourner son réseau de transport en commun, donc, il aura plutôt tendance à privilégier son réseau de transport en commun. La région, plutôt de privilégier son réseau TER, etc. Nous, on n’a pas de contrat de délégation. Notre objectif, c’est que l’agglomération fonctionne, que l’usager trouve des solutions de mobilité les plus durables possible. Donc on s’est sentis légitimes pour piloter ça. […] Et par ailleurs, pour s’assurer qu’il y ait un certain respect des politiques publiques de mobilité en particulier, autant que ce soit un opérateur public qui le fasse. Donc nous31.La neutralité du Grand Lyon mise en avant dans ce récit est une justification au positionnement de l’institution comme « tiers de confiance » entre producteurs et utilisateurs de données. En mettant en avant les intérêts de l’agglomération et des usagers plutôt que les compétences de la Métropole32, ce responsable de la direction de la voirie effectue un travail de montée en généralité qui dissocie le Grand Lyon de tout intérêt particulariste (Boltanski et Thévenot, 1991). Garante de l’interaction et se présentant comme neutre, la Métropole de Lyon se définit comme un « tiers de confiance » assurant la relation entre producteurs et utilisateurs de données. Ce rôle autoproclamé de « tiers de confiance » participe à la légitimation de sa politique de données qui dépasse ses frontières institutionnelles, tout en lui permettant de gouverner la mobilité métropolitaine.2.4. La Métropole de Lyon comme autorité organisatrice de la mobilitéLe positionnement revendiqué du Grand Lyon comme « tiers de confiance » nous conduit toutefois à nous interroger. Loin d’être un intermédiaire neutre, le Grand Lyon, par la mise en place de ce dispositif d’intégration et de coordination d’acteurs, au travers des données, participe à la mise en œuvre d’une stratégie de gouvernement intégré de la mobilité à l’échelle métropolitaine. Alors que le secteur des transports urbains, qui se caractérisait déjà par son importante fragmentation institutionnelle, voit apparaître de nouveaux services de « mobilités partagées » (Huré, 2017) (autopartage, covoiturage, voiture et vélo en libre-service, etc.), la Centrale de mobilité permet de penser ensemble ces différentes offres, mais, surtout, offre à la Métropole de Lyon une capacité de régulation de ces acteurs afin que leurs offres s’intègrent dans ses objectifs politiques de mobilité durable.Cette capacité d’action propre s’est institutionnalisée a posteriori au travers des évolutions législatives de 2014 et 2015 en matière d’organisation des transports urbains qui ont attribué à la Métropole de Lyon le rôle d’Autorité organisatrice de la mobilité (AOM) chargée d’intervenir sur l’ensemble du champ de la mobilité au-delà des seuls transports collectifs. Contrairement à ce que l’on observe dans d’autres agglomérations, l’AOM de la métropole lyonnaise est distincte de l’Autorité organisatrice des transports urbains (AOTU), qui relève de la compétence du SYTRAL. Sur le territoire métropolitain coexistent ainsi une politique des transports urbains, mise en œuvre par le SYTRAL et centrée sur la régulation de transport collectif, et une politique de la mobilité métropolitaine, chargée de susciter les changements de comportement en faveur d’une mobilité durable et de coordonner les nouveaux services de mobilité. La Centrale de mobilité participe indéniablement à la montée en puissance de l’institution métropolitaine dans le pilotage de cette politique de mobilité. Loin d’être un « tiers » neutre entre producteurs et utilisateurs, la Métropole de Lyon se positionne, au travers des données, comme un acteur central et incontournable. En cela, la mise en circulation des données de transport, tout en assurant l’autonomie des opérateurs de transport, marque une évolution de la gouvernance urbaine avec l’émergence d’une politique de la mobilité pensée et régulée par l’institution métropolitaine. Loin d’être un dessaisissement de l’acteur public, l’open data offre ainsi à la Métropole de Lyon de nouvelles modalités de coordination des acteurs locaux par la régulation des flux de données sur son territoire.ConclusionÀ partir de l’étude du cas des données de transport de l’agglomération lyonnaise, cet article visait à analyser les effets des politiques d’open data sur la gouvernance urbaine. En premier lieu, plutôt qu’un dessaisissement des pouvoirs publics, la mise en circulation des données offre de nouvelles modalités d’action aux institutions territoriales. Le positionnement de la Métropole de Lyon comme régulateur des flux de données de son territoire lui permet de conserver son rôle stratégique d’élaboration de la politique publique tout en faisant reposer sa mise en œuvre sur des acteurs tiers. Cette position centrale dans la chaîne des données participe en outre au renforcement du pouvoir métropolitain vis-à-vis des opérateurs de transport et des entreprises de service numérique.D’autre part, la perspective de sociologie de la donnée adoptée met en évidence l’émergence d’une politique de la mobilité métropolitaine. Celle-ci se caractérise par un agencement particulier associant une nouvelle représentation de l’espace urbain, un mode de gouvernement ciblant les individus et l’institution métropolitaine régulant, par l’intermédiaire des flux de données, les acteurs mettant en œuvre cette politique. Cette politique de la mobilité métropolitaine ne remplace pas les politiques de transport urbain mises en œuvre par les différents opérateurs de transport. Elle vient ajouter à la régulation des infrastructures une couche de régulation centrée sur l’individu. Se pose alors la question de l’articulation entre ces politiques publiques juxtaposées. Par son rôle d’intermédiaire, le Grand Lyon garantit aux opérateurs de transport que l’usage de leurs données n’ira pas à l’encontre de leurs intérêts. Toutefois, il semble nécessaire d’étudier plus finement les modalités d’articulation entre ces couches de régulation. Dans quelle mesure leur coexistence conduit-elle à un renforcement réciproque de chacune d’entre elles ou, au contraire, à leur opposition ? Que se passe-t-il si la politique de mobilité métropolitaine va à l’encontre des politiques de transport urbain ? Comment ces conflits seront-ils résolus ? Plus généralement, alors que les réseaux ont joué un rôle central dans le développement et le fonctionnement des villes modernes (Tarr et Dupuy, 1988), qu’est-ce que ces modalités de régulation par l’information feront aux réseaux et à la forme urbaine ? Ces questions invitent à l’exploration de nouvelles recherches centrées sur les données pour mieux comprendre les recompositions de la gouvernance urbaine à l’ère du numérique.