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IntroductionEn s’appuyant sur des justifications relatives à la révision des dépenses publiques, le gouvernement italien a soumis au printemps 2012 un projet de loi de réforme de l’organisation des collectivités locales, donnant lieu à l’institution de città metropolitane1. Au cœur des réflexions sur les réformes des collectivités territoriales depuis les années 1950, la réforme métropolitaine n’a été appliquée dans aucune des villes italiennes désignées comme città metropolitane et elle a donné suite à des réponses différenciées selon les territoires. Cet article se propose de mettre en lumière les processus caractérisant le débat sur la question métropolitaine2 dans l’aire urbaine milanaise durant les vingt dernières années. A partir d’une analyse séquentielle de la problématisation publique et des réponses apportées par les acteurs politico-économiques à la thématique métropolitaine, l’article veut alimenter des réflexions sur les modes et les processus de production de cette institution, à partir d’un cas, celui de Milan, qui se situe aux antipodes de l’expérience française de construction intercommunale. Le contexte milanais se révèle être un lieu d’échanges scientifiques denses sur la thématique métropolitaine, qui pourtant conduit à un fort immobilisme politique, ouvrant les portes à de nombreuses expérimentations institutionnelles. La participation des acteurs institutionnels socioéconomiques nous conduit à questionner les bases de la construction métropolitaine (Béhar, et al. 2011). Entre impasses institutionnelles nationales (renforcées par les processus locaux) et apparente non-gouvernabilité locale, l’entrée métropolitaine se révèle, in fine, un prisme d’analyse privilégié pour lire les changements des modes de gouvernance locale. Nous nous arrêterons sur trois moments au cours desquels les acteurs locaux (politiques, socioéconomiques, du monde académique) ont abordé la question du gouvernement métropolitain, à partir des dynamiques de changement exogènes ou endogènes3. En premier lieu, nous reviendrons sur l’épisode de l’échec de la loi sur la « Città Metropolitana » (Loi n.142/1990). Si le sujet a été amplement débattu dans la littérature, le cas milanais mérite un approfondissement particulier des controverses qui ont émaillé le débat, d’une part, et des formes de programmation à l’échelle métropolitaine qui ont émergé de l’échec de cette expérimentation, d’autre part. L’absence d’une institution formelle de nature métropolitaine n’a pas exclu, dans le cas milanais, la structuration d’un système de gouvernance métropolitaine, qu’ici nous qualifions de « latente », fondée sur l’action (plus ou moins articulée et intégrée) des acteurs publics et privés, à travers l’usage des instruments de la programmation négociée (« programmazione negoziata »)4 (Bobbio, 2000). Dans un deuxième temps, nous présenterons l’expérience de planification stratégique entreprise par la Provincia de Milan, appelée projet « Città di Città », dans la deuxième moitié des années 2000. Si cette expérience apparaît comme étroitement liée à un moment politique, elle constitue également un bon exemple de la manière dont il est possible, dans le cas milanais et italien, de produire de l’action publique à partir d’un processus lent de changement des pratiques, en capitalisant les processus d’apprentissage collectif par le bas, en dépassant les formes classiques de la planification stratégique telle qu’elle est reconnue et identifiée normativement. Enfin, dans un troisième temps de notre argumentation, nous nous arrêterons sur deux processus récents, l’organisation de l’Exposition Universelle en 2015 à Milan et la relance du processus institutionnel de construction métropolitaine. L’organisation des grands événements est souvent entendue comme une fenêtre d’opportunité pour développer et mettre en œuvre des projets de changement des institutions existant à l’échelle métropolitaine. Pourtant, la logique de gestion de l’événement a dominé l’agenda public sans qu’aucune référence à la thématique métropolitaine ne soit faite. La récente remise à l’agenda local de la question métropolitaine, au travers de projets de lois nationaux guidés par les principes de restriction des dépenses publiques, s’est donc développée en parallèle, avec la crainte d’une perte de pouvoir des collectivités locales et d’un nouveau centralisme. Cette mise en perspective des réponses et des prises de position des acteurs politico-économiques vis-à-vis des problèmes de nature métropolitaine nous permet de répondre à deux ordres de questions, portant respectivement sur les conditions de changement institutionnel et sur les modes d’exercice du gouvernement à l’échelle métropolitaine. En ce qui concerne le premier point, les institutions politiques s’avèrent être particulièrement résistantes au changement (Pierson, 2000), comme en témoigne l’échec de la loi sur la réforme métropolitaine. L’article cherche justement à comprendre les raisons de la non-application de ce changement institutionnel, à partir des mobilisations, résistances et réponses adaptatives portées par les acteurs locaux. La réforme des institutions locales, avec l’introduction d’un gouvernement métropolitain, de jure o de facto est en train de se mettre en marche. Si des arguments relevant de l’hypothèse de la path dependency s’avèrent particulièrement efficaces pour expliquer la reprise du débat métropolitain (du fait de l’impact de la crise des finances publiques), il sera possible de montrer au cours de l’analyse l’importance d’autres facteurs, propres au système politico-économique milanais qui, au cours des vingt derniers années, en contournant l’impasse politique, ont participé au changement institutionnel en cours à travers des processus qu’on peut qualifier de « stratification institutionnelle » (institutional layering, Cf. Thelen, cit.)5.Ces facteurs renvoient aux modalités de production de l’action publique et aux types d’acteurs participant à ces processus. La mise en question des conditions du changement institutionnel de type métropolitain nous permet en effet d’aborder en filigrane la problématique des modes et acteurs participant à la fabrique de l’action publique locale. Milan serait–elle donc une ville non gouvernée et non gouvernable6 ou bien une société urbaine gouvernée principalement par des mécanismes d’échanges sociaux, propres aux régimes d’autorégulation avec une prééminence d’acteurs de la sphère du marché et du non-profit (Dente et al. 2005) ? L’histoire de l’échec de la réforme métropolitaine fait émerger un substrat d’initiatives qui nous amène à redimensionner l’hypothèse de l’absence de gouvernement et à parler plutôt de segments de politiques en intégrant de plein droit des acteurs extérieurs à la sphère politique milanaise dans l’analyse. L’article s’appuie sur une analyse de la littérature grise, des publications et des articles issus des centres documentaires de la Provincia de Milan (Biblioteca Isimbardi, Fondo Area Metropolitana), de la bibliothèque de la Chambre de Commerce de Milan (en particulier des archives de la revue Impresa &#38; Stato7), et d’autres centres de recherche milanais (ISAP). Pour la période récente, nous nous sommes également appuyée sur une analyse de la presse (2007 – 2011). Le travail documentaire a été complété par des entretiens semi-directifs menés dans le cadre d’une thèse en cours portant sur les systèmes de régulation des politiques de compétitivité territoriale dans les régions urbaines de Lyon et de Milan. 1. L’échec de la loi 142/1990 et sa réception dans le contexte milanais1.1. La mise à l’agenda public de la « question métropolitaine »Milan, avec 1 336 000 habitants en 2011, est au centre d’une région urbaine d’environ 7 millions d’habitants, insérée dans la ville-région globale qu’est le Nord de l’Italie (Perulli, Pichierri, 2010). Le cœur de cette région urbaine est représenté par la Provincia di Milano, composée de 132 communes et comptant 3 151 667 habitants au total (34 % de la Région Lombardie). L’aire métropolitaine milanaise8 n’est gouvernée par aucune institution formellement reconnue. La réforme portant à la création de la Città Metropolitana des années 1990 est en effet restée sans suite. Au début des années 1990, la société politique italienne est traversée par le scandale de la corruption et du financement illicite des partis, mieux connu sous la dénomination « opération mains propres » (« Mani Pulite ») : la caste politique et économique milanaise vacille, une réforme du système politique et des institutions paraît dès lors nécessaire (Della Porta, 1993). Cependant, à la différence de villes comme Bologne et Turin, qui ont saisi l’occasion offerte par l’opération « Mani Pulite » pour renouveler leur appareil administratif local, Milan se caractérise par une période de fort immobilisme décisionnel, de stagnation politique, de paralysie des politiques urbaines et de régression conséquente de la question métropolitaine (Dente, 2005). Au début des années 1990, les questions de la réforme des collectivités locales et des relations centre-périphérie dominent l’agenda public italien, et les mots-clés « décentralisation », « fédéralisme » et « subsidiarité » guident et inspirent les réformes (Bobbio, 2005). En même temps, sous la pression des grands changements macro-économiques d’organisation du travail et de l’espace, un consensus progressif autour de l’existence des problématiques dites d’« aires vastes » (area vasta) émerge dans la communauté scientifique et politique, tant au niveau national que local. C’est dans ce contexte que le législateur introduit dans la loi de réforme des autonomies une nouvelle institution, la città metropolitana, qui se veut une innovation institutionnelle administrative pour la gestion des problématiques fonctionnelles. La loi 142/1990 dite « Legge di riforma dell’ordinamento delle autonomie locali » envisageait la création d’un gouvernement métropolitain de deuxième niveau à élection directe dans neuf villes italiennes. Il s’agissait d’une solution institutionnellement forte, proche de l’expérience des British Councils britanniques. Les régions étaient chargées de définir le périmètre de ces nouvelles institutions, suite à la consultation des collectivités locales (communes et Province), mais sans valeur prescriptive. La loi est restée sans suite dans les neuf villes identifiées comme Città metropolitane par le législateur national. Des réformes ont été introduites en réaction à l’immobilisme des Régions, rendant facultative la création du sujet institutionnel et annulant donc l’orientation de la loi 142/1990. Dans le contexte milanais, le débat autour de la città metropolitana prit alors une tonalité exacerbée et âpre - que la Chambre de Commerce qualifia de « grave » (Ufficio Studi, 1992)9, et cela malgré l’ancienneté de la réflexion autour du gouvernement métropolitain, développée à partir des années 195010, d’abord autour de l’expérience du PIM (Piano Intercomunale Milanese) (Balducci, 2003), puis de la faillite du modèle lombard des « comprensori »11. Au cours des années 1980, deux courants idéologiques ou « écoles » portant sur le sujet métropolitain émergent dans le paysage milanais : d’une part, la position soutenue par l’ISAP (Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica)12 penche pour la recherche d’une « solution institutionnelle » au moyen d’une réforme administrative ; de l’autre, l’IReR (Istituto regionale di ricerca della Lombardia) soutient a contrario la thèse dite « fonctionnelle » des accords et de la programmation négociée, portant sur un renforcement de l’échelon régional. La portée de ces deux courants est telle qu’ils parviennent à influencer les projets réformateurs des commissions législatives parlementaires. Les années 1980 sont d’ailleurs caractérisées par une prolifération d’études portant sur la question fortement controversée de la définition statistique de la notion d’aire métropolitaine (Martinotti, 1991). Selon Rotelli (1985), une « doctrine » s’impose progressivement à Milan à partir des années 1980 : l’analyse économique et sociale du fait métropolitain montre le caractère inutile, voire nuisible, des solutions institutionnelles, dites « structurelles », dans le but de pouvoir leur opposer des solutions dites « fonctionnelles ». Ces dernières trouvent un terreau fertile dans le chantier de recherche pluriannuel coordonné par l’IReR, nommé « Progetto Milano », « l’une des plus ambitieuses tentatives d’orienter les politiques de développement sur la base d’une connaissance différente et d’une image différente de la transition métropolitaine en cours » (Bolocan, Pasqui, (1998 :19)). L’idée soutenue est donc la voie dite « pragmatique » des accords volontaristes ad hoc entre institutions13. Encore de nos jours persiste une tension entre ces deux différents courants de pensée et d’action. Les réponses des acteurs politico-institutionnels, économiques et scientifiques se sont façonnées autour de ces deux courants, sans pourtant jamais parvenir à une définition claire et partagée de ce qu’on entend par città metropolitana14et par conséquent à un projet unitaire de réforme institutionnelle. Cela renvoie au problème de la « double herméneutique » des sociétés modernes, comme cela est souligné par le sociologue G. Martinotti (2012 : 48), l’interaction continue entre connaissance et comportements des acteurs n’a fait que renforcer l’opposition entre ces deux courants. 1.2. Les positionnements des acteurs institutionnels locaux et le rôle d’ « intégrateur de système » de la Chambre de CommerceLa loi 142/1990 trouve à Milan un substrat idéologique déjà profondément structuré. Il n’est donc pas étonnant de constater que les communes et la Provincia ne parviendront pas à trouver un compromis entre les deux propositions alternatives présentées par l’IReR. Le sujet suscite en particulier des réactions défensives de la part des communes des territoires de l’Alto-Milanese et de la Brianza contre l’impérialisme de la ville-centre. Ces communes plaident à l’inverse pour la création de deux provinces indépendantes (Monza – Brianza e Olonia)15. La Région adopte quant à elle une posture attentiste, ralentissant le processus. Si le débat entre les collectivités locales se focalise sur la délimitation géographique de l’aire métropolitaine, le monde socioéconomique milanais (Chambre de Commerce et Assolombarda) se mobilise autour des aspects fonctionnels (Ufficio Studi, 1992). La Chambre de Commerce de Milan, s’appuyant sur son bureau d’études et de prospective, cherche à alimenter le débat public sur l’opportunité d’un gouvernement métropolitain pour répondre aux défis posés par le régime de compétition internationale. Les villes ont le vent en poupe et l’institution camérale semble vouloir exploiter cette opportunité. Le débat autour des città metropolitana croise en effet naturellement les problématiques de développement et de positionnement stratégique des villes et des villes-régions, envers lesquelles le monde socioéconomique italien et milanais avait déjà montré une certaine sensibilité politique16. Parallèlement, la réforme des Chambres de Commerce et des autonomies fonctionnelles17 est en cours. Elle sera finalement approuvée en 199318. La réforme, qui confère un pouvoir d’auto-organisation aux Chambres, en mettant fin à l’ingérence de la sphère politique au sein des conseils, érige les institutions camérales en institutions régulant le marché et le développement économique (Catino, Perulli, 1997). Avec l’activité de prospective et de recherche de son bureau d’études, fonction historique des Chambres de Commerce en Italie, la Chambre de Commerce de Milan se fait donc le porte-parole d’une réflexion sur les besoins métropolitains (CLAS, 1992). Politiquement, et grâce à l’activisme de son président de l’époque, P. Basseti, figure-clé du paysage socioéconomique milanais et italien, elle fait entendre sa voix sur la nécessité d’une gouvernance du développement métropolitain (Sangalli, cité in DiCiommo, 2001). Toutefois, certains observateurs remarquent l’absence de proposition programmatique sur le long terme, capable de fédérer les autres acteurs, notamment politiques, autour d’un projet commun pour l’aire métropolitaine milanaise (Ciciotti et al., 1992). La Chambre de Commerce de Milan préfère donc jouer le rôle d’integratore di sistema (intégrateur de système) plutôt que de pivot d’un projet de développement pour l’aire métropolitaine milanaise19. Si elle soutient la nécessité de donner des réponses métropolitaines aux problématiques de localisation des entreprises, de gestion des transports et de promotion du territoire à travers le développement d’une vision stratégique collective partagée de l’avenir de l’aire métropolitaine, la position de la Chambre semble pencher vers une perspective de gouvernance, de développement des accords entre institutions. Un ancien chef de cabinet à la Présidence de la Chambre de Commerce de Milan déclare : “Nous ne faisons pas de régie. Nous n’avons jamais joué le rôle de pivot. Nous sommes des intégrateurs de système sur des choses que l’on sait bien faire, sur des enjeux importants pour le développement territorial et métropolitain, comme Fiera Spa, l’Expo, La Scala, les autoroutes »20. La Chambre de Commerce de Milan, sans se substituer à l’autorité politique, joue donc un rôle important d’injection d’innovations politiques en agissant, d’une part, comme groupe d’intérêt externe vis-à-vis des pouvoirs publics et, d’autre part, comme acteur (agent) fabriquant de l’action publique en s’investissant dans des enjeux bien précis (politique d’infrastructures, de réception, de soutien à la culture, etc.). 2. Les dynamiques territoriales et le rôle médiateur de la Provincia2.1. La programmation à partir des territoiresDans la deuxième moitié des années 1990, sous l’impulsion des réformes des autonomies territoriales dites « Bassanini » de 1997, les provinces apparaissent comme les « sujets gagnants » de la compétition entre niveaux de gouvernement et le paysage milanais semble muter rapidement. Comme l’ont souligné Dente, Bobbio et Spada (2005), le paradoxe milanais est que la ville a été capable de se restructurer au moment où la politique et le système des partis étaient en profonde régression. Cela concerne également la gestion des problèmes à caractère métropolitain, avec l’introduction des solutions de gestion innovantes en provenance de la société civile et du monde socioéconomique. A Milan, on retrouve un système de gouvernement métropolitain, qu’ici nous qualifions de « latent », fondé sur un ensemble d’associations, consortiums publics et privés, qui cherchent à apporter des réponses de nature métropolitaine à plusieurs questions, en particulier celle du développement économique et celle du redéveloppement urbain (Bobbio, 2003). Il s’agit d’un ensemble d’initiatives variées basées sur le principe du partenariat, qui ont vu leurs modalités de régulation évoluer au fil du temps (Lowndes, Skelcher, 1998). La Provincia de Milan a pris un rôle de coordination et de portage politique de ces initiatives. Comme cela a été souligné par Bolocan et Pasqui (1998), la Provincia, sujet faible (en termes de ressources), construit sa légitimité politique d’acteur en utilisant les instruments de la programmation négociée et en s’affichant comme sujet médiateur des différentes actions tendant à donner des réponses aux thématiques métropolitaines. D’ailleurs, à ces initiatives est souvent associée la création de tables de concertation intercommunale, (Patti territoriali), comme dans le cas du Nord-Est, de Vimercatese et de l’Ouest milanais. Si les apports de ces arènes intercommunales au développement local suscitent des prises de position contrastées21, les expériences milanaises de programmation négociée à l’échelle métropolitaine sont néanmoins des exemples clairs de la possibilité de “faire politique” et d’explorer des parcours et des assemblages inédits dans le domaine de la coopération métropolitaine au-delà des territoires administratifs et électoraux. A ce propos, une analyse critique de ces expériences pourrait contribuer à faire évoluer le débat sur la construction métropolitaine en France, qui reste encastré dans la logique du fief (Béhar, Estèbe, Vanier, 2011). L’expérience italienne se distingue en effet du cas français par le faible engagement de l’échelle nationale dans la mise en œuvre des réformes de nature métropolitaine. L’un des principaux obstacles à la réforme métropolitaine réside dans le désintérêt et la discontinuité de l’action des autorités centrales. Pourtant, au début des années 2000, le sujet città metropolitana est reconnu et inséré dans la réforme du titre V de la constitution. Un projet de loi (1401/2002) nommé « Norme speciali per la città di Milano » est même porté en commission au Sénat, afin de permettre la mise en œuvre de la réforme prévue du titre V sur les gouvernements et les Città Metropolitane. Mais le projet s’égare parmi les commissions et reste finalement sans suite. Un désintérêt similaire pour la question métropolitaine se retrouve à l’échelle locale notamment de la part de la municipalité de Milan. L’agenda public est en effet entièrement dominé au début des années 2000 par la question de la relance de la « Grande Milano », à l’époque Albertini (centre-droite). Cette image renvoie à la ville-centre et à son pouvoir d’influence et d’expansion sur les communes faisant partie de l’aire urbaine.2.2. La révolution institutionnelle silencieuse : le projet Città di Città C’est seulement dans la deuxième moitié des années 2000 que la Provincia de Milan relance le sujet et ce, sur des bases différentes. Profitant d’une collaboration avec un groupe de chercheurs et professionnels du Politecnico di Milano, depuis longtemps engagés dans des réflexions sur le fait métropolitain, elle lance une démarche de réflexion sur les problématiques métropolitaines. Le projet se développe sous le mandat de F. Penati (centre-gauche), dans la période 2004 – 2009. Il est intéressant de remarquer qu’au sein d’un univers institutionnel extrêmement fragmenté, pluraliste et caractérisé par une participation forte du troisième secteur dans lequel la ville de Milan reste à l’arrière-plan, (Dente et al. 2005), c’est la Provincia qui se fait le promoteur politique d’un chantier de recherche et progettazione à l’échelle métropolitaine. Ce projet, plus connu sous le nom de Progetto Strategico Città di Città, cherche à apporter des réponses au besoin de planification de l’aire urbaine à partir de la thématique de l’habitabilité. Il bénéficie de la forte implication politique et personnelle de l’adjointe à la Città Metropolitana, D. Gasparini. Le projet est articulé en trois phases : une première phase d’élaboration stratégique avec la publication d’un document guide ; une deuxième comprenant le lancement d’un concours d’idées et de projets autour de la thématique de l’habitabilité, accompagné par plusieurs initiatives territoriales de communication et animation, débouchant sur une publication d’un atlas de bonnes pratiques sélectionnées et sur la mise en œuvre de projets pilotes ; enfin, une troisième étape d’accompagnement des projets pilotes et de lancement d’un nouveau appel à projets sur les contrats de villes (Contratti di città). Le projet de planification stratégique Città di Città est davantage un projet culturel22. Comme cela est souligné par les chercheurs engagés, l’objectif central n’était pas de résoudre la question métropolitaine :il s’agissait plutôt d’expérimenter des démarches innovantes de construction institutionnelle à partir notamment de l’échec ou de l’impossibilité d’un modèle de planification stratégique de la région urbaine milanaise. A partir de ce constat, des stratégies indirectes (« roundabout strategies ») qui agissent sur les référentiels des acteurs en modifiant silencieusement leurs pratiques (Pasqui, in Balducci et al. 2011 : 64) ont été activées grâce au projet Città di Città. Le projet constitue une occasion de réfléchir aux modalités de production de l’action publique et de donner des réponses aux problématiques métropolitaines. A partir d’épisodes spécifiques, il est alors envisageable de construire une culture de gouvernance partagée (Healy, 2004) sans passer par la création d’instruments de policy ad hoc, mais en passant par des changements silencieux des pratiques des acteurs. La spécificité du projet Città di Città réside d’ailleurs dans la forte implication des divers acteurs, communes mais aussi associations d’intérêts, centres de recherche, coopératives et organisations du troisième secteur, qui ont répondu aux concours lancés par la Provincia.A la suite des élections du printemps 2009 qui voient le centre-droit succéder au centre-gauche à la tête de la Provincia, avec l’élection de G. Podestà, le projet Città di Città apparaît comme une parenthèse liée essentiellement à un moment politique et aux volontés de ses entrepreneurs politiques. La Provincia se retire progressivement de la sphère de la programmation intercommunale et du développement local. La voie choisie est donc celle de la planification « dure » et d’un investissement dans ses compétences institutionnelles, à savoir les transports, les infrastructures et la planification territoriale. Une approche planificatrice est donc préférée à l’orientation culturelle du conseil précédent. La Provincia s’engage dans la modification du PTCP (Piano Territoriale coordiamento provinciale)23 dès son installation en 2009. La question des infrastructures et des transports est placée au cœur du processus. Ces derniers sont des atouts stratégiques à forte valeur politique24. Il s’agit notamment des ressources pour la Provincia, qui a subi un processus progressif de marginalisation institutionnelle, afin de rester un acteur incontournable dans les arènes de concertation portant sur les questions majeures du développement de l’aire métropolitaine. 3. Objectif 2015 : entre gestion d’événement et construction métropolitaine 3.1. L’occasion de l’Expo 2015“It is time for Milan to catch up with its economic development and to face its own governance agenda. Failure to adapt rapidly Milan’s governance mechanisms may clear the way for the decline of Italy’s largest urban agglomeration and economic engine” (OECD, 2006, p. 168)25. Cette citation est devenue un leitmotiv des essais scientifiques et des documents programmatiques de politiques sur l’urgence de défaire le nœud métropolitain à Milan. Si on a assisté très récemment (en mars 2012) à une reprise du débat, avec la mise en place d’instances de concertation interinstitutionnelle, la thématique métropolitaine n’avait jamais constitué une priorité sur l’agenda politique local au cours des années précédentes. Au niveau national, le gouvernement de R. Prodi avait engagé une réforme de la charte des autonomies locales en 2007. A cet égard, la position de la mairie de Milan avait été claire : « Je ne crois pas au plan du gouvernement sur les autonomies locales, imprégné par une vision dirigiste et centraliste. Je crois en un travail réalisé par le bas, un travail réalisé ensemble, entre communes, avec une vision flexible et pragmatique »26. Cette vision « flexible et pragmatique » a été poursuivie par la mairie de Milan, lors de la concertation avec les communes de l’aire urbaine milanaise en vue de l’organisation de l’Exposition Universelle en 2015. L’organisation de grands événements représente une fenêtre d’opportunité (Di Maggio, Powell, 1991) pour les autorités politiques lorsqu’il s’agit de rétablir une capacité de gouvernement et d’action collective dans un contexte accru de partenariat et d’interdépendance (Pinson, 2002). Au-delà des investissements pour la construction du site de l’exposition, le dossier de candidature pour l’Expo 2015 est en effet associé à de lourds investissements dans des infrastructures à caractère métropolitain approuvés et soutenus par le CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica)27 à hauteur de 16 milliards d’euros, ce qui l’assimile à un plan stratégique de développement de la région urbaine milanaise. Pourtant, après l’obtention de la candidature, le thème de la réforme métropolitaine n’a jamais été vraiment inscrit à l’agenda politique, qui s’est davantage focalisé sur des questions de gestion de l’événement. Les trois années qui ont suivi l’obtention du concours ont été caractérisées par une impasse institutionnelle profonde, avec trois changements à la tête de la NewCo (la société de gestion de l’Expo 2015), et avec le risque réel pour Milan de se voir refuser l’exposition en raison des retards dans l’acquisition de terrains. On peut notamment remarquer l’absence d’un métaprojet de planification et de vision pour le développement socioéconomique autour du dossier « Expo ». L’engagement des communes métropolitaines a été très faible jusqu’à présent. Les communes participant aux arènes de concertation relatives à l’Expo 2015 se limitent aux municipalités voisines de Rho et Pero et à d’autres communes faisant partie du Patto Nord Ovest28. La concertation intercommunale a donc été cultivée d’une façon bilatérale avec les communes directement intéressées par les retombées concrètes de l’événement (notamment la construction des parkings). Malgré la possibilité de saisir l’événement pour créer des synergies avec les communes de l’aire métropolitaine, (par exemple en matière de développement économique, de soutien aux filières et aux clusters et d’internationalisation), la concertation intercommunale s’est limitée à des questions de gestion des conflits potentiels avec les municipalités directement intéressées par les conséquences logistiques liées à l’événement. L’attention politique a été portée exclusivement sur la question de l’achat des terrains pour le site de l’exposition par la société de gestion de l’événement, Expo 2015 S.p.A.29. La question de la gouvernance de la société Expo 2015 S.p.A et de sa présidence a vu se cristallier les frictions internes à la coalition de la majorité au pouvoir (Popolo delle Libertà et Ligue du Nord) tant au niveau central qu’aux niveaux régional, provincial et communal. Un isolement progressif autour du leadership du maire de Milan, L. Moratti, qui devait être nommé commissaire unique extraordinaire de l’événement, et la montée en puissance de la Région et de son governatore, R. Formigoni, ont caractérisé la période d’avril 2008 à mai 2011. Le gouvernement central et son ministre des Finances, G. Tremonti, ont « joué la montre », la situation conjoncturelle rendant très peu propice le déblocage de fonds importants afin d’abonder les investissements. Le débat public autour de l’événement « Expo 2015 » s’est concentré essentiellement sur les aspects gestionnaires et comptables, valorisant la thèse d’un manque de vision collective à l’échelle métropolitaine (Perulli et al., 1994). Les acteurs institutionnels socioéconomiques, en particulier la Chambre de Commerce (qui possède 10 % des parts de la société), ont produit un discours sur la nécessité de surmonter les blocages et de focaliser les efforts sur la valorisation des synergies dans l’optique du développement territorial, sans pour autant porter des actions collectives, à l’exception du lancement d’un concours d’idées, « Tavoli tematici per Expo »30. Quant aux associations de représentation des intérêts économiques, et en particulier Assolombarda (représentée indirectement par la Présidente de la Fondation Expo 2015, D. Bracco, ancienne présidente du patronat milanais), elles ont adopté une posture attentiste, liée partiellement à une crise de la représentativité et à une certaine rigidité organisationnelle interne. L’absence d’initiative collective stratégique liée à l’Expo 2015 n’implique pas la non-gouvernabilité de la métropole. Comme cela est souligné par Estèbe et Le Galès (op. cit), l’action du gouvernement est partielle et discontinue et se réfère à des segments de la société et à des domaines de politiques publiques gouvernés par des réseaux d’acteurs, des institutions et des processus spécifiques. En déplaçant le regard au-delà des questions de gouvernance de l’événement, il est possible d’observer un assemblage de pratiques, d’accords et de projets impliquant une multitude d’acteurs dans différents secteurs, transports, innovation et recherche entre autres, qui présentent des synergies directes avec l’Expo 2015. En ce qui concerne le domaine des politiques industrielles de soutien à la compétitivité des entreprises, la région Lombardie en charge des politiques d’innovation, de recherche et de soutien aux filières a fait le choix (ou le non-choix) de ne pas cadrer d’une façon structurée (en favorisant la création d’institutions dures de métagouvernance) la gouvernance des districts, métadistricts et réseaux d’entreprises, en préférant une approche plus souple, s’appuyant notamment sur des justifications du principe de subsidiarité horizontale31. Cependant, il serait erroné de soutenir qu’il n’y ait pas de régulation dans le domaine du soutien aux entreprises. Des acteurs, autres que ceux appartenant à la sphère politique, ont pris une importance nouvelle dans la régulation et l’animation des initiatives en faveur de la compétitivité du territoire métropolitain. Il s’agit notamment des autonomies fonctionnelles32 (universités, fondations, chambres de commerce), associations (BIC, centres de services, parcs technologiques) et réseaux d’entreprises33. Ces acteurs ont progressivement structuré des réseaux politiques polycentriques pour assurer la régulation des filières économiques, en agissant au-delà des territoires administratifs. 3.2. Eppur si muove !Le contexte national dans lequel s’insère l’organisation de l’Expo 2015 a vu très récemment, sous l’élan des contraintes budgétaires nationales, un regain d’intérêt pour la thématique de la réforme des collectivités locales et de l’organisation périphérique de l’administration publique. Le législateur national est récemment intervenu en relançant le processus de constitution des città metropolitane prévues dans la loi 42/2009 sur le fédéralisme fiscal. Dans un contexte de nouvelle centralisation (Dente, 2012) et de rationalisation des finances publiques, cette réforme fédéraliste des collectivités territoriales a conduit à une politisation exacerbée du débat, avec la proposition d’une coupe sombre de provinces sur la base de critères démographiques (Gouvernement Berlusconi, août 2011). Le gouvernement de M. Monti a introduit dans le décret « Salva Italia, 214/2011 » des normes conduisant à un substantiel redimensionnement des rôles des provinces. Cette décision a déclenché une réaction des UPI (« Unione Province Italiane »), qui ont proposé une note conjointe visant à abroger l’article 23 du décret voté en décembre 2011 par le gouvernement, plaidant pour la mise en œuvre de la réforme des autonomies locales et relançant fortement le thème de la città metropolitana. La question métropolitaine se voit donc une nouvelle fois strictement liée à la question irrésolue de la rationalisation provinciale et communale. La décision du gouvernement de M. Monti de délester l’institution provinciale de ses responsabilités peut donc être lue comme la conséquence d’un processus incrémental (Lindblom, 1979), renforcé par les nouvelles contraintes auxquelles sont confrontées les finances publiques. Ce scénario a trouvé dans le contexte milanais un terreau fertile. De premières tentatives de dialogue sur le thème du gouvernement métropolitain ont été lancées en septembre 2011 entre le maire de Milan (G. Pisapia, centre-gauche, élu en mai 2011) et le président de la Provincia. Ces tentatives ont débouché en mars 2012 sur la création d’un comité promouvant la Città Metropolitana et sur l’organisation d’un colloque, mettant en scène le renouveau de l’activisme (bipartisan) des élites politiques milanaises. Ce dernier a été engendré par un mécanisme déclencheur de nature essentiellement exogène. Face à la possibilité (réelle) de disparition des provinces et de la rétrocession de leurs pouvoirs aux institutions régionales, la thématique métropolitaine a donc été inscrite comme un problème (et une solution) politique sur l’agenda local. Le débat qui vient d’être lancé s’est focalisé sur les fonctions devant être dévolues à la nouvelle instance métropolitaine et aux modalités des élections (scrutin indirect à la française ou élection directe), en présentant comme établi le fait que la Città Metropolitana remplacera la Provincia. La reprise du débat métropolitain à Milan est le résultat de facteurs contextuels locaux et nationaux. Sur le plan local et strictement politique, l’arrivée de G. Pisapia et l’installation de Daniela Benelli (adjoint à la Città Metropolitana) ont donné une forte impulsion au projet34. Cependant, l’effet déclencheur a été finalement de nature exogène, à la suite à l’approbation en août 2012 par le gouvernement national d’une loi sur la révision des finances publiques, établissant à partir de janvier 2014 l’institution de la città metropolitane et la suppression consécutive des provincesdans les neuf villes précédemment identifiées comme « città metropolitane » par la loi sur le fédéralisme fiscal35. Le législateur a défini les lignes directrices du fonctionnement démocratique des nouvelles autorités locales, en laissant la porte ouverte aux territoires pour introduire des modifications, par voix statutaire, sur les mécanismes d’élection du maire-métropolitain, du conseil et sur l’adhésion d’autres communes extraprovinciales. La fin orageuse et brusque du mandat de Monti en Décembre 2012 a suspendu la mise en œuvre de la réforme (31 décembre 2013), en reportant la prise de décision au gouvernement suivant. Nous retrouvons ici l’esprit conservateur de certaines franges de la société italienne vis-à-vis des réformes s’attachant à l’appareil bureaucratique et politique local. Bien que ce report de la prise de décision soit lié à la suppression des provinces, il remet aussi en cause les processus de construction métropolitaine. Les processus locaux et les consultations ayant été enclenchés, il sera alors intéressant de comprendre si, dans cette situation de forte incertitude, les acteurs politiques locaux sauront se faire « acteurs » d’une véritable innovation institutionnelle, en poursuivant le parcours de construction métropolitaine. Le risque est de voir le processus cantonné à une défense et perpétuation de l’existant. Malgré une conscience collective publique de l’existence d’une vaste aire métropolitaine, dépassant largement les limites de l’actuelle Provincia, et de la présence de microterritorialités fortement homogènes, le débat reste pour l’instant focalisé sur une reprise substantielle des fonctions et services des communes (utilities) et de la Provincia par la nouvelle autorité locale. La perspective envisagée est donc celle de l’optimisation des ressources et de la rationalisation des coûts sans l’apport d’une réflexion plus ample de nature politique sur le rôle de l’aire urbaine milanaise. Le fait métropolitain appelle les acteurs à penser la construction à partir de l’existant, des scènes de concertation et de programmation à l’échelle microlocale, émanant donc des territoires. Le processus de construction métropolitaine, qui pour l’instant apparaît donc comme un phénomène distinct et parallèle à l’Expo, pourra trouver dans l’événement un « lieu » d’apprentissage institutionnel. Enfin, il s’agit de comprendre comment la révolution silencieuse des pratiques pourra être capitalisée dans le processus de construction métropolitaine. L’Expo 2015, et en particulier les initiatives et les expérimentations inédites que les acteurs sauront porter, représentent donc une occasion unique d’aboutir à des conceptions innovantes et performantes du gouvernement métropolitain. Dans le scénario actuel de métropolisation et de brouillage des frontières, Bagnasco (2011) souligne ainsi la nécessité de relancer la réflexion sur les formes de gouvernement et sur les logiques et pratiques de gouvernance déjà existantes expérimentées par les acteurs mais encore inconnues des chercheurs et analystes sociaux. ConclusionL’histoire de la construction métropolitaine à Milan nous conduit à réfléchir sur les conditions des changements institutionnels métropolitains. Dans le cas français, et en particulier celui des grandes villes et des communautés urbaines, cela s’est fait par le biais d’injonctions fortes du gouvernement national, d’abord avec l’introduction des métropoles d’équilibre dans les années 1960, la décentralisation de 1982 -1983, puis avec la réforme des intercommunalités (Loi Chevènement, 1999). Si les réponses ont varié selon les territoires (Négrier, 2005), l’intercommunalité a été construite à partir d’un projet essentiellement top-down à partir des années 1960 dans les cas des grandes villes. Les réformes successives ont contribué à renforcer le rôle des grandes intercommunalités, à travers un processus de déblocage de la société par décret (Schmidt, 1990)36. Dans le cas italien, la réforme des années 1990 avait une nature essentiellement structuraliste, qui n’a pas été soutenue par des mobilisations locales. A partir des années 2000, le processus de mondialisation a accéléré la modification de l’organisation spatiale des activités économiques, poussant les chercheurs et les acteurs, notamment socioéconomiques, à imaginer et agir dans une ville-région globale. Ces changements d’échelle obligent les villes, prises entre nouveaux élans centralisateurs et politiques européennes, à affiner, innover et adapter leurs stratégies collectives, afin de maintenir leur capacité de régulation politique (Le Galès, 2011). Malgré de nombreuses tentatives de cadrage par les instruments de la réforme au sens métropolitain, ce cas montre bien comment les réponses des acteurs politiques semblent aller dans le sens d’une perpétuation de l’existant. Cette tendance a été renforcée par une attitude conservatrice des différents gouvernements nationaux qui se sont succédé. Pourtant, l’expérience lombarde se caractérise aussi par des processus incrémentaux d’apprentissage et d’expérimentation institutionnelle qui ont impliqué et fédéré des acteurs différents au cours du temps, et qui sont en rapide mutation. Si l’effet déclencheur de la reprise du débat métropolitain renvoie à une conjoncture nationale et internationale de restriction des finances publiques, il serait réductif d’interpréter le changement en cours comme le résultat d’un seul choc exogène. Comme cela est souligné par Thelen, « certaines institutions politiques sont particulièrement intéressantes car, si on les regarde aujourd’hui, nous sommes frappés, en même temps, du fait qu’elles varient très peu et de manière significative au cours du temps » (2010 : 211, notre traduction)37. En ce qui concerne la gouvernance métropolitaine de l’aire milanaise, en surface, rien ne semble avoir vraiment changé puisque la nouvelle institution métropolitaine (si elle est enfin établie !) coïncidera probablement avec le territoire provincial. Cependant, le système des pratiques et des instruments de l’action publique a évolué. Des projets comme Città di Città et d’autres initiatives en faveur du développement local et du soutien aux filières économiques nourrissent un stock de pratiques, expérimentations, erreurs et ajustements, qui constituent les conducteurs d’un processus de stratification institutionnelle traduisant le changement en cours. Un grand spectre d’acteurs, dépassant celui des seuls acteurs politiques, incluant la Chambre de Commerce et le monde scientifique et académique, s’est fait acteur et interprète de ce processus composite. Comme le souligne Dente (2005), les processus d’innovation institutionnelle dans les politiques urbaines aux cours des vingt dernières années ont été portés principalement par des acteurs relevant du troisième secteur, à savoir par cette société civile qui depuis longtemps est au centre des chantiers de réflexion sur le futur de la métropole milanaise. A partir de l’expérience du Progetto Milano des années 1980, engageant les collectivités locales, les universités et les opérateurs socioéconomiques, en passant par l’attention constante et vigilante de la Chambre de Commerce, jusqu’aux initiatives récentes du monde académique et universitaire et des nombreux think tanks locaux, la société milanaise a maintenu vif le débat, en cherchant des compromis et des solutions incrémentales, capables de répondre aux besoins métropolitains émergents. Si, comme cela est soutenu par Meomartini (2011)38, la métropole est un organisme « vif et vivant », le vrai défi pour Milan et pour ses élites politiques est donc d’arriver à identifier, inciter et fédérer ces pratiques. C’est dans ce sens que va la proposition réformatrice du sociologue G. Martinotti (2011) qui, en reconnaissant l’opportunité d’entreprendre cette réforme à partir du territoire administratif de la Provincia, ouvre la porte à des accords multiples entre communes et territoires à des échelles infraprovinciales et - nous ajoutons - extraprovinciales dans différents secteurs politiques. C’est précisément sur le plan d’un compromis entre plasticité incrémentale et localismes conservateurs, à la recherche d’une identité métropolitaine partagée, que se joue la construction de la nouvelle institution métropolitaine milanaise39. 