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Droits de l’homme et Etat de droit
Strasbourg, le 10 décembre 2009
CEPEJ(2009)4
COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE
(CEPEJ)
PROGRAMME D’ACTIVITE A MOYEN TERME
Ce programme d’activité à moyen terme a été adopté par la CEPEJ lors de sa 14ème réunion plénière (9 – 10 décembre 2009)
1. Dans le Plan d'Action qu'ils ont adopté à l'occasion de leur 3ème Sommet (Varsovie, 16 - 17 mai 2005) les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe ont décidé de développer les fonctions d'évaluation et d'assistance de la CEPEJ afin d’aider les Etats membres à rendre la justice avec équité et rapidité. 2. Les missions de la CEPEJ s'inscrivent au cœur de l'activité du Conseil de l'Europe, ses missions ayant pour objectif de "promouvoir les valeurs fondamentales communes: droits de l’homme, Etat de droit et démocratie" en "[consolidant] la démocratie, la bonne gouvernance et l'Etat de droit dans les Etats membres".
3. Un premier programme à moyen terme a été conduit entre 2005 et 2009. Ce deuxième programme pluriannuel a pour objectif de définir les principales orientations pour le travail de la CEPEJ dans les quatre années à venir ainsi que les modalités d'action. Ces orientations ont été approuvées par la CEPEJ lors de sa 14ème réunion plénière (Strasbourg, 9 – 10 décembre 2009).
4. Les programmes d'activité adoptés annuellement par la CEPEJ s'inspirent de ces orientations, dans le cadre des ressources budgétaires disponibles. Il est entendu que des changements dans les priorités peuvent intervenir au cours de la période visée en fonction de l'évolution de la situation de la justice dans les Etats membres et des décisions politiques prises par les instances compétentes du Conseil de l'Europe. 1. PRINCIPES D'ACTION
1.1 Mettre en œuvre le Statut de la CEPEJ dans son intégralité
5. Le Statut de la CEPEJ est à ce stade suffisamment large et complet, tant au niveau de ses attributions (Article 2) que de ses méthodes de travail (Article 3), pour permettre à la CEPEJ de développer ses travaux dans le sens de l'évaluation des systèmes judiciaires et de l'assistance aux Etats membres en matière d'efficacité et de qualité des systèmes. 6. La CEPEJ est appelée à poursuivre l'application de son mandat pour améliorer l'indépendance, l'efficacité et la qualité de la justice dans tous les Etats européens, condition sine qua non de toute démocratie véritable et de l'Etat de droit. Il y va de la confiance des citoyens dans leur système de justice.
7. Quelles que soient les nécessaires priorités d'action déterminées, les membres de la CEPEJ ont à l'esprit l'ensemble des missions qui lui ont été confiées et en particulier:
§ l'évaluation régulière du fonctionnement des systèmes judiciaires européens et l'exploitation appropriée des résultats de cette évaluation; § le développement à l'attention des Etats membres de mesures d'ordre général de nature à améliorer le fonctionnement et la qualité des systèmes judiciaires;
§ une coopération ciblée avec les Etats membres qui le demandent en vue de mettre en œuvre les instruments pertinents du Conseil de l’Europe et les outils développés par la CEPEJ.
1.2 Assurer une large diffusion des mesures et outils de la CEPEJ auprès des administrations et professionnels de la justice dans les Etats membres
8. Les membres de la CEPEJ doivent jouer un rôle actif pour promouvoir les travaux de la CEPEJ auprès:
§ des autorités exécutives et législatives chargées des réformes de la justice afin de veiller à ce que les outils de la CEPEJ soient pris en compte dans le cadre de réformes nationales,
§ des instances de la justice (conseils supérieurs de la justice, cours suprêmes, parquets généraux, etc.), des tribunaux (en particulier des tribunaux-référents) et des associations professionnelles, § des correspondants nationaux chargés de la collecte des données judiciaires, notamment les Lignes directrices sur les statistiques judiciaires (GOJUST)1,
§ de leurs homologues nationaux membres d'autres instances du Conseil de l'Europe avec lesquelles la CEPEJ est appelée à coopérer (CCJE, CCPE, CDCJ, CDPC, CDDH, Commission de Venise, Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe).
9. Les membres de la CEPEJ ont pour mission d'informer régulièrement la CEPEJ de l'impact de ses travaux dans l'organisation judiciaire et les réformes nationales.
10. Les membres de la CEPEJ sont invités à promouvoir, voire organiser, par tous les moyens disponibles dans les Etats, et notamment à travers les ministères (affaires étrangères, justice) ou les instances judiciaires (conseils de la justice, cours suprêmes), la traduction des principaux documents de la CEPEJ dans les langues non officielles du Conseil de l'Europe, afin qu'ils soient compris et directement utilisés, en particulier par les professionnels de la justice dans les tribunaux. Un suivi régulier de ces traductions doit être organisé par le Secrétariat de la CEPEJ. 11. La diffusion des documents adoptés par la CEPEJ auprès des administrations de la justice, des tribunaux et des professionnels de la justice doit aussi être améliorée grâce à la constitution et à la mise à jour régulière par le Secrétariat de listes de diffusion électroniques, enrichies grâce à une participation active des membres de la CEPEJ. Il convient de poursuivre la publication régulière de la "Lettre d'information de la CEPEJ" adressée à ce même réseau.
1.3 Contribuer au bon fonctionnement des mécanismes de protection des droits de l'homme du Conseil de l'Europe
12. Les liens, déjà bien établis, entre la CEPEJ et la Cour européenne des Droits de l'Homme, doivent encore être renforcés, notamment pour soutenir les Etats dans la mise en œuvre complète et effective des mesures à caractère général découlant d’une pleine exécution des arrêts de la Cour relatifs en particulier à l'Article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme. Il s'agit d'éviter la répétition de violations similaires sur le plan national et, partant, de contribuer à désengorger la Cour de Strasbourg. Les priorités d'action de la CEPEJ sont fixées en tenant compte, en particulier, du contentieux devant la Cour européenne des Droits de l'homme. La CEPEJ conduit son action de manière cohérente avec la jurisprudence de la Cour.
13. La CEPEJ doit agir comme une instance de veille et d'alerte précoce pour identifier les lacunes structurelles des systèmes judiciaires et permettre d'anticiper de nouvelles difficultés. Elle agirait ainsi comme un "aide de camp" de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
1.4 Développer plus avant la coopération avec l'Union européenne 14. S'appuyant sur le Plan d'Action adopté par le 3ème Sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement et sur le Mémorandum d'Accord conclu entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne en mai 2007, la CEPEJ doit poursuivre son action visant à renforcer les interactions avec les différentes instances compétentes de l’Union européenne. 15. Cette coopération renforcée doit s'exercer en particulier dans le cadre de la mise en œuvre du Programme pluriannuel pour un espace de justice, de libertés et de sécurité au service des citoyens (Programme de Stockholm) de l'Union européenne (qui doit être adopté en décembre 2009), qui fait référence au renforcement de la confiance mutuelle à travers l'évaluation du fonctionnement des systèmes de justice. Ainsi la CEPEJ doit travailler avec la Commission européenne et les Etats membres de l'Union pour définir les modalités concrètes permettant que son processus d'évaluation des systèmes judiciaires européens soit utilement pris en compte et concrètement utilisé pour les besoins propres de l'Union européenne. 16. En outre, la communication de la Commission européenne du 4 février 2008 créant le Forum pour la justice invite les partenaires, au chapitre 2.2 à "travailler effacement avec le Conseil de l'Europe", en particulier avec la CEPEJ. Le Forum y est invité à s'appuyer sur la CEPEJ pour renforcer la confiance mutuelle entre les systèmes judiciaires européens, gage de la bonne application des mécanismes dans le domaine de la justice; à développer des initiatives communes pour améliorer la qualité de la justice; à travailler de manière constructive à l'exploitation, au sein de l'Union européenne, des résultats des travaux de la CEPEJ. 17. La participation de la Commission européenne, du Conseil de l'Union européenne et des commissions compétentes du Parlement européen (notamment la commission LIBE) aux travaux de la CEPEJ doit être encouragée, de même que le développement d'un cadre permettant à la CEPEJ d'informer de manière appropriée les instances compétentes de l'Union européenne sur ses travaux.
1.5 Développer le dialogue avec d'autres instances européennes et internationales compétentes
18. Au sein du Conseil de l'Europe, il convient de développer toujours plus avant les liens entre la CEPEJ, le Conseil Consultatif de Juges Européens (CCJE) et le Conseil Consultatif de Procureurs Européens (CCPE) pour renforcer les synergies entre ces instances. La coopération avec le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), le Comité directeur pour les problèmes criminels (CDPC), le Comité directeur des droits de l'Homme (CDDH) et la Commission de Venise doit aussi rester une priorité pour les questions relatives au fonctionnement de la justice. Des relations de travail pourraient aussi être renforcées avec l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, notamment en instituant une audition régulière de la CEPEJ devant la Commission des questions juridiques et des droits de l’Homme de l'Assemblée.
19. Les travaux de la CEPEJ doivent aussi être largement ouverts aux instances internationales soucieuses d'améliorer le fonctionnement des systèmes judiciaires (notamment la Banque Mondiale, la Conférence de La Haye de droit international privé), afin qu'elles puissent s'appuyer sur ses travaux dans le cadre de leur propre activité. Par ailleurs, la CEPEJ doit travailler en tenant compte, dans la mesure du possible, des travaux développés par d'autres instances, dans un souci d'efficacité dans l'action, de crédibilité dans les propositions et de cohérence dans le message politique.
1.6 Travailler à l'écoute des usagers de la justice et en s'appuyant sur des réseaux professionnels
20. Soucieuse de renforcer le dialogue entre les usagers de la justice et les décideurs publics, la CEPEJ doit poursuivre son action tournée en particulier vers les organisations professionnelles de la justice, les organisations non gouvernementales compétentes, le monde universitaire et les justiciables.
21. Ainsi ses travaux doivent leur être ouverts de manière appropriée, y compris par le biais de consultations et d'échanges de vues sue des questions spécifiques. La CEPEJ doit veiller à assurer une représentativité appropriée des professionnels de la justice dans le cadre de ses groupes de travail. Elle doit s'efforcer de participer, dans la mesure du possible, aux manifestations organisées par ces organisations qui la sollicitent.
22. La CEPEJ doit poursuivre son action à l'écoute des justiciables et s'efforcer de promouvoir le nécessaire dialogue entre la société civile et les instances responsables du service public de la justice, de manière à contribuer à ce que les attentes de la société au regard du fonctionnement de la justice puissent être utilement prises en compte.
23. Conformément à l'Article 3.e de son Statut, la CEPEJ doit poursuivre le développement des réseaux de professionnels de la justice afin de recevoir les informations, idées et commentaires relatifs à ses propres travaux de la part des instances chargées du fonctionnement quotidien du système judiciaire et de faciliter l'appropriation des mesures qu'elle met en place par ceux qui en sont les principaux destinataires. Les réseaux peuvent également servir de laboratoires pour tester les outils développés par la CEPEJ afin de s'assurer qu'ils puissent être utilisés dans tous les Etats membres.
24. Il doit être donné priorité à la poursuite d'une coopération active et régulière avec les réseaux déjà établis par la CEPEJ: le Réseau de tribunaux-référents et le Réseau de correspondants nationaux chargés de collecter les données pour l'évaluation des systèmes judiciaires. 25. Par ailleurs, la CEPEJ doit pouvoir s'appuyer, dans le cadre de son propre programme d'activité, sur le Réseau de Lisbonne des structures de formation des juges et procureurs, appelé à devenir un Réseau au sens de l'Article 3.a du Statut de la CEPEJ. Ainsi les questions relatives à la formation judiciaire, essentielle pour améliorer l'efficacité et la qualité de la justice, pourront être davantage prises en compte dans les travaux de la CEPEJ. De même ces structures de formation pourront mieux intégrer les problématiques d'efficacité et de qualité de la justice dans leur curricula de formation, notamment à partir des outils de la CEPEJ qui pourront ainsi être mieux connus des, et mieux utilisés par les professionnels de la justice.
26. Les avocats sont des acteurs clé du fonctionnement de la justice et participent à la qualité du système. Aussi est-il important que la CEPEJ intègre davantage les questions relatives à l'organisation et au rôle des avocats dans le cadre de ses travaux, en coopérant de manière accrue avec le CCBE, doté du statut d'observateur, voire en trouvant de nouvelles formes pour s'appuyer sur les réseaux d'avocats en Europe. 27. La CEPEJ doit enfin rester en contact étroit avec le monde universitaire. C'est pourquoi devrait être mis sur pied un réseau d'institutions universitaires et de recherche désireuses de coopérer plus étroitement avec elle. Pourraient notamment y être associés les instituts et universités ayant contribué à l'exploitation scientifique des rapports d'évaluation des systèmes judiciaires, les instances dans lesquelles travaillent des experts scientifiques coopérant avec la CEPEJ et les instances de recherche ayant sollicité la CEPEJ pour des contributions spécifiques. 1.7 Agir comme une instance de référence pour le débat la justice en Europe
28. La CEPEJ doit rester un forum privilégié d'échange d'expériences et de bonnes pratiques dans le domaine de la justice. La CEPEJ doit ainsi poursuivre le développement de ses moyens de communication (site internet, "Lettre d'information") pour: § faire connaître ses travaux auprès des décideurs publics et de la communauté juridique européenne,
§ confirmer son rôle de source d'information de référence pour les principales questions relatives au fonctionnement du système judiciaire.
29. La CEPEJ doit continuer à jouer un rôle d'impulsion et de centralisation de l'information au regard de la Journée Européenne de la Justice (25 octobre de chaque année), dont elle est à l'initiative, conjointement avec la Commission européenne. L'objectif de cette journée reste de sensibiliser les citoyens au fonctionnement de leur justice et de rendre les décideurs publics et les professionnels de la justice sensibles aux attentes des justiciables. La CEPEJ doit convaincre davantage d'Etats membres et d'institutions judiciaires de participer activement à cette manifestation, en s'appuyant notamment sur ses membres et sur son Réseau de tribunaux-référents. Les initiatives transfrontalières développées dans le cadre de cette Journée doivent être particulièrement soutenues. 30. Dans le même esprit, la CEPEJ doit prendre pleinement sa place dans l'organisation du Prix européen de pratiques innovantes concourant à la qualité de la justice civile: "la Balance de Cristal", de manière à mettre en lumière et à diffuser largement des bonnes pratiques – dont certaines pourraient inspirer les travaux de la CEPEJ dans le cadre du développement de mesures à caractère général. Ce prix, co-organisé par le Conseil de l'Europe et la Commission européenne, doit être ouvert aussi bien au droit civil, commercial et administratif qu'au droit pénal.
2. ACTIVITES PRIORITAIRES A MOYEN TERME
31. En six années de fonctionnement, la CEPEJ a développé des outils et des processus de travail essentiels offrant aux décideurs publics et aux professionnels de la justice dans les Etats membres des mesures concrètes et ancrées dans la réalité du fonctionnement quotidien de la justice, pour améliorer l'efficacité et la qualité de la justice. Aussi, dans le cadre de ce programme à moyen terme, la CEPEJ doit chercher davantage à consolider ses acquis et à promouvoir une meilleure connaissance et une meilleure utilisation de ses outils, plutôt que de chercher à diversifier encore son activité. 32. C'est pourquoi la CEPEJ doit développer son activité autour de trois pôles, complémentaires:
§ l'évaluation du fonctionnement de la justice,
§ l'analyse des délais des procédures et de la gestion du temps judiciaire,
§ la promotion de la qualité des systèmes judiciaires et des tribunaux.
2.1 Evaluer régulièrement le fonctionnement des systèmes judiciaires et analyser les résultats
33. Les cycles d'évaluation du fonctionnement de la justice dans les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe s'appuient désormais sur une méthodologie solide, qui a fait ses preuves et est largement reconnue. A partir d'une Grille d'évaluation stabilisée, accompagnée d'une Note explicative renforcée, et en s'appuyant sur le réseau des correspondants nationaux, le processus peut se poursuivre sur un rythme biennal. La version électronique du questionnaire vise à faciliter la coordination de la collecte des données nationales par les correspondants ainsi que le traitement de ces données par les experts et le Secrétariat. 34. Les rapports d'évaluation doivent considérer davantage des séries statistiques afin d'analyser les évolutions dans les systèmes judiciaires nationaux et identifier des tendances européennes.
35. Les Lignes directrices sur les statistiques judiciaires (GOJUST)2 doivent progressivement guider l'action des correspondants nationaux, voire l'organisation des systèmes nationaux de statistiques en matière de justice, afin que la CEPEJ travaille sur des données homogènes. Les membres de la CEPEJ sont appelés à promouvoir cet outil, en ayant pour objectif de permettre à chaque Etat membre de collecter les données demandées dans l'annexe à ces Lignes directrices en terme de:
§ durée des procédures judiciaires (pour les affaires de divorce contentieux, licenciements, vols avec violence et homicides volontaires),
§ gestion des stocks d'affaires dans les tribunaux (calculs du clearance rate et du disposition time).
36. Une attention particulière doit porter sur la publication des résultats de l'exercice d'évaluation, pour que ces résultats puissent être compris et interprétés sans équivoque par les media et le grand public. 37. Dans un deuxième temps, la CEPEJ doit pouvoir s'appuyer sur les résultats du processus d'évaluation pour développer une phase d'analyse en profondeur. Il s'agit, après chaque exercice d'évaluation, d'identifier deux à trois thématiques relatives au fonctionnement et à la qualité de la justice et, à partir des informations contenues dans le rapport, dégager des tendances et formuler des recommandations à caractère général. Ce travail d'analyse et d'interprétation peut être confié par la CEPEJ à des groupes de travail spécifiques incluant des chercheurs et des universitaires ainsi que des représentants des professions de justice concernés.
38. Le processus d'évaluation doit s'accompagner d'un mécanisme de coopération à travers une évaluation par les pairs des statistiques judiciaires pour:
§ soutenir les Etats dans l’amélioration de la qualité de leurs statistiques judiciaires et le développement de leur système statistique,
§ faciliter les échanges d’expériences entre les systèmes de statistiques judiciaires nationaux, partager des bonnes pratiques, identifier des indicateurs communs et faciliter les transferts de connaissance,
§ contribuer à assurer la transparence et la fiabilité du processus.
Plusieurs visites d'évaluation (entre deux et quatre) conduites par des experts de la CEPEJ peuvent ainsi être organisées chaque année.
2.2 Connaître les délais des procédures pour optimiser et renforcer la prévisibilité du temps judiciaire 39. La connaissance concrète des délais judiciaires par type d'affaire dans les tribunaux des Etats membres, ainsi que de la manière dont les tribunaux sont en mesure de gérer les flux d'affaires, est un préalable indispensable pour mener des réformes visant à améliorer l'optimisation et la prévisibilité des délais des procédures judiciaires.
40. La CEPEJ se doit d'assurer dans les Etats, et notamment au sein des tribunaux, la promotion de la "Checklist pour la gestion du temps judiciaire"3 et des "Lignes directrices du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire"4 afin que ces principes guident effectivement l'organisation du travail des juridictions.
41. Le Centre SATURN pour l'analyse et l'étude de la gestion du temps judiciaire doit évoluer progressivement vers un observatoire européen des délais judiciaires. Pour ce faire, il convient, à partir des Lignes directrices et de leur annexe EUGMONT, de développer des outils de connaissance des délais en vérifiant la pertinence de ces outils auprès du Réseau des tribunaux-référents puis en les ouvrant à un échantillon représentatif de tribunaux dans chaque Etat membre. Le travail doit viser notamment à présenter des schémas et données pertinents sur les délais des procédures judiciaires par types d’affaires en Europe. Des logiciels spécifiques pourraient être proposés aux tribunaux pour gérer les informations souhaitées par le Centre SATURN.
42. Les informations collectées doivent être utilisées pour développer des outils concrets permettant d'améliorer la gestion du temps judiciaire dans les tribunaux.
43. Par ailleurs, la CEPEJ est invitée à travailler avec les tribunaux-référents pour tester la mise en œuvre concrète des divers outils qu'elle a conçus (lignes directrices, Checklists), en fonction de protocoles spécialement établis pour les tribunaux qui accepteraient de coopérer dans ce cadre – le cas échéant, en pleine coopération avec le ministère de la Justice. Les experts de la CEPEJ pourraient ainsi identifier les dispositions pertinentes des différents documents de la CEPEJ qui pourraient faire l’objet de ces tests. 2.3 Promouvoir la qualité des systèmes judiciaires et des tribunaux
44. Le bon fonctionnement de la justice repose sur un service public qui doit être organisé en tenant pleinement compte des usagers, sans transiger sur les principes fondamentaux de la justice, et en premier lieu la nécessaire indépendance des juges. 45. C'est pourquoi la CEPEJ doit porter une attention particulière à la promotion de la qualité du service public de la justice et du fonctionnement des tribunaux, à partir de la "Checklist pour la promotion de la qualité de la justice et des tribunaux"5. Elle doit ainsi développer les moyens d’analyse et d’évaluation du travail effectué au sein des juridictions, notamment au regard des attentes des praticiens du droit et des justiciables, selon des critères de performance et d'efficacité trouvant un consensus large.
46. Il s'agit notamment, tout en respectant le principe d’indépendance des juges: § de développer des outils, des indicateurs et des moyens de mesurer la qualité du travail des tribunaux,
§ d'élaborer des solutions concrètes permettant d'améliorer l'organisation des juridictions, en particulier en matière d'accès à la justice et de financement des juridictions; § d'élaborer des solutions concrètes permettant de remédier aux dysfonctionnements constatés dans l'activité judiciaire.
3. SOUTENIR LES ETATS MEMBRES DANS LES REFORMES DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE
47. La CEPEJ a vocation à apporter une assistance technique ciblée aux Etats membres du Conseil de l'Europe qui le demandent en matière d'organisation et de fonctionnement de la justice. Le soutien technique apporté par la CEPEJ s'appuie notamment sur l'application des instruments du Conseil de l'Europe relatifs au fonctionnement de la justice et les mesures à caractère général définies par la CEPEJ.
48. Outre la coopération ciblée avec les Etats membres, les activités de la CEPEJ peuvent également servir de catalyseur pour encourager les échanges et la coopération entre plusieurs Etats membres, en offrant un cadre spécifique approprié (séminaires sur une question d'intérêt commun pour quelques Etats, études comparatives etc.)
49. La CEPEJ doit organiser ses travaux de manière à garder la flexibilité et la réactivité nécessaires pour répondre aux sollicitations des Etats membres, conformément à son Statut. Il appartient au Bureau de définir les priorités d'action de la CEPEJ en fonction des ressources disponibles.
1 CEPEJ(2008)11.
3 CEPEJ(2005)12Rev.
4 CEPEJ(2008)8.
CEPEJ - 6ème réunion plénière / 7 décembre 2005 Activities