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>LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT COMMUNAUTAIRE
LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT COMMUNAUTAIRE Le Droit communautaire ne peut pas être considéré comme un droit extra-national mais comme un ordonnancement juridique propre (Arrêt Costa c. ENEL, du 15-7-1964), crée par les Traités et intégré dans l’ordonnancement juridique de chaque Etat membre afin d’être appliqué de forme directe, immédiate, préférentielle et uniforme. Les juges nationaux, convertis en Juges de droit dommun du Droit communautaire ont la responsabilité et l’obligation d’interpréter et d’appliquer de manière uniforme le Droit communautaire, dans l’exercice de leur fonction de juger et de faire exécuter la chose jugée.
La Constitution espagnole prévoit à l’article 93 la possiblité d’attribuer à une organisation internationale l’exercice de compétences issues de la Constitution. En Espagne, la question de la position des Traités de l’Union Européenne par rapport à la Constitution est particulièrement délicate et le Tribunal constitutionnel a affirmé, dans un arrêt de 1991, fortement critiqué, que les normes communautaires avaient un caractère "infra-constitutionnel".
Postérieurement, le Tribunal constitutionnel a modifié son point de vue, signalant, dans un arrêt de 1993, Affaire FOGASA, qu’il s’agissait de normes "non constitutionnelles".
Il est certain que l’article 96.1 de la Constitution reconnaît aux Traités une primauté sur les lois antérieures ou postérieures contraires lesquelles seraient inapplicables toutes les fois où elles contrediraient un Traité en vigueur en Espagne.
La Constitution espagnole prévoit également la possibilité d’existence d’un contrôle de constitutionnalité préalable des Traités en phase de signature (art. 95.2) pouvant conduire à une réforme constitutionnelle dans le cas où la contradiction serait constatée. Cette possibilité a été utilisée à l’occasion de la ratification du Traité de l’Union Européenne pour laquelle le Gouvernement demanda au Tribunal constitutionnel d’examiner l’article 8.B.2 du Traité de Maastricht (droit de vote passif des citoyens de l’Union en matière d’élections municipales) et de vérifier sa conformité à la Constitution. Le Tribunal considéra que l’article du Traité de Maastricht était contraire à la Constitution Espagnole et la Chambre des Députés approuva la première réforme de la Constitution en vue de permettre aux citoyens européens l’exercice du droit de suffrage actif et passif.
Mais le Droit communautaire, loin de constituer un droit interne, s’intègre dans les systèmes juridiques nationaux sans perdre sa qualité de Droit communautaire et, par conséquent, il n’est pas soumis aux modes de producction normatifs ni aux effets juridiques établis dans la Constitution et dans les autres normes internes des Etats membres. Les relations entre Droit communautaire et Droit interne se fondent sur l’autonomie de l’ordonnancement juridique communautaire, l’attribution des pouvoirs en faveur des institutions nationales et la collaboration entre les deux ordres juridiques.
La Cour de Justice de l’Union Européenne a réaffirmé le principe de l’autonomie procédurale et institutionnelle des Etats membres dans l’exercice de l’application du Droit communautaire, et a déclaré, dans l’Arrêt DEUTSCHE MILCHKONTOR, du 21 septembre 1983, que "conformément aux principes généraux fondant le système institutionnel de la Communauté, qui régissent les rapports entre la Communauté et les Etats membres, ces derniers ont l’obligation, en vertu de l’article 5 du Traité, d’assurer, sur leur territoire, l’exécution des règlementations communautaires... Cependant, vu que le droit communautaire, y compris les principes généraux de ce dernier, ne comporte pas de règles communes à cet effet, en matière d’application des règlementations communautaires, les autorités nationales procèdent en fonction des règles de fond et de forme de leur propre droit interne, étant entendu que cette règle doit se concilier avec le respect d’une application uniforme du Droit communautaire".
I.- L’impact des principes généraux du droit communautaire sur les règles de procédure.
Comme nous l’avons déjà souligné, les juges nationaux sont compétents pour protéger les droits reconnus par les normes communautaires et, pour faire valoir ces droits, il n’est pas nécessaire de recourir à des procédures spéciales mais il suffit d’utiliser les procédures de droit commun interne. La Cour de Justice des Communautés Européennes a réitéré à de nombreuses reprises (Fromme c. BALM, FRANCOVICH), qu’en cas de silence du Droit communautaire dans une certaine matière, les litiges doivent être résolus par les juridictions nationales, qu’il s’agisse de litiges portant sur des remboursements d’indus que de litiges portant sur des droits de douane.
La CJCE a porté toujours plus loin son exigence d’un contrôle juridictionnel effectif de l’application du Droit communautaire, à tel point qu’elle en est arrivée à dicter l’arrêt contesté du 3-12-1992 Aceitera Borelli c. Commission, par lequel la Cour, ouvrant une voie judiciaire inexistante, ordonne à la juridiction italienne d’accepter l’interjection d’un recours sur une matière tout en sachant que la juridiction interne italienne ne prévoyait pas ce genre de cas.
Dans un arrêt fort récent touchant l’Espagne, Affaires cumulées C-240/98 à C/244/98 Océano Grupo Editorial, S.A. / Murciano Quintero, la Cour, en se prononçant sur une question préjudicielle portant sur une question de droits des consommateurs soulevée par un juge de Barcelone, déclara que "dans l’application des dispositions nationales antérieures ou postérieures à la Directive 93/13 CEE, l’organe juridictionnel national doit, dans la mesure du possible, procéder à une interprétation à la lumière de la teneur littérale et de la finalité de la Directive. L’exigence d’une interprétation conforme requiert en particulier que le juge national privilégie toute norme lui permettant de refuser d’office d’assumer une compétence qui lui aurait été attribuée en vertu d’une clause abusive".
Dans le cas d’éspèce, il s’agissait de plusieurs demandes qui avaient été présentées par une maison d’édition contre plusieurs défendeurs lesquels avaient signé plusieurs contrats d’achat à terme d’une encyclopédire, contrats qui comportaient une clause d’attribution de compétence aux tribunaux de Barcelone, ville dans laquelle aucun des défendeurs n’était domicilié, mais où, en revanche, figurait le siège social de la demanderesse. Les acquéreurs de l’encyclopédie n’ayant pas payé dans les délais stipulés, le vendeur porta l’affaire devant un tribunal de Barcelone. L’organe juridictionnel ne procéda pas à la notification des demandes aux défendeurs en raison du doute concernant sa compétence car il considérait qu’une telle clause juridictionnelle était susceptible d’être considérée comme abusive à la lumière de la Directive 93/13 CEE.
Il est à souligner que, pour l’heure, les juges espagnols sont les plus nombreux à à avoir formulé des questions préjudicielles en matière de consommation.
CONDITIONS DANS LESQUELLES LES DROITS ISSUS DU DROIT COMMUNAUTAIRE PEUVENT ETRE EVALUES D’OFFICE
Le principe d’autonomie de procédure implique, en définitive, une obligation de résultat à la charge des Etats qui conservent cependant toute liberté dans le recours à des moyens étatiques adéquats. La Cour de Justice des Communautés Européennes, consciente de l’importance de cette obligation d’exécution du droit communautaire pesant sur les Etats a imposé deux limites à l’autonomie de ces derniers : d’une part, dans la pratique, les procédures et les voies de droit national ne doivent pas rendre impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits issus de l’ordre juridique communautaire, et d’autre part, les pratiques procédurales nationales destinées à sauvegarder les droits reconnus aux justiciables par le droit communautaire ne peuvent être moins favorables que celles qui se réfèrent à des recours semblables dans le droit interne (en ce sens de nombreux arrêts, entre autres FANTASK du 2-12-1997 ; REWE 16-12-1976, PETERBROEK du 14-12-1995). Selon la jurisprudence la plus récente, ces deux limites ont pour nom le principe d’effectivité et le principe d’équivalence.
Le principe d’effectivité, intimement lié au droit à la protection juridictionnelle effective, reconnu par la Cour comme un principe général du Droit communautaire, présuppose que si un droit est reconnu aux particuliers en vertu du Droit communautaire, les Etats membres ont la responsabilité d’en assurer la protection effective, ce qui implique en principe l’existence d’un recours juridictionnel.
La Cour Suprême espagnole a été fort consciente de l’importance de l’application du Droit communautaire, et, déjà, dans un arrêt de la Troisième Chambre en date du 28 avril 1987 (l’Espagne a adhéré à la CEE en 1986), a reconnu au Droit communautaire l’efficacité directe et le caractère préférentiel en raison de la cession partielle de souveraineté résultant de l’adhésion de l’Espagne à la Communauté, prévue dans la Loi Organique 10/85, du 10 août, en application de l’article 93 de la Constitution.
Dans des arrêts postérieurs, la Cour Suprême a continué à soutenir cette thèse et de nombreuses résolutions de cette haute cour reconnaissent l’efficacité directe du Droit communautaire.
En ce qui concerne l’obligation issue du paragraphe 3 de l’art. 177 du Traité, la Cour Suprême espagnole, après avoir surmonté les réticences de départ concernant le recours aux questions préjudicielles (notre Cour s’en est remis, à plusieurs occasions, à la théorie de l’acte clair ; ainsi dans un arrêt du 14 avril 1989, se fondant sur cette théorie, la Cour suprême a justifié la non formulation de la question préjudicielle auprès de la Cour de Justice de la Communauté Européenne), a généralement assuré le respect des droits issus du Droit communautaire.
Quant aux tribunaux espagnols de rang inférieur, ces derniers ont soulevé de nombreuses questions préjudicielles, dont certaines ont donné lieu à des arrêts importants de la Cour tels que ceux qui ont été rendus dans les affaires Ford España (1989) ; Marleasing (1990) ; Miret Wagner (1993) ; El Corte Inglés (1996) ; Murciano Quintero (2000).
La Troisième Chambre, Chambre du Contentieux Administratif, de la Cour suprême a récemment soulevé trois questions préjudicielles actuellement en phase de résolution auprès de la Cour :
- Par ordonnance du 12 mai 1999, la Chambre demande à la Cour si l’interprétation de l’art. 4 du Règlement CEE 3577/92 admettant le principe de libre prestation des services aux transports maritimes au sein des Etats membres, n’est pas incompatible avec l’autorisation administrative préalable concernant la prestation des services de cabotage insulaire par les lignes maritimes régulières. La demande porte également sur les conditions d’octroi de ladite concession administrative.
- Par ordonnance du 22 septembre 1999, la même Chambre soulève une question portant sur les télécommunications par satellite, et demande si l’art. 30 du Traité CEE proclamant l’interdiction des mesures d’effet équivalent, comme conséquence de la liberté de circulation des marchandises entre Etats membres, permet à un Etat membre de soumettre la commercialisation d’appareils ou de systèmes de télévision par satellite à des conditions qui, bien que non prévues dans la Directive CE 95/47, impliquent pour les opérateurs correspondants le devoir d’obtenir préalablement, à travers l’obligation de procéder à l’enregistrement administratif national desdits appareils ou systèmes, un certificat administratif national accréditant le respect des conditions posées par la loi nationale. La même question se pose du point de vue de la liberté de prestation de services afin de savoir si l’obligation pour les personnes physiques ou morales ayant le caractère d’opérateurs de s’inscrire sur un Registre national non prévu dans la Directive CE 95/47 constitue ou non une restriction justifiée de la liberté de prestation desdits services.
- Finalement, le 14 février 2000, la Troisième Chambre de la Cour suprême espagnole s’est de nouveau adressée à la Cour concernant la libéralisation des télécommunications prévue par la Loi 11/1998, du 24 avril. La question qui est posée à la Cour se réfère aux pouvoirs reconnus aux autorités nationales d’imposer aux opérateurs de télécommunications certaines obligations en matière d’interconnexion, et aux doutes qui sont soulevés sur le risque que suppose le respect de ces obligations dans la mesure où les autorités d’un Etat membre pourraient ainsi imposer ex ante certaines obligations aux opérateurs de télécommunications en matière d’interconnexion.
LES MESURES PROVISOIRES
Dans son célèbre arrêt Factortame du 19-6-1990, la Cour de Justice de la Communauté Européenne a affirmé le principe de protection des droits issus d’une norme communautaire ainsi que la faculté du juge national de prendre des mesures de sûreté et de suspendre l’application de la loi nationale, même dans les cas où le système procédural ne prévoit ou ne permet pas la suspension de la loi interne, et ce, afin de garantir l’efficacité pleine et entière de la décision judiciaire. Au vu des circonstances de fait, le Juge national a le pouvoir d’adopter les mesures de sûreté qu’il estimera nécessaires pour éviter qu’un justiciable qui invoque un Droit communautaire ne soit privé de la possibilité d’exercer ses droits.
L’adoption de ces meures se fonde sur les deux conditions classiques : el "fumus boni iuris", que le droit soit probable et le "periculum in mora" ou danger de préjudice irréparable.
La jurisprudence de la Troisième Chambre de la Cour suprême espagnole a fait sienne cette théorie et la nouvelle Loi concernant la Juridiction du Contentieux-administratif récemment entrée en vigueur prévoit les mesures de sûreté avec un critère novateur et progressiste dans la ligne de la Cour européenne, en considérant que les mesures de sûreté font partie du droit à la tutelle judiciaire effective et que tout type de mesure peut être adoptée, non seulement la suspension de la disposition ou de l’acte incriminé mais également toute mesure de caractère positif.
II.- L’IMPACT DES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT COMMUNAUTAIRE SUR LES RÈGLES DE FOND
LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALITÉ
Selon la jurisprudence consolidée de la CJCE, le principe de proportionnalité implique, en synthèse, que les moyens mis en oeuvre soient aptes à la réalisation de l’objectif poursuivi et se limitent à ce qui est nécessaire pour atteindre ce dernier. Ce principe, défini dans ses grandes lignes, fait l’objet d’une application constante de la part des Tribunaux espagnols - dès avant l’entrée de l’Espagne dans l’Union Européenne - dans tous les cas où il s’avère nécessaire de pondérer, en terme d’adaptation des moyens aux fins, la légitimité de l’action des Pouvoirs Publics defavorable ou restreignant les droits individuels, comme c’est le cas, fondamentalement, dans le cadre de la protection des droits fondamentaux et plus particulièrement en matière de Droit de sanction (pénal et administratif), de police administrative (autorisations, licences, maintien de l’ordre public, etc.) et finalement en matière d’intervention de l’Etat dans l’économie (avec toute la problématique de la légitimité de l’entreprise publique et de la privatisation des services).
D’entrée de jeu, et du point de vue constitutionnel, le Tribunal constitutionnel espagnol a affirmé à plusieurs reprises que le principe de proportionnalité ne fait l’objet d’aucune proclamation expresse dans la Constitution et qu’il ne peut être invoqué de manière autonome ou isolée pour déterminer de manière abstraite si une action d’un pouvoir public est ou non disproportionné. La disproportion alléguée doit concerner des droits fondamentaux et, éventuellement, d’autres préceptes constitutionnels. Selon les termes employés par le Tribunal constitutionnel dans son Arrêt 55/1996, 3ème fondement de droit,
"Le principe de proportionnalité ne constitue, dans notre ordonnancment constitutionnel, aucun critère de constitutionnalité autonome susceptible d’être invoqué de manière isolée en ce qui concerne d’autres préceptes constitutionnels. C’est, en quelque sorte, un principe qui doit être issu d’autres préceptes constitutionnels - et, en particulier de ceux qui sont invoqués ici même - et qui, en tant que tel, constitue essentiellement un critère d’interprétation permettant d’apprécier les éventuels manquements aux normes constitutionnelles concrètes. En d’autres termes, dans la perspective du contrôle de constitutionnalité propre à cette Cour, le principe de proportionnalité ne saurait être invoqué de manière autonome et isolée, et il n’est pas davantage admis que l’on puisse déterminer de manière abstraite si un acte d’un pouvoir public est ou non disproportionné. Si la disproportion est invoquée, il conviendra d’abord d’alléguer puis de juger dans quelle mesure cette disproportion affecte le contenu des préceptes constitutionnels invoqués : ce n’est que dans le cas où cette disproportion supposera une atteinte à ces préceptes qu’il conviendra d’admettre son caractère inconstitutionnel.
Les droits fondamentaux constituent le cadre dans lequel le principe de proportionnalité est normalement et particulièrement applicable. Ainsi l’a reconnu ce Tribunal dans de nombreux arrêts dans lesquels il a déclaré que la disproportion entre la fin poursuivie et les moyens employés pour l’atteindre est susceptible de faire l’objet d’un recours en constitutionnalité dès lors que cette absence de proportionnalité implique un sacrifice excessif et non nécessaire des droits reconnus par la Constitution (Arrêts du TC 62/1982, 5ème fondement juridique, 66/1985, 1er fondement juridique, 19/1988, 8ème fondement juridique, 85/1992, 5ème fondement juridique, 50/1995, 7ème fondement juridique). Même dans les arrêts dans lesquels le Tribunal s’est référé au principe de proportionnalité comme principe issu du concept de justice (Arrêts du TC 160/1987, 6ème fondement juridique, 50/1995, 7ème fondement juridique, 173/1995, 2ème fondement juridique), du principe de l’Etat de Droit (Arrêt TC 160/1987, 6ème fondement juridique), du principe d’interdiction de l’arbitraire des pouvoirs publics (TC 6/1988, 3ème fondement juridique ; 50/1995, 7ème fondement juridique) ou de la dignité de l’individu (TC 160/1987, 6ème fondement juridique) , ce principe a été invoqué dans le contexte de l’incidence de l’action des pouvoirs publics sur certains droits constitutionnels des citoyens.
Ce constat ne signifie pas que dans d’autres circonstances bien précises l’on ne puisse se fonder sur le principe de proportionnalité pour en déduire l’atteinte à d’autres types de préceptes constitutionnels. Cependant, en tout état de cause, et comme il a déjà été dit, il ne suffit pas d’admettre seulement la disproportion entre la fin et les moyens, mais il faut également déterminer dans quelle mesure les préceptes concernés ont réellement souffert de cette disproportion".
Sur cette base, la casuistique des décisions juridictionnelles qui ont passé les cas d’éspèces au crible du point de vue du jugement de proportionnalité, sans oublier le lien avec les droits fondamentaux tels que ceux relatifs à l’exercice du pouvoir de sanction (typicité et culpabilité), aux restrictions ou limitations à l’exercice du droit de manifestation ou du droit de grève, ou les limitations à des droits ayant un contenu économique tels que le droit de propriété ou la libre intervention dans l’activité économique (liberté d’entreprise), y compris les cas dans lesquels l’Ordonnancement juridique interne a intégré l’ordonnancement communautaire, s’est avérée dense, abondante et prolixe. A simple titre d’exemple, il suffira de citer les deux derniers arrêts de la Cour suprême concernant cette matière :
l’Arrêt du 22 mai 2000 (IIIème Chambre, Chambre du contentieux-administratif) portant sur la contestation d’une résolution de la Direction Générale du Service National de Produits Agraires qui avait déclaré le non respect de contrats de distillation conclus en vertu de l’article 41 du Règlement C.E.E. nº 822/87 pour la Campagne Vinicole 1987/88 et l’obligation de rembourser le montant de la provision d’aide reçue pour les contrats de distillation qui n’avaient pas été respectés, énonça que ladite sanction ne pouvait être considérée comme une atteinte au principe ici analysé,
"en effet, selon la jurisprudence de la CJCE (arrêts du 8 avril 1992, affaire Mignini C-256/90 et du 19 février 1998, affaire Northern Ireland Fish Producers’ Organisation Ltd. -Nifpo - et Northern Ireland Fishermen’s Federation) tenant compte du caractère discrétionnaire des Institutions Communautaires en matière de politique agricole commune, les dispositions examinées sont conformes au Droit communautaire étant donné que les moyens mis en oeuvre sont aptes à la réalisation de l’objectif visé et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre "
L’Arrêt rendu par cette même Chambre le 12 avril 1999 sur la contestation d’un accord du Conseil des Ministres qui avait imposé à l’entreprise demanderesse une sanction sous forme d’une amende de 11.250.000 et la confiscation de 156.800 litres de préparations laitières ainsi que de 3.548.750 étiquettes au motif de la commercialisation de préparations laitières entachées d’irrégularités, de mentions sans rapport avec la nature du produit, de défauts d’étiquettage sur un lot de lait UHT et sur un produit laitier et pour cause d’obstruction au service d’inspection, déclara, en revanche, que ce principe avait été enfreint. En effet, si la Chambre confirme l’existence d’irrégularités dans le système d’étiquettage ou d’emballage des produits visés, en violation des dispositions du Règlement CEE 1898/87, du 2 juillet, irrégularités qui, selon le Tribunal, méritent sans aucun doute d’être considérées comme une infraction administrative en raison du risque qu’elles entraînent d’induire le consommateur en erreur, ce que la norme en vigueur cherche à éviter, cette même Chambre n’en conclut pas moins que la sanction infligée est disproportionnée par rapport à la nature et à la transcendance de l’infraction commise :
"Cependant, dans le cas présent, l’application de la sanction pécuniaire doit respecter le principe de proportionnalité qui régit le droit de sanctionner, et doit tenir compte du caractère antijuridique de la conduite en cause et de la réprobation sociale qu’elle mérite et, plus concrètement, des paramètres fixés à l’article 10.2 du Décret royal 1945/83 (chiffre d’affaires, montant du bénéfice illicite obtenu, effet préjudiciel de l’infraction sur les prix et sur la consommation, le dol, la culpabilité et la récidive). Etant données les circonstances de fait, ainsi que la prédisposition de l’entreprise déjà mentionnée, après l’inspection, l’adéquation de l’emballage et de l’étiquettage des produits, l’amende globale de 10.000.000 (2.500.000 pour chacune des quatre infractions) semble excessive et doit être ramenée à la somme de 6.000.000 de pesetas (1.500.000 pour chacune des infractions constatées), montant qui est jugé proportionné au degré de responsabilité appréciable dans la conduite sanctionnée.
LE DROIT A ETRE INDEMNISE EN CAS D’INFRACTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE
Le droit des citoyens à être indemnisés pour les dommages subis dans leur patrimoine suite à l’intervention des Pouvoirs Publics constitue une solide tradition dans notre ordonnancement juridique, et, en se fondant sur les précédents législatifs, ce droit est expressément reconnu par l’article 106 de la Constitution, selon lequel "selon les termes de la loi, les particuliers auront le droit d’être indemnisés pour toute lésion subie dans l’un quelconque de leurs biens ou droits, sous réserve des cas de force majeure, et dans la mesure où la lésion est la conséquence du fonctionnement des services publics".
Une jurisprudence consolidée et uniforme a énoncé à plusieurs reprises que l’affirmation de cette responsabilité patrimoniale exige la réunion des conditions suivantes :
a) Le premier élément est la lésion patrimoniale consistant en un dommage ou un préjudice sous la double modalité de manque à gagner ou de dommage apparent.
b) En second lieu, il doit s’agir d’une lésion ou d’un dommage que le citoyen ne devrait pas être obligé de supporter de par sa situation ou sa relation juridique.
c) Existence d’un lien de causalité entre la lésion et l’agent qui l’a produite, c’est à dire, entre l’acte dommageable et l’Administration.
d) Finalement, la lésion doit être réelle et effective, jamais potentielle et future, car le préjudice doit être de nature exclusive et doit pouvoir être évalué en espèces et compensé de manière individualisée.
Outre ces conditions, il convient de savoir que la Troisième Chambre de la Cour suprême a énoncé à plusieurs reprises que la responsabilité patrimoniale de l’Administration visée à l’article 106.2 de la Constitution doit être considérée comme une responsabilité objective ou de résultat et qu’elle ne dépend pas du caractère normal ou anormal de l’intervention de l’Administration, de telle sorte qu’elle sera mise en jeu dès l’instant où elle aura eu pour conséquence directe la réalisation d’un dommage individualisé et effectif, évaluable économiquement. Cette caractéristique fondamentale non seulement évite l’obligation de démontrer que les titulaires ou gestionnaires de l’activité administrative qui a causé le dommage ont agi de manière dolosive ou fautive, mais elle permet également de ne pas exiger la preuve du caractère anormal de la mise en oeuvre du service public, étant donné que les préceptes constitutionnels et légaux composant le régime juridique applicable étendent l’obligation d’indemniser aux cas de fonctionnement normal des services publics. Il faut en conclure, par conséquent, que pour que le dommage concret produit par le fonctionnement du service à un ou plusieurs particuliers soit antijuridique il suffit que le risque inhérent à son utilisation ait dépassé les limites imposées par les normes de sécurité exigibles conformément à la conscience sociale. La personne lésée ne se verra pas imposer le devoir de supporter le dommage et, par suite, l’obligation de réparer le dommage ou le préjudice causé par l’activité administrative sera imputable à cette dernière.
Cette doctrine générale sur la responsabilité patrimoniale des pouvoirs publics est indubitablement applicable aux dommages résultant du non respect de l’Ordonnancement juridique communautaire par les Administrations jubliques. Dans la mesure où le Droit communautaire est intégré au droit national en tant que droit propre à chaque Etat et qu’il prévaut sur les normes internes, son non respect risque d’entraîner la responsabilité indemnisatrice correspondante à partir du moment où les conditions qui viennent d’être posées se seront produites. La transgression ne consiste pas seulement en une violation frontale de la norme communautaire, mais également en l’omission ou la passivité des Pouvoirs publics (particulièrement le Pouvoir législatif) en matière de transposition, de réception ou d’incorporation des normes communautaires au Droit interne de l’Etat espagnol(1).
Justement dans cette ligne, la Chambre administrative de la Cour suprême a été saisie d’un recours interjeté par des fonctionnaires espagnols en service auprès de l’Union Européenne, et qui ont demandé que soit transféré aux Communautés européennes l’équivalent actuariel des droits passifs dont ils sont titulaires en vertu des services rendus à l’Administration espagnole, et ce, en application des dispositions du Règlement communautaire 259/68, du 29 février, dont l’article 11.2 énonce
"Tout fonctionnaire entrant au service des Communautés après avoir cessé de rendre ses services dans une Administration, une Organisation Nationale ou Internationale, ou après avoir exercé une activité à son compte ou salariée, aura, au moment où il sera définitivement nommé, le droit de faire transférer aux Communautés l’équivalent actuariel ou le montant total des sommes correspondant à ses droits de retraite qu’il aurait acquis en vertu des activités mentionnées dans ce qui précède. Dans ce cas, l’Institution dans laquelle le fonctionnaire sera amené à rendre ses services devra déterminer, en tenant compte de l’échelon dudit fonctionnaire, le nombre d’annuités qui devra être pris en compte aux effets du système de pensions, en vertu de la période couverte par le service antérieur sur la base de l’équivalent actuariel ou de rachat" ;
Dans le cas où ce transfert ne serait pas possible en raison de la non réception du Droit de l’Union Européenne par l’Espagne, les demandeurs demandent subsidiairement une indemnisation au titre de la "responsabilité de l’Etat législateur" pour violation du Droit communautaire et pour l’impossibilité qui s’ensuit de procéder au transfert. L’arrêt qui sera rendu à ce sujet tracera indubitablement une ligne fondamentale sur la question.
En définitive, et à titre de conclusion, ce principe d’indemnisation est valable pour toute hypothèse de violation du Droit communautaire quel que soit l’organe de l’Etat membre dont l’action ou l’omission aura été à l’origine de l’infraction, et à condition que les trois conditions posées par la Cour du Luxembourg dans son arrêt FRANCOVITCH soient remplies :
- que la norme communautaire implique l’attribution de droits en faveur des particuliers
- que le contenu de ces droits puisse être identifié en se fondant sur les dispositions de la norme communautaire en question
- qu’il y ait un lien de causalité entre le non respect de l’obligation imputée à l’Etat et le dommage subi par les personnes affectées.
LE PRINCIPE DE SECURITE JURIDIQUE ET SES MANIFESTATIONS : CONFIANCE LEGITIME, NON RETROACTIVITE, TYPIFICATION DES COMPORTEMENTS DELICTUELS A RAISON DE L’INFRACTION A L’ORDONNANCEMENT COMMUNAUTAIRE.
Le principe de sécurité juridique est expressément mentionné à l’article 9.3 de la Constitution, lequel reprend une fois de plus notre tradition juridique. Les conséquences inhérentes à ce principe n’ont cessé d’être soulignées à plusieurs reprises par nos cours de justice et ont été résumées de façon très précise par la Troisième Chambre de la Cour suprême dans son arrêt du 19 octobre 1999, arrêt qui énonce que "la valeur de la sécurité juridique est la somme de certitude, de légalité, de hiérarchie, de publicité normative, de non rétroactivité des normes défavorables et de l’interdiction de l’arbitraire". Certaines de ces conséquences font l’objet d’une analyse plus détaillée dans ce qui suit.
LE PRINCIPE DE CONFIANCE LEGITIME
De même que le principe de proportionnalité, la confiance légitime est un principe qui est fréquemment pris en considération par les cours de justice espagnoles, même avant l’entrée de notre pays dans l’Union Européenne, mais à la différence du principe précédent, l’influence de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne a été notoire dans la réception de ce principe. Comme nous le savons déjà, la fonctionnalité de ce principe réside dans l’atténuation voire même l’annulation de l’effectivité rigoureuse du principe de légalité. Sa différentiation dogmatique et pratique par rapport à d’autres principes tels que la bonne foi ou la sécurité juridique est difficile (spécialement en ce qui concerne le premier de ces deux principes) et, de fait, "confiance légitime" et "bonne foi" sont souvent mentionnées ensemble. Bien évidemment, la jurisprudence n’est pas parvenue à définir le profil de ces deux principes en vue de les caractériser juridiquement comme porteurs d’un contenu distinct.
Il est possible que ce principe ait été mentionné pour la première fois dans l’arrêt de la Chambre administrative de la Cour suprême, du 23 novembre 1984, arrêt dans lequel la Cour soulignait que les circonstances propres au cas d’éspèce révélaient que "la Corporation Métropolitaine s’est présentée à tout moment comme étant l’autorité expropriatrice, et qu’en raison de la confiance légitime dans l’action de l’Administration, la société expropriée l’entendit ainsi de sorte que dans toutes les phases de la procédure d’expropriation dans lesquelles d’autres organes intervinrent, elle ne douta à aucun moment de l’exercice du pouvoir d’expropriation par la Corporation". Un arrêt postérieur en date du 11 juin 1986 soulignait les rapports existant entre les concepts de confiance légitime et de bonne foi :
"La bonne foi, concept peut être plus facile à sentir qu’à définir, a, en tant que principe juridique, plusieurs manifestations. Pour ce qui nous intéresse, elle implique une exigence de cohérence avec la confiance que la conduite antérieure de l’intervenant a pu susciter".
Un troisième arrêt, du 1er février 1990, délimita clairement l’institution en se référant expressément à la jurisprudence de la CJCE :
"Dans le conflit ouvert entre la légalité de l’action administrative et la sécurité juridique qui en est issue, cette dernière a la primauté par application d’un principe qui, bien que n’étant pas étranger à ceux qui forment notre ordonnancement juridique, a déjà été admis par cette Chambre dans son arrêt du 28 février 1989 et qui a été repris par la suite dans un autre arrêt de janvier 1990, principe qui, après avoir vu le jour dans l’Ordonnancement juridique de la République Fédérale d’Allemagne, et avoir été repris par la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes dont l’Espagne fait partie, consiste en "la protection de la confiance légitime" laquelle doit être prise en compte, non seulement dans le cas où toute sorte de conviction psychologique du particulier bénéficiaire serait constatée, mais surtout lorsque cette confiance se fonde sur des signes externes produits par l’Administration de manière suffisamment concluantes pour que le particulier soit raisonnablement conduit à avoir confiance dans la légalité de l’action administrative, joint au fait que, selon la pondération des intérêts en jeu - intérêt individuel et intérêt général -, la révocation ou l’ineffectivité de l’acte est à l’origine de préjudices dans le patrimoine du bénéficiaire qui a raisonnablement eu foi dans ladite situation administrative, préjudices que ledit bénéficiaire n’est pas tenu de supporter et qui sont issus de frais ou d’investissements qui ne peuvent lui être restitués qu’au prix de graves préjudices pour son patrimoine, étant entendu que tous les préjudices ne sont pas forcément de nature économique".
Dès lors, nombreuses sont les décisions judiciaires qui appliquent le principe que nous étudions. Pour ne citer que les dernières, celle de la Troisième Chambre, du 19 juillet 1999, énonce que ledit principe
"déjà consacré dans le Code de Procédure Administrative de la République Populaire de Pologne, du 14 juillet 1960 (article 6), ainsi que ce Tribunal a déjà eu l’occasion de la rappeler dans son arrêt du 22 septembre 1990, a ensuite été introduit dans la Droit de la communauté européenne par voie de création jurisprudentielle [arrêt de la Cour de Justice de Luxembourg, du 13 juillet 1965 (affaire 111/1963, Lemer-Werkel)] ; il fait partie du droit interne espagnol depuis 1990 [Loi régionale de Navarre 6/1990, du 2 juillet 1990 (art.1)] et figure désormais dans la LRJPA (art.3) depuis la réforme opérée par la Loi 4/1999. Ce principe de confiance légitime peut entraîner l’annulation et, pour le moins, oblige à répondre dans le cadre communautaire, de l’altération (sans connaissance anticipée, sans mesures transitoires suffisantes permettant aux sujets d’adapter leur conduite économique et proportionnées à l’intérêt public en jeu, et sans les mesures correctives ou compensatoires qui s’imposent) des circonstances économiques habituelles et stables source d’espoirs fondés de stabilité. Cependant, le principe de confiance légitime ne garantit pas aux agents économiques la perpétuation de la situation existente, laquelle peut être modifiée dans le cadre de la faculté d’appréciation des institutions communautaires, et ne reconnaît pas davantage en leur faveur un droit acquis au maintien d’un avantage quelconque."
Ou l’arrêt du 10 mai 1999 soulignant les idées ci-après :
"Finalement, le pourvoi allègue que "tous les acteurs se sont inscrits en Maîtrise de Médecine et Chirurgie pensant qu’ils pourraient accéder à l’exercice public et privé de cette dernière dans les conditions légales et réglementaires en vigueur à l’époque", en invoquant le principe, de création européenne, de protection de la confiance légitime. Principe qui, si on le compare aux principes plus traditionnels de notre ordonnancement juridique de sécurité juridique et de bonne foi dans les relations entre l’Administration et les particuliers, entraîne, selon la doctrine de la Cour de Justice des Communautés Européennes et la jurisprudence de cette Chambre, l’interdiction pour l’autorité publique de prendre des mesures contraires aux espoirs induits par la stabilité que l’on peut raisonnablement attendre de ses décisions, et en fonction desquelles les particuliers ont pris certaines décisions. En d’autres termes, la virtualité du principe invoqué peut supposer l’annulation d’un acte ou d’une norme et, à tout le moins, oblige à répondre, dans le cadre communautaire, de l’altération (sans connaissance anticipée, sans mesures transitoires suffisantes permettant aux sujets d’adapter leur conduite économique et proportionnées à l’intérêt public en jeu, et sans les mesures corrective ou compensatoires qui s’imposent) des circonstances économiques habituelles et stables, source d’espoirs fondés de stabilité. Cependant, le principe de confiance légitime ne garantit pas aux agents économiques la perpétuation de la situation existente, laquelle peut être modifiée dans le cadre de la faculté d’appréciation des institutions et des pouvoirs publics pour imposer de nouvelles règles en fonction des besoins de l’intérêt général".
Dans le but de synthétiser cette doctrine si dense, il a été dit que les conditions nécessaires pour que l’on puisse admettre l’existence d’une infraction au principe de confiance légitime et, par suite, l’annulation ou l’indemnisation qui en découle, consistent en l’existence d’un acte de l’Administration suffisamment concluant pour susciter chez le citoyen affecté la conviction que l’Administration agit correctement, que lui même agit comme il se doit et que ses propres attentes en tant que citoyen sont raisonnables. Par conséquent, ce principe se fonde sur l’action de l’Administration en tant que source de "signes externes" qui, sans être nécessairement juridiquement obligatoires, ont orienté le citoyen dans une certaine direction ou l’ont poussé à adopter certain comportement, ou encore ont instauré en sa faveur une situation juridique individualisée dont il pouvait légitimement penser qu’elle allait être permanente. Evidemment, cette confiance de l’administré devra avoir une cause légitime réelle, de sorte que l’on ne pourra pas alléguer cette confiance légitime lorsque l’intéressé n’aura pas accompli de bonne foi les obligations lui incombant, ou lorsque la situation créée n’aura été que tolérée par l’Administration, et encore moins lorsque cette tolérance aura été le fruit de l’ignorance de l’Administration.
LE PRINCIPE DE NON RETROACTIVITE
Le principe de non rétroactivité, traditionnellement consacré dans notre ordonnancement juridique et actuellement visé à l’artricle 9.3 de la Constitution garantissant "la non rétroactivité des dispositions sanctionnatrices moins favorables ou restrictives de droits " répond au même souci de sécurité juridique que le principe de confiance légitime. Le lien entre la non rétroactivité et la sécurité juridique a été souligné tout spécialement dans l’arrêt du Tribunal constitutionnel nº 173/1996 du 31 octobre, comme suit :
"Selon une doctrine constante de ce Tribunal, la sécurité juridique est la "somme de certitude, de légalité, de hiérarchie et de publicité normative, de non rétroactivité des normes défavorables et de l’interdiction de l’arbitraire, sans préjudice de la valeur de ce principe en soi" (TC 27/1981, 99/1987, 227/1988 et 150/1990). Et, même s’il est clair qu’il ne peut être érigé en valeur absolue car, ainsi qu’il a été exposé au 8ème fondement de droit de l’arrêt 150/1990, il risquerait de donner lieu à la congélation ou à la pétrification de l’ordonnancement juridique en vigueur (TC 6/1983, 99/1987 et 126/1987), ce qui serait une conséquence contraire à la conception issue de l’article 9.3 de la Constitution, et qu’il ne peut pas davantage donner lieu à la reconnaissance du droit pour les citoyens au maintien d’un certain régime fiscal (TC 27/1981 et 6/1983), "en revanche, il protège la confiance des citoyens qui ont adapté leur comportement économique à la législation en vigueur, contre des changements normatifs qui ne seraient pas raisonnablement prévisibles, étant donné que la rétroactivité possible des normes fiscales ne peut contrevenir à l’interdiction de l’arbitraire" (TC 150/1990 et 197/1992).
Ce même Tribunal Constitutionnel s’est référé à plusieurs reprises à une herméneutique correcte de ce principe. Dans l’un de ses premiers arrêts, l’arrêt nº 27/81, du 20 juillet, le Tribunal apporta une nuance en ce que le respect du principe de non rétroactivité ne saurait conduire à une "pétrification de l’ordonnancement", et rejeta l’extension de la théorie des "droits acquis" :
"Du point de vue de la constitutionnalité, nous devons rejeter toute tentative d’appréhender la théorie fuyante des droits acquis, car la Constitution n’emploie pas l’expression "droits acquis" et qu’il faut supposer que les rédacteurs de cette dernière évitèrent cette expression, non pas par hasard, sinon parce que la défense à outrance des droits acquis n’entre pas dans la philosophie de la Constitution, ne répond pas aux exigences propres à l’Etat de Droit proclamé par l’article 1 de la Constitution ; fondamentalement, parce que cette théorie des droits acquis qui s’impose à l’Administration et aux tribunaux lorsque ceux-ci examinent la légalité des actes de l’Administration, ne peut, en revanche, s’imposer au Pouvoir Législatif ni au Tribunal Constitutionnel dans sa fonction de défense de l’ordonnancement, en qualité d’interprète de la Constitution. S’agissant de la défense de l’ordonnancement constitutionnel, nous devons tenir compte du fait que le concept de "droit individuel" ne peut être confondu avec celui de "ius quaesitum" ; l’article 9.3 - en tout ou en partie - vise les droits fondamentaux du Titre I et, pour certains, il semble excessif que le principe constitutionnel de non rétroactivité soit applicable aux Lois et qu’il devrait se limiter aux Règlements. En ce qui concerne les Lois, le principe de non rétroactivité de l’article 9.3 vise seulement les lois sanctionnatrices défavorables ainsi que les lois restrictives des droits individuels, dans le sens que nous avons donné à cette expression. Pour ce qui est du reste, constitutionnellement parlant, rien n’empêche le législateur de doter la loi de la rétroactivité qu’il estimera nécessaire."
Cette doctrine est complétée par d’autres arrêts tel que l’arrêt nº42/1986 du 10 avril qui réserve l’applicabilité de la règle de non rétroactivité seulement aux effets juridiques nés de situations antérieures :
"Ce Tribunal a déjà souligné à plusieurs reprises que la règle précitée ne suppose pas l’impossiblité de doter d’effets rétroactifs les lois contraires aux droits subjectifs quels qu’ils soient. De fait, l’expression "restriction des droits individuels" de l’art. 9.3 doit être comparée à l’idée de sanction, de sorte que la limite dudit article doit être interprétée comme se référant aux limitations introduites dans le cadre des droits fondamentaux et des libertés publiques ou en matière de protection de la personne en général. D’autre part, il nous faut insister sur le fait que ce qui est interdit par l’art. 9.3 c’est la rétroactivité entendue comme incidence de la nouvelle loi sur les effets juridiques déjà existants de situation antérieures, de sorte que l’incidence sur les droits, en ce qui concerne leur projection future, n’entre pas dans le strict champs de la non rétroactivité, mais dans celui de la protection que ces droits doivent recevoir, dans le cas où ils devraient se soumettre à une obligation."
CONDITIONS DANS LESQUELLES LES NORMES COMMUNAUTAIRES PEUVENT SERVIR DE BASE OU DE SUPPORT A LA TYPIFICATION DES COMPORTEMENTS DELICTUELS.
Etant donné qu’à l’heure actuelle les tentatives d’instaurer un "corpus iuris" applicable à un modèle européen de sanctions n’a pas dépassé le stade de l’élaboration et qu’il manque de toute effectivité normative, la typification des conduites délictuelles appartient à chaque Etat membre de l’Union Européenne. L’idée selon laquelle la Communauté Européenne est dépourvue de compétence propre en matière pénale est encore en vigueur. Ainsi, et partant de l’importance des principes d’assimilation et d’harmonisation, le jeu du principe de légalité implique que la loi pénale soit forcément approuvée par le Parlement qui ne peut être remplacé dans cette tâche par aucun autre Organe propre de la Communauté.
Cependant, il est certain qu’en raison de l’influence de ces principes d’assimilation et d’harmonisation la réception du Droit de l’Union Européenne a obligé le Législateur à inclure ou à profiler dans le Code Pénal des comportements punissables tels que ceux qui sont visés à l’article 305 (concernant la fraude au Trésor Public qui dans son alinéa 3 établit que "Les mêmes peines seront infligées lorsque les conduites décrites au premier paragraphe de cet article auront été commises contre le Trésor des Communautés et dans la mesure où le montant de la fraude sera supérieur à cinquante mille Ecus"), à l’article 306 (qui punit de peine de prison et d’amende quiconque "commettrait une fraude aux budgets généraux de la Communauté ou autres administrés par celle-ci, pour une somme supérieure à cinquante mille Ecus, ou à quiconque se soustrairait à l’obligation de paiement de certaines sommes ou destinerait les fonds obtenus à d’autres fins que celles auxquelles ils étaient destinés à l’origine"), ainsi qu’aux articles 311 à 318 (portant sur les délits contre les droits des travailleurs).
Par ailleurs, l’efficacité du Droit de l’Union Européenne en Espagne (que ce soit à caractère direct ou par l’effet des mécanismes de transposition) permet d’intégrer certains types de droit pénal issus de l’Ordonnancement Juridique Communautaire qui ont été rédigés conformément à la technique dite des "lois pénales en blanc", telles que celles qui figurent à l’article 325 du Code Pénal punissant quiconque "en violation des lois ou autres dispositions de caractère général protectrices de l’environnement" provoquerait ou commettrait directement ou indirectement des actes dommageables à l’encontre des ressources naturelles et de l’environnement visés audit article ; ou encore les articles 333 et 334 concernant la protection de la faune et de la flore, qui punissent, respectivement, l’introduction ou la libération d’espèces non autochtones de manière à rompre l’équilibre biologique "en violation des lois ou des dispositions de caractère général protectrices des espèces ou de la flore et de la faune" (333), et la chasse ou la pêche d’espèces menacées ou la réalisation d’activités qui empêche leur reproduction ou leur migration "en violation des lois ou des dispositions de caractère général protectrices des espèces de faune sylvestre".
Finalement, nous ne pouvons passer sous silence l’influence du Droit communautaire sur la dépénalisation des conduites, comme cela fut le cas en matière de repression des actions relatives au contrôle des changes. Suite à l’arrêt de la Cour de Justice des Communautés Européennes du 14 décembre 1995 (affaire Sanz de Lera) rendu par voie préjudicielle et concernant la compatibilité du Droit communautaire avec l’infraction pénale prévue par la Loi 40/1979 du 10 décembre en matière de contrôle des changes, les actions typifiées par cette Loi furent dépénalisées en raison de la norme communautaire sur la libéralisation des mouvements de capitaux.
1 En ce sens, Mangas, A. Et Liñán, D. : "Institutions et Droit de l’Union Européenne", Madrid, 1999.
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