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Réforme Structurelle du Secteur Bancaire
SPEECH/14/77
[Seul le texte prononcé fait foi]
Membre de la Commission européenne, chargé du Marché intérieur et des Services
Le secteur bancaire joue un rôle central dans notre quotidien et dans l’économie.
Quand les banques vont mal, c’est toute l’économie qui va mal puisque les problèmes des banques se propagent mécaniquement à l’ensemble du système.
Chaque citoyen, chaque entreprise et la plupart des Etats de l’UE en ont payé les coûts depuis 2008. N’ayons pas la mémoire courte : le soutien public au secteur financier représente à ce jour environ 1 600 milliards d’euros soit 13% du produit intérieur brut européen. Et c'est l'instabilité financière qui a ébranlé la confiance et enrayé la croissance.
Face à ceci, ma priorité a été de renforcer le secteur bancaire afin de restaurer la confiance, de protéger les déposants et d’éviter que les contribuables soient à nouveau mis à contribution. Depuis 5 ans, nous avons piloté la réforme financière la plus ambitieuse de l’histoire de l’Europe. Plus de trente lois transversales, des milliers de pages de règlements et de directives, qui s’appliquent à toutes les 8300 banques en Europe afin que celles-ci soient enfin mieux régulées; mieux supervisées; mieux gérées; mieux capitalisées et plus transparentes, vis-à-vis les consommateurs, les investisseurs et les citoyens. Et si - malgré tout cela - la prévention ne suffisait pas, que les banques puissent être mise en faillite de manière ordonnée. A cela s’est rajouté la crise de la zone euro et la mise en œuvre de l’Union Bancaire pour y répondre. Alors que nous arrivons à la fin de cet ambitieux mouvement de régulation, nous devons nous poser une question : Lorsque toutes les règles que nous avons proposées seront en vigueur –beaucoup le sont déjà, les autres le seront bientôt – cela suffira-t-il pour traiter tous les risques du secteur bancaire?
Pour la grande majorité des banques, je pense que oui -même s'il faudra bien sûr évaluer la mise en œuvre précise de nos règles.
Mais – pour certaines banques en Europe – les plus grosses qui sont si grandes que leurs bilans sont plus importants que le PIB des plus grands pays de l’UE, si complexes que nous ne savons toujours pas exactement tout ce qu’elles font, et si interconnectées que leur faillite serait impossible à gérer et aurait des conséquences systémiques, je ne suis pas convaincu que notre arsenal actuel suffise.
Pourtant, ces banques qui sont « too big to fail; too costly to save and too complex to resolve » de facto bénéficient aujourd’hui de garanties publiques implicites liées aux dépôts qu’elles collectent. Leur importance systémique forcerait les autorités à utiliser des fonds publics pour les sauver en cas de crise.
En même temps ces mêmes banques continuent à exercer des activités de marché risquées qui leur sont très profitables – et qui n'ont souvent aucun avantage pour leurs clients ou déposants. Est-ce normal? Non.
La seule réponse effective consiste à prendre des mesures de structure : Il faut interdire les activités les plus risquées, isoler les risques, simplifier les structures des banques, et les ramener à une taille où elles ne mettent pas en danger la stabilité de l’ensemble du système financier.
La Commission n’est pas la seule à faire ce constat ou à agir.
La règle « Volcker » aux Etats-Unis. Le rapport « Vickers » au Royaume-Uni. L’excellent rapport du Gouverneur Liikanen qui a conclu de même ainsi que le Parlement européen dans sa résolution de juillet 2013.
Il existe donc des risques bien identifiés et nous devons y faire face. Les citoyens ne nous pardonneraient pas de ne pas avoir complété le travail de réforme du secteur bancaire. Quelles sont donc les principales mesures de notre proposition ?
Tout d’abord, ces règles ne s’appliqueront qu’aux banques les plus grosses – une trentaine (29 précisément) - qui opèrent en Europe et qui posent – potentiellement - les risques que j’ai déjà expliqués. Notre proposition de réforme structurelle s’articule autour des trois principes suivants :
1. Interdire les activités spéculatives les plus risquées – le proprietary trading c'est-à-dire quand une banque utilise ses capitaux, l'argent de ses dépôts ou de l'argent qu'elle emprunte – souvent à taux d'intérêts très bas vu qu'elle bénéficie de la garantie implicite de l'Etat – pour spéculer et en tirer des bénéfices pour son propre compte. Cette activité ne bénéficie qu’à la banque elle-même. Elle n’apporte rien à ses clients ou à l’économie réelle. Pourtant les risques eux sont bien réels pour les contribuables – comme la crise financière de 2008 l’a démontrée. Aujourd'hui le proprietary trading ne représente plus que quelques points de pourcentages du bilan de ces grosses banques, mais en 2008 c'était jusqu'à 15% et nous ne voulons pas voir une reprise de ces activités nuisibles.
2. Exiger la séparation -dans une entité juridique distincte et dans certaines conditions- des activités de marché risquées. Très concrètement, les superviseurs analyseront en détail les activités de marché des grandes banques, avec une attention particulière au market making ou « tenue de marché », à la titrisation risquée et aux transactions sur produits dérivés complexes. Si leur niveau de risques le justifie, ils exigeront qu’elles soient logées dans une filiale spécifique, sauf si la banque concernée démontre, à la satisfaction de son superviseur, que ses activités ne posent pas de risques pour la stabilité financière. Afin de protéger le reste du groupe, les relations avec cette filiale seront encadrées. Dans l'Union bancaire, le superviseur compètent sera la BCE.
Ces deux premières mesures permettront non seulement d’isoler les risques mais aussi de réorienter ces banques à nouveau vers leurs déposants et leurs activités de détail. Elles permettront aussi de de facto de simplifier la structure et réduire la taille de ces très grosses banques les rendant plus gérables. Car pour éviter la filialisation, certaines banques réduiront probablement leur taille pour être en dessous des seuils.
3. Accroître la transparence de certaines transactions financières. Afin d’éviter que ces règles soient détournées par les banques via le secteur plus ténébreux du « shadow banking » (valeur estimé du secteur du shadow banking fin 2012: 53 000 milliards EUR), nous proposons aussi un règlement renforçant la transparence des opérations de ce secteur -en particulier, celles qui s’apparentent à des emprunts, les mises en pensions (repurchase agreement ou repo) et les prêts-emprunts de titres (securities lending). Nous encadrons également la réutilisation des collatéraux (rehypotecation). Ces mesures permettront de répondre par exemple à certains des problèmes mis en évidence par la faillite de Lehman Brothers: des collatéraux prêtés bien trop souvent, et des titres passés de main en main de telle sorte que personne ne savait à qui ils appartenaient vraiment. Ces mesures complètent aussi les mesures déjà prises dans le secteur du « shadow banking » (Communication du 4 septembre 2013). J’ai beaucoup entendu dire ces derniers jours que cette proposition met en danger la compétitivité du secteur bancaire européen et l’économie réelle.
Ce n’est pas le cas.
Nous avons passé beaucoup de temps à nous assurer que notre approche est bien calibrée. Cette réforme ne pénalisera pas le financement de l’économie réelle. Au contraire. Ce qui pénalise l'économie réelle c'est la spéculation, l'opacité de certaines transactions et le risque de faillite désordonnée.
Je suis très conscient que les banques en Europe financent deux tiers de l’économie. Et que les activités de marché financent les marchés financiers eux-mêmes.
Cette proposition tient bien compte de ces rôles essentiels.
1. Cette proposition ne remet pas en cause le modèle de la banque universelle, puisque ces activités, même séparées, pourront toujours être exercées au sein du même groupe bancaire. Il s’agit d’établir les règles pour une « banque universelle structurée », qui puisse être supervisée et faire l’objet d’une résolution ordonnée en cas de crise. J’ai toujours dit que je protègerai la diversité du paysage bancaire européen. C’est le cas avec cette proposition.
2. Cette proposition est proportionnée. Elle s'applique uniquement aux plus grandes banques, celles qui sont systémiques et les plus risquées. Les Etats-Membres peuvent, s'ils le souhaitent, étendre ces règles aux plus petites banques, mais ceci n'est pas prévu par la législation européenne. 3. Cette proposition laisse une marge de flexibilité. Une fois de plus, je responsabilise les superviseurs qui devront évaluer concrètement quelles activités devront ou non être filialisées. Si une banque peut démontrer que ces activités de marché ne mettent pas en cause la stabilité du système financier, le superviseur peut décider de ne pas forcer la filialisation. 4. Enfin, nous tenons compte des réformes en cours au niveau européen et au niveau international. Nous avons prévu des dispositions spécifiques qui permettent des exemptions pour les banques déjà sujettes à des règles dont les objectifs et effets sont similaires.
5. Enfin, cette proposition renforcera le marché intérieur. A l’heure actuelle il y a un vrai risque de fragmentation de ce marché – plusieurs Etats-Membres ont introduit ou sont en train d'introduire des mesures structurelles.
Cette réforme structurelle du secteur bancaire est la dernière pièce manquante de la réforme financière que nous conduisons depuis la crise. Elle doit être comprise au regard de l’ensemble de nos autres propositions.
Notre approche est pragmatique, s’appuie sur les leçons de la crise et permettra aux superviseurs d’évaluer le plus finement possible la nature des activités risquées.
Je suis bien sûr conscient qu’elle ne sera pas approuvée pendant cette législature mais j’espère voir des progrès le plus rapidement possible – soit un accord fin 2014/ début 2015, pour une entrée en vigueur de l'interdiction du proprietary trading en 2017 et des règles sur la filialisation en 2018 afin que l’Europe complète la réforme du secteur bancaire et assure une fois pour toute la stabilité financière – précondition d'une croissance durable.