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Droits de l’homme et Etat de droit
Strasbourg, 24 novembre 2008
CEPEJ-GT-EVAL(2008)1
Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)
Processus pilote de coopération / Evaluation par les pairs en matière de statistiques judiciaires
Rapports de visite : Paris (France), 31 janvier – 1er février 2008 ; Sarajevo (Bosnie-Herzégovine), 26 – 27 mars 2008 ; Varsovie (Pologne), 13 – 14 mai 2008
Introduction générale
1. L’exercice d’évaluation des systèmes judiciaires européens conduit par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a pour ambition de définir progressivement un noyau de données-clé, quantitatives et qualitatives, collectées régulièrement et traitées de la même façon dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Des indicateurs communs sur la qualité et l’efficacité du fonctionnement de la justice dans les Etats du Conseil de l’Europe seront ainsi dégagés, permettant de faire un état des lieux unique en son genre sur l’organisation de la justice en Europe.
2. Eu égard aux enjeux en présence, des précautions méthodologiques sont indispensables afin de crédibiliser l’exercice. Dans cette perspective, l’ensemble des 47 membres de la CEPEJ s’est mis d’accord pour élaborer puis stabiliser une grille d’évaluation ; un système de correspondants nationaux a été mis en place, permettant une articulation efficace avec le secrétariat de la CEPEJ ; enfin, des lignes directrices en matière de statistiques sont en cours de discussion.
3. Afin de perfectionner la méthodologie, la CEPEJ a décidé en outre, lors de sa 10ème réunion plénière (Strasbourg, 5-6 décembre 2007), de mettre en place un processus de coopération pilote (évaluation par les pairs) destiné à renforcer la crédibilité des données collectées dans le cadre de l'exercice d'évaluation des systèmes judiciaires européens1. Ce processus de coopération pilote comprendra des visites dans trois Etats volontaires : la France, la Bosnie-Herzégovine et la Pologne.
4. Les objectifs généraux de cette coopération sont les suivants :
§ Soutenir les Etats membres du Conseil de l'Europe dans:
- l’amélioration de la qualité de leurs statistiques judiciaires,
- le développement de leur système statistique afin d'assurer la cohérence des statistiques judiciaires au niveau national avec les standards définis par la Grille d'évaluation de la CEPEJ.
§ Faciliter les échanges d’expériences entre les systèmes de statistiques judiciaires nationaux, partager des bonnes pratiques, identifier des indicateurs communs et faciliter les transferts de connaissance.
§ Contribuer à assurer la transparence et la fiabilité du processus d’évaluation des systèmes judiciaires européens par la CEPEJ et à améliorer ce processus.5. A la fin de cet exercice pilote, la CEPEJ évaluera ce processus en vue de son éventuel élargissement à d’autres Etats.
Mission d’évaluation n°1 (Paris, France)
Présentation Date : 31 janvier et 1er février 2008
Organisateur :
Service des Affaires européennes et internationales (SAEI) du Ministère de la Justice français
Mme Hélène DAVO, Chargé de mission au SAEI et correspondante nationale de la CEPEJ.
Participants pour la CEPEJ :
M. Fausto DE SANTIS (Italie), Président de la CEPEJ
M. Adis HODZIC (Bosnie-Herzégovine), membre de la CEPEJ, du CEPEJ-GT-EVAL et correspondant national
Mme Elsa GARCIA-MALTRAS (Espagne), membre de la CEPEJ, du Bureau de la CEPEJ, du CEPEJ-GT-EVAL et correspondante nationale
M. Jean-Paul SUDRE (France), membre de la CEPEJ
M. Jean-Paul JEAN (France), Président du CEPEJ-GT-EVAL
Mme Muriel DECOT (Conseil de l’Europe), Co-Secrétaire de la CEPEJ
Programme:Jeudi 31 janvier 2008
9h30 Accueil au Service des Affaires européennes et internationales M. Emmanuel BARBE, Chef du SAEI et M. Jean-Paul SUDRE, Avocat Général près la Cour d’Appel de Paris, Représentant français auprès de la CEPEJ
Mme Hélène DAVO, chargée de mission au SAEI, correspondante nationale de la CEPEJ
[Aspects évoqués : Aspects généraux de la collecte des données pour la CEPEJ]
10h00 Echange de vues avec la Direction des Services Judiciaires (DSJ)
Mme Annie ZAMPONI, Chef de la mission modernisation à la DSJ
[Aspects évoqués : Salaires]
10h45 Pause
11h00 Echange de vues avec la Direction de l’Administration Générale et de l’Equipement (DAGE) M. Alain MARAIS, Sous-directeur des statistiques
Mme Odile TIMBART, Chef du bureau des études et des indicateurs d’activité [Aspects évoqués : Budget]
12h30 Déjeuner 14h30 Présentation de la réforme de la carte judiciaire Mme Véronique JACOB-DESJARDIN
Présentation de la LOLF
Mme Christine JEANNIN
16h00 Visite et échanges de vues au Service administratif régional (SAR) 17h30 Fin de la journée
Vendredi 1er février 2008
9h30 Visite et échanges de vues au Greffe de la Cour d’Appel de Paris
Mme Brigitte LARIDAN-GEORGEL
11h20 Rencontre avec M. Laurent LE MESLE, Procureur Général près la Cour d’Appel de Paris et M. Jean-Claude MAGENDIE, Premier Président de la Cour d’Appel de Paris
Rapport de visite1. Analyse générale de l’organisation de la collecte et de la transmission au Secrétariat du Conseil de l'Europe des données de la CEPEJ pour la France
a. Sources utilisées / Modalités techniques de collecte et de traitement des données judiciaires
6. La collecte des données de la CEPEJ est un processus qui relève entièrement du Ministère de la Justice. La correspondante nationale française est chargée de mission au Service des Affaires européennes et internationales (SAEI), qui est un service transversal relevant du Secrétariat Général du Ministère de la Justice. 7. La collecte s’effectue de la manière suivante :
§ la correspondante nationale envoie aux Directions et services compétents du Ministère de la Justice le questionnaire de la CEPEJ par messagerie électronique et demande les diverses données, en leur fixant un délai ; § à réception des données, la correspondante nationale effectue un travail de relecture des données et des commentaires qui y sont joints puis intègre les données dans le questionnaire électronique de la CEPEJ ;
§ une réunion d’harmonisation, présidée par le Directeur du SAEI et animée par la correspondante nationale, réunit tous les services et Directions qui ont été sollicités pour fournir les données. Lors de cette réunion, le questionnaire dûment rempli est passé en revue, question par question ;
§ les données sont validées par le Secrétaire Général du Ministère de la justice et le Directeur de Cabinet du Ministre.
8. Les directions et services compétents au sein du Ministère de la justice français pour la collecte des données se présentent comme suit:
Service compétent
Direction de l’administration générale et de l’équipement (DAGE)2
Activité des tribunaux
Service de l’accès au droit et à la Justice et de la politique de la ville
Aide aux victimes
Aide juridictionnelle
Direction des services judiciaires (DSJ)
Carrière, déontologie, statut, salaires des juges
Direction des affaires civiles et du sceau
Affaires civiles Avocats/Notaires
Direction des affaires criminelles et des grâces
Affaires pénales Conseil d’Etat
Gestion des juridictions administratives
Service des Affaires européennes et internationales (SAEI)
Recueille les données auprès des services mentionnés ci-dessus, les harmonise et les envoie au secrétariat de la CEPEJ
9. Le recueil de certaines données nécessite une circulation plus complexe entre les services car celles-ci relèvent de la compétence de plusieurs services.
10. La délégation de la CEPEJ a également été reçue au Service administratif régional (SAR) et au Greffe de la Cour d’Appel de Paris :
§ Le SAR : il s’agit de l’échelon administratif et budgétaire déconcentré, sous l’autorité des chefs de cour, dans chacune des 35 Cours d’Appel françaises, ce pour toutes les juridictions du ressort. Il dispose d’un pôle statistique (le SAR de Paris est le seul en France à bénéficier des services d’une statisticienne de l’INSEE) qui assure (i) la collecte, le suivi et la synthèse de l’activité du ressort (collecte de tableaux de bord, décompte des principaux contentieux, détermination de liste d’indicateurs, publication d’une note trimestrielle contenant des tableaux statistiques par type de juridiction), (ii) la liaison entre la Chancellerie et la juridiction (soutien méthodologique assurant une bonne qualité et une homogénéité des données transmises), (iii) la formation et l’assistance statistique (pour le mode de remplissage, pour la vérification des données, pour l’utilisation des indicateurs actuels et futurs) des juridictions. Le SAR utilise OUTILGREF qui est un outil d’évaluation de la charge de travail des greffes. Le SAR peut aussi répondre à des demandes spécifiques des chefs de Cour (données pour audience solennelle ou préparation du rapport d’activité par ex.) ou être sollicité pour des travaux d’expertise. Le SAR, depuis sa création, a permis l’instauration d’un dialogue permanent avec les juridictions et une collecte de données plus fiable et continuellement mise à jour.
§ Le Greffe : il gère l’ensemble de l’activité de la Cour d’Appel, en dresse un état mensuel mais ne dispose pas de personnel spécialisé en statistiques. En matière civile, les logiciels, identiques dans toutes les cours d’appel, permettent une transmission mensuelle directe des données à Nantes. Dans le domaine pénal, il existe différents systèmes et logiciels de collecte des données ; une transmission annuelle des données se fait par le biais de cadre du Parquet, via le SAR. Selon la greffière en chef, les statistiques ne sont pas encore utilisées, au sein de la Cour d’Appel comme outil interne de gestion.
11. Aucune de ces deux instances, qui œuvrent dans l’unique ressort de la Cour d’appel de Paris, n’ont été directement sollicitées pour la collecte des données de la CEPEJ.
12. Le processus de collecte bénéficie d’un arbitrage à un niveau très élevé, en particulier pour les réponses dites « sensibles », telles que celles concernant le budget ou des domaines dans lesquels la France mène ou envisage des réformes. Cet arbitrage à haut niveau s’explique également par la couverture médiatique relativement importante réservée au rapport d’évaluation 2006 de la CEPEJ et l’utilisation des données contenues dans ce rapport par les instances judiciaires notamment. 13. Il est à noter que les questions qui bénéficient d’une attention particulière de la part du Ministère de la justice varient d’un Etat à un autre. En Bosnie-Herzégovine par exemple, les données sensibles sont celles qui concernent le respect des standards européens et qui sont, pour cette raison, observées attentivement par les Etats voisins.
b. Principales difficultés rencontrées en répondant au questionnaire
14. La correspondante nationale française détaille les difficultés rencontrées pour remplir le questionnaire électronique :
(i) Difficultés de forme :
§ lenteur du système : chaque réponse donnée nécessite plusieurs minutes pour être validée,
§ rigidité du système : tous les champs doivent être remplis pour que la réponse puisse être validé même si cela ne s’avère pas pertinent, certaines réponses (choix entre « oui » ou « non ») ne sont pas possibles, etc ;
§ danger de la validation : la correspondante nationale a préféré demander aux divers services compétents les réponses par e-mail, pour les valider ensuite elle-même, afin de ne pas risquer que des réponses soient envoyées par les services directement au secrétariat de la CEPEJ. Cette procédure nécessite une transcription manuelle de l’ensemble des réponses dans le questionnaire électronique, ce qui anéantit les gains de temps espérés par la mise en place du questionnaire électronique. Des problèmes concernant la rigidité du système ont également été constatés dans d’autres Etats membres, mais ceux-ci sont résolus au fur et à mesure. Les problèmes liés à la lenteur semblent n’exister qu’en France. La correspondante espagnole ayant utilisé la même procédure pour la validation des réponses reçues par les services internes, il est proposé de prévoir, pour les questionnaires futurs, une pré-validation par les services des réponses dans le questionnaire électronique, avant la validation finale par le correspondant national.
(ii) Difficultés de fond :
§ certaines questions relèvent de la compétence de plusieurs services, il est donc difficile de savoir à qui envoyer le questionnaire ;
§ certaines questions sont susceptibles de plusieurs interprétations.
L’un des objectifs de la CEPEJ est de convaincre les Etats d’inclure les critères d’évaluation de la CEPEJ dans leurs systèmes de données nationales, ce qui permettra d’atténuer le problème de compétence entre plusieurs services.
Le Secrétariat confirme qu’ayant débuté l’analyse des données nationales 2006, elle a également constaté que certaines réponses sont interprétées différemment suivant les Etats et qu’il conviendra, au minimum, de préciser ces questions dans le rapport explicatif du prochain cycle.
Il en est ainsi de la question n°70, pour laquelle les Etats n’ont pas toujours compris qu’il s’agissait d’une question à laquelle il fallait répondre même si la réponse à la question n°69 est « non ». Le rapport explicatif ne précise pas si la question n°70 concerne les indicateurs de performance en application dans les Etats ou ceux qui devraient exister pour une bonne justice.
Les réponses aux questions n°107 et 108 sur les mandats des juges et des procureurs sont également ambiguës dans la mesure où certains Etats ont répondu « non » en raison de la retraite. Le rapport explicatif devrait être précisé. 2. Analyse spécifique des réponses
a. Budget
15. La Direction de l’Administration Générale et de l’Equipement (DAGE) note que grâce à la réforme de la Loi organique sur la Loi de Finances (LOLF) qui consiste en un changement de la structure budgétaire permettant de cibler ce que dépense l’Etat pour exercer ses différentes missions, les données budgétaires 2006 de la CEPEJ sont beaucoup plus faciles à obtenir que celles de 2004.
b. Salaires des juges
16. Il s’agit, pour la France, d’une des questions les plus problématiques, pour les raisons suivantes :
- le nombre important de primes existantes (indemnité de résidence, de fonction, prime modulable à la discrétion des chefs de cour, etc) ;
- le fait qu’il soit demandé le « salaire brut annuel » du juge (avant prélèvement des charges sociales et impôt), censé être la donnée comparable. Or, en France, les cotisations sociales sont nulles ou faibles sur les primes qui constituent une part importante du salaire des juges. Pour cette raison, le salaire brut français n’est pas comparable au salaire brut des autres Etats et seul le salaire net devrait être pris en compte.
17. La Bosnie-Herzégovine fait également part de ses difficultés à indiquer le salaire du juge et propose, à l’avenir, d’examiner plutôt la part du salaire du juge dans le budget global de l’Etat (ce que coûte à l’Etat le fait de payer les juges).
18. Il est suggéré d’examiner en détail si, pour 2006, le salaire indiqué par la France et celui indiqué par la Bosnie sont comparables, sachant que ces deux Etats n’ont pas présenté de commentaires annexes. Il est convenu de poursuivre cet exercice lors de la réunion de Sarajevo, pour éventuellement proposer une modification de la question pour les exercices futurs.
19. Une autre proposition consisterait à demander le salaire annuel brut minimum et maximum.
20. S’il était décidé de conserver cet indicateur malgré les difficultés rencontrées par les Etats pour calculer le salaire annuel brut du juge, il est suggéré de prendre largement en compte les commentaires des Etats lors de l’analyse des réponses.
21. Il est également noté qu’il est important, lors de la réunion des correspondants nationaux, que ceux-ci disposent des salaires des autres Etats pour mener à bien une réflexion générale sur cette question.
c. Différents types (professionnels, non-professionnels) de juges et leurs effectifs
22. La comparaison des chiffres 2004 et 2006 laisse apparaître pour la France une différence de 1500 juges professionnels siégeant en juridiction, soit une augmentation de plus de 23%. Aucun commentaire n’accompagne la réponse. La France va revoir cette donnée.
23. En guise d’exercice pratique, le Groupe d’expert de la CEPEJ a soumis la question n°56 (catégories de personnel non juges travaillant dans les tribunaux) pour commentaire à la Greffière en Chef de la Cour d’Appel de Paris:
§ Un budget très important est réservé au personnel chargé de prestations de service telles que la sécurité. Ce personnel est-il décompté ? Le cas échéant, il faudrait pouvoir donner des précisions sur ce point ;
§ Pour la CA de Paris, les trois premières catégories mentionnées sont constituées de personnel greffier. Il faudrait donc supprimer la mention « greffier » qui figure uniquement dans la 2ème catégorie.
24. En outre, le nombre de personnels non procureurs attachés au Ministère public (question n°59), non renseigné par la France, pourrait l’être par la CA de Paris en faisant un calcul spécifique.
d. Méthodes de calcul : nombre d’affaires civiles contentieuses/durée des procédures
25. La Grille de la CEPEJ ne permet pas, en l’état actuel, de tenir compte de la nature des procès, qui font l’objet d’une addition globale. Or, il serait nécessaire d’établir des critères de pondération des procès. La France cherche actuellement à mettre en place de tels critères mesurables et suffisamment permanents mais ceux-ci ne sont pas encore appliqués. En Bosnie-Herzégovine, les statisticiens ont voulu s’inspirer du système américain, en calculant le coût par procès, sans succès pour l’instant.
26. Est également mentionnée l’idée d’établir des critères précis pour mesurer le stock d’affaires et l’âge moyen d’une affaire.
Mission d’évaluation n°2 (Sarajevo, Bosnie-Herzégovine)
Présentation Date : 26-27 mars 2008
Mme Beata Z. GRUSZCZYŃSKA (Pologne), membre du CEPEJ-GT-EVAL M. Adis HODZIC (Bosnie-Herzégovine), membre de la CEPEJ, du CEPEJ-GT-EVAL et correspondant national
Programme:Mercredi 26 mars 2008
9h30 Accueil par :
M. Branko PERIC, Président du Haut Conseil pour les Juges et les Procureurs (« HJPC ») de Bosnie-Herzégovine et,
Mme Ljiljana FILIPOVIC, membre de la CEPEJ au titre de la Bosnie-Herzégovine
9h45 Visite des locaux du HJPC
10h30 Echange de vues avec M. Adis HODZIC, Chef du Service du budget et des statistiques
12h00 Déjeuner 14h00 Rencontres au tribunal municipal de Sarajevo
M. Goran SALIHOVIC, Président Discussion avec l’équipe chargée de la collecte des données statistiques
16h00 Fin de la journée
Jeudi 27 mars
9h30 Echange de vues au HJPC avec
M. Mirsad KAMBER, Chef du Projet « Nouvelles technologies » (ICT Project)
M. Esmin BERHAMOVIC, Chef adjoint du projet
M. Sulejman VELIC, Chef adjoint du Service de l’administration des nouvelles technologies et de la collecte des données
10h50 Echange de vues avec
M. Larry TAMAN, responsable du service de l’administration des tribunaux
12h00 Fin de la réunion
Rapport de visite1. Analyse générale de l’organisation de la collecte et de la transmission au Secrétariat du Conseil de l'Europe des données de la CEPEJ pour la Bosnie-Herzégovine
27. Depuis les accords de Dayton en 1995, la Bosnie-Herzégovine est un Etat fortement décentralisé dont la majorité des pouvoirs sont partagés entre deux grandes entités, la Fédération de Bosnie-Herzégovine, qui elle-même compte 10 cantons et des municipalités, et la République serbe, divisée en régions et municipalités. Chaque entité a un président, des ministres, un parlement et une cour suprême. En outre, la Bosnie-Herzégovine compte une 3ème entité disposant de larges pouvoirs législatifs et administratifs : le district de Brcko (crée en 1999).
28. Dans la République serbe, la plupart des pouvoirs est concentrée à Banja Luka. Dans la fédération de Bosnie-Herzégovine, toutes les compétences qui ne sont pas expressément assignées à la fédération par la Constitution appartiennent aux cantons.
29. La Bosnie Herzégovine est très représentative des difficultés liées aux Etats décentralisés puisque pour un peu moins de 4 millions d’habitants, elle compte 14 gouvernements locaux et autant de ministres de la justice. Cela implique également une fragmentisation complexe du système budgétaire.
30. Une telle complexité budgétaire existe notamment dans le domaine judiciaire. Il existe en effet : - un budget au niveau de la Bosnie-Herzégovine pour financer ses tribunaux, son Bureau du Procureur et sa Cour constitutionnelle
- un budget au niveau de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, pour sa cour suprême, sa cour constitutionnelle et son Bureau du Procureur
- 10 budgets cantonaux pour les tribunaux de 1ère et 2ème instances de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et les bureaux cantonaux des procureurs
- le budget de la République serbe pour tous ses tribunaux et bureaux du procureurs
- le budget du District de Brcko pour ses tribunaux ordinaires et d’appel et son Bureau du procureur
31. Dans ce contexte, et concernant le système judiciaire, a été mis en place de Haut Conseil des Juges et des Procureurs de Bosnie Herzégovine - HJPC (« High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovian »), composé de 90 personnes environ et chargé de participer à la préparation des budgets de la justice, de mettre en place des pratiques budgétaires efficaces au sein des instances judiciaires, de prévoir les investissements à long-terme pour la justice mais également d’organiser des conditions de travail convenables pour les tribunaux et les procureurs dans l’ensemble du pays. Outre ces vastes compétences budgétaires, le HJPC dispose également de certains pouvoirs qui sont normalement dévolus au Ministère de la Justice et au Conseil supérieur de la magistrature (désignation, formation des juges, évaluation, administration de la justice, etc.). 32. La mise en place du HJPC constitue, face à la complexité de l’organisation judiciaire dans un pays si fragmenté, un élément régulateur à la fois chargé de la gestion du personnel et des moyens de fonctionnement et nécessaire face aux pouvoirs politiques locaux. 33. Pour la Bosnie-Herzégovine, c’est le HJPC qui est compétent pour la collecte des données.
34. La visite du HJPC a permis de constater une grande sophistication des outils et des méthodes de centralisation des données statistiques, une grande expertise de la part des gestionnaires des données, s’appuyant sur un développement impressionnant des technologies de l’information sur la période récente. 35. Le HJPC a mis en place un système moderne et performant de gestion des affaires appelé « case management system » (CMS), qui, dans la mesure où il est complètement informatisé, permet également de fournir un grand nombre de données judiciaires. Le CMS a notamment décidé d’isoler les petites affaires des affaires plus importantes, de mettre en place un registre foncier informatisé, et plus généralement, d’enregistrer la plupart des affaires. Le Président du tribunal de Sarajevo a expliqué comment le renvoi, par exemple, des petites affaires à la médiation ou à des procédures simplifiées, ont permis de reconsidérer la gestion de l’ensemble du système judiciaire.
36. Ce système s’intègre dans un processus plus large de modernisation, soutenu au niveau budgétaire et logistique par l’UE et plusieurs Etats donateurs coopérants (Canada, Australie, Suède…), organisés autour de programmes et objectifs précis concernant plusieurs juridictions et contentieux de référence. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’une valorisation. En Bosnie-Herzégovine, environ 1/3 du budget de la justice provient de l’aide internationale. 37. La réforme a pour but de modifier les traditions juridiques datant de l’Empire austro-hongrois, qui a montré ses failles : un important stock d’affaires, des juges en trop grand nombre, une absence d’efficacité des professionnels de la justice. Ainsi, par exemple, suite à la réforme, seuls 60 % des juges de l’ « ancien système» ont été renommés par le HJPC. En parallèle, 1100 « nouveaux » juges et procureurs ont été désignés en 3 ans, à l’issue d’un concours transparent.
38. La Bosnie-Herzégovine, pour sa justice, en partant d’une situation délicate, est parvenue à installer un système nouveau venant se greffer sur l’ancien système. Il aurait été intéressant de pouvoir se déplacer « sur le terrain », visiter une juridiction de base, qui ne participe pas forcément à un programme de référence, pour mieux comprendre certaines réalités.
2. Analyse spécifique des réponses
a. Nombres d’affaires et de tribunaux
39. Il n’y a pas de difficulté particulière pour les données concernant les affaires nouvelles, qui font toutes l’objet d’un enregistrement et de suivi. Il n’en est pas de même pour les stocks d’affaires, datant notamment d’avant la réforme, dans la mesure où il semble que 10 % seulement de ces affaires sont enregistrées dans le CMS.
40. Il est également difficile de distinguer les « affaires principales » des « petites affaires », car le système CMS est trop récent pour que la Bosnie-Herzégovine puisse présenter, en la matière, les données 2006. 41. Les données concernant la médiation sont très succinctes car de nombreux types de médiation sont pris en charge par des associations privées de médiation, ne fournissant pas de données officielles au HJPC.
42. Il a été indiqué aux pairs que l’augmentation de près de 30% du nombre de tribunaux s’expliquait par la réforme des « petites affaires ».
43. Les discussions sur place ont permis aux pairs de mieux distinguer et analyser les affaires civiles non contentieuses et de comprendre l’enjeu que représente la mise en place et/ou l’utilisation de registres (en matière civile, des entreprises, etc.) sur le nombre des affaires. Ces registres vont souvent de pair avec la mise en place de nouvelles technologies visant à moderniser les prestations des services judiciaires, ce qui leur permettent de devenir des instruments très performants.
b. Budget, salaires, personnel
44. Aucune explication précise n’a pu être apportée pour comprendre comment la part de salaires dans le budget de la justice avait diminué de 16 % entre 2006 et 2004, alors même que le nombre de juges professionnels augmentait de 22% et les fonctionnaires de 28 %. Il conviendrait également de vérifier si l’informatisation massive au sein du système judiciaire permet à elle seule d’expliquer l’augmentation de 64% du personnel technique.
45. Aucune donnée n’a pu être fournie concernant les procédures disciplinaires des procureurs et des avocats.
Mission d’évaluation n°3 (Varsovie, Pologne)
Présentation Date : 13 – 14 mai 2008
Mr Cezary DZIURKOWSKI (POLOGNE), correspondant national
Mme Marta ZIMOLAG (Pologne), expert scientifique auprès de la CEPEJ
Programme:Mardi 13 mai 2008
9.30 Visite de la Cour suprême
Rencontre avec M. Tadeusz ERECIńSKI, Vice Président de la Cour Suprême et membre de la CEPEJ member
11.30 Visite au Ministère de la Justice Rencontre avec 12.00 Déjeuner avec M. Lukasz Redziniak – Vice-Ministre de la Justice
14.00 Echanges de vues avec le service de la planification budgétaire et financière du ministère de la justice
15.00 Echanges de vues avec la division des statistiques judiciaires du ministère de la justice
16.30 Fin de la journée
9.30 Visite du tribunal de district de varsovie
echanges de vues avec la Présidente du Tribunal et des juges
11.30 Visite du Service des nouvelles technologies et du Centre national des données statistiques
12.30 Fin de la réunion Rapport de visite1. Analyse générale de l’organisation de la collecte et de la transmission au Secrétariat du Conseil de l'Europe des données de la CEPEJ pour la Pologne
46. La loi polonaise fixe les modalités de collecte des données statistiques judiciaires par le biais de deux ordonnances. Il existe un logiciel unique pour l’ensemble des tribunaux et des bureaux des procureurs. Les données sont recueillies sur une base annuelle et semestrielle, sous forme synthétique ou de tableaux comparatifs. Les données judiciaires d’une année donnée sont disponibles au mois de juillet de l’année suivante. Les rapports analytiques contenant les données judiciaires sont disponibles sur le site internet du Ministère de la justice et envoyés aux tribunaux.
47. L’ensemble des tribunaux polonais sont équipés d’ordinateurs mais d’une part, de nombreuses données sont encore recueillies manuellement, d’autre part le format ou modèle utilisé pour collecter les statistiques n’est pas uniforme. Les prisons et la police ont également leur propre système de statistiques. Actuellement, une réforme informatique est en cours dans les services des procureurs. A terme, une réforme plus générale devrait aboutir à une uniformisation du recueil des statistiques judiciaires ; celle-ci devrait également permettre la mise en place d’un service spécifique, au sein du Ministère de la justice, chargé des statistiques. La difficulté actuelle est également de réussir à collecter des données et à faire des rapports sur les données judiciaires malgré les nombreux changements et réformes actuelles décidés par le Ministère de la Justice, notamment dans le domaine de l’organisation judiciaire.
48. Au sein des instances supérieures, il existe maintenant des personnes chargées spécifiquement des données statistiques.
49. De manière générale, c’est au Président du tribunal qu’incombe la responsabilité de la qualité des données transmises. L’utilisation de l’informatique pour la collecte des données progresse mais il y a un manque de coordination dans la mise en place des systèmes de collecte statistique. Néanmoins, en 2006, un système d’enregistrement des affaires au sein des tribunaux a été mis en place. De manière générale, le Ministère de la Justice a prévu un système « minimum IT requirement » (minimum d’exigences informatiques), mais qui n’a aucune exigence d’homogénéisation des systèmes. Il existe dans ce cadre un système intranet pour les professionnels du droit avec un calendrier des audiences et la disponibilité des salles d’audience, ainsi qu’un système internet au service des usagers de la justice, comportant toutes les informations utiles générales sur le système judiciaire polonais.
50. La visite du tribunal de 1ère instance de Varsovie et la rencontre avec son président et certains juges ont permis aux pairs de mieux comprendre dans quelle mesure les tribunaux sont actuellement dans une phase de transition en matière d’informatisation et face à des difficultés organisationnelles en raison notamment de trop fréquents changements du personnel administratif, qui n’est pas fonctionnaire.
51. Les pairs ont également l’opportunité de bénéficier d’une présentation du système PRAETOR fonctionnant au tribunal de district de Varsovie, permettant de procéder aux injonctions de payer de manière totalement informatisée. Ce système permet également un suivi exact, permanent et instantané des dossiers en raison de la mise en place de code –barres sur les dossiers.
52. Comme en Bosnie-Herzégovine, la visite des pairs a permis de mieux distinguer et analyser les affaires civiles non contentieuses et de comprendre l’enjeu que représente la mise en place et/ou l’utilisation de registres (en matière civile, des entreprises, etc.) sur le nombre des affaires notamment. Ces registres vont souvent de pair avec la mise en place de nouvelles technologies visant à moderniser les prestations des services judiciaires, ce qui leur permettent de devenir des instruments très performants.
53. Le système polonais de collecte des données n’est pas encore suffisamment perfectionné pour être capable de répondre exactement et facilement à la CEPEJ dans son exercice de recueil des données judiciaires. Cependant, les autorités se déclarent prêtes à tenir compte des données requises par la CEPEJ dans leur réforme actuelle du système de statistiques judiciaires. Elles ont déjà fait des efforts similaires récemment lors de l’accession à l’Union européenne.
54. La personne chargée des statistiques concernant les budgets est interrogée sur les raisons de l’augmentation importante du budget entre 2004 et 2006 (45,9%). Outre les difficultés liées à l’augmentation importante du taux de conversion de la monnaie polonaise vers l’euro, est mentionnée une augmentation de plus de 300% du budget lié à l’informatisation. Par ailleurs, il est indiqué qu’un effort budgétaire particulier a été mis en œuvre pour financer des affaires pénales particulièrement coûteuses (les frais afférents aux expertises, témoins, etc. qui sont à la charge des tribunaux).
55. Il convient également de préciser que, dans le système polonais, le budget des tribunaux est distinct du budget de la justice. 56. De nombreuses variations, même peu importantes, sont constatées dans les données concernant le nombre d’affaires. Ces variations s’expliquent par le fait que toutes ces données sont collectées manuellement.
57. L’augmentation de près de 30% du montant du budget alloué à l’aide judiciaire s’explique, selon le Ministère de la Justice, par l’augmentation importante de la rémunération des avocats.
Conclusions1. Evaluation des réunions de Paris/Sarajevo/Varsovie
58. Ces réunions permettent aux « pairs » de rencontrer directement les personnes qui collectent les données. Le correspondant national, qui distribue les tâches de collecte des données au niveau national, et qui est l’interlocuteur habituel de la CEPEJ (notamment par sa présence à la réunion annuelle des correspondants nationaux), ne peut rendre compte de toutes les difficultés rencontrées dans la collecte à l’échelle des tribunaux et des administrations nationales concernées. Il est apparu, par exemple, lors des rencontres avec les personnes chargées directement de la collecte des données, que celles-ci disposaient de très peu d’information sur le but et le destinataire final (la CEPEJ) de la collecte et n’avaient jamais lu une édition précédente du Rapport d’évaluation des systèmes judiciaires, pouvant donner une idée générale du résultat final.
59. Les visites permettent aux pairs d’obtenir une vision générale de l’organisation judiciaire du pays visité, tout en étant sensibilisés, lors des diverses rencontres et échanges de vues, aux spécificités nationales et traditions juridiques propres, qu’il est nécessaire de connaître pour mener à bien, au niveau européen, l’exercice d’évaluation des systèmes judiciaires.
60. Les visites permettent de mieux comprendre l’importance, dans les Etats membres, des registres de collecte des données et, en parallèle, l’importance du développement des nouvelles technologies.
61. Les visites permettent également de se rendre compte du rôle important joué par les institutions privées qui peuvent être chargées de mettre en place certaines instances nationales (service de l’administration des tribunaux au HJPC de Bosnie-Herzégovine par exemple) ou simplement de financer certaines installations (informatiques notamment).
62. Les visites ont mis en évidence le fait qu’il est illusoire de croire qu’en un jour et demi de réunions dans un Etat, il est possible de vérifier la fiabilité du système statistique national. Tout au plus est-il possible de vérifier si les données clés ont été données (Voir document CEPEJ(2007)27 sur les « Données-clés de la justice en Europe), si les « lignes directrices de la CEPEJ en matière de statistiques judiciaires » (Document CEPEJ(2008)11) ont été correctement mises en œuvre et si les ratios que la CEPEJ se propose d’utiliser sont significatifs pour l’Etat concerné. 63. Dans la mesure où, pour schématiser, la visite doit permettre de voir si l’Etat visité est en mesure de produire des données fiables et utiles pour la CEPEJ, il serait intéressant, lors des visites futures, de pouvoir se rendre dans les Etats qui, dans les exercices précédents, se situent, pour certains aspects, en dehors « de la moyenne ».
64. Il ne sera pas possible d’organiser des visites dans tous les Etats membres de la CEPEJ dans la mesure où les moyens budgétaires et humaines ne permettent d’organiser que 3 visites par année. Il convient de souligner que le choix des Etats visités se fait sur la base d’une proposition de l’Etat concerné.
65. Il est également envisageable d’organiser une visite de pairs dans un Etat donné, mais à l’occasion de laquelle plusieurs Etats géographiquement proches et comparables en termes d’organisation judiciaire pourraient participer.
2. Bonnes pratiques/Recommandations
66. Suite à l’analyse détaillée des réponses au questionnaire de la CEPEJ réalisée dans chaque Etat visité en présence des personnes chargées de la collecte des données nationales, les pairs ont pu élaboré les recommandations suivantes :
Rôle des correspondants nationaux
67. Le questionnaire de la CEPEJ étant maintenant stabilisé, chaque Etat devrait, avant l’envoi des réponses définitives, effectuer un travail de comparaison des réponses requises pour l’exercice en cours avec les réponses envoyées lors de ou des exercices précédents.
Il est important que les correspondants nationaux donnent des explications plus détaillées sur les concepts utilisés dans leurs réponses/Le Secrétariat doit demander ce complément d’information lorsqu’il a été oublié.
Questions de la grille 68. Les questions ayant fait l’objet de différentes interprétations suivant les Etats devront être modifiées dans leur libellé ou précisées dans le rapport explicatif.
69. Face à la diversité du niveau d’équipement informatique constaté lors des trois visites, il pourrait être intéressant d’ajouter dans la Grille des questions concernant le développement de l’outil informatique permettant d’obtenir un ratio relatif à la part de l’investissement informatique par rapport à l’investissement global dans les juridictions.
70. Il pourrait être intéressant de modifier la question sur les budgets, pour que la réponse puisse mettre en évidence la part de l’aide internationale dans le budget de la justice (notamment pertinent dans les pays de l’ex-Yougoslavie).
Système de collecte des données au niveau national
71. Les Etats doivent être transparents concernant les données nationales, en ayant pour souci premier de fournir des données exactes et non d’analyser leur futur positionnement par rapport aux autres Etats membres.
72. Les Etats devraient disposer de logiciels de collecte des données uniformes, ou du moins aussi homogènes que possible. Ceci pour éviter les collectes manuelles, permettre la traçabilité des données et corriger plus facilement les éventuelles erreurs. Il convient de tenir compte des efforts récents réalisés par de nombreux Etats qui sont passés d’un système de collecte manuelle à un système de collecte informatisée.
73. Il est nécessaire de trouver un bon équilibre entre le besoin de statistiques et la charge de travail des tribunaux pour collecter ces données. A cette fin, il serait utile d’améliorer les échanges et dialogues avec les tribunaux (pour connaître leurs difficultés, pour connaître leur avis sur le choix des logiciels, etc). Dans cette optique, voir le rôle du SAR en France qui vérifie les données des tribunaux avant envoi à la Chancellerie. Une meilleure coordination entre le Ministère, les juridictions et les logiciels aiderait à atteindre cet équilibre.
74. La collecte des données doit être considérée comme une tâche à part entière, qui ne peut être simplement confiée comme une charge supplémentaire aux greffiers déjà en place. Il faudrait prévoir du personnel en nombre suffisant et suffisamment formé.
75. Un système de validation à « deux niveaux » devrait être mis en place pour éviter une transcription manuelle de l’ensemble des réponses par le correspondant national.
76. Il conviendrait de rechercher des solutions aux situations problématiques dans lesquelles les tribunaux ne fournissent pas les données requises.
Utilisation des données publiées dans le rapport CEPEJ
77. Il faudrait encourager une utilisation dynamique des données de la CEPEJ afin que celles-ci soient utilisées comme outil de gestion interne. Il conviendrai de veiller, dans cette optique, à ce que l’ensemble des magistrats aient accès à ces données et non seulement les chefs de cours.
78. Il faudrait garder à l’esprit le fait que les données, après publication sur le site internet, sont également utilisées comme moyen de pression politique. Une mise en garde devrait être mentionnée sur le site internet, indiquant notamment les données sont fournies avec deux années de décalage.
3. Conclusion générale
79. Les réunions d’évaluation par les pairs représentent pour la CEPEJ un outil efficace pour améliorer la qualité de la collecte des données nationales et pour l’accompagner dans sa tâche d’évaluation des systèmes judiciaires européens.
80. Les réunions d’évaluation par les pairs permettent au CEPEJ-GT-EVAL de réunir des informations précieuses concernant « la réalité sur le terrain », leur permettant de mieux appréhender le travail d’évaluation des systèmes judiciaires nationaux et de synthèse traduite en chiffres pour ainsi améliorer la qualité du Rapport biannuel.
81. Les réunions permettent un rapprochement et une coordination uniques entre toutes les personnes concernées par l’exercice d’évaluation des systèmes judiciaires : membres du Secrétariat de la CEPEJ, membres du CEPEJ-GT-EVAL/pairs, membre national de la CEPEJ, correspondant national, personnes en charge de la collecte des données, personnes responsables de l’organisation du système judiciaire national.
82. En dépit de la dénomination initialement choisie par la CEPEJ (« Evaluation par les pairs en matière de statistiques judiciaires »), les réunions ne consistent pas en une évaluation du système de collecte des données à proprement parler. Il s’agit davantage d’un échange d’expériences et de connaissances entre spécialistes de la communauté judiciaire européenne. Il a d’ores et déjà pu être constaté que le clivage pays riches/pays pauvres n’existe pas quand il est question d’efficacité d’un système de collecte des données.
Propositions pour les visites futures (à compter de 2009)
83. Les pairs expriment le souhait de poursuivre les réunions d’évaluation dans le futur. Tout en rappelant que ces visites s’organisent sur une base volontaire des Etats, les pairs suggèrent qu’en 2009, trois nouvelles visites soient organisées de la manière suivante : Lieu
1) pays scandinave
2) pays du Sud de l’Europe 3) pays d’Europe centrale et orientale récemment entré dans l’UE
La CEPEJ attend les candidatures
Pour la CEPEJ, un groupe de « pairs » et un membre du Secrétariat. Les « pairs » sont les membres du CEPEJ-GT-EVAL et le Président de la CEPEJ
Pour le pays hôte, toute personne susceptible d’être impliquée dans l’exercice d’évaluation des systèmes judiciaires de la CEPEJ et qui le souhaite et/ou toute personne ayant des responsabilités dans l’organisation judiciaire nationale
Le Conseil de l’Europe prend en charge les frais de séjour et de voyage des pairs et membre du Secrétariat de la CEPEJ
Le pays hôte doit mettre gratuitement à disposition une/des salle(s) de réunion et organiser le transfert entre les lieux de réunion, si ceux-ci sont éloignés
Il n’y a pas de frais d’interprétation et la réunion a lieu soit en français, soit en anglais (au choix pour le pays hôte). Celui-ci peut financer une interprétation anglais ou français/langue nationale
Contenu des discussions
Pour servir d’articulation aux discussions, une liste de questions précises va être élaborée, sur la base du document « lignes directrices de la CEPEJ en matière de statistiques judiciaires » (Document CEPEJ(2008)11). Ces questions seront les mêmes pour chaque Etat visité
Par ailleurs, les pairs, en coordination avec les organisateurs sur place, choisiront un ou plusieurs sujets présentant un intérêt spécifique dans le pays visité
En outre, pour être au plus près des réalités du terrain, des visites de tribunaux et de services en charge de la collecte des données devraient être organisées
Enfin, il conviendrait de recevoir une présentation d’un type de service spécifique, différent dans chaque pays visité. Ce type de service doit utiliser les nouvelles technologies et être particulièrement efficace et novateur (ex : audience civile avec mise en état électronique, audience pénale avec convocation des témoins par sms, recours à la vidéoconférence, etc.). Cela permettra aux pairs de faire le point sur les innovations essentielles dans la justice au service des citoyens.
Une personne par Etat doit être déclarée responsable de la préparation de l’ordre du jour et de l’organisation du séjour des pairs sur place ; le Secrétariat de la CEPEJ l’assiste dans ces tâches
84. L’équipe des pairs et le Secrétariat souhaitent exprimer leurs sincères remerciements aux trois pays hôtes, la France, la Bosnie-Herzégovine et la Pologne pour la qualité de l’accueil, la motivation et l’engagement fort de toutes les personnes rencontrées. 1 Ce processus a été initié par la France ; sa mise en œuvre et son suivi sont à la charge du Groupe de travail de la CEPEJ sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL).
2 La Sous-direction de la Statistique de la DAGE, basée à Nantes et à Paris, définit les critères pour collecter les statistiques auprès des juridictions concernant leurs activités, centralise et traite les statistiques. Les données anonymisées utiles à la statistique remontent mensuellement des tribunaux, sont mises à jour trimestriellement et sont publiées périodiquement. L’outil de gestion informatique des données est un peu plus développé en matière civile qu’en matière pénale, même si en matière pénale le casier judiciaire fournit des informations utiles en récapitulant l’ensemble des condamnations prononcées. Il existe encore, en matière pénale, des comptages manuels.
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