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Afghanistan: La communauté internationale doit rester déterminée
Rapport Asie N°145
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SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS Tout n’est pas perdu en Afghanistan mais la situation n’augure rien de bon. La croissance de l’insurrection dans ce pays trahit un échec collectif à s’attaquer aux racines de la violence. Six ans après l’éviction du régime taliban, la communauté internationale peine à se mettre d’accord sur ce qu’il faut faire pour stabiliser le pays et à fixer un ensemble d’objectifs communs. L’amélioration à long terme des institutions afghanes est vitale tant pour la consolidation de l’État que pour la lutte contre l’insurrection mais, sans une approche plus stratégique, les ressources et l’attention accrues qui sont désormais mobilisées pour mettre fin au conflit pourraient bien s’avérer contreproductives en aggravant une tendance à se contenter de solutions trop rapides. Les tensions croissantes qui entourent le partage des tâches en Afghanistan risquent d’ébranler les fondations mêmes du multilatéralisme qui préside à l’action internationale dans ce pays, voire le futur de l’OTAN. Les États-Unis, qui exigent un plus grand engagement de la part des alliés, doivent prendre conscience de ce que leurs actions unilatérales affaiblissent la volonté des autres. Dans le même temps, ceux qui émettent des critiques sans s’engager eux-mêmes doivent reconnaître que l’intervention en Afghanistan est en fin de compte une affaire de sécurité à l’échelle mondiale et s’impliquer davantage. Les capitales occidentales, par leurs mises en gardes et les mandats à court termes qu’elles imposent à leurs troupes, empêchent une véritable planification de l’action militaire en Afghanistan et font planer le doute quant à la fermeté de l’engagement international dans ce pays. Ceux qui se considèrent comme des acteurs majeurs de l’OTAN, par exemple l’Allemagne, la France ou l’Italie doivent assumer une plus grande partie des tâches, notamment les activités de combat. Alors que le peuple afghan, les insurgés et les pays voisins ont besoin de savoir, chacun pour des raisons différentes, qu’il existe une volonté ferme de résoudre la crise afghane, la communauté internationale est de plus en plus fragmentée, ce qui permet à l’insurrection de prendre de la vitesse et enhardit ceux qui trouvent leur intérêt dans la situation actuelle. Malgré des appels répétés à la “coordination”, les efforts de la communauté internationale souffrent de son incapacité à se mettre d’accord sur des plans d’action ou sur les priorités à suivre, même en ce qui concerne la lutte contre l’insurrection. Certains acteurs influents exercent des pressions de façon inopportune et prennent des initiatives déstabilisantes, par exemple la déclaration récente par le Royaume-Uni concernant des négociations avec les Taliban et le recrutement de milices. Des désaccords de fond persistent concernant d’autres points essentiels comme la lutte anti narcotique, les États-Unis continuant d’insister en faveur de l’éradication aérienne des champs d’opium malgré la résistance quasi-unanime des autres acteurs.
La tentative récente d’installer à la tête de la représentation des Nations unies en Afghanistan un ancien haut dirigeant politique à la carrière internationale, le britannique Paddy Ashdown, a échoué du fait du président Hamid Karzaï, apparemment soucieux de protéger la souveraineté afghane ainsi que sa propre autorité. Il demeure cependant essentiel qu’un homme fort assure la cohérence des efforts internationaux dans le pays, tant vis-à-vis des multiples acteurs en présence que dans leur approche de l’administration afghane. La communauté internationale n’a jamais disposé d’une autorité exécutive en Afghanistan mais elle contrôle la majeure partie des ressources militaires et financières. Aussi pourrait-elle mieux user de ce moyen de pression pour renforcer le principe de responsabilité et consolider les capacités du gouvernement au niveau central et, plus important, au niveau local, évolutions essentielles pour garantir État afghan stable et viable.
Malheureusement, les acteurs internationaux ont trop souvent créé des structures parallèles aux mains d’étrangers, comme les Équipes de reconstruction provinciale (PRT), même dans des zones où la situation sécuritaire n’exigeait pas une telle approche militarisée. Dans le même temps, ils ont toléré qu’une élite locale qui poursuit ses propres intérêts court-circuite le conseil de nomination aux postes dans l’administration ainsi que d’autres procédures importantes comme la sélection de candidats aux élections ou la réforme de la police. Les institutions étatiques naissantes sont également corrompues par la production florissante du pavot. Pour que cela change, la communauté internationale devra affronter ceux au pouvoir qui sont impliqués dans le trafic de drogue et faire pression en faveur d’une nouvelle approche nationale plus globale pour offrir de nouvelles possibilités de gagner leur vie aux personnes qui vivent actuellement de ce trafic.
Le terme “communauté internationale” renvoie ici aux États-Unis et à leurs alliés occidentaux, les acteurs dominants en Afghanistan. Les puissants voisins de ce pays ont surtout joué un rôle négatif durant le conflit. Le fait que les insurgés aient pu trouver refuge au Pakistan pour leurs structures de contrôle et de commandement et y recruter des hommes est un facteur majeur de la violence. L’Iran a par moments joué un rôle constructif, notamment lors des négociations qui ont conduit à l’Accord de Bonn de 2001, mais il utilise probablement l’Afghanistan comme intermédiaire dans ses relations avec Washington, qui continuent par ailleurs de se détériorer. S’ils veulent que l’Afghanistan se stabilise, les États-Unis doivent comprendre que les intérêts de ce pays par rapport à une région proche difficile peuvent parfois différer de leurs propres intérêts.
La Mission des Nations unies en Afghanistan (MANUA) a perdu une trop grande partie de son rôle en tant que leader ces dernières années. Ceci tient en partie à la façon dont l’engagement international a été structuré, avec différentes nations et institutions (notamment l’OTAN) chacune à la tête d’un secteur particulier et selon un ordre de priorité. De plus, l’ONU n’a pas pris l’initiative d’exercer les fonctions de leader/coordinateur des efforts internationaux mentionnées dans son mandat.
Le 11 septembre 2001, le monde a observé les conséquences que peut avoir un État failli sur la sécurité à l’échelle de la planète. Si la communauté internationale ne reste pas en Afghanistan pour terminer ce qu’elle a entrepris, le prix à payer pourrait être exorbitant, entraînant en particulier :
un retour à la guerre civile entre des factions divisées par ethnie et par région ;
un narco-État avec des institutions contrôlées par de multiples gangs criminels organisés ;
la région sud, dominée par l’ethnie pachtoune, largement abandonnée à l’anarchie ; et
l’intervention accrue des puissances régionales qui cherchent à protéger leurs intérêts.
Un Afghanistan instable dans lequel les extrémistes seraient bien établis poserait un grave problème à la sécurité dans le monde. Les gouvernements occidentaux doivent admettre l’importance d’une part de tuer la menace dans l’œuf puis de présenter des arguments bien plus convaincants qu’ils ne l’ont fait par le passé à des opinions publiques qui semblent de moins en moins prêtes à accepter de nouvelles morts, et d’autre part l’importance de l’engagement à long terme des ressources appropriées.
Une coordination plus efficace entre militaires, entre civils et entre les deux est nécessaire. Il faut réconcilier les priorités avec les intérêts, afin de veiller à ce que :
de véritables efforts soient faits pour mettre en place des mécanismes de coordination ;
les pays qui contribuent par l’envoi de soldats soient prêts à déployer leurs troupes où que leur présence soit nécessaire dans le pays et dans le cadre de mandats appropriés ;
les efforts internationaux portent sur la consolidation des institutions plutôt que sur le soutien à des acteurs afghans individuels ; l’on s’efforce de mettre fin à la culture de l’impunité ; et que
les intérêts stratégiques dans la région soient réévalués afin de réorienter les efforts pour faire face au problème du Pakistan de façon réaliste et pour maintenir autant que possible l’Afghanistan à l’écart de l’affrontement Iran/États-Unis.
Il ne s’agit pas aujourd’hui de pointer du doigt ou de revenir sur des engagements déjà pris. Ni les opinions publiques occidentales ni le peuple afghan n’ont une patience infinie ; leur soutien s’épuisera si l’on ne met pas fin rapidement à la dérive actuelle. En dehors de ses déclarations officielles, la communauté internationale n’a pas visé assez haut en Afghanistan, cédant aux exigences des réseaux clientélistes plutôt que respectant les souhaits des Afghans ordinaires qui demandent à la fois que leurs responsables rendent des comptes et de pouvoir participer à la consolidation de la paix. Tout en travaillant sur leurs propres points faibles, les internationaux doivent également demander au gouvernement de Kaboul de rendre compte de ses échecs. La situation n’est pas désespérée mais elle est mauvaise et il faut de toute urgence y apporter une réponse collective.
RECOMMANDATIONS À la communauté internationale, en particulier les États-Unis et autres États membres de l’OTAN, aux États qui ont pris l’engagement d’envoyer des soldats et aux missions d’assistance en Afghanistan : 1. Répéter qu’ils poursuivront leurs efforts et que ceux-ci s’accompagneront des ressources appropriées aussi longtemps que nécessaire, notamment :
a) l’envoi de soldats dans le cadre d’un mandat approprié et avec les ressources militaires nécessaires ; et
b) la satisfaction des exigences des Équipes de conseil (OMLT) chargées de former les forces de sécurité afghanes.
2. Allouer les ressources nécessaires pour mener des programmes de communication destinés à exposer l’importance de leur mission aux Afghans.
3. Appuyer la création d’un Groupe de contact composé des principaux acteurs internationaux, dirigé par les représentants des Nations unies concernés et qui comprendrait l’Union européenne (UE), l’OTAN, les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et le Canada, qui se réunirait régulièrement en Afghanistan, à New York et dans des capitales pour planifier la stratégie de l’engagement international en Afghanistan. 4. Faire preuve d’un engagement réel envers des mécanismes de coordination comme le Conseil conjoint de coordination et de suivi (JCMB).
5. Abandonner l’approche “nation leader/partenaire privilégié ” et donner à l’ONU la responsabilité plus spécifique de coordonner les efforts internationaux dans des domaines comme la justice et la gouvernance aux niveaux sub-nationaux, en insistant sur le renforcement des capacités locales. 6. Réévaluer leurs relations avec les voisins de l’Afghanistan, en particulier le soutien solide apporté au gouvernement du Général Musharraf au Pakistan et tenir l’Afghanistan à l’écart des différends entre les États-Unis et l’Iran.
Au Conseil conjoint de coordination et de suivi (JCMB) : 7. Encourager une plus grande efficacité entre les bailleurs et les autorités afghanes et les encourager à se rendre compte mutuellement de leurs activités :
a) en insistant sur le fonctionnement efficace du conseil consultatif sur la nomination aux plus hauts postes dans l’administration comme convenu dans l’Afghanistan Compact et en effectuant un suivi des engagements pris par Kaboul en matière de justice de transition et de désarmement ;
b) en demandant aux bailleurs de publier régulièrement des rapports sur leurs programmes d’assistance au ministère des Finances sous peine de perdre leur siège au sein du JCMB ; et
c) en réduisant le nombre de groupes consultatifs, en leur demandant de se réunir plus régulièrement et en dotant chacun de ces groupes d’un secrétariat chargé d’effectuer le suivi de leurs activités entre les réunions. Au Secrétaire général des Nations unies : 8. Veiller à ce que la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) dispose des ressources suffisantes pour remplir son mandat :
a) en réévaluant le niveau du personnel et en procédant aux ajustements nécessaires par un processus de nomination transparent et simplifié ; et
b) en examinant les contributions des États membres et en encourageant ceux-ci, lorsque nécessaire, à répondre aux besoins matériels et financiers des zones affectées par le conflit, particulièrement dans les domaines des transports et des communications.
9. Stimuler une plus grande coordination avec la Force internationale d’assistance à la sécurité (ISAF), notamment en installant des officiers de liaison des Nations unies au siège de l’ISAF et en augmentant les contacts au niveau régional.
Au Conseil de sécurité des Nations unies : 10. Lors du prochain renouvellement du mandat de la MANUA, insister sur :
a) l’adoption d’une approche régionale pour les programmes de l’ONU en Afghanistan qui prévoirait l’ouverture de bureaux régionaux ; et
b) une étroite coopération avec l’ISAF, qui pourrait en particulier bénéficier d’une contribution que la MANUA pourrait apporter en termes de ressources analytiques à tous les niveaux de programmation. À l’OTAN/ISAF : 11. Harmoniser les mandats des Équipes de reconstruction régionale en insistant sur leurs rôles dans le secteur de la sécurité et en éliminant progressivement leurs activités de développement dans les zones où les approches civiles menées par l’ONU et autres sont plus appropriées.
12. Aller vers un transfert de la formation et du conseil de l’Armée nationale afghane (ANA) aux mains du commandement de l’ISAF qui dépendrait de ce que l’Alliance et ses membres fournissent les ressources nécessaires.
13. Souligner lors du renouvellement du mandat de l’ISAF l’importance d’intégrer la contribution politique de la MANUA à tous les niveaux de planification opérationnelle.
Kaboul/Bruxelles, 6 février 2008
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