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PGM en Afrique : des législations sous pression
Christophe NOISETTE, décembre 2006
En Afrique, les législations sur les Plantes Génétiquement Modifiées (PGM) sont en construction, ce qui n’empêche pas les PGM d’y entrer massivement : si l’Afrique du Sud est le seul pays du continent où les PGM sont cultivées commercialement, d’autres pays ont commencé des essais en champ et la majorité d’entre eux importent des PGM (cf. dossier Inf’OGM n°68, Les portes d’entrée des OGM en Afrique), sans cadre réglementaire. Dans les années 90, en Afrique, deux mouvements législatifs s’opposent en tout point. D’un côté, s’établit en Afrique du Sud une base arrière des partisans des biotechnologies végétales, rapidement suivie par d’autres pays comme le Kenya ou le Nigeria. De l’autre côté, le groupe africain à l’OMC demande un cadre réglementaire international sur la prévention des risques biotechnologiques. A cela se greffent des volontés contrastées de venir en aide aux législateurs africains, par le biais de programmes de renforcement de capacités. Alors, sur quel outil réglementaire vont s’appuyer les législateurs pour favoriser une biosécurité réelle, c’est-à-dire qui permette de protéger des OGM l’environnement et la santé humaine ?
Sommaire Les essais en champ, la culture de l’urgence
L’Afrique du Sud, une législation ancienne et permissive
Le public bientôt mieux informé ?
Le moratoire, une solution efficace ?
Le protocole de Carthagène, un protocole sous influence (...)
Du Protocole à la loi modèle africaine sur la biosécurité
Le renforcement des capacités vu par les Nations unies
La Banque mondiale apportera-t-elle l’aide nécessaire à l’Afrique (...)
Si actuellement seule l’Afrique du Sud cultive commercialement des PGM, la plupart des pays africains en expérimentent, en serre ou en champ : au Burkina Faso (coton Bt), en Egypte [1] (melon, pomme de terre, courge et tomate), au Kenya (patate douce [2], maïs [3], coton [4]), au Maroc [5] (tomate), en Ouganda [6] (banane, coton et maïs), en Tanzanie [7] (Tabac), en Zambie [8], et au Zimbabwe [9] (coton, maïs). Cette liste n’est pas exhaustive car peu d’information est disponible sur la réalité des essais en cours et même les gouvernements possèdent peu de moyens techniques et humains pour détecter et contrôler la présence de PGM. Par exemple, Devlin Kuyek, de l’ONG GRAIN [10], a appris, de la bouche du directeur de la Compagnie sénégalaise du coton (SODEFITEX) [11], qu’un essai de coton Bt de Monsanto “non officiel” (mais aucune loi ne régit les essais en champ) avait été implanté dans la vallée du fleuve Sénégal. Mais la variété testée (coton Bt de Monsanto) n’a pas pu réduire l’utilisation de pesticides : la compagnie a donc décidé de ne pas poursuivre l’essai.
Les essais en champ, la culture de l’urgence
Dans le précédent dossier, nous évoquions les portes d’entrée des PGM en Afrique : la collaboration entre instituts de recherche africains et états-uniens permet de favoriser une culture scientifique favorable aux PGM, voire de former des élites qui ensuite deviendront les conseils - experts des pouvoirs publics et influenceront donc les législations en préparation. Nous avions alors pris l’exemple de la patate douce au Kenya, exemple que nous allons reprendre sous l’angle législatif. Le KARI, institut de recherche agricole kenyan, a entamé une collaboration avec Monsanto afin de mettre au point des patates douces transgéniques Bt. Les patates douces ont été modifiées génétiquement en laboratoire, puis testées en champ. Or, Monsanto se dit favorable à l’établissement d’une réglementation, pour encadrer ces essais et éviter d’être sous le feu de la critique. Ainsi, Monsanto, avec les experts kenyans qu’il avait précédemment formés, a incité le gouvernement à rédiger rapidement une législation et a même participé à sa rédaction. Pour GRAIN, “de cette façon, le projet trouvait un moyen d’esquiver la question plus vaste de savoir si les cultures GM devaient ou non être introduites [...] pour se pencher sur la question technique de la « gestion des risques » dans les essais en champ” [12]. L’exemple du Burkina Faso (cf. encadré) le montre aussi. Cette accélération du processus réglementaire, liée aux essais en champ, permet d’éviter un débat public. Mais ce schéma n’est pas valable partout. Ainsi, au Mali, le gouvernement veut réglementer avant la réalisation d’essais, sous la pression du jury citoyen (cf. encadré) et de la forte mobilisation des organisations paysannes.
En Afrique, le seul pays qui possède une législation opérationnelle, quoique critiquée par les mouvements paysans et écologistes, est l’Afrique du Sud. Ce pays est aussi le seul qui autorise les cultures commerciales de PGM - maïs blanc et jaune, soja et coton - et cela dès 1998. L’introduction des OGM en Afrique du Sud s’est faite, à la fin des années 80, sans véritable débat et via, une fois encore, les essais en champ. En 1979, l’Afrique du Sud se dote d’un Comité sur les Expérimentations génétiques (The South African Committee on Genetic Experimentation, SAGENE), dont plusieurs membres sont membres d’AfricaBio, le lobby des industries de biotechnologies. En 1989, sur les conseils du SAGENE, le premier essai en champ (coton Bt) est autorisé. Ce comité devient, en 1994, la structure en charge de donner des avis aux ministères ou agences gouvernementales sur les questions concernant les OGM. Le 27 avril 1994, un nouveau gouvernement est élu démocratiquement, mais les questions réglementaires sont laissées dans les mains du SAGENE jusqu’à l’entrée en vigueur du GMO Act [13], le 1er décembre 1999, lui-même préparé par les membres du SAGENE. Entre 1992 et 1999, le Département à l’Agriculture a autorisé 165 essais en champ. Et pendant la période de janvier à octobre 2000, sur 111 demandes reçues (essai, culture, importation), 105 ont été approuvées. Et le délai entre le dépôt d’une demande de mise en culture et son approbation s’est raccourci : de 6 à 8 semaines, il est passé, en 2004, à 2 semaines. Ce délai est de deux ans en moyenne pour l’Union européenne.
L’Afrique du Sud a ratifié le Protocole de Carthagène. Ce traité international régit les échanges transfrontaliers d’organismes vivant modifiés (OVM), et non pas d’OGM. Un OVM est un OGM mais vivant, c’est-à-dire capable de se répliquer. Par exemple, une farine de maïs GM n’est pas un OVM. Le GMO Act encadre les importations, les exportations, les essais en champ, la culture et la commercialisation des PGM. Dans le préambule du GMO act, il est écrit qu’il a pour but de “promouvoir le développement responsable, la production, l’usage et l’utilisation des OGM” . Cette loi ne réglemente pas les produits dérivés d’OGM (à savoir la farine de maïs, la lécithine de soja ou les œufs, lesquels ne sont régulés par aucune législation), ni les OGM confinés (laboratoire ou serre). Les évaluations de risques dont les lignes directrices sont définies par le SAGENE sont, comme en Europe, réalisées par les industriels et ne sont pas contre-expertisées. Autrement dit, les comités d’évaluation se contentent de lire les dossiers préparés par les entreprises. Aucune surveillance n’est requise, pendant le transport ou après la récolte. Cette loi ne propose pas de mécanisme de réparation des dommages, mais peu de pays en ont mis en place. Plus précisément, ce sont les “utilisateurs finaux” des PGM - à savoir les agriculteurs ou les consommateurs - qui sont juridiquement responsables en cas de dommages environnementaux. L’étiquetage n’est pas obligatoire, mais volontaire et le surcoût lié à une filière sans OGM est à la charge de celui qui ne souhaite pas d’OGM. Et si le Foodstuffs, Cosmetics and Disinfectants (FCD) Act permettrait d’imposer un tel étiquetage, cette disposition n’est pas utilisée par les législateurs.
Burkina Faso : une législation récente et peu débattue
Au Burkina Faso, des essais en champ de coton Bt sont en cours depuis 2003. Des règles en matière de sécurité en biotechnologie ont été adoptées par décret en juin 2004 [14], sans débat parlementaire. Proposée par le Conseil des Ministres le 5 octobre 2005, une loi plus complète (n°005/2006) a été adoptée par l’Assemblée nationale, le 17 mars 2006, mais elle n’a pas encore été promulguée. Actuellement, des décrets et arrêtés d’application de la loi sont en cours de validation. La phase commerciale du coton Bt est prévue pour 2007.
Voici quelques éléments de la loi burkinabé : Biosécurité : “Les instituts et organisations, publics ou privés engagés ou ayant l’intention de s’engager dans l’achat, la construction,