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Opérationnelle Transfrontalière (MOT), Député et Maire de Dunkerque (France), sur la Coopération transfrontalière en Europe
17ième Session pleinière du Congrès
Strasbourg, 13 octobre 2009
Discours de Michel Delebarre, 1er Vice-Président du Comité des Régions, Président de la Mission, Opérationnelle Transfrontalière (MOT), Député et Maire de Dunkerque (France), sur la Coopération transfrontalière en Europe
Seul le texte prononcé fait foi
Mesdames et Messieurs, chers élus,
Je remercie très chaleureusement mon ami Karl-Heinz Lambertz, qui n'est pas seulement un "vrai" ministre-président mais aussi un véritable activiste de la cause des collectivités territoriales en Europe que ce soit au niveau du Conseil de l'Europe ou du Comité des régions, de m'avoir invité à intervenir ce matin devant vous. J'ai d'ailleurs l'impression d'être un habitué ici puisque c'est aujourd'hui déjà ma seconde intervention devant la session plénière du Congrès après celle que j'avais faite en avril 2006 en tant que Président du Comité des régions. La légitimité de mon intervention aujourd'hui est plus à multi-niveaux qu'elle ne l'était en 2006 puisque je m'adresse à vous à trois titres: celui de 1er vice-Président du Comité des régions, initiateur, "parrain" et greffier de la démarche du Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT), celui de maire d'une ville très fortement engagée dans la coopération transfrontalière et enfin celui de président depuis mai 2008 de la MOT (Mission opérationnelle transfrontalière) et de l'EUROMOT, Réseau Européen d'Autorités Locales Transfrontalières.
Cette triple légitimité peut surprendre et faire craindre des duplications avec les travaux du Congrès sur la coopération territoriale mais je vous rassure tout de suite en vous disant qu'il n'en est rien et que je pense au contraire que Karl-Heinz Lambertz m'a invité pour souligner la complémentarité de nos démarches respectives.
Bien entendu, le point de départ de notre engagement est le même. En effet, nous, élus du Comité des régions et du Congrès, parlons le même langage: celui de l'élu exerçant des responsabilités de proximité, appartenant à une assemblée politique au sein d'une organisation européenne dont nous ne voulons et ne pensons pas pouvoir laisser le monopole au niveau uniquement inter-gouvernemental.
Cela étant dit, comme le Premier ministre luxembourgeois, M. Jean-Claude Juncker, l'avait explicité dans son rapport d'avril 2006 le partenariat entre nos deux institutions « différentes, mais complémentaires » doit permettre de développer les synergies tout en commençant par éviter les duplications.
Or, vu du CdR, notre coopération avec le Congrès paraît justement la plus prometteuse dans les domaines liés à la "Grande Europe", à savoir en particulier les projets de coopération territoriale entre des collectivités de l'Union Européenne et celle situées au-delà des frontières de l'UE mais aussi s'agissant des thématiques politiques "qui se jouent des frontières".
Permettez-moi à présent de décliner cette affirmation autour de quelques éléments-clé du rapport présenté par Karl-Heinz Lambertz sur la coopération transfrontalière.
Premier constat: Je me félicite que les textes que vous adoptez aujourd'hui soient résolument positifs à l'égard de la démarche entreprise par l'Union Européenne à travers le règlement sur les groupements européens de coopération territoriale (GECT) qui permet la création d'entités juridiques de coopération territoriale (c'est-à-dire transfrontalière, transrégionale ou interrégionale) dont les Etats-membres, les pouvoirs locaux ou régionaux ou tout autre organisme public peuvent devenir membres.
Le règlement GECT est entré en vigueur il y a deux ans et à ce jour 20 États membres ont adopté les dispositions nationales pertinentes1. Depuis 2007, 8 GECT ont pu adopter leurs statuts et 20 sont en cours de préparation. Sur les 8 GECT opérationnels, 7, dont celui que je préside sur le territoire belgo-français de Flandre occidentale – Dunkerque – Côte d'Opale, ont pour objet la coopération transfrontalière.
Au niveau de l'Union Européenne, les GECT ont encore de bien belles perspectives devant eux. De plus en plus d'Eurorégions (Pyrénées, Alpes Méditerranée…) font appel à ce modèle pour structurer leur coopération et surtout la Direction générale pour la politique régionale de la Commission mise sur le fait que des GECT pourront être établis pour servir de structure de gestion de programmes transfrontaliers ou transnationaux dans la prochaine période de programmation.
Le GECT n'est pas pour autant un instrument parfait. Or, le projet de "Groupements eurorégionaux de coopération" (GEC) porté par le 3e protocole additionnel à la Convention de Madrid du Conseil de l'Europe apporte justement des éléments de solution aux imperfections du règlement GECT et permet ainsi de proposer une vraie alternative aux collectivités territoriales européennes dans la boîte à outils de la coopération territoriale en Europe.
Ainsi, la question de la participation des Etats non-membres de l'Union Européenne à un GECT apparaît actuellement comme l'élément le plus contesté. Or, le règlement limite la participation d'entités d'Etats non-membres de l'Union Européenne à un GECT à la double condition qu'il soit déjà constitué au minimum de deux membres situés sur le territoire de l'Union et que cette possibilité soit reconnue par la législation du pays tiers ou par un accord international. Cette solution exclut par exemple la possibilité de constituer un GECT entre une seule entité d'un pays membre de l'Union européenne et une entité d'un pays tiers. Le problème a été discuté jeudi dernier (8 octobre 2009) avec les représentants de la Commission Européenne dans le cadre d'une conférence des Open Days sur l'état des lieux des GECT. Or, ces représentants se sont montrés assez sceptiques sur la possibilité de réparer ce défaut de conception du GECT communautaire en ce sens qu'une plus grande ouverture du règlement GECT vers les Etats non-membres de l'Union Européenne nécessiterait le changement de la base juridique de ce règlement vers une nouvelle base juridique soumise à l'unanimité. Autant dire que c'est une mission impossible. Autant dire aussi que sur les frontières entre les Etats-membres de l'Union Européenne et ses voisins membres du Conseil de l'Europe, les "Groupements eurorégionaux de coopération" (GEC) représenteront l'outil de coopération territoriale le plus pertinent. Une question qui à mon sens mériterait d'être creusée plus à l'avenir sera celle de savoir si ces GEC portés par le Conseil de l'Europe pourront aussi le cas échéant constituer des structures de gestion pour des projets transfrontaliers financés par la politique de voisinage de l'Union Européenne (à travers l'Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP)).
Une deuxième limite du GECT porte sur la participation aux GECT d'entités privées ou semi-privées qui seraient soit des entreprises exerçant des services d'intérêt économique général au titre d'une délégation de service public soit des partenaires dans le cadre de partenariats public-privé. En effet, le règlement GECT actuel permet la seule participation de structures publiques alors que ce n'est pas le régime de propriété de la structure qui devrait être le critère déterminant de sa participation à un GECT mais sa contribution potentielle au projet de développement public que sous-tend le GECT (sachant par ailleurs que les traités imposent la neutralité des actes communautaires au regard du régime de propriété des acteurs économiques). Or, sur cet aspect la proposition faite par le 3e protocole additionnel laisse plus de marge de manœuvre puisque son article 3 prévoit que "Peut aussi être membre d’un GEC tout établissement doté de la personnalité morale créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial et dont :
– soit l’activité est financée en majorité par l’Etat, des collectivités ou autorités territoriales, ou de tels établissements;
– soit la gestion est contrôlée par ces derniers,
– soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’Etat, des collectivités ou autorités territoriales, ou de tels établissements."
L'exposé des motifs du rapport de Karl-Heinz Lambertz évoque pour sa part un problème que nous n'avons pas (encore) identifié comme tel. Il affirme (point 10, p.8) que "le GECT résout les questions de responsabilité financière envers les partenaires externes et internes ainsi que de personnalité juridique, mais il n'a pas encore traité la question du respect des droits souverains de l'autre côté de la frontière sans empiéter sur les compétences nationales."
Je ne peux pas confirmer ce problème par ma propre expérience. En effet, dans le cas du GECT que je connais le mieux, à savoir celui que je préside, mais peut-être existe-t-il ailleurs. Il est en tout état de cause très clair que les projets de coopération territoriale ne peuvent se réaliser contre ou sans l'implication du niveau national
Ce sont en effet toutes les autorités publiques du territoire qui doivent être impliquées dans un projet de coopération territoriale, c'est-a-dire non seulement les autorités locales (via les structures intercommunales), mais aussi quand elles existent les autorités provinciales, départementales, régionales et nationales. Une telle démarche de gouvernance à multi-niveaux permet de prendre des décisions et mettre au point des projets résultant de la concertation commune et soutenus et appuyés à tous les niveaux et ce dans des domaines très variés. Cette gouvernance à multi-niveaux doit d'ailleurs au-delà des structures corporatives politiques, administratives et économiques et impliquer la société civile soit au sein même des structures de l'entité de coopération territoriale soit à travers un système de parrainage.
Après vous avoir exposé les complémentarités que je perçois entre la démarche de l'Union Européenne et celle du Conseil de l'Europe, permettez-moi de dire deux mots sur les défis communs auxquels les collectivités qui monteront un projet de coopération transfrontalière autour d'un GECT ou d'un GEC seront très probablement confrontées:
- c'est d'abord le facteur temps et la lenteur des mécanismes politico-administratifs. Au niveau du GECT que je préside, il faut que vous sachiez que les travaux préparatoires avaient été entamés avant même l'entrée en vigueur du règlement GECT. A ceux qui voudront donc mettre en place des GEC du Conseil de l'Europe, je dis: "le boulot commence dès aujourd'hui! N'attendez pas la dernière ratification!"
- c'est un grand avantage dans un certain nombre d'Etats de disposer d'agences "dédiées", telles que la Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT) en France ou le Comité Benelux sur la coopération transfrontalière. Ces agences conseillent, encadrent et forment les autorités locales et régionales dans les diverses phases de coopération et de construction institutionnelle au niveau transfrontalier. Faites donc appel à ces agences ou alors encouragez leur création!
- que vous choisissiez un GECT ou un GEC, vous serez confrontés à des difficultés sur les questions du personnel. A titre d'exemple, le fait de travailler physiquement en Belgique pour une structure ayant son siège en France a des incidences en termes de retraite, protection sociale, régime fiscal…qui peuvent poser problème. Il faut donc imaginer des solutions suffisamment souples pour le recrutement de personnel, la mise à disposition du personnel et le mode de gestion de gestion du personnel en général.
Mon intervention d'aujourd'hui a été relativement technique. J'espère qu'elle n'a pas occulté mon message politique essentiel, qui est celui de la parfaite complémentarité entre les contributions de l'Union Européenne et du Conseil de l'Europe sur la coopération transfrontalière. De façon générale d'ailleurs, il me semble que le contexte actuel de l'action transfrontalière est très favorable. Au niveau de l'Union Européenne, le Rapport BARCA sur l'avenir de la politique de cohésion de l'UE post-2013, publié en avril 2009, propose d’inverser la tendance passée consistant à réduire substantiellement les crédits dédiés à la coopération territoriale, en les dotant de 4% (au lieu de 2,5% actuellement) de l'enveloppe globale de la politique de cohésion.
Mais le Rapport BARCA c'est aussi un plaidoyer pour une nouvelle approche dans la future politique de cohésion: celle d'une démarche définie sur base des besoins d'un territoire donné ("place-based approach") et de la capacité de ce territoire à tirer le meilleur parti de ses ressources, non pas par les conditions technologiques données, mais par l’interaction d’institutions et de décisions privées et publiques, économiques et politiques…c'est-à-dire en d'autres mots la gouvernance à multi-niveaux. C'est cette capacité de mobilisation participative qui représente le véritable potentiel d'innovation de la coopération territoriale. Mais c'est aussi pour nous, représentants des collectivités territoriales, une responsabilité à saisir. Car la véritable valeur ajoutée de la coopération territoriale est de pénétrer dans les angles morts des politiques nationales, chose que personne ne viendra faire à notre place
Je vous invite donc à saisir conjointement cette responsabilité.
1 l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Estonie, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lituanie, le Luxembourg, le Portugal, la République tchèque, la République slovaque, la Roumanie, le Royaume-Uni et la Slovénie. La Pologne, la Suède (Présidence UE!), la Lettonie, l'Irlande, Malte, les Pays-Bas et la Finlande n'ont pas mis en place les conditions permettant d'établir des GECT
17th SESSION / Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe / 13 October 2009 Activities