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Projet de loi relatif � la cr�ation d'une prime pour l'emploi
B. UNE
MESURE ANNULÉE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Les
inconvénients de la ristourne dégressive de CSG
La ristourne dégressive de CSG proposée dans le
cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale
était, à bien des égards, une mauvaise mesure, ainsi que
votre commission l'avait dénoncé. Il s'agissait d'abord d'un dispositif extrêmement
complexe, à la fois pour les bénéficiaires et quant aux
mécanismes de compensation brouillant, si besoin en était encore,
les relations financières entre l'Etat et la sécurité
sociale.
La complexité de la ristourne dégressive
de CSG annulée par le Conseil constitutionnel
Cette complexité se lit dans le mécanisme
proposé : il ne faut pas moins de 24 alinéas pour mettre en
oeuvre la ristourne dégressive de CSG, prendre en compte toutes les
situations, élaborer des méthodes de calcul différentes,
etc. L'aménagement réalisé par l'Assemblée
nationale, en l'étendant à 1,4 SMIC, ne facilite pas non plus la
lecture et la réalisation de projections. " Bien malin " le
salarié gagnant 1,15 SMIC qui saura calculer sa ristourne de
CSG !
De plus, le plan du gouvernement annonçait une
ristourne dégressive totale d'ici à 2003, mais égale aux
deux tiers en 2002 et au tiers en 2001, soit une " ristourne
dégressive progressive " en quelque sorte. Or le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoit la
mesure pour les années 2001 et 2002, mais pas pour l'année 2003
ce qui peut paraître étonnant. Où est la cohérence
du gouvernement quand le ministre de l'économie annonce un plan d'ici
à 2003, et quand la ministre de l'emploi et de la solidarité
reprend la même annonce, alors que le projet de loi de financement de la
sécurité sociale qui en est la traduction juridique ne va que
jusqu'en 2002 ? La complexité se lit ensuite dans les
" acrobaties " de transferts de recettes auxquelles donne lieu la
mesure. La CSG sera compensée à la CNAMTS, au FSV et à la
CNAF pour 2001. Pour mettre en place une mesure complexe, le gouvernement
brouille un peu plus les flux de financement de la protection sociale puisqu'il
affecte une partie de la taxe sur les conventions d'assurance. Cette
répartition a d'ailleurs été augmentée pour tenir
compte de l'extension de la mesure, dans l'attente d'une hausse de la taxe sur
les conventions d'assurance dans le projet de loi de finances. Ainsi, la CNAMTS
touchera 20,8 % de cette taxe, le FSV 4,6 % et la CNAF 4,4 %,
pour un montant total de 8,5 milliards de francs en 2001 (auxquels il faudra
ajouter le coût des exonérations de CRDS). D'un point de vue technique, la solution adoptée par
l'Assemblée nationale met en exergue les problèmes d'articulation
de la loi de financement et de la loi de finances : pour compenser la
perte supplémentaire de recettes pour la sécurité sociale,
il a fallu augmenter les clefs d'affectation de la taxe sur les conventions
d'assurance à leur profit. Cependant cette nouvelle répartition
du produit se fait au détriment de l'Etat. Pour que l'extension soit
neutre pour lui, il faudra augmenter le taux de la taxe en loi de finances.
Une fois de plus est démontrée l'absurdité
à laquelle peut conduire l'articulation des mesures d'affectation de
recettes entre l'Etat et la sécurité sociale.
De plus, le projet de loi de financement de la
sécurité sociale ne prévoit pas la compensation pour 2002
ni a fortiori la compensation pour 2003. La raison en est connue et
tient au caractère annuel des mesures d'affectation de recettes
contenues dans le projet de loi de finances. La mesure d'exonération est
donc prévue jusqu'en 2003 par le gouvernement, inscrite jusqu'en 2002
comme perte de recettes dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale et compensée pour la seule année
2000 en projet de loi de finances. La cohérence de l'ensemble
échappe à votre rapporteur pour avis. Cette mesure passe sous silence les difficultés
auxquelles elle va donner lieu, qu'il s'agisse de l'ensemble des logiciels de
salaires et des procédures de recouvrement de la CSG à modifier
ou bien tout simplement des pertes de recettes induites pour les organismes de
sécurité sociale par la dynamique différente de la
ressource CSG et des impôts et taxes affectés pour en compenser la
réduction.
Source : Avis n° 68 précité de la
commission des finances
La mesure présentait aussi plusieurs
caractères dangereux pour l'équilibre des relations sociales dans
notre pays : elle risquait de susciter des trappes à
pauvreté, elle remettait en cause les principes qui fondent cette
imposition, elle altérait les bases mêmes de notre système
de sécurité sociale.
Le premier danger de la mesure était le risque
évident de " trappe à bas salaires ". En effet, la
très forte dégressivité de l'aide apportée par la
ristourne faisait légitimement craindre que les ménages soient
incités à demeurer dans une logique de bas salaires. D'abord, les
entreprises risquaient d'intégrer cet apport de revenu net dans la
détermination de leur politique salariale, déjà
modérée en raison des 35 heures et des aides qui les
accompagnent. Ensuite, il y aurait eu moins d'intérêt à
chercher à élever son revenu puisque cette augmentation se serait
rapidement accompagnée de la perte de la ristourne. Le second risque avait trait à l'essence même du
prélèvement que constitue la CSG. Il a été
conçu avec l'idée simple de donner à la France un outil
fiscal de financement de la protection sociale qui ne porte pas sur les seuls
salaires mais élargi à l'ensemble des revenus. Comme
l'écrivait le Conseil des impôts en 19954(*), " si on a
créé un nouveau prélèvement, c'est pour
éviter - voire atténuer - les inconvénients qui
s'attachent aux prélèvements existants ". La
CSG a été créée en réaction contre les
cotisations sociales et l'impôt sur le revenu. Son objectif était
donc de ne pas encourir les critiques vives dont ces prélèvements
faisaient et font toujours l'objet. La substitution de la CSG aux cotisations
sociales maladie des salariés en 1998 a accentué une
évolution saine, qui revenait à progressivement
déconnecter le financement de la protection sociale de la seule masse
salariale. Il ne fallait pas détruire un instrument efficace et
moderne pour corriger les imperfections dont souffre l'impôt sur le
revenu ou le système des minima sociaux. Ce
n'était pas en instaurant de nouveaux biais que l'on aurait
corrigé les précédents. De plus, la réforme de
1999, substituant la CSG aux cotisations maladie des salariés, a eu pour
conséquence de faire passer le lien entre l'assurance maladie et
l'assuré des cotisations sociales à la CSG. C'est le fait de
payer cette dernière qui donne lieu à l'établissement des
droits. En exonérer certains salariés c'était couper le
lien qui les relie à l'assurance maladie et, ainsi, étatiser
davantage cette dernière. La réforme proposée par le
gouvernement était donc une étape supplémentaire vers une
étatisation de la sécurité sociale et la réduction
du rôle des partenaires sociaux. Là résidait probablement
le plus grand danger de la réforme. Enfin, il s'agissait d'une mesure injuste. La CSG, imposition cédulaire,
ne prend en compte ni les autres revenus de la personne
considérée, ni les composantes de son foyer, ni le temps de
travail. Ce faisant, en y instillant une dose de dégressivité, le
gouvernement suscitait de très fortes injustices : entre personnes
ayant des enfants à charge et sans enfants, entre actifs et
pluri-actifs, entre foyers mono-actifs et bi-actifs. Ces défauts, principalement ceux de nature
constitutionnelle, avaient été mis en avant au cours des
débats au Sénat. Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de
la solidarité, avait, lors de la discussion générale sur
le projet de loi de financement de la sécurité sociale
écarté tous les motifs d'inconstitutionnalité pour rupture
de l'égalité devant l'impôt5(*), Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat
à la santé, reprenant à son compte l'argumentation de sa
collègue6(*). Le
Conseil constitutionnel leur a donné tort.
2. Une
annulation reprenant l'argumentation du Sénat
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision
précitée n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, a
annulé la ristourne dégressive de CSG en raison d'une rupture du
principe d'égalité devant les charges publiques posé par
l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789. Cette rupture est motivée, selon le Conseil, par
l'absence de prise en compte des autres revenus de la personne
concernée, des autres revenus du foyer et de sa composition : " Considérant que, s'il est loisible au
législateur de modifier l'assiette de la contribution sociale
généralisée afin d'alléger la charge pesant sur les
contribuables les plus modestes, c'est à la condition de ne pas
provoquer de rupture caractérisée de l'égalité
entre ces contribuables ; que la disposition contestée ne tient
compte ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une
activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes
à charge au sein de celui-ci ; que le choix ainsi effectué
par le législateur de ne pas prendre en considération l'ensemble
des facultés contributives crée, entre les contribuables
concernés, une disparité manifeste contraire à l'article
13 de la Déclaration de 1789. "
Ainsi, les trois présomptions
d'inconstitutionnalité relevées par le Sénat et
rejetées par le gouvernement ont-elles été jugées
recevables par le Conseil constitutionnel ! Ce faisant, alors qu'il avait multiplié les promesses,
le gouvernement s'est retrouvé privé de sa mesure, faute d'avoir
prêté une oreille attentive aux avertissements du Sénat
dont il avait peut-être oublié, le temps d'un débat, qu'il
était une des deux chambres du Parlement... * 4
XIVème rapport au Président de la République, octobre
1995, page 11.
* 5 Journal
officiel des débats, Sénat, séance du 14
novembre 2000, pages 6011 et 6012. * 6 Journal
officiel des débats, Sénat, séance du 15 novembre
2000, page 6065. Sommaire Page précédente | Page suivante