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1 175 Ans De La Belgique
alain Clapaud, Journaliste freelance
Maïté Valléjo
Campus Caraïbéen des Arts
La télévision connectée Novembre 2011 Rapport au ministre de la culture et de la communication etau ministre chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique Mission confiée à MM. Takis CANDILIS, Philippe LEVRIER, Jérémie MANIGNE, Martin ROGARD et Marc TESSIER Rapporteur : Mohammed Adnène TROJETTE
Liste d’abréviations et d’acronymesAAI Autorité administrative indépendanteARCEP Autorité de régulation des communications électroniques et des postesCE Conseil d’ÉtatCGU Contenus générés par les utilisateurs (ou UGC, user generated contents)CNC Centre national du cinéma et de l’image animéeCNIL Commission nationale de l’informatique et des libertésCNNum Conseil national du numériqueCOSIP Compte de soutien à l’industrie des programmes audiovisuelsCSA Conseil supérieur de l’audiovisuelDGCIS Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des servicesDGMIC Direction générale des médias et des industries culturellesFAI Fournisseur d’accès à internetFGI Forum sur la gouvernance de l’internetHADOPI Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internetINA Institut national de l’audiovisuelIPTV Voir TVIPLCEN Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numériqueSMA Directive 2007/65/CE du 11 décembre 2007 modifiant la directive « Télévision sans frontière », dite « directive Services de médias audiovisuels »SMAd Services de médias audiovisuels à la demandeVàD Vidéo à la demandeTNT Télévision numérique terrestreTST Taxe sur les services de télévisionTVA Taxe sur la valeur ajoutéeTVIP Télévision par internet (Internet protocol television)TVSF Directive 89/552/CEE du 3 octobre 1989 dite « directive Télévision sans frontière »
Sommaire1 État des lieux et enjeux..........................................................................................................3 1.1 Le développement de la télévision connectée, un phénomène récent, qui s’accélère et peut changer le paysage de manière imprévisible........................................................3 1.1.1 Un phénomène récent en accélération................................................................3 1.1.2 Un phénomène qui peut modifier le paysage de manière imprévisible...............4 1.1.3 Une phénomène susceptible d’altérer durablement les modes de régulation.....4 1.2 Enjeux sur la chaîne de valeur de l’audiovisuel............................................................4 1.3 Enjeux pour l’intervention publique..............................................................................5 1.3.1 Faciliter les initiatives conjointes des acteurs....................................................6 1.3.2 « Services gérés » et « services internet »...........................................................6 1.3.3 Lutter contre les pratiques délictueuses au niveau international.......................7 1.3.4 Quelles règles pour les services de médias audiovisuels en ligne ?...................82 Propositions..........................................................................................................................12 2.1 Une réglementation des contenus adaptée à l’univers ouvert d’internet.....................12 2.1.1 Repenser la réglementation audiovisuelle à l’ère du numérique......................13 2.1.2 Développer les dispositifs de protection des publics et des consommateurs....16 2.1.3 Clarifier les compétences des autorités de régulation......................................16 2.2 Un marché audiovisuel plus ouvert, encadré par des dispositifs nouveaux.................17 2.2.1 Revoir le contrôle des concentrations des médias............................................18 2.2.2 Introduire de la flexibilité dans les relations entre éditeurs et diffuseurs.........19 2.2.3 Adapter la chronologie des médias aux usages internationaux........................20 2.2.4 Encourager les démarches de standardisation.................................................20 2.3 Un soutien renforcé à la création.................................................................................22 2.3.1 Réaffirmer la logique et la nécessité du compte de soutien..............................22 2.3.2 Adapter le soutien aux modes d’exploitation numériques.................................23 2.3.3 Sécuriser les ressources du compte de soutien.................................................23 2.3.4 Consolider le lien entre les distributeurs et le tissu créatif...............................25 2.3.5 S’aligner sur la TVA des pays les plus compétitifs...........................................26 2.3.6 Territorialiser en France le CA ou le revenu des acteurs d’internet................28Annexes- lettre de mission ;- entretiens et réunions de travail menés par la mission ;- glossaire juridique et technique ;- comparaison internationale.
Introduction Le ministre de la culture et de la communication et le ministre chargé de l’industrie, del’énergie et de l’économie numérique ont souhaité le lancement d’une mission deconcertation, d’analyse et de propositions sur les enjeux de la télévision connectée. Conformément aux lettres de mission reçues, le présent rapport a porté sur latélévision connectée dans une acception large et non pas réduite aux seuls téléviseursconnectables à internet. La télévision connectée recouvre en effet une réelle diversité desmodes de connexion. Les premières offres de télévision connectées datent du lancement desoffres triple play, démocratisées en France par les offres ADSL des opérateurs detélécommunication. Aujourd’hui, sur les 22 millions d’abonnements à internet à haut ou trèshaut débit (20,5 millions par ADSL), 11,3 millions sont couplés avec une offre de télévision 1.7,4 millions de foyers se servent effectivement d’internet (ADSL ou fibre optique) pourregarder les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre2 (TNT). Les services de la télévision connectée sont également accessibles via les consoles dejeux , les téléphones multifonctions ou smartphones, les tablettes4 et, plus récemment, les 3téléviseurs directement connectables5. Si, pour les téléviseurs, l’incertitude réside moins dansla connectivité que dans l’usage effectif de services connectés, cette incertitude est levée pourla plupart des autres dispositifs 6. En tout état de cause, il semble vain de décrire un scénarioprospectif, compte tenu de la variété des stratégies des acteurs, de la rapidité des innovationsen termes de technologies, d’usages et d’offres commerciales. À la demande des ministres, la mission s’est concentrée sur plusieurs enjeuxstructurants :- les conséquences d’une fragmentation des offres de télévision connectée ;- la répartition de la valeur et le financement de la création ;- la régulation des contenus, la protection des publics, la protection des consommateurs, la lutte contre le piratage. Elle a organisé plus d’une soixantaine d’auditions avec des créateurs (auteurs,producteurs), des éditeurs et des diffuseurs (chaînes diffusées par voie hertzienne, services enligne), des distributeurs (dont opérateurs de télécommunications), des constructeurs, dessyndicats professionnels, ainsi que les autorités de régulation concernées et des représentantsdes consommateurs et de communautés d’utilisateurs d’internet. Une demande decontribution extérieure, diffusée sur les sites du ministère de la culture et de la communicationet du ministère de l’économie numérique, a donné lieu à de nombreuses réponses, y comprisde la part de particuliers ayant souhaité s’exprimer sur le sujet ou apporter leur soutien à lacontribution d’associations représentant la société civile. La mission a enfin réalisé une1 Observatoire trimestriel des marchés des communications électroniques en France de l’ARCEP – 2ème trimestre 2011.2 Étude Médiamétrie/Gfk sur « La… les télévisions connectées » de septembre 2011.3 D’après une étude du CNC/GfK/Médiémétrie, 47,1% des foyers étaient équipés de consoles de jeux vidéo en 2010. Uneétude de l’institut GfK estime que près de 3 millions de PS3 et 2,2 millions de Xbox 360, toutes deux connectables étaientinstallées en 2010 dans les foyers français.4 Strategy Analytics (décembre 2010) : 1,3 million de tablettes étaient installés dans les foyers français en 2010.5 Strategy Analytics (décembre 2010) : 2,4 millions de téléviseurs connectables étaient installés en France en 2010.6 Selon Médiamétrie et l’institut GfK (étude « La… les télévisions connectées » de septembre 2011), 3,8 millions de foyerssont équipés d’une console de jeux effectivement connectée, ce qui représente au moins 70% des foyers équipés d’uneconsole connectable. 1
comparaison internationale portant sur une douzaine de pays. Avant de tirer ses conclusions, la mission a voulu dresser un bilan des opportunités etdes enjeux liés au développement des offres de télévision connectée. De ce bilan ont émergéplusieurs convictions : d’une part, l’accès aux contenus audiovisuels disponibles surinternet est une réelle avancée pour les téléspectateurs et internautes à qui une palettepotentiellement illimitée de choix est offerte ; d’autre part, elle est également une occasionpour les acteurs français, qu’ils soient créateurs, éditeurs ou distributeurs, de valorisernotre patrimoine culturel à l’échelle internationale de manière innovante. Toutefois, si les groupes français disposent de nombreux atouts pour s’imposer sur leterritoire national, ils sont de plus en plus soumis à la concurrence d’acteurs étrangersparticulièrement bien dotés, technologiquement et financièrement. Dans ce contexte, lamission a retenu plusieurs propositions dont l’objectif est de placer les acteurs françaisdans les meilleures conditions possibles dans un marché de l’audiovisuel de plus en plusouvert. L’émergence de la télévision connectée incite fortement à s’interroger sur la meilleurearticulation de la réglementation nationale avec les instruments de régulation existantaux niveaux européen et international. Le temps où l’encadrement d’un secteur passait parun cadre juridique exclusivement national est révolu. Le droit communautaire, le droitinternational et la coopération entre États offrent en effet un large éventail de règles d’ores etdéjà applicables. Plutôt que de s’inscrire en opposition vis-à-vis de règles imposées par lecadre juridique supranational, les autorités françaises peuvent s’appuyer sur elles pouraccroître l’efficacité du cadre juridique interne. Les enjeux relatifs à la télévision connectée encouragent par ailleurs à dresser un bilandu soutien à la création, de l’utilité des dispositifs en place et de leur efficacité. Lesdifférentes auditions et la réflexion menées par les membres de la mission ont abouti à laconclusion que l’intervention publique en faveur de la diversité culturelle garde tout sonsens à l’ère du numérique. Cette conclusion ne signifie néanmoins pas le maintien envigueur de règles qui n’auraient plus de sens ou l’extension de règles à des supports qui ne s’yprêteraient pas. La mission a enfin constaté la nécessité de travailler ensemble avec nos partenaires, àtout le moins au niveau communautaire, à la reterritorialisation de certaines des règlesapplicables. C’est en adoptant des positions unifiées, et non en s’inscrivant dans uneconcurrence réglementaire et fiscale, que les États membres de l’Union européenneparviendront le mieux à inciter les acteurs d’internet à adopter un comportement favorable àun modèle européen fondé sur la diversité culturelle. Compte tenu de la sensibilité des enjeux en présence et des fonctions occupées par sesmembres, la mission s’est fixé une méthodologie visant à prévenir tout conflit d’intérêt dansles propositions adoptées. Si la plupart des positions retenues l’ont été sur le mode duconsensus, d’autres ont fait l’objet de scénarios traduisant la variété des opinions en présence. 2
1 État des lieux et enjeux 1.1 Le développement de la télévision connectée, un phénomène récent, qui s’accélère et peut changer le paysage de manière imprévisible 1.1.1 Un phénomène récent en accélération Si la naissance d’internet, tel que nous le connaissons aujourd’hui, remonte au débutdes années 1990, certaines avancées technologiques très récentes ont permis unedémocratisation de son usage et surtout une augmentation forte des débits disponiblespour les particuliers, rendant ainsi possible le visionnage de contenus audiovisuels surinternet. Ainsi, le débit moyen en France est aujourd’hui de 7,5 Mb/s et plus de trois quart desfoyers (78%) disposent chez eux d’une connexion à haut débit 7. Comme le souligne le rapportsur les pratiques culturelles des Français à l’ère numérique, « si l’on ajoute le spectaculairesuccès des téléphones portables multifonctions, on prend la mesure de l’élargissementconsidérable des possibilités de consommation, de stockage et d’échange de contenusaudiovisuels auquel on a assisté depuis la fin des années 1990 ». L’arrivée de la télévision connectée n’est pas un phénomène nouveau. En revanche,les innovations en termes de transport des contenus et d’ergonomie ont ouvert la voie à sadémocratisation. Est ainsi apparue la TVIP (télévision diffusée via internet)8, tandis que levisionnage en flux continu (ou streaming) se généralisait. Par ailleurs, les smartphones,terminaux multifonction permettant d’accéder à des contenus audiovisuels en passant par leréseau de téléphonie portable ou par un réseau sans fil sont apparus, suivis par les tablettes,avec des capacités de stockage et un écran plus grands, adaptés au visionnage de contenusaudiovisuels. Si les dispositifs techniques permettant d’accéder facilement aux contenusaudiovisuels sur internet existent depuis quelques années, leur essor est récent : ainsi, selonl’institut GFK, 15% des téléviseurs LCD vendus en juin 2010 en France étaient connectables 9.Si l’on garde à l’esprit que 7,4 millions des foyers regardent la télévision via le boîtier de leurfournisseur d’accès à internet et que plusieurs millions de consoles de jeux sont connectées,l’on prend conscience de la multiplication des offres de contenus déjà largement utiliséesgrâce à ces développements technologiques :- les sites de télévision et de radio de rattrapage et les sites de vidéo à la demande ;- les réseaux sociaux et les sites de partage de vidéos générées par les utilisateurs ;- les programmes audiovisuels linéaires, qui dépendent en règle générale mais pas uniquement de groupes de médias, sont également proposés en retransmission simultanée sur internet, partielle (événements sportifs notamment) ou totale (chaînes info non diffusées par voie hertzienne). Au total, la télévision connectée rend tous les contenus audiovisuels disponibles surinternet facilement accessibles à l’écran, en linéaire comme en délinéarisé. La disponibilitédes contenus audiovisuels issus d’internet sur les écrans assure un plaisir d’usage, chacun7 Observatoire trimestriel des marchés des communications électroniques en France de l’ARCEP – 2ème trimestre 2011.8 Qui « correspond à la transmission numérique de services à large bande (programmes TV et films) via un réseau detélécommunication utilisant le protocole Internet (IP) ». Rapport au CNC de la mission sur le développement des services devidéo à la demande et leur impact sur la création, Sylvie Hubac, décembre 2010. La France est le premier pays au mondepour la TVIP avec un taux de pénétration de 26 % en 2009.9 Chiffres et projections du Simavelec. 3
ayant la possibilité d’arbitrer entre les offres selon ses préférences et ses ressources et departager ses choix avec son réseau social. 1.1.2 Un phénomène qui peut modifier le paysage de manière imprévisible Une analogie avec le développement des réseaux mobiles, dont l’usage a étébouleversé par l’arrivée des smartphones, laisse à penser que le paysage culturel etéconomique de la télévision connectée peut être modifié de manière imprévisible. En effet, ladiversité des modes de consommation modifie fortement les modes de répartition de la valeur(et donc de commercialisation et de facturation). Ceux-ci sont sans cesse renouvelés du fait del’imbrication d’acteurs aux stratégies commerciales et aux partenariats diversifiés. Ainsi, les acteurs auditionnés ont présenté un large éventail de modèles économiquesdont il est difficile d’évaluer le succès a priori, difficulté d’autant plus grande qu’aucuninstrument de mesure précis du phénomène du développement de la télévision connectéen’existe :- si certains misent sur la création originale pour développer une image de marque et concentrent leurs efforts sur le financement et la valorisation des œuvres ainsi produites, d’autres sont résolument tournés vers l’importation de contenus étrangers moins coûteux que les œuvres originales européennes mais non moins fédérateurs du public ;- tandis que plusieurs distributeurs ont décidé de décliner l’ensemble de leurs contenus sur toutes les plateformes existantes, d’autres, plus rares, souhaitent toujours limiter l’accès à leurs contenus aux supports traditionnels. 1.1.3 Une phénomène susceptible d’altérer durablement les modes de régulation Traditionnellement, le cadre réglementaire français de l’audiovisuel repose sur uncontrôle des acteurs tenant compte de leur positionnement sur la chaîne de valeur et de leurterritorialité :- la réglementation organise de larges pans des relations entre créateurs, éditeurs, diffuseurs et distributeurs de contenus audiovisuels et cinématographiques, qu’il s’agisse des quotas et des restrictions portant sur la diffusion de contenus, ou des obligations de financement des œuvres, notamment indépendantes ;- plusieurs taxes, pesant spécifiquement sur les acteurs situés en aval de la chaîne de valeur (assiettes « éditeurs » et « distributeurs » des taxes sur les services de télévision), sont directement affectées au centre national du cinéma et de l’image animée pour le financement des acteurs situés en amont du secteur (créateurs). La télévision connectée remet en question le fondement et l’efficacité de certaines deces règles. Ainsi, les acteurs de l’audiovisuel et d’internet exercent parfois de manièresimultanée plusieurs métiers distincts de la chaîne de valeur. Lorsqu’ils sont installés àl’étranger, les règles nationales ne les touchent plus nécessairement, même s’ils réalisent destransactions en France. 1.2 Enjeux sur la chaîne de valeur de l’audiovisuel L’incidence du développement de la télévision connectée sur la valeur des bienséchangés et la rémunération des créateurs fait l’objet de débats et d’analyses aux positions 4
parfois divergentes. Ces débats portent notamment sur l’évolution des prix des contenus et surla part de rémunération captée par les moteurs de recherche mais aussi sur la nature desprogrammes diffusés. Les auditions menées et les contributions extérieures reçues par la mission ont ainsipermis d’identifier les opportunités et les inquiétudes exprimées tant par les acteurs de lachaîne de valeur que par les utilisateurs et consommateurs. Parmi les opportunités identifiées, plusieurs peuvent être principalement citées :- les nouvelles possibilités offertes en termes de formats et de vecteurs de diffusion, permettant la création de nouveaux contenus originaux, trans-média ou multi-écrans à un public de plus en plus nombreux en France et hors du territoire national ;- l’enrichissement des contenus diffusés par le biais de métadonnées et de services interactifs ;- la capacité de mieux connaître le public et de mieux cibler le consommateur ; par voie de conséquence, la possibilité de lui proposer des messages publicitaires adaptés à son profil. Parmi les principales inquiétudes exprimées, les suivantes ont été les plus récurrentes :- la crainte d’une érosion des revenus des créateurs et des diffuseurs traditionnels, liée d’une part à une fragmentation des offres et des audiences et d’autre part au développement du piratage et des procédés de détournement des écrans ; par voie de conséquence, l’affaiblissement du financement de la création dans un contexte où les concurrents étrangers ne participent pas au soutien de la création ;- l’éventualité d’un non-respect des droits moraux des auteurs de contenus avec une atteinte à l’intégrité du signal diffusé ;- la fragmentation liée au développement de plateformes aux caractéristiques techniques incompatibles les unes avec les autres ;- la concurrence accrue par la présence d’acteurs internationaux qui n’appliquent pas les règles et obligations françaises et européennes. Enfin, la capacité accrue pour les acteurs d’exercer simultanément plusieurs métierssitués à plusieurs niveaux de la chaîne de valeur, est perçue comme une opportunité pour lesacteurs effectivement capables d’intervenir sur plusieurs plans (réduction du nombred’intermédiaires, contact plus direct avec le consommateur) et comme une sourced’inquiétude pour les acteurs qui n’en sont pas capables (possible désintermédiation et, parvoie de conséquence, rupture du lien direct avec le consommateur ; captation de valeur,notamment par les moteurs de recherche et les agrégateurs de contenus). 1.3 Enjeux pour l’intervention publique Les moyens d’action des autorités publiques nationales leur permettent moins quejamais d’encadrer dans le détail l’évolution des marchés de l’audiovisuel et d’internet. Eneffet, ces marchés ne sont plus isolés et interagissent fortement les uns avec les autres. Dans lemême temps, les positions relatives d’acteurs présents simultanément sur ces marchésdifférents peuvent fortement varier. Dès lors, un mode d’intervention publique adapté à un marché n’est pas forcément 5
adapté à l’autre marché. À titre d’illustration, les instruments nationaux traditionnels del’intervention de le marché audiovisuel, adaptés à une économie localisée territorialement, ontperdu leur efficacité avec le développement des services diffusés sur internet. 1.3.1 Faciliter les initiatives conjointes des acteurs Dans son rapport d’activité de 2001, le Conseil de la concurrence définissait leconcept de marché pertinent comme « le lieu sur lequel se rencontrent loffre et la demandepour un produit ou un service spécifique. En théorie, sur un marché, les unités offertes sontparfaitement substituables pour les consommateurs qui peuvent ainsi arbitrer entre lesoffreurs lorsquil y en a plusieurs, ce qui implique que chaque offreur est soumis à laconcurrence par les prix des autres »10. Il a par ailleurs relativisé le rôle joué par cette notiondu fait de l’effacement progressif des frontières qui existaient entre certains marchés : « laconvergence des marchés dans le secteur de linternet et des médias est de plus en plusforte. Par ailleurs, les évolutions constatées sont de plus en plus rapides et nécessitent unsuivi du contour des marchés au même rythme ». Néanmoins, dans certains pays, la pratique régulatoire en matière de concurrence dansle secteur des médias audiovisuels en ligne a eu pour effet de freiner le développement desacteurs nationaux et européens. Ainsi, plusieurs initiatives prises à l’échelon national pourdévelopper des groupes cohérents et capables de résister à l’arrivée des géants américains duweb ont été interrompues ou ralenties par des procédures lancées par les autorités de laconcurrence. À titre d’illustration, le projet YouView, plateforme britannique d’agrégation desoffres de télévision connectée de quatre diffuseurs (BBC, Channel 4, Channel 5 et ITV pica)et trois opérateurs de télécommunications (Arqiva, BT et TalkTalk) a été lancé à la suite del’échec du projet Kangaroo, bloqué en février 2009 par la commission de la concurrencebritannique. L’arrivée sur le même écran des contenus audiovisuels en provenance de plateformesde services installées à l’étranger et directement en concurrence avec les contenus proposéspar des services français pose la question du marché pertinent, au sens où l’entend le droit dela concurrence. À cet égard, une partie des propositions de la mission vise à permettrel’émergence d’acteurs nationaux aptes à exister dans le paysage national mais égalementeuropéen. Pour autant, le marché doit rester ouvert. L’apparition d’acteurs internationaux nedoit en effet pas aboutir à des phénomènes d’intégration verticale excessifs ou à la mise enplace de barrières à l’entrée des acteurs innovants. 1.3.2 « Services gérés » et « services internet » La distribution de services de télévision connectée de bonne qualité suppose la mise àdisposition, par les opérateurs de télécommunications, d’un débit suffisant entre les serveursde diffusion et les abonnés. Pour ce faire, deux canaux de distribution sont possibles :- les services gérés, spécifiques à l’opérateur et que l’ARCEP définit comme les « service[s] d’accès à des contenus/services/applications par voie électronique proposé par un opérateur bénéficiant, pour certains paramètres, de caractéristiques améliorées par rapport à celles de l’« accès à l’internet ». Il s’agit notamment de garanties10 Une définition similaire est également retenue par la Commission européenne dans la communication relative à ladéfinition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la concurrence (JOCE C 372 du 09/12/97) et à travers lesdifférents règlements du Conseil. 6
supérieures (« premium ») fournies par l’opérateur en termes de bande passante garantie, de perte de paquets, de gigue, de temps de latence, ou encore de sécurité du réseau accrue » ; par exemple, les services de TVIP sont des services gérés ;- les services internet, aussi appelés « services best effort », vers lesquels l’opérateur ne sert que de passerelle ; il s’agit de l’accès internet ouvert dans son acception courante. Les avantages et inconvénients de ces deux canaux de diffusion de contenus sur lesréseaux numériques font l’objet de débats nourris, à l’échelon national, communautaire etinternational, autour du concept de « neutralité du net11 ». Ces débats portent autant sur lacohabitation des services gérés et des services internet que sur l’égalité de traitement entre« services internet ». Ces derniers mois, plusieurs autorités et instances ont analysé les enjeuxen présence12. Ces enjeux peuvent s’analyser sous deux angles : les règles de tarification parles opérateurs de télécommunications de l’accès des éditeurs de services à leurs réseauxlocaux et de transparence de cet accès ; les règles d’accès aux différentes plateformespermettant à des éditeurs d’atteindre le marché avec des chances égales. Si la mission ne s’est pas estimée compétente pour traiter la question sous l’angle de latarification, elle s’est penchée sur les règles qui garantissent un accès ouvert des éditeurs auxplateformes de services et aux consommateurs et limitent les effets de la fragmentation dumarché. 1.3.3 Lutter contre les pratiques délictueuses au niveau international Avec l’apparition d’offres de télévision connectée complètement ouvertes (voirencadré ci-dessous), les possibilités d’accéder à des contenus piratés ou non régulés vont êtregrandement accrues, notamment par le biais des sites de streaming. Si le recours auxtechniques de blocage ou de filtrage de contenus sur internet est une réponse envisagée danscertains cas, elle n’est cependant pas toujours une réponse satisfaisante :- d’une part, ces techniques ne permettent pas de lutter directement contre la distribution des contenus illégaux et ne remplacent en rien la sanction des organisateurs de cette diffusion, souvent installés dans des pays peu coopératifs en matière de lutte contre le piratage, et la sensibilisation des consommateurs ;- d’autre part, le recours aux mesures de blocage ou de filtrage suppose l’existence d’un cadre juridique adéquat, ces mesures constituant une atteinte à la liberté de communication qui ne peut être autorisée que par l’autorité judiciaire pour éviter les atteintes abusives (contenus bloqués à tort, par exemple) ;- enfin, ces techniques ont souvent l’effet pervers d’encourager la démocratisation de méthodes de contournement encore plus difficile à encadrer – chiffrement des données, utilisateur d’un serveur mandataire (serveur proxy, c’est-à-dire intermédiaire situé à l’étranger et permettant d’accéder au site par ricochet) ou d’un réseau privé virtuel. La voie à privilégier semble davantage la capacité des États à coopérer et à semobiliser, à l’échelon international, pour concevoir les instruments d’une lutte efficace11 L’ARCEP, se référant à Tim Wu, « père » de l’expression « net neutrality », la définit comme le principe « selon lequel unreseau public d’utilite maximale aspire a traiter tous les contenus, sites et plateformes de la meme maniere, ce qui lui permetde transporter toute forme d’information et d’accepter toutes les applications » (traduction libre d’un extrait dehttp://www.timwu.org/network_neutrality.html).12 Au niveau national, plusieurs documents ont été publiés à ce sujet, notamment un rapport du secrétariat d’État chargé del’économie numérique et un rapport de l’ARCEP en 2010, un rapport de mission parlementaire rédigé par les députées Laurede la Raudière et Corinne Erhel en 2011. Au niveau communautaire, la Commission européenne a publié une communicationen avril 2011 (COM(2011) 222 final). 7
contre les différentes formes de contrefaçon. En effet, seule la mise hors ligne des serveursde sociétés proposant des contenus illicites et la condamnation de leurs propriétairesmarquerait l’arrêt de leurs agissements. Or celle-ci requiert une intervention de l’État delocalisation des serveurs, saisi par la voie judiciaire. L’apparition des modes ouverts dans les offres de télévision connectée Jusqu’ici, les offres de télévision connectée consistaient essentiellement en la mise à disposition de portails totalement édités et gérés, que ce soit par l’opérateur de télécommunications, le constructeur de console de jeux ou de téléviseur. L’utilisateur avait un choix, parfois très vaste, parmi ceux proposés. Début 2011, un opérateur a proposé une nouvelle version de sa box intégrant un navigateur. De même, certains constructeurs de téléviseurs et de consoles proposent ce mode, dit « browsé ». L’utilisateur a ainsi accès à l’ensemble des contenus accessibles sur internet à partir d’une simple recherche dans un moteur de recherche ou en choisissant le site Web de son choix. Dans les faits, ce navigateur offrait néanmoins une limitation majeure, le module Flash, extrêmement répandu sur les sites de partages de vidéos tels que YouTube ou Dailymotion, étant désactivé. Courant octobre 2011, l’opérateur en question a proposé une mise à jour logicielle de sa box intégrant le module Flash, ouvrant ainsi la voie à une consommation massive des contenus audiovisuels proposés sur internet, y compris les contenus illégaux proposés par les sites de streaming tels que Megavideo. Si certains sont sceptiques quant à l’efficacité de la coopération internationale enmatière de lutte contre le piratage de contenus, l’intérêt des acteurs privés pour une tellecoopération est cependant croissante. À titre d’illustration, en application d’une charte desprincipes des plateformes de contenus générés par les utilisateurs 13, des acteurs tels queDailymotion se sont engagés, vis-à-vis des majors américaines, à lutter contre la diffusion deversions pirates de leurs contenus. De même, dans le domaine du livre numérique, les accordscommerciaux entre acteurs économiques nationaux et internationaux font progressivementémerger des rapports de forces et des modèles économiques efficaces fondés surl’autorégulation. L’intervention publique doit s’appuyer également sur les actions engagées par lesacteurs privés lorsqu’elles ont pour objet d’améliorer le fonctionnement du marché : ainsi, desaccords commerciaux fixent l’accès aux droits d’exploitation des contenus ; de même, desrapports de forces économiques déterminent, au niveau international, la chronologie desmédias. Ces leviers sont parfois plus efficaces que l’adoption d’une réglementationspécifique. 1.3.4 Quelles règles pour les services de médias audiovisuels en ligne ? Les autorités publiques n’ont plus la même facilité à réguler et influencer les acteursde l’audiovisuel par le biais d’instruments réglementaires fondés sur la territorialité. Lerecours à de tels instruments est soit inadapté, soit susceptible de générer des effets pervers,soit tout simplement impossible (instruments inexistants). Il donne lieu à trois types de13 Principles for User Generated Content Services : Foster Innovation. Encourage Creativity. Thwart Infringement,http:///www.ugcprinciples.com. 8
problèmes d’ordres différents :- les règles nationales ne sont pas toujours applicables techniquement 14 et juridiquement15 aux acteurs extraterritoriaux alors qu’ils interviennent sur le territoire national, en concurrence avec les acteurs nationaux ;- l’intervention publique s’inscrit dans un ensemble juridique qui dépasse souvent le simple cadre national (directives encadrant le marché intérieur et la fiscalité, notamment) ;- les auditions n’ont pas permis de dégager un corpus de règles qui pourraient être applicables à l’ensemble des acteurs, qu’ils soient localisés en France ou non ; les règles nationales pèsent ainsi souvent exclusivement sur les acteurs nationaux et peuvent les affaiblir vis-à-vis de leurs concurrents internationaux ;- l’évolution des usages de foyers équipés de nombreux écrans connectés et interchangeables (voir tableau indiquant la proportion des foyers équipés en dispositifs connectés) est telle qu’interdire sur un support ce qui se fait déjà sur un autre support n’a plus de sens à mesure que les audiences se rapprochent. Taux d’équipement des foyers français 2007 2010 2011 Écart 2011/2007 TNT 19,5 80,5 88,8 +69,3 pts Micro ordinateur 57,2 70,5 72,7 +15,8 pts Accès internet 46,6 65,6 70,6 +24,0 pts Box ADSL 30,1 55,4 60,5 +30,4 pts TV ADSL 7,5 21,4 27,0 +19,5 pts Smartphone - 19,7 31,4 - PVR 14,1 25,3 30,3 +16,2 pts Tablette - - 2,4 - Téléviseur connecté - - 4,6 - Source : Médiamétrie-GfK, 2e trimestre 2011, 2010, 2007 a) Des règles qui résistent à l’épreuve de la territorialité Plusieurs acteurs internationaux du web, très présents et à même de s’adaptertechniquement au marché, font irruption dans le marché français en s’appuyant sur lesmodes de fonctionnement et les règles propres au réseau internet. S’il est vrai que lescontenus diffusés sur internet sont globalement moins régulés que les contenus diffusés surles chaînes diffusées par voie hertzienne, les diffuseurs de ces contenus sont néanmoins tenusde respecter plusieurs types de règles : ils sont ainsi soumis au droit en vigueur dans leterritoire où leur siège est installé, qu’il s’agisse des règles relatives au respect de l’ordrepublic, à la concurrence et à l’organisation du marché (chronologie des médias locales, par14 Les procédures d’élaboration de dispositifs législatifs ou réglementaires sont telles qu’entre le débat sur un projet de texteet son adoption, ses fondements et les méthodes de son application peuvent avoir été rendus obsolètes par l’évolution desusages et des technologies.15 De nombreux services établis à l’étranger (dans l’espace européen ou non) ne peuvent pas se voir imposer de règleparticulière au motif que les offres sont accessibles ou commercialisées sur le marché français. Ils ne peuvent pas non plus sevoir appliquer un traitement discriminatoire sauf à établir qu’ils ne respectent pas des textes de portée internationale sauf àétablir qu’ils ne respectent pas des textes de portée internationale (droit d’auteur, quotas communautaires, obligations deproduction prévues par les directives, protection de l’enfance, etc.). L’usage des réglementations « anti-contournement »paraît inadapté aux services audiovisuels diffusés sur les réseaux numériques, sauf pour faire respecter une règle européennedont les pays d’origine se seraient émancipés 9
exemple), ou des standards techniques adoptés au sein de comités internationaux. Les principes et les objectifs de la réglementation audiovisuelle (liberté decommunication, ordre public, protection du consommateur, diversité culturelle, respect de lapropriété intellectuelle) restent pertinents. En outre, le développement des acteurs françaiset européens de l’audiovisuel et du numérique est une priorité (Europe 2020, FranceNumérique 2012 puis 2020), que ce soit pour défendre et promouvoir la culture française eteuropéenne ou pour dynamiser une économie de la connaissance vectrice d’emplois et decroissance durable, mais aussi la compétitivité et l’attractivité des territoires français eteuropéen. Néanmoins, force est de constater qu’en l’état du droit national et international, il estextrêmement difficile de faire respecter les règles françaises à des acteurs installés hors deFrance et, a fortiori, hors de l’espace européen. Se pose dès lors la question de l’applicabilitédes normes en vigueur et de la compétence des autorités de régulation sectorielles nationales. b) Des règles internationales ambitieuses Contrairement à une idée répandue, le cadre juridique communautaire reste un niveauadéquat pour la fixation de principes ou l’élaboration de normes, en matière d’audiovisuel.C’est d’ailleurs à ce niveau qu’ont été fixées, grâce aux efforts de la France, plusieursobligations visant à « préserver certains intérêts publics tels que la diversité culturelle, ledroit à l’information, le pluralisme des médias, la protection des mineurs et celle desconsommateurs et élever le niveau de connaissance et de formation du public en matière demédias ». La directive « services de médias audiovisuels »16, qui a succédé en 2007 à ladirective « Télévision sans frontière » et a fait l’objet d’une transposition en droit français 17,souligne ainsi la nécessité « d’appliquer à tous les services de médias audiovisuels, tant laradiodiffusion télévisuelle (c’est-à-dire les services de médias audiovisuels linéaires) que lesservices de médias audiovisuels à la demande (c’est-à-dire les services de médiasaudiovisuels non linéaires), au moins un ensemble minimal de règles coordonnées ». En matière de protection de l’enfance, le rapport de la Commission européenne du13 septembre 2011 sur la protection des mineurs et de la dignité humaine dans le mondenumérique18 conclut « quil est possible denvisager des mesures supplémentaires, au niveaueuropéen, reposant sur les meilleures pratiques des États membres et de réaliser ainsi deséconomies déchelle dans le secteur des TIC, ce qui permettra aux enfants de tirer parti, entoute sécurité, dun monde numérique en constante évolution ». Il met par ailleurs en évidencela nécessité pour les États membres de travailler sur des initiatives communes pourpermettre « les économies d’échelle qui accroîtraient leur efficacité ».16 Directive 2007/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 modifiant la directive 89/552/CEE duConseil visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membresrelatives à l’exercice d’activités de radiodiffusion télévisuelle.17 Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision etdécret n° 2010-1379 du 12 novembre 2010 relatif aux services de médias audiovisuels à la demande.18 Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité desrégions sur lapplication de la recommandation du Conseil du 24 septembre 1998 concernant la protection des mineurs et dela dignité humaine, et de la recommandation du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 sur la protection desmineurs et de la dignité humaine et sur le droit de réponse en liaison avec la compétitivité de lindustrie européenne desservices audiovisuels et dinformation en ligne – Protéger les enfants dans le monde numérique (COM(2011)0556 final). 10
c) Une articulation efficace entre règles nationales et communautaires La mission souhaite attirer l’attention sur la nécessité de s’appuyer davantage sur lecadre communautaire. Cette stratégie doit être menée selon deux axes complémentaires : - d’une part, le fait de mener une réflexion juridique au niveau national ne doit pas empêcher de faire évoluer le cadre communautaire à chaque fois que cela s’avère nécessaire et à chaque fois que cela est possible ; - d’autre part, la France doit œuvrer auprès des instances communautaires pour que la législation européenne facilite l’adoption de dispositifs efficaces au niveau national (par exemple en matière de fiscalité).Une telle stratégie s’inscrit certes dans un temps institutionnel long mais elle constitue unfacteur clé de succès pour permettre l’adaptation d’un secteur tel que l’audiovisuel à unenvironnement de plus en plus ouvert. À l’heure de débats nourris sur des problématiques quidépassent, par nature, le cadre national, que ce soit sur la neutralité du net ou sur la luttecontre le piratage, l’échelon communautaire est manifestement le plus à même d’apporter desgaranties suffisantes pour les consommateurs et les services tout en facilitant l’interventionpublique nationale. L’ensemble des enjeux présentés précédemment soulève des problèmes actuels etnon seulement à venir. Il convient de régler ces problèmes sans délai, compte tenu de ladifficulté à recourir aux instruments traditionnels de la régulation. La priorité est de maintenir le respect des principes décrits précédemment,d’atteindre les objectifs fixés par la loi et de placer les acteurs français dans lesmeilleures conditions possibles pour affronter la compétition internationale. En effet, dansun espace numérique mondialisé par construction, se définir en opposition systématique desnouveaux usages serait contre-productif. Au contraire, il est possible et souhaitable defavoriser toute démarche qui permettrait de réguler le marché dans un sens favorable à lacréation et à l’innovation en France. 11
2 Propositions Au terme de ses auditions, la mission a constaté que de nombreux acteurs françaisdisposent d’atouts face à la concurrence internationale. Ces acteurs, ainsi que les acteursétrangers qui investissent en faveur de la création française, doivent être encouragés, quelleque soit leur fonction dans la chaine de valeur. Dans ce contexte, la mission invite les autorités publiques à penser la réglementationdes contenus et la régulation économique de l’audiovisuel dans l’univers ouvert d’internet.Elle appelle également à apporter un soutien renouvelé à la création. 2.1 Une réglementation des contenus adaptée à l’univers ouvert d’internet En France, l’encadrement de l’audiovisuel fait l’objet d’une réglementationspécifique liée à une histoire (monopole d’État puis secteur dominé par un nombre réduit degrands groupes) et associée au mode de diffusion par voie hertzienne, c’est-à-direexploitant un bien public rare. Elle s’est attachée à atteindre des objectifs de plusieurs ordres,énumérés au premier article de la loi du 30 septembre 1986 relative à la communicationaudiovisuelle19. Aujourd’hui, le contexte est sensiblement différent puisqu’un grand nombred’acteurs français et étrangers proposent une profusion de services audiovisuels accessiblessur des supports différents, que ce soit sur la TNT ou sur internet. De plus, avec l’essor descontenus accessibles selon des modes de consommation à la demande, les publics ont plusd’initiative et de liberté de choix. Dès lors, la mission a souhaité s’interroger sur l’impact de ces changements sur laréglementation audiovisuelle en matière de contenus, d’autant que la télévision connectéefait cohabiter sur le même écran des services régulés par une autorité dédiée, le Conseilsupérieur de l’audiovisuel (CSA), et des services issus d’internet pour lesquels le CSA n’estpas compétent20. Cette cohabitation de services qui sont, dans les faits, tous concurrents pourl’accès à l’utilisateur final, s’accompagne d’une différence de traitement qui peut avoirplusieurs types d’effets négatifs : - elle peut affaiblir les acteurs les plus régulés qui font l’objet de restrictions plus importants ; - elle peut réduire l’efficacité de la réglementation, certaines règles n’étant de facto pas applicables ou pas appliquées, ne serait-ce que pour des motifs de territorialité ; La mission juge dès lors nécessaire, à l’ère du numérique, de penser la réglementation,non plus dans le cadre restrictif de la diffusion par voie hertzienne terrestre, mais dans lecadre d’un univers ouvert, celui d’internet, sous réserve que cet univers reste ouvert et régi, aminima, par des règles supranationales efficaces. Il existe d’ores et déjà des règlesapplicables, même en l’absence de réglementation spécifique de l’audiovisuel sur19 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.20 Il s’agit notamment des services diffusés depuis l’étranger, les services qui consistent à fournir ou à diffuser du contenuaudiovisuel créé par des utilisateurs privés à des fins de partage et déchange au sein de communautés dintérêt (« usergenerated contents » tels que YouTube ou Dailymotion) et des services que les autorités n’ont pas identifiés comme étant desservices de médias audiovisuels à la demande (au sens de la loi du 30 septembre 1986). 12
internet : les juridictions de droit commun sont naturellement compétentes en matière dedroit pénal, de droit de la concurrence, de droit de la presse ou de droit de la propriétéintellectuelle. Encore faut-il que ces règles, négociées dans le cadre d’accords internationaux,soient effectivement appliquées pour sanctionner les pratiques délictueuses. En ce qui concerne les problématiques ne relevant pas de la sauvegarde de l’ordrepublic ou d’exigences déontologiques, l’opportunité d’imposer des règles plus strictes àl’échelon national qu’à l’échelon supranational doit être étudiée au cas par cas : - d’une part, en comparant l’efficacité d’une réglementation nationale et d’une réglementation communautaire, en particulier sur les services territorialisés hors de France ; - d’autre part, au regard de l’impact de la réglementation nationale sur le positionnement des acteurs français dans la compétition internationale. 2.1.1 Repenser la réglementation audiovisuelle à l’ère du numérique Proposition n° 1 : Adapter la réglementation audiovisuelle en matière de contenus aux évolutions technologiques, des usages et du marché audiovisuel. La réglementation audiovisuelle en matière de contenus est fondée sur une structure demarché qui n’est plus d’actualité avec l’essor de la TNT et d’internet. De plus, n’importe quelacteur – économique ou non – peut aujourd’hui créer librement un service de médiasaudiovisuels sous des formes variées (webTV, vidéo à la demande) 21. Le réseau internet, quis’appuie sur l’accès massif d’utilisateurs qui peuvent être à la fois consommateurs etproducteurs d’images, de textes et de vidéos, offre une capacité d’expression démultipliée.La philosophie même de ce réseau est celle d’une absence de barrière à l’entrée des acteurs. À l’heure de cette modification majeure, la mission considère que certainesobligations fixées dans le cadre de la réglementation des services diffusés par voie hertzienneperdent une grande part de légitimité d’autant plus qu’elles ne sont pas applicables auxservices en ligne. Il apparaît aujourd’hui plus déterminant, pour défendre la liberté decommunication audiovisuelle, de s’assurer du libre accès des utilisateurs aux réseaux qued’apporter des restrictions générales portant sur la diffusion des services. S’il ne s’agit pas de remettre en cause les principes et objectifs fixés par la loi du 30septembre 1986 relative à la liberté de communication 22, il est cependant nécessaire dedistinguer, parmi les règles nationales en vigueur, celles qui permettent de respecter au mieuxces principes et d’atteindre efficacement ces objectifs. En dehors de ces règles, le cadrecommunautaire et le droit commun fixent des obligations souvent suffisantes dans un espacemondialisé tel qu’internet. Tirant la conséquence de ce qui précède, la mission juge indispensable une revue de laréglementation spécifique en vigueur pour les services audiovisuels. Dans le cadre de sestravaux, elle s’est intéressée plus particulièrement à trois séries de règles : les règlesquantifiant et organisant la programmation d’œuvres cinématographiques et audiovisuelleà la télévision ; les règles concernant la publicité sur les chaînes de télévision ; les règles21 Chaque minute, plusieurs dizaines heures de vidéos sont ajoutées sur les plateformes de partage de contenus audiovisuels.22 Article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. 13
garantissant l’expression pluraliste des courants de pensée. Ces allègements pourront nécessiter une phase de transition, notamment en ce quiconcerne leur mise en œuvre pour les services de télévision encore massivement regardés parvoie hertzienne. Le rôle joué par l’autorité de régulation compétente en matière de contenussera particulièrement important pendant cette phase de transition/ a) La programmation d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles à la télévision Compte tenu de la pression concurrentielle pesant sur la distribution d’œuvrescinématographiques en salles du fait de la diffusion de ces œuvres à la télévision, laréglementation23 a interdit aux chaînes de télévision cette diffusion certains soirs de lasemaine et a restreint le nombre d’œuvres pouvant être diffusées chaque année : hormis les« chaînes cinéma », le samedi toute la journée et le dimanche avant 20h30 ainsi que lesmercredi et vendredi soirs (sauf pour les films d’art et d’essai qui peuvent être programmésaprès 22h30) sont des plages horaires interdites à la programmation cinématographique ; surces mêmes chaînes, il est interdit de diffuser chaque année plus de 192 films de longue durée,le nombre de films diffusés en tout ou partie entre 20h30 ou 22h30 ne pouvant excéder 144. De plus, afin de garantir un niveau minimal d’exposition des œuvres d’expressionoriginale française et européenne, des quotas de diffusion ont été mis en place 24. Ainsi que lerésume le CSA sur son site, pendant les heures de grande écoute, « les chaînes sont tenuesde consacrer, dans le nombre annuel de diffusions et de rediffusions d’œuvrescinématographiques de longue durée, 60 % à la diffusion d’œuvres européennes et 40 % à ladiffusion d’œuvres d’expression originale française. S’agissant des œuvres audiovisuelles,ces proportions doivent être respectées par rapport au total du temps annuellement consacréà la diffusion d’œuvres audiovisuelles. Ces proportions doivent être atteintes tant surl’ensemble de la diffusion qu’aux heures de grande écoute »25. Ces règles relatives à la programmation des œuvres et aux heures de grande écouten’ont plus de justification dans un univers où le téléspectateur peut choisir le programme qu’ilsouhaite regarder parmi une palette de services qui inclut des services de médias audiovisuelsdélinéarisés. b) La publicité sur les services de télévision Les règles concernant la publicité sur les chaînes de télévision, qu’il s’agisse dunombre de coupures autorisées, de la durée horaire des coupures ou de l’interdiction depublicité dans certains secteurs, découlent pour partie du cadre communautaire et pour partiedu cadre national26. Dans un univers où la télévision hertzienne avait le monopole de lacommunication audiovisuelle, l’encadrement de la publicité se justifiait, de manière à éviterles comportements abusifs et à protéger les consommateurs. La concurrence des acteurs de l’audiovisuel en ligne, qui ne sont pas assujettis auxmêmes obligations que les acteurs de l’audiovisuel hertzien, remet en cause le fondement de23 Articles 8 à 12 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvrescinématographiques et audiovisuelles par les éditeurs de services de télévision.24 Article 27 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée et articles 7, 13 et 14 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990.25 http://www.csa.fr/infos/controle/television_quotas_diffusion.php26 Décret n° 92-280 du 27 mars 1992 fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services enmatière de publicité, de parrainage et de télé-achat. 14
cette réglementation. À l’heure de la télévision connectée, cela ne signifie pas qu’il faille supprimer touterègle. Au contraire, les nouvelles stratégies publicitaires qui s’appuient sur les nouvellestechnologies pour accroître leur efficacité (captation des écrans, profilage des consommateurs,stratégies multi-écrans) posent la question de la protection du consommateur, de sa vieprivée et de ses données personnelles. Dès lors, il s’agit non pas de saisir chaque mode dediffusion par une réglementation distincte mais bien d’appliquer une réglementationhomogène à des messages publicitaires destinés à l’ensemble des écrans. c) Le caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée (pluralisme interne) La question de l’allègement des règles de pluralisme pour les services qui sontdiffusés par voie hertzienne va progressivement se poser avec la généralisation de leurréception par le biais des réseaux informatiques et compte tenu de la complexité des règlesarithmétiques de mesure des temps de parole en vigueur. Il convient de noter que la France est l’un des rares pays, avec notamment laRoumanie, à appliquer de règles fondées sur l’égalité quantitative des temps de parole.D’autres pays, tels que le Royaume-Uni, s’appuient en effet sur une approche plusqualitative du pluralisme interne, fondée sur des objectifs d’équité ou d’impartialité (« dueimpartiality »). Dans ces pays, l’autorité de régulation est chargée d’intervenir en cas detraitement inéquitable d’un courant de pensée. En outre, la plupart des grands médias de presse disposent désormais de portails webet de webTV. De plus en plus de citoyens se renseignent plusieurs fois par jour sur cesportails dont le poids relatif augmente, par rapport à celui des médias diffusés par voiehertzienne. Si les travaux de la mission n’ont pas permis de déterminer la solution la plusappropriée, elle préconise d’engager une réflexion spécifique sur cette problématique.Compte tenu du fait que la diffusion hertzienne demeure une diffusion massive, la mission nepréconise aucun changement brusque de réglementation en la matière. Elle identifie enrevanche deux types de réformes qui permettraient d’alléger les obligations pesant sur certainsacteurs, notamment ceux intervenant sur internet : - le pluralisme de l’expression des courants de pensée pourrait s’appuyer sur un principe d’équité ou d’impartialité et non plus d’égalité ; - le contrôle d’un service pourrait être modulé en fonction de l’audience réalisée ; en deçà d’un seuil d’audience, l’autorité de régulation réaliserait un contrôle qualitatif ; au-dessus du seuil, le service resterait soumis au contrôle quantitatif. En tout état de cause, le traitement des chaînes d’information dans ce systèmedevrait faire l’objet d’une analyse particulière, compte tenu de l’impact de ces chaînes surl’opinion. 15
2.1.2 Développer les dispositifs de protection des publics et des consommateursProposition n° 2 : Confier au CSA une mission d’analyse et de recommandation portant sur les dispositifs destinés à assurer la protection des publics et des consommateurs sur l’ensemble des réseaux donnant accès à des contenus audiovisuels. Les autorités françaises ont une responsabilité importante en matièred’accompagnement des démarches d’autorégulation. En effet, la compétence du CSA estreconnue par tous les acteurs en matière de protection des publics et ses initiatives font l’objetd’une attente sociale forte. Son pouvoir de recommandation emporte des effets prescripteurssur l’adoption de dispositifs techniques protecteurs des publics (contrôle parental, parexemple) et sur le niveau et la transparence de l’information des consommateurs. Le CSA pourrait mener une mission d’analyse et de recommandation sur lesdispositifs destinés à assurer la protection des publics, notamment le jeune public, et desconsommateurs sur l’ensemble des réseaux donnant accès à des contenus audiovisuels. 2.1.3 Clarifier les compétences des autorités de régulationProposition n° 3 : Clarifier les compétences de l’ARCEP et du CSA à l’intersection des secteurs de l’audiovisuel et des télécommunications. La télévision connectée fait cohabiter des acteurs issus de mondes différents dansun univers commun. Or, aujourd’hui, certains métiers de la chaîne de valeur de l’audiovisuelsont soumis à la régulation du CSA, d’autres métiers étant soumis à la régulation del’ARCEP. Désormais, certains acteurs de cette chaîne de valeur peuvent exercer plusieursmétiers simultanément (éditeur et distributeur, par exemple) et être soumis indifféremment àl’une ou l’autre des autorités de régulation ou être confronté à un litige avec un acteur nerelevant pas de la compétence de la même autorité de régulation. Les compétences des autorités de régulation vont dès lors inévitablement sechevaucher, notamment en matière de règlement des différends. La multiplication desservices et les enjeux de concurrence en présence vont aviver les tensions entre acteurséconomiques et pourra mener à l’augmentation du volume de différends à traiter par lesautorités. Il s’agit dès lors de simplifier les modes de régulation afin d’éviter desjurisprudences hétérogènes et incompatibles. Cette problématique a fait l’objet de débats nourris au sein de la mission, celle-ci ayantsouhaité s’interroger sur la pertinence de traitements différents pour des problématiquesconvergentes et sur l’efficacité et la lisibilité d’une intervention publique reposant sur deuxautorités administratives distinctes. La mission est convaincue que l’émergence de la télévision connectée rend nécessaireune réflexion globale sur l’organisation de la régulation des communications en France etune clarification à court terme des compétences des autorités de régulation passant,notamment, par l’affirmation que le pouvoir de règlements des différends confié à l’ARCEPlui permet d’arbitrer en particulier les litiges entre éditeurs de services, opérateurs ouutilisateurs d’internet, notamment au regard de la neutralité du net. 16
Deux options ont été envisagées lors de ces débats, une majorité de membress’exprimant, en l’état, en faveur la première option. Option n° 1 : confier à l’ARCEP la régulation de l’économie des réseaux Les compétences des autorités pourraient être clarifiées pour une meilleure lisibilité dupaysage institutionnel par les acteurs économiques en transférant à l’ARCEP l’ensemble descompétences de régulation de l’économie des réseaux en ligne. Cela lui permettraitd’encadrer les relations économiques entre acteurs au croisement du monde del’audiovisuel et du monde des télécommunications (opérateurs, éditeurs de services ouutilisateurs) et de régler les litiges relatifs, notamment, à l’accès aux réseaux, à la tarificationde cet accès ou à la disponibilité des réseaux. Option n° 2 : susciter la coopération entre les deux autorités sur ces enjeux L’évolution rapide des marchés et des réseaux de la communication électronique,audiovisuelle et en ligne, provoquée par la convergence numérique, pourrait naturellementconduire les pouvoirs publics à envisager une réforme profonde de l’organisation de larégulation de ces secteurs. Deux voies principales devraient alors être explorées : celle d’une spécialisationfonctionnelle plus marquée du CSA et de l’ARCEP, telle qu’elle est suggérée par certainsmembres de la mission et celle, plus radicale, mais peut-être plus pérenne, de la créationd’une autorité unifiée, sur le modèle des organismes mis en place dans de nombreux pays,en particulier en Europe, au cours de la dernière décennie. Il appartient au Gouvernement dedécider si une telle réflexion doit être engagée, et si oui, selon quelles modalités. À court terme, il est nécessaire, a minima, d’inciter les deux autorités indépendantes àrésoudre elles-mêmes les questions posées par les chevauchements de leurs domaines decompétence et à traiter ensemble les dossiers qui, selon la loi, requièrent une interventioncommune. Cette mission serait confiée à un comité de liaison ARCEP/CSA27, systématiquementsaisi de toute question d’intérêt commun. Il organiserait l’instruction de ces questions pour lecompte des deux collèges et proposerait les éventuelles adaptations réglementaires oulégislatives propres à clarifier leur rôle respectif, en vue de faciliter la compréhension, par lesacteurs des marchés, des mécanismes d’intervention des régulateurs. La création de ce comité de liaison pourrait relever d’un simple accord conventionnelentre le CSA et l’ARCEP. À défaut d’accord, une intervention réglementaire devrait êtreenvisagée. 2.2 Un marché audiovisuel plus ouvert, encadré par des dispositifs nouveaux Le marché des services audiovisuels en ligne repose sur des mécanismeséconomiques sensiblement différents de ceux qui existent sur l’audiovisuel diffusé par voiehertzienne. Il donne lieu à des stratégies variées qui sont fonctions de la capacité :- à diffuser des contenus au format le plus adapté (série, minisérie, etc.) sur tous les réseaux et supports de diffusion ainsi que tous les terminaux de réception d’offres de télévision connectée ;- à adopter le mode d’exposition le plus efficace (délinéarisation, multi-écrans) pour des27 Un groupe de liaison ARCEP/CSA (GLAC) composé de membres des deux collèges a existé par le passé comme instancede coordination des deux autorités. 17
contenus enrichis, notamment grâce aux réseaux sociaux ;- à négocier, avec l’opérateur de réseaux, les meilleures conditions d’accès et de disponibilité des services ;- à développer et déployer les instruments commerciaux et de marketing les plus innovants (profilage, publicité ciblée, synchronisation multi-terminaux). Bien qu’il ne semble pas souhaitable de remettre en cause l’ensemble des obligationsqui pèsent sur les éditeurs de services28 – leur rôle dans le financement des œuvres resteessentiel –, il paraît néanmoins nécessaire de faire preuve de flexibilité dans la déterminationdes obligations qui pèsent sur eux. La mission a en effet conçu la conviction, au terme de sestravaux, que toute règle susceptible de freiner la capacité des acteurs nationaux à développerune stratégie économique adaptée à la télévision connectée doit être analysée de manière à enévaluer l’impact et l’opportunité et à la supprimer quand cela est nécessaire. Les acteurs nationaux doivent être en mesure dans les mois et années qui viennent deproposer une alternative crédible à l’arrivée de géants de l’audiovisuel ou d’internetextracommunautaires préparés par leur implantation sur les marchés nord américains etcapables de fournir des offres bon marché du fait des économies d’échelle importantes qu’ilsréalisent en intervenant dans un grand nombre de pays. Ce constat rend urgente la concertation stratégique des acteurs nationaux eteuropéens afin de structurer des offres cohérentes et attractives dans le cadre de partenariatsincluant des acteurs capables de les imposer en France comme à l’étranger. Elle doitnotamment porter sur les modalités d’exploitation des œuvres, y compris la chronologie desmédias, la lutte contre les comportements délictueux et la capacité à faire émerger desstandards. La mission pense en effet qu’il est important de prendre acte de la nécessité dudéveloppement d’acteurs polyvalents capables de présenter des contenus innovants surl’ensemble des supports de diffusion. Ces acteurs sont les plus à même de valoriser notrecréation audiovisuelle et cinématographique, en étant de fait les premiers et meilleursambassadeurs. 2.2.1 Revoir le contrôle des concentrations des médias Proposition n° 4 : Faire évoluer les règles de contrôle des concentrations des médias pour prendre davantage en considération les parts d’audience et de marché. À l’heure de la profusion des supports de diffusion et des offres de médiasaudiovisuels, les critères d’appréciation de la diversité des opérateurs (pluralisme externe) nesont plus pertinents. C’est par exemple le cas du nombre maximal d’autorisations relatives àdes services nationaux de télévision dont une même personne peut être titulaire. Ainsi,l’Autorité de la concurrence a été amenée à intervenir quand bien même le nombre maximalde chaînes était respecté (acquisition de TMC et NT1 par TF1 ; plus récemment, acquisitionde Direct 8 et Direct Star par Canal Plus). Cette problématique, complexe, a fait l’objet du travail d’une commission présidée parAlain Lancelot en 2005. Celle-ci préconisait un contrôle reposant sur un plafond de part28 Certaines sont d’ailleurs fixées par voie conventionnelle entre le diffuseur et l’autorité de régulation. 18
d’audience réelle fixé par rapport à l’ensemble des services nationaux de télévision publics ouprivés, tous modes de distribution confondus. Une telle évolution, qui demande de modifierles articles 38 à 41-3 de la loi de 1986, rapprocherait le régime français de celui en vigueurdans d’autres États membres de l’Union européenne, comme l’Allemagne. La mission s’est interrogée sur l’opportunité de rapprocher le corpus des règles anti-concentration de celles en vigueur dans la presse, de manière à accorder plusd’importance aux parts d’audience (réelles ou potentielles) et de marchés réalisées surles différents supports de diffusion qu’au nombre de chaînes contrôlées sur le réseauhertzien. Les mesures d’audience plurimédias se développant, elles pourraient offrir un moyenplus précis de suivi de l’état du marché. 2.2.2 Introduire de la flexibilité dans les relations entre éditeurs et diffuseurs Proposition n° 5 : Supprimer le critère de dépendance des œuvres lié à l’étendue des droits détenus par le diffuseur, sans préjudice du critère de dépendance capitalistique. Si le système des obligations de production a montré son efficacité pour lacréation cinématographique, plusieurs travaux ont récemment montré que ses résultats sontplus nuancés en matière de création audiovisuelle. Ainsi, la fiction française estaujourd’hui en difficulté face aux fictions étrangères 29. Il semble en effet que les obligationsde production pesant sur les diffuseurs n’ont pas à elles seules eu l’effet escompté : laproportion des fictions françaises dans les meilleures audiences françaises est bien en deçà decelles observées dans d’autres États européens30. Dans les faits, la mission constate que les obligations de production n’offrent plusde perspectives d’évolution des ressources aussi dynamiques que par le passé pour lacréation audiovisuelle. La mission ne souhaite pas remettre en cause les obligations de production et enparticulier celles qui portent plus spécifiquement sur la production indépendante. Néanmoins,pour que les diffuseurs puissent devenir de réels groupes audiovisuels compétitifs, ils doiventpouvoir disposer de droits étendus d’exploitation des œuvres qu’ils financent, que ce soitnotamment en termes de supports, de nombre de diffusions ou de valorisation des œuvres àl’export. À cet égard et afin de limiter les possibles blocages de droits de diffusion par les ayantdroits, la mission appelle de ses vœux un accord interprofessionnel portant sur les duréesd’exclusivité d’exploitation des œuvres et leur circulation. Pour autant, cela ne devrait pasmener à mettre en cause l’individualisation et la valorisation contractuelles des modalitésd’exploitation, ainsi que la contribution des diffuseurs à la production indépendante. Dans le même ordre d’idées, les quotas de production31 d’œuvres d’expression29 Plusieurs travaux ont été réalisés récemment à ce sujet : le rapport de la mission Chevalier intitulé Fiction française, le défide l’écriture et du développement (mars 2011) ; un rapport de l’inspection générale des finances sur les besoins definancement et les ressources du CNC (mai 2011) ; le rapport d’information n° 710 du sénat réalisé à la suite d’une tableronde sur l’avenir de la production audiovisuelle en France (juillet 2011)..30 Étude du CSA sur la place de la fiction nationale dans les audiences des grands pays européens (décembre 2010).31 Des obligations relatives à l’investissement dans la production dœuvres audiovisuelles et cinématographiques européenneset dexpression originale française sont imposées aux chaînes au titre des décrets n° 2001-609 du 9 juillet 2001 pour les 19
originale française et d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes32 pourraientfaire l’objet d’assouplissements pour accroître la compétitivité des producteurs sur une partiedes contenus créés. 2.2.3 Adapter la chronologie des médias aux usages internationaux Proposition n° 6 : Raccourcir la chronologie des médias sur la fenêtre de vidéo à la demande par abonnement. Afin de garantir à chaque support de diffusion une fenêtre temporelle d’exploitationdes œuvres, une chronologie des médias a été mise en œuvre 33. Souvent transposée à partir dela pratique des grandes sociétés de production américaine, cette chronologie est négociée parles acteurs du cinéma sous la forme d’un accord interprofessionnel et arrêtée par le ministrede la culture. Dans un espace dépourvu de frontières tangibles tel qu’internet, la diffusion d’œuvrescinématographiques par un acteur non soumis à la chronologie des médias est tout à faitpossible. Ces diffusions peuvent être le fait tant d’acteurs de la vidéo à la demande à l’acte oupar abonnement, parfaitement légaux, que d’acteurs qui enfreignent les droits nationaux et ledroit international. Dans ce contexte, pour les acteurs français de la vidéo à la demande, et singulièrementde la vidéo à la demande par abonnement, la fenêtre de valorisation des œuvres dont ilsdisposent (quatre mois pour la VàD à l’acte, trente-six pour la VàD par abonnement) estaujourd’hui centrale. Dans le même temps, le développement rapide d’offres légalesattractives et compétitives permettrait de limiter l’impact des offres illégales. S’il apparaît dès lors nécessaire de négocier une chronologie des médias tenantcompte des usages sur les principaux marchés, des enjeux de la télévision connectée etpermettant le développement d’offres françaises de vidéo à la demande à l’acte et parabonnement compétitives, la mission recommande un raccourcissement de la chronologie desmédias sur la fenêtre de la vidéo à la demande par abonnement. 2.2.4 Encourager les démarches de standardisation. Proposition n° 7 : Soutenir le recours aux standards ouverts et les initiatives visant à une meilleure interopérabilité des équipements. La plupart des plateformes d’accès à la télévision connectée se fondent aujourd’hui surdes systèmes propriétaires (Samsung SmartTV, iTunes, console Xbox, etc.) qui favorisent desmodèles économiques d’intégration verticale. Ces modèles fonctionnent souvent au profitd’acteurs étrangers qui viennent s’insérer dans la chaîne de valeur de l’audiovisuel(constructeurs d’équipements ou de systèmes d’exploitation).services hertziens analogiques, n° 2001-1332 du 28 décembre 2001 pour les services cryptés analogiques, n° 2001-1333 du28 décembre 2001 pour les services hertziens numériques, n° 2002-140 du 4 février 2002 pour les services distribués parcâble ou diffusés par satellite.32 Ces deux notions sont définies aux articles 5 et 6 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 modifié relatif à la diffusion desœuvres cinématographiques et audiovisuelles.33 Accord pour le réaménagement de la chronologie des médias du 6 juillet 2009, annexé à larrêté dextension du ministre dela culture et de la communication du 9 juillet 2009 pris en application de larticle 30-7 du code de lindustriecinématographique. 20
Les ayants droit ou éditeurs doivent passer des accords avec les différents fournisseursde plateformes et investir pour adapter leurs services aux caractéristiques techniquesdifférentes des plateformes. La disponibilité de plateformes standardisées permettrait auxfournisseurs de contenus nationaux et européens d’évoluer dans un environnement plus ouvertet de regagner de la valeur dans leurs négociations avec les fournisseurs de technologies. Lamise en place d’une plateforme de test pour garantir la compatibilité et l’interopérabilité deséquipements, évoquée par les constructeurs, va dans le bon sens. Plusieurs éditeurs et constructeurs mettent en place des services interactifs fondés surun standard intitulé HbbTV qui permet, à partir d’un signal audiovisuel diffusé par unechaîne de la TNT de donner accès au téléspectateur à du contenu en ligne proposé et contrôlépar la chaîne. Si de telles initiatives sont bien sûr à encourager, la mission recommandetoutefois d’être attentif à la concurrence de services interactifs accessibles directementsur internet, souvent moins coûteux à développer et plus faciles à déployer à grande échellesur tous les dispositifs compatibles avec les standards du Web. Télévision connectée et intégrité du signal L’attention de la mission a été attirée, au cours de ses auditions, sur la question de l’intégrité du signal diffusé par les services de télévision connectée. La mission est naturellement extrêmement sensible tant au respect des droits moraux des auteurs de contenus diffusés qu’à la capacité du public de distinguer, sur son écran, les contenus diffusés par les chaînes qu’ils regardent des éléments qui pourraient altérer ses contenus (publicité intempestive, par exemple). Le standard HbbTV a été mis en avant comme permettant à un diffuseur de maîtriser l’ensemble du signal qui est transmis à l’utilisateur. Dans ce contexte, deux éléments sont à prendre en considération : - d’une part, l’utilisateur doit rester maître de ce qu’il souhaite afficher sur son écran ; dès lors, il ne peut être apporté de restriction à sa liberté de réception voire d’altération volontaire du signal reçu ; - d’autre part, les données transmises par un système tel qu’HbbTV, par exemple les données de synchronisation des programmes (coupures publicitaires, disponibilité de contenus enrichis ou de services interactifs) peuvent faciliter l’inclusion de contenus tiers sur l’écran, à la demande de l’utilisateur ou non. Par ailleurs, les auditions menées par la mission ont mis en évidence des pratiques de modification du signal de chaînes de télévision par des éditeurs de services de télévision connectée partenaires. Dès lors, la mission n’a pas souhaité émettre de préconisation de nature normative sur cette problématique qui ne peut que faire l’objet d’une concertation entre acteurs ou de précisions d’ordre jurisprudentiel. En effet, le droit commun, qu’il s’agisse du droit civil34 ou du droit d’auteur, fournit des instruments suffisants aux ayant- droits.34 Ainsi, le parasitisme, c’est-à-dire le fait pour une personne de chercher à profiter de la réputation d’un tiers ou desinvestissements réalisés par celui-ci, peut être poursuivi dans le cadre du régime général de responsabilité civile régi par lesarticles 1382 et 1383 du code civil. 21
2.3 Un soutien renforcé à la création À l’heure actuelle, les éditeurs de services audiovisuels nationaux sont soumis àplusieurs séries d’obligations vis-à-vis du monde de la création : d’une part, des obligationsportant sur le financement de la production ; d’autres part des obligations portant sur ladiffusion des contenus mentionnés précédemment. Ces obligations, issues aussi bien destextes communautaires que des lois nationales et des accords interprofessionnels, ont touspour objectif de maintenir, en France et en Europe, un tissu créatif indépendant etsuffisamment financé. Ainsi, en France, le financement de la production par les chaînes doit être supérieur àun montant minimal exprimé réglementairement en pourcentage de leur chiffre d’affaires. Cemontant doit, de plus, être consacré dans sa plus grande partie à la production indépendante.Le critère de dépendance est apprécié en fonction du niveau d’intégration verticale duproducteur par rapport au diffuseur et de l’étendue des droits d’exploitation accordés par leproducteur au diffuseur35. Si la pérennité du financement de la création est un objectif louable, la missionconsidère que la régulation des secteurs audiovisuel et cinématographique doit être adaptée demanière dynamique pour atteindre cet objectif. En effet, comme cela a été décritprécédemment, les règles en vigueur vont tendre vers des rendements décroissants,notamment du fait de l’évasion d’une part de la valeur, faute de pouvoir assujettir les acteursinternationaux à des engagements comparables. Dans ce contexte, le compte de soutien à l’industrie des programmes audiovisuels(COSIP), dont les effets macroéconomiques sont vertueux, reste un instrument pertinent, àcondition d’en garantir la cohérence, de l’orienter vers le financement des œuvres les mieuxadaptées au modèle de la télévision connectée et d’en sécuriser les ressources. 2.3.1 Réaffirmer la logique et la nécessité du compte de soutien Proposition n° 8 : Réaffirmer la logique et la nécessité du compte de soutien. Depuis sa création en 1946, les mécanismes gérés par le centre national du cinéma etde l’image animée (CNC) ont été bâtis sur le principe simple de faire contribuerl’exploitation du cinéma, quelle que soit l’origine de l’œuvre diffusée, au financement ducinéma français. Ce principe de fonctionnement a eu des effets contracycliques vertueux.La philosophie des ressources du CNC est restée celle de taxes prélevées en aval dont leproduit permet de façon automatique de financer, à travers le COSIP, la production desœuvres françaises. Dans un contexte d’incertitude pour l’avenir de l’industrie audiovisuelle française etcompte tenu de ses effets macroéconomiques, la mission souhaite réaffirmer l’utilité et lanécessité du compte de soutien dont l’impact est important malgré sa part relativementmodeste dans le financement des œuvres36. Le creux de cycle n’est pas le bon moment pourréduire le financement de la création par un plafonnement de ses ressources.35 Article 6 du décret n° 2010-747 du 2 juillet 2010 relatif à la contribution à la production dœuvres cinématographiques etaudiovisuelles des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre.36 Le COSIP ne représente que 11% en moyenne du financement des œuvres audiovisuelles qui sont essentiellement financéepar les diffuseurs (source : CNC). 22
La mission regrette que ces éléments n’aient pas été davantage pris en considérationdans les débats budgétaires actuels. 2.3.2 Adapter le soutien aux modes d’exploitation numériques Proposition n° 9 : Mieux soutenir les contenus les plus adaptés aux modes d’exploitation en ligne. Force est de constater que le COSIP n’a pas suffisamment contribué, ces dernièresannées, l’émergence des contenus audiovisuels les plus adaptés aux nouveaux modes deconsommation et de diffusion. En effet, le mode d’attribution des aides du CNC en vigueurvalorise davantage les formats longs (téléfilms), tandis que les feuilletons ou les mini-sériessont pénalisés du fait de leur grand nombre d’épisodes – actuellement le pilote et un nombrelimité d’épisodes peuvent être soutenus. Les critères de répartition des aides ne tiennent pasassez compte des diffusions multiples sur les différentes antennes d’un groupe ou sur sesdifférents supports. Or, les formats plus courts sont plus dynamiques et plus à même de fidéliser le publicautour d’un rendez-vous, linéaire ou délinéarisé. De même, dans une économie de la long tail,la diffusion sur l’ensemble des supports disponibles à un éditeur puis, progressivement surl’ensemble des antennes d’un groupe, est rapidement génératrice d’économies d’échelleimportantes – ne serait-ce qu’en termes de marketing. Dès lors, la mission appelle de ses vœux une refonte rapide du soutien à la fictionpermettant une meilleure réactivité du mécanisme de soutien aux évolutions des modesde consommation et de diffusion. Cette refonte suppose à la fois un financement adéquat de la fiction audiovisuelle etun ajustement des critères d’attribution des aides au secteur audiovisuel pour rééquilibrerla valorisation des modes de diffusion, que ce soit entre les services de télévision et internetou sur plusieurs antennes d’un même groupe. S’il ne paraît pas évident qu’il faille, en l’état,utiliser des critères d’audience pour asseoir les aides automatiques 37, une prime doit enrevanche être introduite à chaque fois qu’un nouveau mode d’exploitation est pris enconsidération dans le préfinancement afin de conforter les nouveaux supports et les acteursqui contribuent à la création, y compris et surtout ceux qui investissent dans le numérique. 2.3.3 Sécuriser les ressources du compte de soutien Proposition n° 10 : Garantir le dynamisme des ressources du compte de soutien et renforcer leur cohérence. Le développement des offres de télévision connectée sera vraisemblablementaccompagné, au moins dans un premier temps, par une érosion des ressources de lacréation sous l’effet cumulé de plusieurs phénomènes :- l’érosion des audiences entre des offres de médias audiovisuels qui ne valorisent pas les contenus au même niveau ;- l’érosion des audiences dans le temps ;37 Un critère d’audience instantanée pourrait favoriser les diffusions diffuseurs les mieux établis sur des supports fortementgénérateurs d’audience par rapport aux supports non linéaires en croissance. 23
- le transfert d’une partie de la valeur créée grâce aux contenus vers des acteurs qui ne contribuent pas à la création, notamment ceux qui sont installés hors de France. Dans ce contexte, et compte tenu du soutien spécifique proposé précédemment, lamission souhaite attirer l’attention des pouvoirs publics sur la nécessité de sécuriser lesressources du compte du soutien. Or, à l’heure actuelle, les taxes prévues pour faire contribuer les éditeurs et lesdistributeurs de services audiovisuels en ligne au financement de la création (taxe sur lesservices de télévision, volets éditeurs et distributeurs, taxe sur la vidéo à la demande)présentent plusieurs limites :- n’y sont soumis que les acteurs localisés en France ou territorialisant une part de leurs activités en France (seule l’assiette de TVA est harmonisée au niveau communautaire) ;- les aides accordées au monde de la création n’imposent pas aux producteurs de contrainte quant à la diffusion des médias audiovisuels en ligne par des acteurs ayant contribué à leur financement via le COSIP ; ainsi, certains producteurs n’hésitent pas à accorder plus de droits aux distributeurs localisés hors de France (et ne contribuant pas au financement de la création) qu’aux acteurs localisés en France. En somme, le système en vigueur laisse fuir la valeur selon deux canaux : la baseimposable et la destination des œuvres. Il créé une discrimination (tarifs de détail, marge,largeur du catalogue, etc.) entre acteurs localisés en France et acteurs localisés hors de France,au profit de ces derniers. La situation actuelle est problématique pour le financement de lacréation audiovisuelle dès lors qu’elle avantage principalement des acteurs qui bénéficientindirectement des financements sans y contribuer. Les auditions conduites par la mission ont mis en évidence plusieurs sources definancement de la création à approfondir pour prendre le relais, à terme, de la part de laTST distributeurs pesant sur les FAI. Le lien de ces sources de financement avec lacréation audiovisuelle est tangible et où l’ensemble des acteurs, qu’ils soient ou non installésen France, est mis à contribution de manière équivalente. La voie d’un prélèvement au niveau des consommateurs a été envisagée dans unpremier temps. À titre d’illustration, le rétablissement, à un taux réduit, de la redevanceaudiovisuelle sur les résidences secondaires permettrait de dégager des ressources suffisantespropres à remplacer la TST distributeurs pesant sur les opérateurs de télécommunications. La mission a néanmoins privilégié la piste d’une modification des caractéristiquesde la TST distributeurs pour que celle-ci couvre les acteurs d’internet, en plus desopérateurs de réseaux. Sur la base d’une évaluation de la part que représentent les contenus vidéo dans laconsommation globale de services en ligne, les opérateurs de télécommunications pourraientcollecter et reverser au COSIP le produit d’une contribution perçue sur les échangesgénérés par les services en ligne. Ces échanges transitent vers les opérateurs detélécommunications et sont en provenance soit d’un autre opérateur de télécommunications,soit d’un acteur qui jouit d’une interconnexion directe – il peut s’agir aussi bien d’un serviceen ligne que d’un intermédiaire technique38.38 Les intermédiaires techniques (transitaires, CDN, hébergeurs) peuvent répercuter ce montant. 24
Un tel dispositif présente plusieurs intérêts : • il permet de passer par un acteur localisé et régulé en France, l’opérateur de télécommunication, pour collecter le produit d’une telle taxe ; • il permet d’assujettir, par ce biais, l’ensemble des acteurs, y compris ceux qui ont déterritorialisé leurs activités et leurs revenus ; • il permet de renforcer la logique du COSIP en intégrant dans les contributeurs, des services distributeurs des productions soutenues par le système ; • il permet également d’établir une contribution minimale sur la diffusion de contenus illégaux sur Internet. Le mécanisme ainsi proposé combinerait les avantages d’une ressource dynamique 39avec ceux d’un meilleur équilibre entre les niveaux de contribution de tous les acteursd’internet. 2.3.4 Consolider le lien entre les distributeurs et le tissu créatif Proposition n° 11 : Renforcer le lien entre contributeurs et bénéficiaires du financement de la création. Le mécanisme d’épargne collective sectorielle sur lequel repose le COSIP a été pensépour maintenir le lien entre le tissu créatif et le tissu économique qui bénéficie de la valeurcréée par la diffusion des œuvres produites. Cependant, contrairement aux chaînes detélévision, les opérateurs de télécommunications, redevables de la TST au titre de leur activitéde distribution de médias audiovisuels, disposent plus rarement de droits sur les contenusqu’ils diffusent. Par voie de conséquence, ils ont moins d’influence sur le secteur de laproduction et ne peuvent pas peser sur les stratégies adoptées en matière d’exposition desœuvres. Cette problématique s’inscrit dans un débat plus général relatif à la contribution de cesopérateurs aux ressources du CNC. À la suite d’une mission menée conjointement parl’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires culturelles 40 et dedébats parlementaires, la question de l’écrêtement de la part de la TST versée par lesopérateurs de télécommunications a été abordée. Au motif que le produit de la taxe seraitexcessif et plutôt que de procéder à une baisse du taux d’imposition, le surplus serait reverséau budget général de l’État. La mission souhaite signaler que ces orientations, en plus d’affaiblir la logique del’épargne collective sectorielle du COSIP et d’exposer l’ensemble du dispositif de la TSTdistributeurs vis-à-vis des règles communautaires encadrant la fiscalité du secteur destélécommunications, réduisent le consentement des opérateurs de télécommunication àcontribuer au financement. Dans ce contexte, si la mission ne soutient pas une logique fondée sur un juste retourdes contributions versées par les distributeurs, elle a néanmoins identifié plusieurs canauxpermettant de conforter la relation des opérateurs de télécommunications avec le tissucréatif . Les opérateurs de télécommunications pourraient être davantage représentés dans lesinstances du CNC qui attribuent les aides.39 Son montant, encore peu élevé, a vocation à augmenter rapidement dans les années qui viennent.40 Rapport IGF-IGAC de mai 2011 sur les besoins de financement et les ressources du CNC. 25
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