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Double décision
Samuel Le Goff, publié le 30/12/2012 à 09:16
, mis à jour à 15:56:04 partages facebookPartager TwitterTweeter Google plusPartager Pinterest Epingler Mail Envoyer 3réactioncommentaire Le conseil constitutionnel vient de rendre en même temps deux décisions, qui n’en font en fait qu’une (le commentaire est commun), l’une sur la loi de finances pour 2013 et l’autre sur la loi de finances rectificatives pour 2012. Ce sont des décisions très riches et très intéressantes, que je commente ici selon le point de vue particulier et les centres d’intérêt d’un assistant parlementaire (merci donc de ne pas lire ce texte comme un commentaire de professeur de droit dans une grande revue). Plusieurs points ont attiré mon regard.
La procédure Les sénateurs n’ont pas manqué de soulever la question de la motion de rejet préalable déposée en nouvelle lecture, sur la loi de finances pour 2013, par le président du groupe socialiste. Elle a quand même coupé court aux débats et empêché l’examen d’amendements, donc porté atteinte, selon les sénateurs UMP, au droit d’amendement. Le Conseil constitutionnel, qui a déjà statué sur ce type de question, regarde avant tout si le débat démocratique a pu avoir lieu, et si l’utilisation « inhabituelle » de la procédure avait pour effet d’empêcher le débat démocratique, et donc le bon fonctionnement des institutions. Le conseil constitutionnel conclut, de manière bien laconique (comme d’habitude) que ce n’était pas le cas. Il n’a pas tort pour autant, car il était évident, dès l’examen en commission, que le texte allait, une fois de plus, être rejeté au Sénat. Comme il fallait aller vite, pour des raisons de calendrier constitutionnel, on se trouvait devant un choix pas très cornélien : laisser le débat se dérouler pour finalement un rejet qui aurait provoqué un retard regrettable, ou aller directement au résultat attendu, et dont personne ne doutait et respecter ainsi le calendrier. Il n’y a clairement pas eu abus, au sens où la majorité aurait voulu éluder un débat démocratique.
La rétroactivité fiscale
Le conseil constitutionnel a été amené, lors de ces deux décisions, à parler de rétroactivité, et notamment de la « petite rétroactivité ». C’est explicité dans le commentaire, page 31. Le conseil constitutionnel y affirme clairement que cette « petite rétroactivité », est conforme à la constitution. Il détaille aussi un peu ce qui peut l’amener à censurer les cas de « vraie rétroactivité » fiscale, avec un cas de censure. Pour qui connait le laconisme habituel du conseil constitutionnel, il s’agit d’une véritable avancée doctrinale. Maintenant, on sait que sur la rétroactivité fiscale, il n’y a pas grand chose à gratter.
L’égalité devant les charges publiques
Le plat principal de ces décisions, c’est quand même les importantes précisions apportées sur le principe d’égalité devant les charges publiques. Et ça ne va pas arranger le travail parlementaire ! Le conseil constitutionnel a clairement dit qu’au delà d’un certain seuil, on tombe dans le confiscatoire, et donc dans le non respect des capacités contributives. Ce taux confiscatoire tourne autour de 75 %. La grande nouveauté de ces décisions, c’est le mode de calcul de ce taux pour les impositions directes. On doit désormais regarder, pour un revenu, l’ensemble des prélèvements qui l’affectent, en les additionnant. Cela comprend aussi les prélèvements sociaux du PLFSS. Je ne vous raconte pas les problèmes de coordination et de calcul qui vont se poser lors de chaque examen de loi financière, vu que nous sommes parfois (souvent même) juste en dessous du plafond. Comme pour un jeu de mikado, à chaque fois que l’on bouge un élément, même secondaire, on risque d’ébranler tout l’édifice. Tout se tient, et c’est parfaitement lisible dans les deux décisions.
Le conseil constitutionnel a du commencer par examiner l’article 12, celui sur la taxe à 75%, qu’il a censuré, avant de regarder les autres dispositifs (la tranche à 45%, l’alourdissement de l’ISF, la fiscalité sur les plus-value, sur les stocks-options…). En effet, il n’a pu les valider que parce qu’il avait censuré la taxe à 75%. Il a également été obligé de faire usage d’un dispositif très rarement utilisé, la jurisprudence dite « Nouvelle-Calédonie » qui permet, à l’occasion de l’examen d’un texte, de censurer un texte déjà promulgué. L’ironie de l’histoire, c’est qu’il a censuré une disposition figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui a été promulgué le 28 décembre, soit la veille de la décision sur la loi de Finances. Le conseil constitutionnel s’est en effet retrouvé devant un souci concernant la nouvelle tranche d’imposition à 45%. Sur le principe, rien à redire, le législateur peut parfaitement créer cette nouvelle tranche. Mais cela provoquait, du fait de l’alourdissement de la fiscalité sur les « retraites chapeaux » inscrite dans le PLFSS qui venait d’être promulgué, un dépassement de ce seuil confiscatoire de 75% pour quelques contribuables. Le conseil constitutionnel s’est donc retrouvé dans la situation de raboter une augmentation votée dans un texte, car une hausse généralisée de la fiscalité sur le revenu, votée dans un texte postérieur, lui faisait « crever le plafond ».
Restent quand même du flou. Dans ces mêmes décisions 611 et 662, le conseil constitutionnel n’a pas censuré la baisse de la part déductible de la CSG, considérant que l’augmentation de fiscalité qui en résulte est faible, alors qu’il a censuré pour la réforme de la fiscalité des stocks-options, car l’alourdissement de fiscalité lui semblait plus conséquent. Où se situe donc la frontière ? Le conseil constitutionnel semble décider au cas par cas, ce qui ne facilite pas la tâche du législateur, qui aimerait en savoir un peu plus. A partir de quand un alourdissement de la fiscalité d’un type de revenu entraine une rupture d’égalité devant les charges publiques ?
Une intelligibilité en défaut
J’ai noté aussi une censure pour atteinte au principe d’intelligibilité de la loi. C’est le considérant 84 de la décision 662-DC sur la loi de finances pour 2013. Cela faisait longtemps que l’on n’en avait pas vu une. La disposition censurée n’avait visiblement aucune utilité pratique, mais par contre, pouvait induire en erreur.
Un autre exemple de complexification de la loi fiscale, qui nous amène aux frontières de l’intelligibilité nous est donné avec le conjonction de la création de la tranche à 45%, et de l’alourdissement de la fiscalité sur les revenus du travail. Du fait de ces réformes, de la baisse du plafond global des niches, votée dans le même paquet fiscal (j’ai renoncé depuis longtemps à savoir quelle mesure est dans quel texte) et du maintien en dehors de ce plafond de certaines niches, le conseil constitutionnel a censuré. Mais alors que les requérants visaient le dispositif « Malraux », sur la rénovation des bâtiments historiques, c’est la niche sur les investissements Outre-mer qui a pris la censure, ce qui était franchement un peu inattendu. Le conseil constitutionnel a considéré que la niche fiscale Outre-mer concernant un investissement (donc qui est censé rapporter de l’argent au contribuable), il est anormal qu’en plus, on lui permette par un plafonnement trop élevé, de lui permettre d’échapper à la nouvelle tranche à 45%. En clair, les très gros contribuables, en investissant beaucoup par le biais de cette niche outre-mer, pouvaient en retirer un tel bénéfice en terme d’économies d’impôts que ça en devenait indécent et qu’il y avait rupture d’égalité devant les charges publiques. A ma connaissance, pas grande monde, si ce n’est personne n’avait vu le truc, et pour cause, puisque c’est la conjonction de trois mesures indépendantes et sans lien entre elles qui a provoqué le problème. Encore heureux que ces trois mesures se soient trouvées dans le même texte, car je vous laisse imaginer le bazar si, pour chaque mesure fiscale proposée par amendement, il faut une véritable étude d’impact sur sa compatibilité avec le reste du droit fiscal…
Je me demande quels parlementaires, hormis ceux qui disposent de services administratifs, seront encore capables de déposer des amendements financiers. Déjà que même le gouvernement, parfois, se prend les pieds dans le tapis… Notre droit fiscal devient complètement fou et va exploser en vol dans pas très longtemps. En tout cas, il échappe de plus en plus au Parlement, qui n’est plus capable de comprendre ce qu’il vote !
La censure de quelques dérives
Il y avait, dans ces deux textes, un certains nombre de mesures hautement contestables. Pour des raisons politiques, ce qui n’a rien d’anormal, mais aussi pour des raisons de fond qui tiennent à la technique. Certaines censures provoquent un ouf de soulagement chez les gens « sensés », comme quand des piétons assistent au rétablissement de trajectoire d’un véhicule qui allait droit dans le mur. J’ai deux exemples de dispositions où la censure est tellement évidente quand on lit la décision, qu’on se demande comment elles ont pu être votées.
La première est dans le loi de finances rectificative, et concerne le mécanisme de donation avant cession, qui consiste à revendre des titres immédiatement après une donation. Parfois, cela relève de l’abus de droit, quand il s’agit juste de purger la plus-value, et que le donateur retrouve, rapidement, le contrôle des titres. Mais ce mécanisme permet aussi aux chefs d’entreprises de les transmettre à leurs enfants de leur vivant. Quand on a plusieurs enfants, on est obligé de donner la même chose à chacun, même si au final, il n’y en a souvent qu’un ou deux qui reprennent les rênes de l’entreprise. Ceux des enfants qui ne travailleront pas dans l’entreprise peuvent, par des montages plus ou moins compliqués, céder leurs parts à celui qui reprend la boite, les espèces sonnantes et trébuchantes étant bien plus intéressantes que des parts sociales de PME non cotées. Le gouvernement a voulu bloquer ce mécanisme, en considérant comme abusif, et en surtaxant, toutes les ventes de titres qui auraient lieu moins de 18 mois après la donation. Sans regarder, au cas par cas, si le mécanisme est utilisé pour frauder ou pas.
Le réponse du conseil constitutionnel est cinglante (considérant 24) : « Considérant que les dispositions contestées font peser sur les donataires de valeurs mobilières une imposition supplémentaire qui est sans lien avec leur situation mais est liée à l’enrichissement du donateur antérieur au transfert de propriété des valeurs mobilières ; que le critère de la durée séparant la donation de la cession à titre onéreux des valeurs mobilières est à lui seul insuffisant pour présumer de manière irréfragable que la succession de ces deux opérations est intervenue à la seule fin d’éluder le paiement de l’imposition des plus-values ; que le législateur n’a donc pas retenu des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objectif poursuivi ».
Le deuxième exemple est celui de la taxation des revenus « latents » comme par exemple les bénéfices non distribués. Le gouvernement redoutait une fraude massive à l’ISF (qui n’est pas imaginaire) où les redevables organisent une baisse de leurs revenus imposables, pour bénéficier du plafonnement, où l’impôt sur le revenu et l’ISF ne doivent pas dépasser 75% des revenus. Il suffit, quand on contrôle une entreprise, de ne pas se verser de dividendes directement, mais de créer pour cela des sociétés ah hoc. On peut aussi choisir de privilégier les placements où les intérêts viennent renforcer le capital, plutôt que de produire un revenu régulier. « Le législateur avait ainsi entendu éviter que les contribuables ne réduisent leurs revenus en les mettant à l’abri dans des structures de capitalisation, à seule fin de réduire les revenus pris en compte pour déterminer si les impôts sur le revenu et l’ISF à acquitter dépassent 75 % du revenu imposable ».
Cela pose problème : « Cette orientation aurait toutefois conduit à une appréciation de la capacité contributive des redevables en traitant comme des revenus des sommes qui n’ont pas toutes été effectivement perçues et qui pourront dans certains cas ne jamais l’être ». Là encore, comment savoir si le revenu n’a pas été versé en vue de baisser son ISF, ou pour toute autre raison légitime ? Donc censure…
Fin de cycle
Cette décision est importante car elle marque un coup d’arrêt aux hausses d’impôts sur les particuliers. On a atteint le plafond au delà duquel la fiscalité devient confiscatoire, et il ne reste plus beaucoup de marge.On le voit bien aux différentes remarques du conseil constitutionnel, qui a bien précisé qu’il validait « de justesse » certaines hausses, mais que c’était la dernière. C’est le cas de l’ISF. Dans le considérant 91, il dit même explicitement que s’il a validé la réforme « c’est en raison de la fixation à 1,5 % du taux marginal maximal et du maintien de l’exclusion totale ou partielle de nombreux biens et droits hors de l’assiette de cette imposition ». Sur la fiscalité des stocks options, il censure parce que le taux marginal est compris entre 72 et 77%, et qu’il entre en vigueur au delà de 150 000 euros de gains. Excessif selon lui.
Il va falloir passer à l’étape suivante du rétablissement des Finances publiques : tailler à la hache dans les dépenses. Cela promet des séances parlementaires animées.
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SoutienPES1
30 décembre 2012 12 h 12 min
Censuré pour cause d’amateurisme ou » … pour méconnaissance de l’égalité devant les charges publiques » ce qui revient au même. Il faut tout de même garder à l’esprit que cette petite blague, nous a coûté la fuite de nos plus gros contribuables, de nos plus importants investisseurs, avec les conséquences sur l’emploi qu’on voit aujourd’hui…
6 janvier 2013 15 h 57 min
La décision du Conseil constitutionnel concernant la taxe à 75% et les impôts jugés « confiscatoires » est profondément politique (rappelons que 11 membres sur 12 sont de droite!). Outre le fait que le CC évoque l’égalité devant l’impôt (fallait oser!) pour censurer une taxe pour les plus riches, il restreint la liberté d’appréciation des parlementaires! La taxe de solidarité n’était pas une tranche supplémentaire sur l’impôt sur le revenu, mais bien une taxe à part, ce qui aurait dû laisser une importante marge d’appréciation au Parlement! Le fait de faire un impôt individuel était un choix politique ! Sur le confiscatoire, autant je peux comprendre qu’un taux à 90% puisse être jugé excessif, autant c’est beaucoup plus que discutable d’estimer que taxer les stock-options à 75% est confiscatoire. Donc 68%, ça l’est pas, et 75%, ça l’est ? Sur quels critères ? Il est plus que temps de réformer le mode de nomination des membres du CC afin qu’il soit rééquilibré politiquement!
(Je voulais parler des retraites-chapeaux et pas des stock-options).
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