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EXAMEN EN COMMISSION Au cours d'une seconde séance tenue dans
l'après-midi du mercredi 16 juin 2004 sous la
présidence de M. Jean Arthuis, président, la
commission a procédé à l'examen du rapport de
M. Roland du Luart sur le projet de loi
n° 335 (2003-2004), relatif à l'octroi de mer, adopté
en première lecture par l'Assemblée nationale et sur lequel
l'urgence avait été déclarée.
M. Roland du Luart, rapporteur, a
rappelé que ce projet de loi était particulièrement
attendu depuis deux ans et que l'octroi de mer était l'une des plus
anciennes taxes du système fiscal français, puisque son origine
remontait à Colbert. Il a montré que la reconduction du
régime nécessitait un accord des autorités communautaires,
qui étaient particulièrement attentives à tout ce qui
pouvait affecter le bon fonctionnement du marché intérieur. Il a
précisé que la loi qui servait de base légale au
système actuellement en vigueur était prévue, à
l'origine, pour s'appliquer jusqu'en 2002, en application d'une décision
du Conseil de 1989. Il a indiqué que le Conseil avait rendu une nouvelle
décision le 10 février 2004, approuvée par la
direction générale de la concurrence de la Commission
européenne, qui instaurait un nouveau système d'écart de
taxation entre les productions locales et les importations, relevant à
ce propos que deux années de discussion avec les autorités
européennes avaient été nécessaires afin de
parvenir à un accord satisfaisant. Il a rappelé que la commission
avait entendu la semaine précédente Mme Brigitte Girardin,
ministre de l'outre-mer, qui avait exposé les principales
difficultés de la négociation. Il a noté que, lors de son
déplacement à Bruxelles le 19 mai 2004, il avait eu
l'occasion de rencontrer des interlocuteurs de la Commission européenne
qui lui avaient paru particulièrement sensibilisés au traitement
spécifique que nécessitaient les régions d'outre-mer.
Puis M. Roland du Luart, rapporteur, est
revenu sur l'importance toute particulière de l'octroi de mer pour les
collectivités d'outre-mer, relevant que cette importance était
double :
- d'une part, il a indiqué que l'octroi de mer
constituait la principale ressource des communes et des régions
d'outre-mer, observant qu'il représentait entre 43 % et 47 %
des ressources fiscales des communes, et que son produit total
s'établissait à plus de 700 millions d'euros, qui
étaient directement réinvestis dans les économies
locales ; - d'autre part, il a abordé la question de la
protection des entreprises d'outre-mer, rappelant que, jusqu'en 1992, l'octroi
de mer ne frappait que les importations, mais que ce système, qui
s'apparentait à une protection tarifaire, était contraire aux
traités européens, ce qui expliquait que la première
décision du Conseil relative à cette taxe et prise en 1989 ait
posé le principe que tous les produits étaient taxés,
quelle que soit leur origine, mais que les exonérations pour les
productions locales étaient possibles. Il a remarqué qu'il
s'agissait, en conséquence, de parvenir à un un équilibre
entre deux articles du Traité, à savoir l'article 90 sur la
liberté de circulation des marchandises et l'article 299-2, qui
autorisaient des traitements dérogatoires pour les régions
ultra-périphériques. Il a jugé que cette protection
était toujours indispensable au vu de la fragilité des
économies d'outre-mer, liées à leurs handicaps
structurels.
M. Roland du Luart, rapporteur, a alors
exposé les deux principales innovations apportées par le projet
de loi et qui portaient sur la partie « communautaire » et
sur la partie « nationale », compte tenu des amendements
adoptés, dans un climat relativement consensuel, lors des débats
à l'Assemblée nationale, qui avait adopté le texte en
première lecture le 4 juin 2004.
Dans un premier temps et en ce qui concernait la partie
« communautaire », il a montré que le
« coeur » du projet de loi était, en fait, la
transposition en droit national de la décision du Conseil du
10 février 2004 qui, par rapport au système actuellement en
vigueur, apportait deux modifications substantielles :
- d'une part, il a indiqué qu'il n'existait plus de
limite supérieure au niveau de la taxe, contrairement au système
actuel, où elle était plafonnée à
30 % ;
- d'autre part, il a exposé que le nouveau
système reposait sur des écarts de taux maximum autorisés
entre les productions locales et les importations de produits similaires. Il a
rappelé qu'à l'heure actuelle, les conseils régionaux qui
désiraient protéger une production locale et, en
conséquence, l'exonérer totalement ou partiellement, devaient
transmettre la délibération à la Commission
européenne, ce qui s'était révélé, à
l'usage, relativement peu satisfaisant. Il a présenté le nouveau
dispositif, basé sur des listes annexées à la
décision du Conseil, fixant, pour chaque produit et pour chaque
région, des écarts de taux maximum autorisés, entre
10 et 30 points, notant que ce nouveau système permettait
d'assurer un écart « juste et proportionné »,
pour reprendre les termes employés par la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE), entre la production locale et
l'importation. Par ailleurs, il a observé qu'une procédure
d'actualisation des listes était prévue dans la décision
du Conseil et par un amendement introduit par le gouvernement à
l'Assemblée nationale.
Dans un second temps et en ce qui concernait la partie
« nationale » du projet de loi, il a rappelé qu'une
fraction des sommes recueillies au titre de l'octroi de mer était
versée, depuis 1992, à un « fonds régional pour
le développement et l'emploi » (FRDE) qui, dans chaque
région, était destiné à financer des projets en vue
de favoriser le développement économique et l'emploi. Il a
cependant noté un relatif manque de transparence dans leur gestion et
une sous-utilisation des fonds, qui se traduisait par des stocks
accumulés considérables, de plus de 100 millions d'euros
à la Réunion, et ce, malgré les modifications
apportées à leur fonctionnement par la loi d'orientation pour
l'outre-mer du 13 décembre 2000 et par la loi de programme pour
l'outre-mer du 21 juillet 2003.
Il a mis en évidence qu'aucun consensus n'avait
été possible, jusqu'à présent, sur ce débat,
et que le système en vigueur suscitait de nombreuses plaintes, notamment
de la part des communes. En conséquence, il s'est félicité
de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement qui avait
été cosigné par de nombreux députés, et qui
prévoyait que les fonds des FRDE seraient dorénavant
versés directement et à hauteur de 80 % au profit de la
section d'investissement des communes, afin de les aider à
développer l'emploi et à promouvoir le développement
économique, les 20 % restants demeurant gérés par la
région. Il a remarqué que l'Assemblée nationale avait
adopté un autre amendement permettant de redistribuer, en trois ans, et
au bénéfice des communes, les crédits non engagés
du FRDE, exprimant son soutien à cette démarche. M. Roland du Luart, rapporteur, a jugé
nécessaire d'exposer les raisons pour lesquelles il ne proposerait, pour
sa part, aucun amendement sur ce texte, précisant que trois
éléments avaient présidé à son choix qui
étaient :
- le caractère communautaire, et donc difficile
à modifier, des dispositions les plus importantes du texte ;
- l'urgence qu'il y avait pour le Parlement à
l'adopter, compte tenu du fait que le nouveau système devait s'appliquer
à compter du 1er août 2004, soit un laps de temps
très court entre la promulgation de la loi après le vote du
Parlement et sa mise en application, laps de temps qui devrait être mis
à profit par les conseils régionaux pour prendre de nombreuses
délibérations. Il a relevé, à ce propos, qu'afin de
ne pas mettre dans l'embarras les conseils régionaux, et sachant que
l'examen du projet de loi avait été retardé en raison des
contraintes du calendrier parlementaire, il lui avait semblé
préférable de travailler en étroite concertation avec le
rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Didier
Quentin, afin de parvenir le plus rapidement possible à un accord ;
- le large consensus qui était apparu à
l'Assemblée nationale autour de questions importantes comme le FRDE, et
dont il ne pouvait que se féliciter.
M. Jean Arthuis, président, a félicité le
rapporteur pour la qualité de son expertise, et notamment son souci de
travailler en étroite concertation, tant avec les services de la
Commission européenne qu'avec la commission des lois de
M. Michel Sergent, après avoir
précisé qu'il se faisait l'écho des préoccupations
exprimées par son collègue Claude Lise, qui n'avait pas pu
assister à la réunion de la commission, a relevé que, si
un large consensus avait effectivement été observé
à l'Assemblée nationale, l'article 48 bis relatif à la
redistribution des stocks du FRDE posait un problème, notamment au
niveau de la connaissance de données chiffrées. Il s'est
également interrogé sur le caractère transitoire, et non
pas définitif, du système proposé, avant de
s'inquiéter de la relative lourdeur de certaines procédures,
comme le rapport que devrait remettre les régions chaque
année.
M. Jacques Oudin a salué la
qualité du texte et a noté qu'il clarifiait une situation
juridique complexe.
En réponse à M. Michel Sergent, M.
Roland du Luart, rapporteur, a indiqué que les données
relatives au FRDE, dont il avait pu avoir connaissance, et qui figuraient dans
son rapport, montraient que les stocks étaient d'une ampleur
considérable. Il a indiqué que la Commission européenne
n'était pas favorable à un système définitif, mais
privilégiait des systèmes transitoires, qui permettaient de
réévaluer périodiquement l'efficacité des
mécanismes mis en place. En ce qui concernait la remise du rapport par
les conseils régionaux, il a souligné que la Commission
européenne était particulièrement sensible à la
transparence dans la gestion et à la qualité des
évaluations fournies, ce qui justifiait, de la part des régions,
un travail de réflexion.
M. Paul Loridant s'est également
étonné de l'introduction à l'Assemblée nationale
d'un article 48 bis, qui prévoyait la redistribution des stocks,
s'interrogeant sur les motivations de son adoption.
indiqué que la redistribution des stocks devrait permettre aux communes
et aux EPCI de réaliser, à brève échéance,
les investissements structurants nécessaires afin d'améliorer
l'attractivité de l'outre-mer.
La commission a alors adopté l'ensemble du projet de
loi sans modification.