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Commission de la d�fense nationale et des forces arm�es > Les comptes rendus Commission de la d�fense nationale et des forces arm�es
Mercredi 3 f�vrier 2016
S�ance de 9 heures 30
Compte rendu n� 34
Pr�sidence de M. Philippe Nauche, vice-pr�sident — Examen, ouvert � la presse, du rapport d’information sur l’�volution du r�le de l’OTAN (MM. Gilbert Le Bris et Philippe Vitel, rapporteurs)
La s�ance est ouverte � neuf heures trente.
La commission proc�de � l’examen du rapport d’information sur l’�volution du r�le de l’OTAN.
M. Philippe Nauche, pr�sident. Permettez-moi tout d’abord d’excuser notre pr�sidente, Mme Patricia Adam. Nous avons � proc�der ce matin � l’examen du rapport d’information sur l’�volution du r�le de l’OTAN, examen je le rappelle ouvert � la presse. Notre commission avait d�cid� de s’int�resser � cette question car, si nous d�battons souvent de l’Europe de la d�fense, notre participation � l’Alliance atlantique fait moins r�guli�rement l’objet de discussions. Pourtant, elle suscite un certain nombre d’interrogations, qu’il s’agisse du bilan de notre retour au sein du commandement militaire int�gr� de l’OTAN, de la vision strat�gique de cette institution ou de la perception qu’ont les �tats-Unis de leur r�le dans la politique de d�fense de l’Europe dans un contexte de r�orientation de l’int�r�t am�ricain vers l’Asie. La France est un membre actif de l’OTAN, qui pour nombre de nos Alli�s est un acteur essentiel de la d�fense de l’espace europ�en, notamment en raison des manifestations de sa puissance militaire exerc�es par la Russie. Je c�de imm�diatement la parole � nos rapporteurs, M. Gilbert Le Bris et M. Philippe Vitel.
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. Monsieur le pr�sident, chers coll�gues, au terme de plusieurs mois de travail, de nombreuses auditions et de quelques d�placements, nous sommes heureux de vous pr�senter aujourd’hui les conclusions de notre mission d’information sur l’�volution du r�le de l’OTAN. L’OTAN, qui � nos yeux d�signe autant l’Alliance politique que l’Organisation militaire, demeure trop m�connue dans notre pays, m�me au sein de l’Assembl�e nationale, et p�tit encore d’une image tr�s n�gative, celle d’une institution � � la botte des �tats-Unis �.
Comme vous le savez, nous sommes tous les deux membres de la d�l�gation fran�aise aupr�s de l’Assembl�e parlementaire de l’OTAN, et personne ne doutera de notre soutien � la permanence de l’Alliance. Ce soutien n’est pourtant pas partag� par l’ensemble des Fran�ais, comme en t�moigne la vigueur des d�bats concernant la r�int�gration de la France dans le commandement militaire int�gr� de l’OTAN en 2009 ainsi que, ces jours-ci, les interrogations relatives au projet de loi approuvant le Protocole de Paris sur le statut des quartiers g�n�raux militaires internationaux cr��s en vertu du Trait� de l’Atlantique Nord. Ce texte, d�pos� au S�nat le 4 janvier 2016, sera examin� par notre Assembl�e dans les prochaines semaines.
Critiqu�e, m�connue, l’OTAN demeure pourtant un �l�ment essentiel de la s�curit� europ�enne et, plus largement, de la s�curit� mondiale. L’essor de ses interventions � hors zone �, au premier rang desquelles l’intervention en Afghanistan et sa participation aux actions men�es sur le flanc sud, confortent la pertinence du maintien d’une Alliance forte.
Le pr�sent rapport a donc un triple objet. D’abord, il comporte une dimension p�dagogique. En effet, l’OTAN demeure m�connue, je l’ai dit et nous le constatons souvent. Il nous para�t essentiel, dans un rapport consacr� � l’�volution et � la transformation du r�le de l’OTAN, d’exposer son fonctionnement, son histoire, son �volution.
Ensuite, le rapport t�che d’�valuer la place de la France dans l’OTAN. Notre pays a une relation particuli�re avec l’OTAN. Membre fondateur de l’Alliance, la France a quitt� le commandement militaire int�gr� de l’Organisation en 1966, sur la d�cision du g�n�ral de Gaulle. Toujours membre de l’alliance politique, nous avions engag� un lent processus de rapprochement de l’organisation militaire au d�but des ann�es 1990, aboutissant � la r�int�gration au sein du commandement militaire int�gr� en 2009, sur la volont� du pr�sident Sarkozy. Cette r�int�gration a �t� confirm�e par le pr�sident Hollande, � la suite de la remise, le 14 novembre 2012, du rapport de M. Hubert V�drine sur les cons�quences du retour de la France dans le commandement int�gr� de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la d�fense. Trois ans apr�s la remise de ce rapport, nous avons tent� de mieux �valuer les cons�quences de ce retour.
Enfin, nous avons souhait� consacrer la derni�re partie du rapport � l’avenir de l’OTAN, en proposant un regard fran�ais sur le r�le que l’Alliance pourrait �tre amen�e � jouer � l’avenir. La r�surgence d’une menace � l’est, l’ancrage d’un front au sud et au Moyen-Orient en raison de la menace terroriste et l’apparition de nouvelles sources de d�stabilisation, imposent de concevoir l’OTAN de demain, tant du point de vue du champ d’intervention de l’Alliance – g�ographique et op�rationnel – que de son fonctionnement. Au-del� de la pr�paration du Sommet de Varsovie, qui se tiendra � l’�t� prochain, il s’agit donc d’identifier quelques pistes de r�flexion pour renforcer la place de l’OTAN et assurer sa l�gitimit�.
M. Philippe Vitel, rapporteur. Lorsque l’on veut savoir o� on va, il faut savoir o� l’on en est mais surtout savoir d’o� on vient ! C’est pour cette raison que vous me permettrez tout d’abord de dresser un bref rappel historique de l’�volution de l’OTAN. Con�ue en 1949 pour r�pondre � la menace sovi�tique, l’OTAN aurait pu �tre dissoute en m�me temps que le Pacte de Varsovie. La fin de la Guerre froide, marqu�e par l’effondrement de l’Union des r�publiques socialistes sovi�tiques (URSS), privait en effet l’Alliance atlantique et son organisation militaire, l’OTAN, de son ennemi historique. Il �tait donc l�gitime de se demander si cela ne la privait pas m�me de sa raison d’�tre. La persistance d’une fragilit� europ�enne, particuli�rement li�e � la poudri�re des Balkans, a un temps �loign� les critiques formul�es � l’encontre de l’OTAN, avant que les attentats du 11 septembre 2001 ne la fassent basculer dans une nouvelle �re d’�largissement de ses missions. La crise russo-ukrainienne, ouverte depuis l’automne 2013, a recentr� l’OTAN sur ses fondamentaux, avec la r�apparition d’une menace russe dont l’ombre plane sur les �tats les plus orientaux de l’Union europ�enne. Mais malgr� cette r�surgence d’une opposition est-ouest, dont la ligne de fracture s’est d�plac�e, l’OTAN n’est �videmment pas aujourd’hui la m�me organisation que lors de sa fondation.
Si, au cours des ann�es 1990, la persistance d’une fragilit� europ�enne et la crise des Balkans ont permis � l’OTAN de se maintenir, la d�cennie 2000 a parfois donn� le sentiment d’un t�tonnement : d’un c�t� la multiplication des missions de tout ordre – humanitaire, protection de grands �v�nements, lutte contre le terrorisme, police du ciel – et de l’autre l’expansion g�ographique – poursuite de la � porte ouverte � et d�veloppement des partenariats mondiaux.
Finalement, c’est le Sommet de Lisbonne, en 2010 qui a permis � l’Alliance, en se dotant d’un nouveau concept strat�gique, de clarifier ses missions. Si les missions de l’OTAN se sont diversifi�es au fil des ann�es, l’article 5 du Trait� de l’Atlantique Nord reste au cœur de la solidarit� qui lie les membres de l’Alliance. Pour rappel, il stipule que � Les parties conviennent qu’une attaque arm�e contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Am�rique du Nord sera consid�r�e comme une attaque dirig�e contre toutes les parties, et en cons�quence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de l�gitime d�fense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaqu�es en prenant aussit�t, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera n�cessaire, y compris l’emploi de la force arm�e, pour r�tablir et assurer la s�curit� dans la r�gion de l’Atlantique Nord. � J’ajouterai d’ailleurs que depuis le Sommet du Pays de Galle, les cyber-attaques sont prises en compte dans le cadre de cet article.
Aujourd’hui, le concept strat�gique de l’OTAN, c’est-�-dire la doctrine politico-militaire de l’OTAN, ne repose plus seulement sur la notion de d�fense collective qu’incarne l’article 5.
En effet, le concept strat�gique actuel � Engagement actif, d�fense moderne �, �tabli lors du Sommet de Lisbonne, pr�cise que � l’Alliance a le devoir et la volont� de continuer � remplir efficacement trois t�ches fondamentales essentielles : la d�fense collective, la gestion de crise, la s�curit� coop�rative �. La d�fense collective suppose que les membres de l’Alliance se pr�teront toujours assistance mutuelle contre une attaque, conform�ment � l’article 5 du Trait� de Washington. La gestion de crise permet � l’OTAN, gr�ce � la diversit� de ses capacit�s d’intervention, politiques et militaires, d’agir sur la gamme compl�te des crises, que ce soit avant, pendant ou apr�s un conflit. La s�curit� coop�rative a pour objectif de permettre � l’Alliance d’infl�chir les d�veloppements politiques et s�curitaires intervenant au-del� de ses fronti�res, gr�ce au renforcement des partenariats, en contribuant activement � la ma�trise des armements, � la non-prolif�ration et au d�sarmement, et en maintenant sa porte ouverte � l’adh�sion de toutes les d�mocraties europ�ennes qui r�pondent aux normes de l’OTAN.
L’�clatement de la crise russo-ukrainienne et le renforcement de la menace terroriste au sud ont confort� la pertinence du nouveau concept strat�gique, qui a �t� confirm� lors du Sommet du Pays de Galle en 2014 � Newport.
Newport a en effet d�montr� une prise de conscience par les Alli�s d’un nouveau paysage s�curitaire, et la volont� d’endiguer le d�sarmement structurel des d�fenses europ�ennes engag� depuis plus de vingt ans, sous la pression des crises �conomiques et d’une certaine d�mobilisation post Guerre froide.
Plusieurs d�cisions majeures ont �t� prises lors de ce sommet, notamment l’adoption d’un plan d’action r�activit�, le RAP, qui comprend un ensemble de mesures articul�es en deux volets : des mesures d’assurance, visant � r�pondre � la crise russo-ukrainienne et � renforcer l’unit� de l’Alliance face aux actions de la Russie ; des mesures d’adaptation, visant � adapter de mani�re plus durable l’Alliance aux �volutions de son environnement strat�gique et � renforcer sa r�activit� et sa flexibilit�.
Parmi les mesures d’adaptation que comporte le RAP, les travaux de d�finition et de mise en œuvre ont progress� significativement sur les aspects suivants. Premi�rement, le renforcement de la r�activit� de la Force de r�action de l’OTAN – NATO Response Force, ou NRF – � travers la r�organisation de sa structure en trois brigades. La Force de r�action de l’OTAN, qui permet actuellement de d�ployer 5 000 hommes en 30 � 60 jours, pourra compter d�sormais jusqu’� 40 000 soldats. Deuxi�mement, la d�finition des param�tres principaux de la force op�rationnelle interarm�es � tr�s haut niveau de pr�paration de l’OTAN, dite VJTF, qui doit pouvoir mobiliser un bataillon – 800 hommes – dans les deux jours, et une brigade – 5 000 � 7 000 hommes – dans les cinq � sept jours, et ce partout dans le monde. En 2016, la VJTF est dirig�e par l’Espagne. Sept Alli�s, dont la France, ont d�j� offert d’assumer le r�le de pays chef de file les ann�es suivantes.
Troisi�mement, l’�tablissement d’�l�ments de commandement et de contr�le, dits unit�s d’int�gration de forces – NATO Force Integration Units, ou NFIUs – sur le territoire de huit Alli�s orientaux : la Pologne, les �tats baltes, la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie et la Slovaquie. Ces �l�ments faciliteront un �ventuel d�ploiement de la VJTF et assureront une pr�sence physique de l’OTAN. Par ailleurs, les 28 �tats membres se sont engag�s � consacrer 2 % de leur produit int�rieur brut au titre de la d�fense, et 20 % de cet effort � l’investissement dans les futurs �quipements militaires � l’horizon 2025.
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. Comment fonctionne institutionnellement l’OTAN ? La politique de l’Alliance et les actions militaires de l’OTAN sont mises en œuvre par des instances qui ont su se renouveler au cours des derni�res ann�es.
Au sommet de l’Alliance, le Conseil de l’Atlantique nord prend ses d�cisions � l’unanimit�, sur la base des travaux pr�paratoires r�alis�s par les comit�s, dont les principaux sont le Groupe des plans nucl�aires et le Comit� militaire. Si elle ne fait pas partie des instances de l’Alliance d’un point de vue institutionnel, l’Assembl�e parlementaire de l’OTAN r�unit 257 parlementaires issus des 28 pays membres de l’Alliance atlantique.
C�t� militaire, l’OTAN est pilot�e par le Comit� militaire, charg� de recommander aux autorit�s politiques de l’Organisation les mesures qu’il juge n�cessaires � la d�fense commune de la zone de l’OTAN, et de mettre en œuvre les d�cisions qui concernent les op�rations et missions de l’OTAN, en transmettant notamment des directives aux deux commandements supr�mes.
Jusqu’en 2002, les deux commandements strat�giques de l’OTAN �taient le Commandement alli� en Europe, dit ACE, �tabli en 1951, et le Commandement alli� de l’Atlantique, dit ACLANT, cr�� un an plus tard. Ce sch�ma a �t� remis en cause lors du Sommet de Prague en 2002, qui a d�cid� de la r�organisation de la structure de commandement selon une r�partition fonctionnelle des t�ches. L’ACE a �t� remplac� par le Commandement alli� Op�rations, dit ACO, responsable de toutes les op�rations de l’Alliance et dont le quartier g�n�ral est le SHAPE, pr�s de Mons en Belgique. L’ACO se compose d’un petit nombre de quartiers g�n�raux permanents ayant chacun un r�le sp�cifique, comme celui de Brunssum ou de Naples. L’ACLANT a quant � lui �t� remplac� par le Commandement alli� Transformation, dit ACT, charg� de la transformation de la structure, des forces, des capacit�s et de la doctrine militaires de l’OTAN, et dont le si�ge est situ� � Norfolk aux �tats-Unis.
L’ACT est plac� sous la responsabilit� du commandant supr�me alli� Transformation, actuellement le g�n�ral fran�ais Denis Mercier, qui a pris ses fonctions le 30 septembre 2015 � la suite du g�n�ral Jean-Paul Palom�ros et du g�n�ral St�phane Abrial. Depuis la r�int�gration de notre pays au sein du commandement militaire int�gr�, le poste de commandant de l’ACT est d�volu � un officier fran�ais.
Le SACT supervise la transformation des capacit�s militaires de l’OTAN, m�ne la transformation militaire de l’Alliance, en d�veloppant une analyse prospective des futurs d�fis pour la s�curit�, en pr�parant l’interconnexion des forces, et en encourageant le d�veloppement de capacit�s interop�rables novatrices. Chacun se souvient ici des propos du g�n�ral Palom�ros lors de son audition devant notre commission au printemps dernier et il ne nous a pas sembl� utile, ce matin, de revenir en d�tail sur les missions du SACT.
Dans la foul�e de l’adoption du dernier concept strat�gique � Lisbonne, une vaste r�forme de la structure de commandement a �t� engag�e, afin de gagner en souplesse et de r�duire de 13 000 � 8 000 le nombre de personnels au sein des deux commandements supr�mes.
Par ailleurs, l’Alliance peut �galement compter sur le secr�tariat international, les agences de l’OTAN, dont le nombre a �t� r�duit � trois, ainsi que les centres de formation et les centres d’excellence.
M. Philippe Vitel, rapporteur. Apr�s avoir rappel� ces �l�ments fondamentaux, nous en venons � pr�sent, chers coll�gues, au cœur de notre rapport, qui avait deux objectifs : l’�valuation de la place de la France dans l’OTAN et l’identification de pistes d’�volutions pour l’OTAN de demain. Les d�bats passionn�s qui ont entour� la question de la r�int�gration dans le commandement int�gr� de l’OTAN en 2009 justifient � eux seuls de rappeler au pr�alable une �vidence : la France n’a jamais compl�tement quitt� l’OTAN, et s’en est fortement rapproch�e depuis le d�but des ann�es 1990.
Comme chacun le sait, la France a toujours �t� un alli� de premier plan de l’OTAN, et ce d�s l’origine. En tant que membre fondateur, elle participe pleinement aux missions de l’OTAN de 1949 � 1966. La France est un membre actif, comme en t�moigne la forte pr�sence des infrastructures de l’OTAN sur son territoire. � la suite de quelques tensions, le g�n�ral de Gaulle, le 7 mars 1966, adresse une lettre au pr�sident Johnson faisant �tat de sa volont� de quitter le commandement militaire int�gr�.
La d�cision de se retirer des �tats-majors militaires de l’organisation ne remet nullement en cause l’engagement fran�ais � prendre part � la d�fense collective de l’Alliance : il s’agit, selon la formulation du g�n�ral de Gaulle, de � modifier la forme de notre Alliance sans en alt�rer le fond �. Apr�s 1966, l’engagement de la France aupr�s de l’OTAN a perdur�, que l’on pense � la contribution aux orientations politiques de l’organisme, de ses engagements au titre de la d�fense collective ou de sa participation aux op�rations de gestion de crise. La solidarit� de la France avec ses Alli�s ne s’est ainsi jamais d�mentie pendant les p�riodes de tension de la Guerre froide, de la crise des missiles de Cuba � celle des euromissiles.
� la fin de la Guerre froide, le pr�sident Mitterrand a propos� l’organisation d’un Sommet de l’OTAN destin� � d�battre de la strat�gie � adopter dans un monde devenu apolaire et la France a particip� � la d�finition du nouveau concept strat�gique, adopt� en 1991. La France a par la suite particip� aux op�rations de gestion de crise en Bosnie d�s 1993, puis a int�gr� l’IFOR et la SFOR. Avec pr�s d’une centaine d’avions sur un millier d�ploy�s et son groupe a�ronaval, la France a �t� le premier contributeur europ�en � l’op�ration � Force alli�e � en ex-Yougoslavie au printemps 1999, participant � tous les types de missions – bombardement, appui au sol, renseignement et observation, ravitaillement en vol, extraction d’�quipages. Elle a par ailleurs apport� une contribution significative � la Force internationale d’assistance � la s�curit�, la FIAS, en Afghanistan, plac�e depuis 2003 sous le commandement de l’OTAN. Il me semblait utile de rappeler ces �l�ments.
Finalement, sur la volont� du pr�sident Sarkozy, le plein retour de la France dans les structures int�gr�es de l’OTAN est confirm� lors du Sommet de Strasbourg-Kehl des 3 et 4 avril 2009. La France rejoint le comit� des plans de d�fense mais reste en dehors du groupe des plans nucl�aires. En pratique, le retour de la France dans le commandement int�gr� de l’OTAN se traduit par le d�ploiement de plusieurs centaines de militaires fran�ais dans la quinzaine d’�tats-majors de la structure militaire de l’OTAN et l’obtention par la France de deux postes � responsabilit� : le commandement supr�me alli� charg� de la transformation de l’OTAN, on l’a vu, et le commandement interarm�es bas� � Lisbonne, qui a autorit� notamment sur la force de r�action rapide.
Le rapport � V�drine � sur les cons�quences du retour de la France dans les structures militaires int�gr�es de l’OTAN, remis au pr�sident de la R�publique en novembre 2012 a conclu qu’une � (re)-sortie fran�aise du commandement int�gr� n’est pas une option �. Dans son rapport, Hubert V�drine note que la France a retir� un surcro�t d’influence de sa pleine participation � l’OTAN – ce que nous avons constat� sur le terrain – alors qu’elle �tait devenue la seule organisation internationale o� nous nous privions d’exercer notre influence. Tout d’abord, le retour a permis de � franciser � les structures de l’OTAN, puisque la participation fran�aise a tripl� s’agissant des personnels militaires. L’octroi de postes importants comprenant notamment un des deux commandements supr�mes va �galement dans ce sens. Ensuite, en mati�re d’influence sur l’organisation de l’OTAN, la France a jou� un r�le moteur pour rationaliser le fonctionnement de l’Alliance, hi�rarchiser les priorit�s, refondre les proc�dures, ramener le nombre des agences de quatorze � trois, en en esp�rant une �conomie de 20 %, et r�duire la structure de commandement. Toutefois, Hubert V�drine se montrait notamment perplexe s’agissant de la capacit� des industriels fran�ais, et plus largement europ�ens, � tirer b�n�fice des d�penses militaires des pays de l’OTAN. � la suite du rapport V�drine, l’approche fran�aise est claire : d�velopper une politique audacieuse et d�complex�e d’influence accrue dans l’Alliance qui facilitera les efforts europ�ens de la France. Nous avons tent� de dresser un nouveau bilan trois ans apr�s la publication ce rapport.
Force est de constater que si la strat�gie fran�aise a rencontr� quelques succ�s dont il convient de retirer une certaine fiert�, de multiples questions demeurent en suspens.
S’agissant des points satisfaisants, il s’agit premi�rement de l’int�gration de nos priorit�s en amont du processus de d�cision de l’OTAN : nous sommes aujourd’hui pr�sents beaucoup plus t�t dans le processus de gestion de crises de l’Alliance et de pr�paration d’options militaires, lorsque cela est n�cessaire. Deuxi�mement, la France a �galement encourag� efficacement l’OTAN � r�former la structure de commandement int�gr�e mais cette d�marche est d�licate, car nombreux sont les �tats-membres qui souhaitent conserver des �tats-majors ou structures de l’Alliance sur leur sol. Troisi�mement, notre vision strat�gique est mieux prise en compte. Ainsi, la directive politique approuv�e par les ministres de la D�fense le 24 juin 2015 et pr�cis�e le 23 juillet 2015 par la directive compl�mentaire du Comit� militaire reprend notre pr�occupation quant � la n�cessit�, au regard de la situation s�curitaire changeante sur les flancs est et sud de l’Alliance, d’assurer un �quilibre entre les menaces identifi�es sur ces flancs, mais aussi quant au r�le de certaines capacit�s comme la d�fense antimissile. Quatri�mement, il convient de souligner l’approfondissement de la relation de confiance que nous entretenons au plan militaire avec nos plus proches alli�s, et en particulier les �tats-Unis. Le soutien apport� par les �tats-Unis � nos op�rations au Mali ou en Centrafrique est aussi le r�sultat direct des habitudes de travail en commun prises au sein de l’OTAN. Cinqui�mement, les op�rations nationales fran�aises ont �t� reconnues comme contribuant � la s�curit� de l’Alliance dans son ensemble, et � la d�finition de cibles pour la d�ployabilit� des forces. Celles-ci nous permettront, � terme, de nous assurer que nos Alli�s disposent des capacit�s dont nous pourrions avoir besoin lors de nos op�rations, qu’elles se d�roulent dans le cadre national, dans le cadre de l’Union europ�enne ou dans le cadre de l’OTAN. Sixi�mement, nos appr�ciations op�rationnelles sont mieux prises en compte par la cha�ne de commandement de l’OTAN : l’�valuation fran�aise de la situation sur les th��tres d’op�rations est d�sormais pleinement int�gr�e aux travaux men�s par la cha�ne de commandement. Septi�mement, s’agissant de la promotion de nos int�r�ts industriels, l’OTAN est aussi un vecteur de notre diplomatie �conomique. La France est aujourd’hui mieux plac�e pour mettre en valeur ses industriels, notamment les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille interm�diaire (ETI), dans les appels d’offres conduits par l’OTAN, ou li�s � cette organisation. Huiti�mement, nous en avons parl�, la France est repr�sent�e � des postes cl�s.
Les questions en suspens sont nombreuses. D’abord, concernant la question des forces, il est difficile d’ignorer les reproches qui sont r�guli�rement adress�s � la France s’agissant du non-respect de ses engagements d’affectation de personnels. Nous n’en pourvoyons que 75 % et, compte tenu de l’engagement de nos forces en op�rations ext�rieures comme sur le territoire national, la France a tr�s peu particip� � l’exercice Trident Juncture de l’automne 2015. Si l’enjeu pour notre pays est bien �videmment de parvenir � maintenir l’�quilibre entre d�fense int�rieure et capacit� � projeter nos forces, il n’en demeure pas moins que nous devrions davantage respecter nos engagements. Ensuite, l’appr�ciation du co�t budg�taire de la r�int�gration de la France dans le commandement militaire int�gr� est complexe. La Cour des comptes a remis un rapport consacr� � la question en 2012, sur saisine de la commission des Finances de l’Assembl�e nationale. Selon les estimations de la Cour des comptes, le montant de la participation financi�re fran�aise au budget de l’OTAN atteignait 325,86 millions d’euros en 2011, alors qu’elle se serait �tablie � 264,86 millions d’euros sans la r�int�gration au sein du commandement militaire int�gr�. Si l’augmentation du co�t budg�taire de la participation � l’OTAN a cr� pour la France, celle-ci ne s’explique pas exclusivement par la r�int�gration, mais plut�t par l’importante augmentation du budget de l’OTAN depuis 2007 en raison de l’�volution de l’op�ration afghane. Le budget total de l’OTAN est ainsi pass� de 1 875,49 millions d’euros en 2007 � 2 419,25 millions d’euros en 2011.
Le surco�t pour la France strictement li� � la pleine participation aux structures int�gr�es s’�l�ve donc � 61 millions d’euros, ce qui est inf�rieur aux pr�visions du minist�re de la D�fense, qui s’�levaient � 79 millions d’euros. Pour autant, le surco�t d�finitif de la r�int�gration et, plus largement, de la participation fran�aise � l’OTAN, demeure difficile � �tablir � long terme. � titre d’exemple, la pleine participation au budget � investissements � est progressive et ne sera pas atteinte avant 2020, et c’est seulement � cet horizon que le surco�t final total pourra �tre mesur�. Par ailleurs, le retour sur investissement pour les industriels est insuffisant. Le constat du g�n�ral Palom�ros devant notre commission au printemps dernier �tait sans appel : on ne tire pas suffisamment bien notre �pingle du jeu. Si des actions ont d�j� �t� entreprises – mise en place d’un r�seau d’agents de la Direction g�n�rale de l’armement (DGA) pr�sents � la repr�sentation permanente et dans les agences de l’OTAN, diffusion des appels d’offres de l’OTAN sur la plateforme des achats du minist�re de la D�fense, r�unions r�guli�res entre les repr�sentants des entreprises fran�aises d’armement et la repr�sentation permanente de la France aupr�s de l’OTAN – il conviendrait de les compl�ter en sensibilisant davantage les petites et moyennes entreprises ainsi que les entreprises de taille interm�diaire aux opportunit�s que repr�sente l’OTAN et � ses besoins, en renfor�ant la capacit� d’analyse et d’anticipation de la DGA par un accroissement de personnel au sein du bureau OTAN.
Enfin, au cours de nos auditions et de nos d�placements, nous avons parfois eu le sentiment que la France avait en quelque sorte honte de son retour. Cette impression se traduit � plusieurs niveaux. D’abord, il semblerait qu’il y ait une certaine r�ticence � afficher la banni�re de l’OTAN lors d’op�rations men�es de mani�re bilat�rale ou multilat�rale. Ensuite, il appara�t que les personnels militaires ins�r�s au sein des structures de l’OTAN ne b�n�ficient pas d’un retour optimal au sein des arm�es fran�aises, une mobilit� aupr�s de l’OTAN n’�tant pas suffisamment valoris�e dans les d�roulements de carri�re. Enfin, comme le notait M. Hubert V�drine devant la commission des Affaires �trang�res, de la d�fense et des forces arm�es du S�nat, il est n�cessaire d’op�rer un changement de mentalit�, y compris au sein de nos minist�res.
Plus largement, l’assiduit� politique de la France au sein de l’OTAN semble al�atoirement perfectible. Si le ministre de la D�fense ainsi que le CEMA sont tr�s pr�sents, d’autres le sont moins, au motif que le processus de discussion et de d�cision est lourd et bureaucratique. Or, la politique de la chaise vide n’est pas acceptable � l’heure o� il s’agit, plus que jamais, de faire entendre la voix de la France.
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. J’en viens donc � la derni�re partie : quid de l’OTAN de demain, en vue du Sommet de Varsovie et au-del� ? Le prochain Sommet des chefs d’�tat et de gouvernement, qui se tiendra � Varsovie � l’�t� prochain, sera l’occasion de pr�ciser la position de l’OTAN face � la r�surgence d’une menace � l’est, d’affiner les modalit�s de son action sur le flanc sud, et de r�fl�chir aux prochaines �volutions de l’OTAN.
Premi�rement, il est n�cessaire d’adapter la r�ponse de l’OTAN en fonction des th��tres. La nature des menaces varie fortement selon les fronts. L’OTAN doit �tre per�ue comme une bo�te � outils, permettant de fournir une solution adapt�e aux diff�rents �tats membres de l’Alliance. Ainsi, � l’est, la crise russo-ukrainienne a raviv� le risque d’affrontements inter�tatiques. Au-del� d’une opposition conventionnelle, cette crise a �galement rappel� brutalement combien les fronti�res n’�taient pas fig�es et l’int�grit� territoriale des diff�rentes nations potentiellement menac�e. Dans la continuit� du Sommet de Newport, il convient d’afficher la banni�re de l’OTAN � l’est, sans contribuer � l’escalade, via des mesures de r�assurance. Au sud et au Moyen-Orient, � l’inverse, les conflits naissent de la d�s�tatisation dans des r�gions enti�res. Par ailleurs, la menace terroriste et extr�miste a d�j� frapp� sur le territoire m�me des membres de l’Alliance. Dans la continuit� de l’exp�rience libyenne, il conviendrait probablement d’utiliser l’OTAN comme un r�servoir de capacit�s : fourniture d’un �tat-major recul� mais proche du th��tre comme celui de Naples lors de l’intervention en Libye, utilisation des capacit�s en mati�re de renseignement et d’information, recours aux capacit�s de ravitaillement, notamment.
Par ailleurs, il convient d’approfondir les missions que l’OTAN exerce d�j�, en mati�re de lutte contre le terrorisme et de cyber s�curit�. Plus largement, il est indispensable de mener une r�flexion sur le contenu de l’article 5, alors que le Sommet de Newport a d�j� �t� l’occasion pour les chefs d’�tat et de gouvernement d’�tendre le champ de l’article 5 afin d’y inclure les cyberattaques. Il ne faut �videmment pas s’interdire, � l’avenir, de rendre comp�tente l’OTAN pour la r�solution de conflits encore tr�s peu pr�sents. C’est notamment le r�le de l’ACT d’anticiper les menaces et risques �mergents, y compris jusqu’� l’horizon 2040. D’apr�s nous, cette �valuation doit continuer � s’exercer � 360 degr�s, de l’Arctique au flanc sud, m�me s’il est certain que pour l’ensemble de l’Alliance, l’Afrique subsaharienne n’est pas vraiment un terrain historique. C’est pourtant l� que na�tront nombre de conflits du futur, li�s au changement climatique et � la rar�faction des ressources naturelles.
Deuxi�mement, il convient de pr�ciser la compl�mentarit� entre l’OTAN et ses partenaires. Ceci passe d’abord par la prise de conscience du pivot am�ricain. Force est de constater que les �tats-Unis ont lanc�, sous l’administration Obama, une politique de pivot strat�gique r�orientant fortement leur int�r�t vers le Pacifique et l’Asie. Le lien transatlantique, raffermi par la crise russo-ukrainienne, n’a jamais sembl� aussi t�nu. Il d�coule de cet �tat de fait une europ�anisation � marche forc�e de l’Alliance. Ce mouvement n’est pas non plus illogique, alors que 26 des 28 membres de l’Alliance sont situ�s du c�t� europ�en de l’Atlantique. C’est pourquoi il est n�cessaire de conforter les relations entre l’OTAN et l’Union europ�enne, afin d’assurer leur compl�mentarit�, tant dans les domaines capacitaires qu’op�rationnels. Nous militons pour que la France joue pleinement son r�le dans l’une comme dans l’autre organisation, et plaidons en faveur d’un renforcement de la coop�ration et de la coordination entre les deux organisations. Si le Sommet de Newport a reconnu la contribution de l’Union europ�enne � la s�curit� de l’espace euro-atlantique, il convient d’aller encore plus loin, notamment dans les capacit�s du haut du spectre.
Les deux principaux enjeux de la r�flexion sur le partenariat UE-OTAN concernent, d’une part, la pr�servation de la dimension militaire de la Politique de s�curit� et de d�fense commune (PSDC) dans la gestion des crises, et, de l’autre, la limitation du champ d’action de l’OTAN � son cœur de m�tier militaire.
Mais s’il y a bien un � moment europ�en � pour l’OTAN, les d�fis sont encore nombreux. En effet, la transcription des intentions politiques en actions strat�giques militaires concr�tes sur le long terme semble �tre d�licate, en raison de r�ticences persistantes � tous les niveaux.
En parall�le, il est indispensable de pr�ciser les relations entre l’OTAN et l’Organisation des Nations unies (ONU), tant l’OTAN n’a pas vocation � �tre le bras arm� de l’ONU, et il peut arriver qu’elle intervienne en dehors du cadre onusien.
Enfin, le fil rouge du Sommet de Varsovie sera l’adaptation � long terme de l’Alliance. Concernant l’ordre du jour, trois sujets d�licats, susceptibles de diviser les Alli�s, pourraient figurer au centre des d�bats du sommet de Varsovie. Premier sujet, la suite � donner au plan d’action pour la r�activit� adopt� au sommet du Pays de Galles, qui pourrait, comme le souhaitent les Alli�s orientaux, marquer le retour de l’OTAN � une posture militaire rigide de d�fense collective exclusivement tourn�e vers l’est. Deuxi�me sujet, la d�fense antimissile balistique, avec l’objectif affich� par les �tats-Unis, soutenus par d’autres Alli�s, de d�clarer la capacit� op�rationnelle initiale de la d�fense antimissile balistique de l’OTAN, alors m�me que les �l�ments permettant de garantir un contr�le � vingt-huit, op�rationnel et politique, de la capacit� ne sont pas r�unis. Troisi�me sujet, la question de l’�largissement de l’Alliance, � travers l’examen de la candidature du Mont�n�gro.
L’�largissement de l’OTAN est une question d�licate, et nous mettons en garde contre le risque de perdre en coh�sion ce que l’on gagne en extension. � l’heure actuelle, quatre candidats sont officiellement reconnus : le Mont�n�gro, l’Ancienne R�publique Yougoslave de Mac�doine, la Bosnie-Herz�govine et la G�orgie. Nous soutenons le processus d’adh�sion en cours du Mont�n�gro et nous consid�rons qu’� terme, il est de l’int�r�t de l’OTAN d’int�grer les pays qui se situent au sein des fronti�res de l’Europe et de la zone actuelle de l’OTAN, comme la Mac�doine et la Bosnie. En revanche, l’adh�sion �ventuelle de la G�orgie ou de l’Ukraine pose fondamentalement la question du risque d’atteinte � la cr�dibilit� de l’article 5.
Par ailleurs, si les exigences de nos partenaires les plus orientaux doivent �tre prises en consid�ration, nous ne souhaitons pas que l’Alliance revienne � une posture statique qui serait susceptible de mener � l’escalade. En ce sens, nous proposons que quatre objectifs parall�les soient poursuivis dans la perspective du sommet de Varsovie.
Tout d’abord, il est essentiel maintenir la coh�sion au sein de l’Alliance, alors m�me que l’ouverture de deux fronts g�ographiques pourrait diviser les Alli�s.
Ensuite, poursuivre la mise en œuvre du plan d’action pour la r�activit� d�cid� au Sommet de Newport, autour des notions-clefs de flexibilit� et de r�activit�. Elles seules, et non une posture de d�ploiements statiques, peuvent assurer la s�curit� � long terme de l’Alliance dans le contexte actuel. Elle est certainement tr�s exigeante pour beaucoup d’Alli�s, en particulier europ�ens, mais les efforts de d�fense doivent �tre �quitablement partag�s, et l’OTAN ne peut revenir � une posture rigide reposant sur le positionnement permanent de forces, qui nous ram�nerait trente ans en arri�re. Il convient �galement de veiller � ne pas pousser � l’escalade avec la Russie : l’OTAN doit �tre, par sa posture dissuasive, une partie de la solution, mais ne doit surtout pas ajouter au probl�me. Enfin, il faut veiller � la soutenabilit� des d�cisions qui seront prises, en termes de ressources humaines mais aussi financi�res. Alors qu’aujourd’hui les menaces sont multiples, les ressources humaines, les capacit�s militaires et les moyens financiers des Alli�s sont limit�s.
En guise de conclusion, bien que la France ne participe pas au groupe de planification nucl�aire, elle participe, � la culture strat�gique nucl�aire de l’Alliance, notamment face au groupe des pays qui sont contre. Ce travail d’influence et de conviction est important, car beaucoup de nos alli�s ont perdu toute culture de dissuasion nucl�aire.
Voil�, chers coll�gues, en quelques mots, les principales conclusions et recommandations de notre rapport.
M. Philippe Nauche, pr�sident. Je remercie nos rapporteurs pour cette pr�sentation dense et je c�de imm�diatement la parole � nos coll�gues pour leurs questions.
M. Nicolas Bays. Je remercie les rapporteurs pour la qualit� de leur travail, avec une mention sp�ciale � Philippe Vitel pour sa ma�trise de l’anglais (Sourires). Selon vous, l’OTAN peut-il devenir le v�ritable outil de la d�fense europ�enne de demain ? Est-il possible d’europ�aniser encore davantage l’Alliance ? Par ailleurs, je m’interroge sur la place de la Turquie, que vous n’avez pas �voqu�e dans votre propos liminaire : dans la mesure o� ce pays prend, de plus en plus souvent, des positions contraires aux int�r�ts des alli�s, peut-il encore faire partie de l’Alliance en tant que membre � part enti�re ?
M. Jean-Jacques Candelier. Au cours de sa longue carri�re, le g�n�ral de Gaulle a su prendre des d�cisions sages et responsables… (Exclamations et applaudissements)
M. Philippe Nauche, pr�sident. Attendez la deuxi�me partie de la phrase mes chers coll�gues ! (Sourires)
M. Jean-Jacques Candelier. …et je p�se mes mots. Je citerai sa prise de position face au fascisme, sa participation � la cr�ation du Conseil national de la R�sistance et, enfin, sa position concernant l’OTAN en 1966. Vous connaissez ma position � ce sujet. Je rappellerai simplement que, selon moi, l’OTAN est issue d’un trait� de vassalisation et de subordination id�ologique, strat�gique et op�rationnelle � la pens�e am�ricaine, qui devrait en outre co�ter � la France environ 650 millions d’euros entre 2010 et 2015. Comment la France peut-elle donc conserver son ind�pendance dans la gestion de ses affaires �trang�res ?
M. Philippe Nauche, pr�sident. Pour assurer l’�quilibre des arguments, je donne maintenant la parole � Francis Hilmeyer. (Sourires)
M. Francis Hilmeyer. J’aurais souhait� que nos rapporteurs d�veloppent un peu plus le r�le de l’Assembl�e parlementaire de l’OTAN (AP-OTAN) et recueillir leur point de vue sur cette institution, son travail et son fonctionnement. Nous savons qu’il y a eu, dans notre assembl�e, des tentations de ne plus participer aux travaux de l’AP-OTAN compte tenu des d�penses que cette participation engendrait. J’aimerais donc conna�tre votre opinion � ce sujet. Par ailleurs, pourriez-vous �voquer plus en d�tail la question de la G�orgie ? Pour m’y �tre rendu, j’avais constat� une demande forte de la part des G�orgiens, li�e il est vrai � la pr�sence des Russes qui ont quasiment annex� une partie du territoire g�orgien, avec une surveillance �lectronique des fronti�res tr�s pouss�e.
M. Gilbert le Bris, rapporteur. Monsieur Bays, concernant l’europ�anisation de l’OTAN, il faut rappeler que lorsque le pr�sident Nicolas Sarkozy a demand� la r�int�gration dans le commandement militaire int�gr�, c’�tait aussi avec l’objectif que l’Europe de la d�fense prenne une certaine dimension. Force est de constater que, depuis, celle-ci n’a pas beaucoup �volu� car certains �tats membres de l’Union europ�enne ne sont pas tr�s pushy comme on dit en anglais ! Je pense en particulier au Royaume-Uni qui n’est pas tr�s allant en ce domaine. Il faut penser la relation OTAN-UE non pas en termes de substitution mais en termes de compl�mentarit�. C’est une compl�mentarit� qu’il faut envisager, et c’est le point de vue de l’ensemble des pays concern�s. Nous plaidons pour qu’il y ait effectivement un v�ritable pilier europ�en de l’OTAN, via l’Europe de la d�fense. C’est essentiel, mais la balle est dans le camp des Europ�ens : c’est � eux de mettre en place les moyens n�cessaires pour compter dans cette alliance atlantique. Ils commencent � le faire ; au sommet de Newport, des objectifs pr�cis en termes de capacit�s ont �t� d�termin�s : 2 % du produit int�rieur brut dont 20 % consacr�s � l’innovation, l’investissement et la recherche. Les Europ�ens commencent � les remplir. L’int�gration � l’OTAN comporte de nombreux aspects positifs tels que l’interarmisation ou la capacit� � travailler en commun. Mais au-del� de l’OTAN, de telles �volutions doivent �galement �tre port�es par l’Union europ�enne. � cet �gard, la r�orientation am�ricaine vers l’Asie doit constituer une incitation forte pour les Europ�ens et les obliger � se prendre en charge eux-m�mes.
Monsieur Candelier, je vous rejoins dans votre hommage au g�n�ral de Gaulle qui a souvent fait preuve de grande clairvoyance. Toutefois, et vous le savez, je ne partage absolument pas votre vision de l’OTAN : il ne s’agit pas d’une vassalisation de l’Europe. Lorsque l’on s’int�resse � ce sujet, il est d’ailleurs remarquable de noter que, vue des �tats-Unis, l’OTAN c’est l’Europe ! Inversement, vue de l’Europe, l’OTAN ce sont les �tats-Unis ! Il est vrai que les Europ�ens regardent souvent les Am�ricains qui, quant � eux, regardent le monde entier. Il faudrait peut-�tre que nous nous regardions un peu plus nous-m�mes. Les Am�ricains, qui n’ont pas �t� demandeurs de l’OTAN � l’origine, ont jou� leur r�le. Malheureusement, beaucoup de pays europ�ens ont profit� de l’OTAN pour devenir les � passagers clandestins � de la d�fense – je pense notamment aux derniers pays � avoir rejoint l’Alliance. � partir du moment o� ils sont entr�s dans l’OTAN, ces pays ont diminu� leurs d�penses de d�fense et s’en s’ont remis aux �tats-Unis pour assurer leur protection, ce qui est absolument aberrant dans le monde que l’on conna�t. C’est en train de changer, je l’ai rappel�. Mais, surtout, il faut en finir avec cette id�e selon laquelle � OTAN �gale �tats-Unis �. Nous l’avons vraiment ressenti avec Philippe Vitel : d’une part, les Am�ricains ne sont pas dans cette logique-l� ; d’autre part, les Europ�ens r�alisent que l’OTAN c’est aussi l’Europe, et qu’ils doivent y contribuer.
M. Philippe Vitel, rapporteur. Je souhaite rassurer M. Hilmeyer ; le rapport explique en d�tail ce qu’est l’AP-OTAN et la mani�re dont elle fonctionne. Par ailleurs, l’ensemble des r�flexions que nous conduisons dans notre rapport sont irrigu�es par les travaux effectu�s dans le cadre de l’AP-OTAN et le r�le qu’elle joue dans des domaines aussi importants que la cyber-s�curit�, la d�fense anti-missiles ou encore les changements g�opolitiques li�s au r�chauffement climatique.
La Turquie, membre de l’OTAN depuis 1952, est consid�r�e comme un � bon �l�ve � de l’Alliance. Elle participe � 4,1 % du budget de l’organisation, elle est le quatri�me contributeur aux op�rations de l’OTAN, et elle assure un r�le majeur dans certaines d’entre elles : je pense notamment � la relation post-2015 avec l’Afghanistan o� elle est nation-cadre dans la mission Resolute Support pour la r�gion de Kaboul. Par ailleurs, dans le cadre de la crise russo-ukrainienne, les Turcs ont largement contribu� aux mesures de r�assurance prises � l’�gard des Alli�s orientaux et ont annonc� qu’ils seront nation-cadre de la force interarm�es � tr�s haut degr� de r�activit� de l’Alliance. Mais il est vrai que le positionnement de la Turquie est marqu� par une tension entre d’une part, sa volont� de s’affirmer comme une voix forte au sein de l’OTAN avec des attentes �lev�es vis-�-vis de l’Alliance – en termes de d�fense collective et de financement commun par exemple –, et d’autre part, son souhait de pr�server une enti�re autonomie politique en se montrant parfois difficile s’agissant des compromis n�cessaires au nom de la solidarit� alli�e : par exemple sur les partenariats, en particulier entre l’OTAN et l’Union europ�enne. En somme, la Turquie est un alli� fiable pour l’OTAN, mais dont les positionnements doivent toujours �tre examin�s avec circonspection, dans le cadre d’un dialogue permanent. Je tiens enfin � souligner qu’il existe un autre domaine o� la Turquie a une grande importance. Elle s’est rapproch�e de la France en ce qui concerne les menaces du flanc sud, qui sont parfois n�glig�es dans les r�flexions sur l’�volution des postures de l’Alliance. En ce sens, la Turquie est un alli� de la France pour faire valoir cette dimension et cette orientation qui auront toute leur importance dans le cadre du prochain sommet de l’organisation. La Turquie est donc dans une situation singuli�re, avec ses ambigu�t�s et ses contradictions, mais qui repose malgr� tout sur une fid�lit� marqu�e depuis plus de soixante ans.
M. Alain Moyne-Bressand. Je tiens � f�liciter et � remercier nos rapporteurs qui ont d�j� r�pondu � nombre de mes interrogations au fil de leurs interventions. Si l’on reprend l’histoire, il faut rappeler que le g�n�ral de Gaulle avait d�cid� d’un retrait partiel de l’OTAN car les Am�ricains y �taient dominants. N’est-ce pas toujours le cas � l’heure actuelle ? N’est-ce pas pour des raisons financi�res et industrielles – via la vente de leurs mat�riels militaires – que l’OTAN reste une priorit� pour eux ? Pourriez-vous nous rappeler la liste des 28 pays membres de l’Alliance ?
Le monde change et, comme vous l’avez rappel�, il semble qu’il y ait beaucoup � faire au niveau europ�en pour que nous prenions en main nos responsabilit�s. Que repr�sente la participation financi�re fran�aise dans l’ensemble des ressources de l’Alliance ? Enfin, puisque nous sommes en guerre contre lui, quel est le r�le de l’OTAN – s’il existe – dans la lutte contre l’�tat islamique ? L’OTAN est-elle indiff�rente, sensible, ou pr�te � participer � des actions en ce sens ? Car il s’agit d’une guerre mondiale.
M. Yves Fromion. Nos rapporteurs ont �voqu� la norme des 2 %. J’aimerais que vous pr�cisiez cette notion car il existe plusieurs formules ou versions, V1 et V2, selon que l’on int�gre les pensions ou encore les d�penses de gendarmerie. Si l’on se r�f�re � la V1, c’est-�-dire les d�penses militaires stricto sensu pensions comprises, nous sommes proches des 2 %. Mais il ne s’agit pas du ratio commun�ment admis car les d�penses de pensions ne sont pas de � v�ritables � d�penses militaires. Or certains pays int�grent ces d�penses dans leur ratio. Il faut que nous parlions tous la m�me langue !
Par ailleurs, les Britanniques viennent de cr�er, sous banni�re de l’OTAN, un dispositif organisant la d�fense sp�cifique du nord de l’Europe. C’est extraordinaire car se retrouvent sous commandement britannique le Danemark, les Pays-Bas et les Pays baltes. Il s’agit d’une position tr�s antagoniste avec l’Europe de la d�fense ou du moins l’id�e que l’on s’en fait. Il semblerait que les Polonais demandent �galement aux Britanniques d’assurer leur d�fense sur leur fronti�re orientale. C’est une d�sarticulation du concept de solidarit� et d’organisation. Qu’en est-il ?
Enfin, je me demande si notre commission ne devrait pas s’int�resser aux rapports entre l’OTAN et la politique de s�curit� et de d�fense commune (PSDC). Pourquoi existe-t-il des antagonismes en la mati�re ? Quelle est la nature des objections qui sont faites � l’Europe, pilier otanien de la d�fense ?
M. Philippe Folliot. Je voudrais vous livrer un �l�ment de r�flexion : tant que nous n’aurons pas une diplomatie commune, � l’�chelle de l’Europe ou de l’Atlantique nord, il sera difficile d’envisager des �volutions dans la mesure o� la d�fense est le bras arm� de la diplomatie. Nous sommes donc dans une situation schizophr�nique entre les �go�smes nationaux, la solidarit� atlantique et la volont� d’approfondir la solidarit� europ�enne, qui est souvent la variable d’ajustement. Tant qu’on restera dans ce m�me cadre, toute id�e d’approfondissement de la PSDC demeurera un vœu pieux. Cela doit �tre soulign�.
Ensuite, on peut juxtaposer un certain nombre d’�l�ments de r�flexion et de strat�gie mais force est de constater qu’il y a un manque de coh�rence global. Je voulais �galement vous poser une question tr�s pr�cise : quand la France a r�int�gr� le commandement int�gr� de l’OTAN, des engagements avaient �t� pris pour faire baisser l’hypertrophie administrative de l’OTAN. Avez-vous pu analyser ces �l�ments ? Qu’en est-il de cette r�forme, qui avait fait l’objet d’engagements lors d’un sommet en 2009 ou 2010 ? M. Fr�d�ric Lefebvre. J’ai d’abord une question sur la strat�gie de l’OTAN et la place de l’Europe dans cette strat�gie. Un sujet majeur de cette strat�gie tient aux atermoiements de l’Europe. Nous voyons bien, � l’int�rieur m�me de l’Europe, des int�r�ts divergents entre les pays de l’Est et les pays du Sud. Il faudrait donc que l’Europe proc�de � une auto-analyse de ses propres choix. Avant de faire des reproches � l’OTAN, notamment en mati�re de lutte contre le terrorisme, on devrait en effet d’abord s’interroger sur la faiblesse de l’Europe et de ses non-choix.
Ma deuxi�me question porte sur les familles des militaires fran�ais en poste � Norfolk. J’aimerais que les parlementaires de l’Assembl�e parlementaire de l’OTAN demandent � l’OTAN de mener une d�marche officielle vis-�-vis des �tats-Unis au sujet du mauvais traitement qui est aujourd’hui r�serv� aux �pouses de nos militaires. Contrairement aux �pouses de militaires d’autres nationalit�s, elles sont en effet interdites de travailler localement. J’ai moi-m�me relay� ce probl�me aupr�s des autorit�s am�ricaines mais je pense qu’il serait plus efficace qu’il y ait un vœu officiel de l’OTAN pour demander � ce que les Fran�ais ne soient pas moins bien trait�s que les militaires des autres nations membres.
M. Philippe Vitel, rapporteur. La carte des pays de l’OTAN est naturellement dans le rapport : l’OTAN compte aujourd’hui 28 pays, dont 25 sont europ�ens et 22 appartiennent � l’Union europ�enne – seuls les �tats-Unis, le Canada et la Turquie sont donc hors de l’Europe.
D’un point de vue financier, il existe aujourd’hui trois d�finitions possibles du budget de la d�fense :
– le p�rim�tre du minist�re de la D�fense, tel que d�fini par la loi de finances initiale : 42 milliards d’euros en 2014, soit 2 % du PIB ;
– le p�rim�tre OTAN, appel� V1, c’est-�-dire le minist�re de la D�fense hors Anciens combattants, pensions comprises : 39,2 milliards d’euros en 2014, soit 1,8 % du PIB ;
– le p�rim�tre OTAN hors pensions, dit V2 : 31,4 milliards d’euros en 2014, soit 1,5 % du PIB.
M. Yves Fromion. C’est sur le p�rim�tre V1 que vous pr�conisez de faire monter l’effort de d�fense � 2 % ?
M. Philippe Vitel, rapporteur. Exactement. En ce qui concerne les d�penses de l’OTAN, elles se r�partissent en trois composantes :
– le budget civil, 218 millions d’euros en 2015, dont 11,14 % de contribution fran�aise ;
– les budgets militaires, 1,171 milliard d’euros en 2015, dont 10,97 % de contribution fran�aise ;
– le programme d’investissement au service de la s�curit�, dont le plafond a �t� fix� � 700 millions d’euros en 2015, dont 10,97 % de contribution fran�aise.
Au total, la contribution fran�aise est donc de l’ordre de 220 millions d’euros.
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. Pour r�pondre � Alain Moyne-Bressand sur les ventes r�alis�es par les �tats-Unis dans le cadre de l’OTAN, je dirais que les Am�ricains ne sont pas ennemis de leurs int�r�ts ! Ce qui est certain c’est que la r�int�gration de la France, et notamment le r�le du SACT, joue un r�le tr�s important. Nous avons en effet � Norfolk un ensemble de personnels de la DGA, capables d’intervenir en amont des d�cisions relatives aux normes. Les Am�ricains ne sont donc plus en mesure d’imposer seuls leurs propres r�gles, ce qui leur permettait auparavant de vendre leurs mat�riels � l’OTAN, quasiment sans comp�tition. L’obtention du poste de SACT constitue sans nul doute un �l�ment tr�s positif de notre retour dans le commandement militaire int�gr�. Les normes ne sont plus simplement am�ricaines mais aussi internationales. Toutefois, les Am�ricains vendent leurs mat�riels � nos partenaires europ�ens en raison de la protection qu’ils leur assurent par ailleurs, en leur offrant le parapluie de leur d�fense – et il est alors plus difficile pour nous de lutter. Mais sur la partie normative, la France joue d�sormais un r�le tr�s important.
Le r�le de l’OTAN dans la lutte contre Daech sera l’une des questions du Sommet de Varsovie au mois de juillet. Nous souhaitons que l’OTAN porte son regard non seulement vers l’est, mais aussi vers le sud. L’OTAN n’y joue pas aujourd’hui un v�ritable r�le car il s’agit de relations bilat�rales entre Fran�ais et Am�ricains. L’OTAN, gr�ce � son centre de commandement de Naples, peut cependant jouer un r�le d’appui assez int�ressant. � l’heure actuelle, il n’y a donc pas d’intervention de l’OTAN en tant que telle dans la lutte contre Daech, mais des relations bilat�rales entre pays qui ont l’habitude de travailler ensemble dans le cadre de l’OTAN – le d�veloppement de cette interop�rabilit� entre nos arm�es constitue un point essentiel d’apr�s nous.
Yves Fromion a �voqu� le r�le jou� par le Royaume-Uni dans l’OTAN. Nous savons qu’il y occupe une place un peu particuli�re, en ne concevant la politique de d�fense que par l’OTAN et non par l’Union europ�enne. Pour ce qui concerne la d�fense de la Pologne, ou des pays baltes en g�n�ral, c’est l’OTAN en tant que tel qui effectue la r�assurance. Nous ne voulons pas placer dans ces pays des troupes fixes de l’OTAN, mais les pays europ�ens de l’OTAN assurent par exemple la police a�rienne de ces pays ainsi qu’une pr�sence militaire. La France a jou� son r�le, tant en mati�re de police a�rienne que par l’envoi de chars Leclerc sur le terrain.
M. Yves Fromion. Ma question n’�tait pas tout � fait celle-l�. Il s’agit de la cr�ation d’un corps de 10 000 hommes, avec un �tat-major sous commandement britannique, implant� en Grande-Bretagne, et qui regroupe les pays que nous venons d’�voquer. Cette force aurait vocation � �tre projet�e o� que ce soit, et pas seulement en Europe. Cela m�rite que l’on regarde de plus pr�s car ce serait la pulv�risation du syst�me tel que l’on l’imagine.
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. Je poursuis mes r�ponses. La Grande-Bretagne poursuit effectivement des initiatives particuli�res mais la France et l’Allemagne le font �galement. Mais nous avons le sentiment que la Grande-Bretagne joue son r�le plut�t au sein de l’OTAN qu’ailleurs. Je partage le point de vue de Philippe Folliot, la diplomatie doit �tre collective en amont de tout si nous souhaitons avoir un bras arm� derri�re. La diplomatie europ�enne a effectivement encore beaucoup de chemin � faire, m�me si elle se trouve dans les mains d’une de nos anciennes coll�gues de l’AP-OTAN, Mme Federica Mogherini.
Concernant l’hypertrophie administrative, il est vrai que quand la France est rentr�e dans le commandement militaire int�gr�, elle a mis comme condition la diminution de ses structures. Des progr�s ont �t� faits depuis : le nombre d’agences est pass� de 14 � trois, avec une �conomie de 20 %, les effectifs sont pass�s de 13 000 � 8 000, avec �galement des �conomies financi�res. Cela va donc dans le sens que nous souhaitons.
Nous ne pouvons que partager les propos de Fr�d�ric Lefebvre sur les atermoiements de l’Europe. C’est � l’Europe de jouer son r�le si elle veut prendre pleinement sa place dans les diff�rentes instances. On dit souvent que l’on compte � l’OTAN lorsque l’on a des id�es et que l’on va vite. Il faut donc que l’Europe agisse, ce que les �tats-Unis souhaitent par ailleurs. La question des conjoints des militaires fran�ais ins�r�s dans l’OTAN est effectivement importante. Ceux-ci n’avaient en effet pas le droit de travailler sur le sol am�ricain, contrairement aux conjoints de diplomates par exemple. La situation a chang�. J’avais moi-m�me pos� une question �crite au Gouvernement sur ce point, � laquelle j’ai re�u une r�ponse le 5 janvier 2016. Pendant longtemps les Am�ricains s’appuyaient sur le fait que nous n’avions pas ratifi� le Protocole de Paris, dont j’ai parl� en propos liminaire. Mais selon le minist�re des Affaires �trang�res, il ne semble n’avoir d�sormais plus de probl�me. M. Philippe Vitel, rapporteur. Pour compl�ter et r�pondre � Philippe Folliot, je pr�cise que notre engagement �tait de vingt �toiles et environ 900 militaires. Nous respectons les vingt �toiles mais nous sommes en revanche en d�ficit s’agissant du nombre de militaires que nous devons fournir. Nous n’avons fourni que 75 % de ce que nous devons. Ce n’est pas � Norfolk que nous p�chons mais plut�t au niveau du SHAPE � Mons, o� nous ne sommes pas assez nombreux. En revanche, dans tous les comit�s o� nous si�geons, nous tenons la plume. Et c’est celui qui tient la plume qui a le pouvoir. Lorsque le g�n�ral Abrial a pris ses fonctions de SACT, il a men� une action de grande qualit� pour mettre en avant les industriels de d�fense fran�ais dans les march�s de l’OTAN. Le g�n�ral Palom�ros a ensuite r�ussi � placer sous l’autorit� de l’ACT tous les organes de formation de l’OTAN. Nous attendons d�sormais du g�n�ral Mercier qu’il lie mieux la transformation � la gouvernance politique de l’OTAN. Notre retour au sein du commandement militaire int�gr� de l’OTAN a donc �t� tr�s positif pour la France en termes d’influence mais il nous faut nous efforcer d’occuper tous les postes pour lesquels nous nous sommes engag�s. M. Jean-Fran�ois Lamour. Vous avez bien expliqu� l’importance de la transformation de l’OTAN et du d�veloppement de l’interop�rabilit�. Vous avez soulign� le r�le que peuvent jouer au sein de l’organisation le g�n�ral Mercier, actuel commandant alli� supr�me en charge de la transformation, et les ing�nieurs de la DGA qui l’entourent, en faveur de la pr�servation de notre base industrielle et technologique de d�fense. Pourriez-vous pr�ciser davantage les modalit�s de leurs travaux en ce sens : vise-t-on � cr�er une sorte de � bo�te noire � qui soit compatible avec nos standards, ou � imposer un standard unique, au risque de brider l’innovation et le d�veloppement de nouveaux standards, comme le font certaines de nos entreprises, � l’image par exemple de Thales en mati�re de cryptographie ?
M. Philippe Nauche, pr�sident. Quelle est effectivement notre influence r�elle sur la production des normes ?
M. Gilbert Le Bris, rapporteur. Quand on parle d’interop�rabilit�, il faut distinguer deux niveaux de travaux. En amont, le d�veloppement de l’interop�rabilit� consiste � d�finir des normes : c’est en quelque sorte un travail d’�criture, o� le r�le de la vingtaine d’ing�nieurs de la DGA plac�s aupr�s du g�n�ral Mercier est particuli�rement important pour permettre � la France de participer � l’�criture des normes. Auparavant, on avait tendance � adopter telles quelles des normes am�ricaines ; d�sormais, les Alli�s coproduisent v�ritablement ces normes, et la France a un r�le de premier plan parmi les alli�s europ�ens, gr�ce � cette structure particuli�re qu’est la DGA. En aval, il s’agit d’assurer l’interop�rabilit� des standards nationaux. C’est l� le grand succ�s de l’OTAN : son travail a permis de mettre en œuvre des forces v�ritablement interconnect�es. C’est d’ailleurs une telle r�ussite que d’autres pays, non-membres de l’Organisation, cherchent � adopter eux aussi ces normes afin d’am�liorer l’interop�rabilit� de leurs forces avec celles de l’OTAN. *
La commission autorise � l’unanimit� le d�p�t du rapport d’information sur l’�volution du r�le de l’OTAN en vue de sa publication. La s�ance est lev�e � onze heures.
Membres pr�sents ou excus�s
Pr�sents. - Mme Sylvie Andrieux, M. Olivier Audibert Troin, M. Nicolas Bays, M. Malek Boutih, M. Jean-Jacques Bridey, M. Jean-Jacques Candelier, Mme Fan�lie Carrey-Conte, M. Jean-David Ciot, M. David Comet, Mme Catherine Coutelle, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Guy Delcourt, Mme Marianne Dubois, Mme Genevi�ve Fioraso, M. Philippe Folliot, M. Yves Foulon, M. Yves Fromion, M. Claude de Ganay, M. Sauveur Gandolfi-Scheit, Mme Genevi�ve Gosselin-Fleury, M. Serge Grouard, Mme Edith Gueugneau, M. Christophe Guilloteau, M. Francis Hillmeyer, M. Patrick Labaune, M. Jacques Lamblin, M. Charles de La Verpilli�re, M. Gilbert Le Bris, M. Fr�d�ric Lefebvre, M. Maurice Leroy, M. Jean-Pierre Maggi, M. Alain Marleix, M. Alain Marty, M. Damien Meslot, M. Philippe Meunier, M. Jacques Moignard, M. Alain Moyne-Bressand, M. Philippe Nauche, Mme Nathalie Nieson, M. Jean-Claude Perez, M. Joaquim Pueyo, M. Gwendal Rouillard, M. Alain Rousset, M. Fran�ois de Rugy, M. St�phane Saint-Andr�, M. Thierry Sol�re, M. Philippe Vitel, M. Michel Voisin
Excus�s. - Mme Patricia Adam, Mme Danielle Auroi, M. Claude Bartolone, M. Daniel Boisserie, M. Philippe Briand, M. �ric Jalton, M. Jean-Yves Le D�aut, M. Christophe L�onard, M. Bruno Le Roux, Mme Marie R�calde, M. Eduardo Rihan Cypel, M. Jean-Michel Villaum�
Assistaient �galement � la r�union. - M. Guy-Michel Chauveau, M. Jean-Fran�ois Lamour