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Projet de loi portant r�forme des retraites : r�forme des retraites, rapport
4 juillet 2003 :
Par M. Dominique LECLERCau nom de la commission des affaires socialesSommaireDossier l�gislatif
Famille�conomie et finances, fiscalit�Questions sociales et sant�Entreprises
2. L'amélioration de la situation
des moins favorisés
Votre rapporteur avait, lors de l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2003, souligné
qu'une solution pour les basses pensions devait être trouvée dans
le cadre de la présente réforme.
En effet, les titulaires de revenus modestes ne disposent
souvent pas des moyens de se constituer une épargne longue en vue de
leur retraite.
L'absence, pour ces personnes, d'un « pécule
pour les vieux jours » se trouve aujourd'hui aggravée par la
situation des minima de pension.
En effet, en raison d'une revalorisation inférieure au
SMIC sur longue période, le minimum contributif du régime
général ne constitue plus une juste protection contre la
pauvreté à l'âge de la retraite. Il représente
même aujourd'hui un montant inférieur au minimum vieillesse.
Le présent projet de loi intègre la
nécessité de revaloriser le minimum contributif et s'engage
davantage :
- par la fixation d'un objectif ambitieux de pension
minimale pour les salariés ayant effectué une carrière
complète. En effet, à l'horizon 2008, le montant minimum
global31(*) de pension
versé aux personnes justifiant de 160 trimestres d'assurance et
ayant travaillé à temps complet, ne pouvait être
inférieur à 85 % du SMIC (article 4) ;
- par une réforme ambitieuse du minimum
contributif qui participe à cet objectif. En effet, celui-ci sera
revalorisé de 3 % en 2004, 2006 et 2008, soit 9,3 %
d'augmentation totale. Ces modalités de calcul seront revues afin que la
prise en compte des trimestres effectivement cotisés soit
majorée, c'est-à-dire que le minimum contributif constitue une
véritable garantie pour les salariés justifiant de longues
carrières (article 18).
Ainsi, par ce double engagement, le Gouvernement entend agir
afin que la retraite puisse demeurer le patrimoine de ceux qui en sont
dépourvus.
3. Accompagner le développement
de l'épargne retraite en complément des pensions
a) Un accès encore difficile
à l'épargne retraite
Le système de retraite français, à
l'instar des autres pays européens, est construit sur trois piliers.
Le premier pilier est celui des régimes de
retraite obligatoires par répartition qui sont, en France,
gérés par l'Etat, la sécurité sociale ou par des
caisses professionnelles autonomes et les régimes complémentaires
obligatoires AGIRC et ARRCO ;
Le deuxième pilier se met en place dans le
cadre professionnel. C'est là que se trouvent les fonds de pension
existants, qui constituent « le troisième
étage » de la retraite en supplément du régime
de base et des régimes complémentaires. Ils
bénéficient de régimes fiscaux particuliers et
obéissent aux systèmes prudentiels relevant du code des
assurances, du code de la sécurité sociale ou du code de la
mutualité. Il est possible d'ajouter à ce système
l'épargne salariale et certains régimes supplémentaires
obligatoires ;
Le troisième pilier relève de la
décision individuelle et est constitué de tous les produits
d'épargne longue, fiscalement bonifiés, à la disposition
des ménages (PEA, assurance vie, etc).
Répartition en France des trois piliers
selon leur participation au financement de la retraite
Premier pilier
Deuxième pilier
Troisième pilier
Source : AFPEN
L'épargne comme complément de nos
régimes de retraite obligatoires par répartition est donc
déjà une réalité en France.
L'épargne constituée en vue de la retraite
représente d'ailleurs un complément significatif de pension pour
de nombreux retraités, comme l'a souligné le conseil
d'orientation des retraites (COR) dans une note préparatoire à sa
réunion du 12 septembre 2002 :
« Les pensions versées par les
régimes par répartition sont souvent complétées par
une part, plus ou moins importante, de revenus du patrimoine. On estime en
général que les revenus du patrimoine représentent 20
à 25 % des revenus des retraités, avec une forte dispersion
en fonction du revenu, cette part étant en outre supérieure
à la moyenne chez les anciens non-salariés (professions
libérales, artisans et commerçants, agriculteurs) qui ont souvent
pu constituer un patrimoine au moment de la retraite en vendant leur commerce,
leurs terres ou leur clientèle ».
Pour autant, en dépit de cette importance, le
paysage de l'épargne retraite apparaît aujourd'hui tout
particulièrement opaque, éclaté et, en définitive,
inégalitaire.
L'épargne retraite constitue encore un concept
relativement flou comme l'observait le COR dans sa note
précitée :
« Parmi les différentes formes
d'épargne financière, il n'est pas simple de départager
celles qui constituent de l'épargne retraite de celles qui n'en
constituent pas. Certains produits constituent par définition de
l'épargne retraite : ce sont les dispositifs permettant
d'acquérir des annuités viagères, qui couvrent le risque
lié à l'incertitude sur la durée de la vie. Les autres
formes d'épargne, caractérisées par une sortie en capital,
peuvent constituer un produit d'épargne pour la retraite pour certains
ménages, mais ceci n'est alors qu'une finalité parmi
d'autres ; cette finalité est d'autant mieux
caractérisée que l'épargne ainsi constituée est
bloquée pour une durée longue ».
A cette opacité, s'ajoute un éclatement des
vecteurs de l'épargne retraite qui conduit alors à alimenter un
paysage inadapté et destructuré.
Ainsi, M. Eric Woerth, dans son récent rapport sur
l'épargne retraite au nom de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale32(*), précisait :
« De nombreux outils existent pour
répondre à ce besoin. Mis en place à des époques
différentes, selon des mécanismes différents, pour des
populations distinctes, ils se sont accumulés pour former à
l'heure actuelle un paysage confus et foncièrement inéquitable,
qui, de surcroît, ne couvre pas la totalité des personnes
potentiellement intéressées. »
De fait, le paysage actuel n'est pas satisfaisant
à un double titre.
D'une part, s'il existe déjà certains
produits spécifiques dédiés à l'épargne
retraite, ils ne restent aujourd'hui accessibles qu'à une partie de la
Ces produits s'articulent autour d'une double logique.
Certains produits individuels d'épargne retraite ne
sont accessibles qu'à certaines professions. On peut citer les
professions non salariées (avec les contrats
« Madelin »), les exploitants agricoles (avec
l'ancien COREVA), les fonctionnaires (avec la Préfon, l'ancien
CREF ou la CGOS) ou les élus locaux (avec le FONPEL ou la
CAREL).
D'autres produits, souscrits dans un cadre collectif, sont
réservés aux salariés adhérents dans les
entreprises qui ont choisi de les mettre en place. Il s'agit des
mécanismes de retraite supplémentaire mis en place dans le cadre
de l'entreprise, chacun étant désigné par le numéro
de l'article du code général des impôts fixant le
régime fiscal applicable à ces contrats :
article 39 (contrats à prestations définies),
article 82 (contrats en « sursalaire ») et
article 83 (contrats à cotisations définies).
Ce sont ces difficultés d'accès qui expliquent
que seuls 12 % des ménages affirment détenir un produit
d'épargne retraite.
Taux de détention d'une épargne
retraite(1) en 2000
Répartition des ménages
Epargne retraite Ensemble 1996
Ensemble 1998
Age de la personne de
De 60 à 69 as
Catégorie sociale de la personne de
Artisan, commerçant, industriel
Profession libérale
Profession intermédiaire
Employé
Ouvrier qualifié
Ouvrier non qualifié
Agriculteur retraité
Indépendant retraité
Salarié retraité
Autre inactif
Revenu annuel du ménage
Moins de 60.000 francs
De 60 à 100.000 francs
De 100 à 150.000 francs
300.000 francs ou plus
Source : Enquête Patrimoine des ménages
2000. (INSEE).(1) L'INSEE recense ici les produits d'épargne
collectifs ou individuels avec sortie en rente viagère.
D'autre part, en l'absence de produits
spécifiquement dédiés à l'épargne retraite,
les Français recourent massivement à d'autres dispositifs
d'épargne qui ne répondent pourtant que très
imparfaitement aux exigences inhérentes à l'épargne
retraite. Il s'agit notamment de deux dispositifs : le premier
dans un cadre individuel - l'assurance vie33(*) - le second dans un cadre
collectif - l'épargne salariale34(*). A l'issue de la
période d'épargne, le patrimoine ainsi accumulé peut
être transformé en rente viagère.
Typologie simplifiée des dispositifs
d'acquisitionà titre facultatif d'annuités de rente
viagère
Viager collectif
Viager individuel
A adhésion obligatoire du salarié sur
l'initiative facultative de l'employeur
- conversion d'un capital immobilier ou financier en
rente (rente immédiate) ; Prestations définies (art. 39 du code
général des impôts) : - sortie en rente viagère d'un contrat d'assurance
vie (rente viagère immédiate ou différée) ;
- régimes « chapeaux » ou
- capitalisation individuelle (art. 82 du code
général des impôts)
- option de sortie en rente viagère d'un plan
d'épargne populaire ou d'un plan d'épargne en actions.
- capitalisation collective à gestion de comptes
individuels (art. 83 du code général des
impôts)
- capitalisation collective à unités de
rente ou points (art. 83 du code général des
impôts et 441 du code des assurances)
A adhésion volontaire
Prestations définies :
- régime fonctionnant en répartition :
Cref
Cotisations définies :
- régimes à cotisations définies
fonctionnant en répartition : Cgos, Organic pour la partie
facultative ;
- opérations collectives à adhésion
facultative e capitalisation (régimes de la « loi
Madelin » et des exploitants agricoles) - régimes à unités de rentes ou
points (Préfon).
Source : INSEE, Economie et Statistique,
n° 348, 2001.
L'éclatement des dispositifs d'épargne retraite
explique alors largement le faible développement des rentes
viagères non obligatoires. L'ampleur des masses financières qui
lui sont consacrées reste modeste par rapport aux autres produits
d'épargne, comme l'observait le COR dans sa note
« Au total, la masse des versements annuels
collectés en vue de rentes viagères au titre de la retraite
pourrait être estimée à quelque 8,2 milliards d'euros
(moins de 5 % de l'ensemble des versements aux régimes de retraite
obligatoires et facultatifs), dont un peu plus de 3 milliards d'euros pour
les contrats des articles 39, 82 et 83 du code général des
impôts et 2,3 milliards d'euros au titre de la gestion interne
d'entreprise, des institutions de retraite supplémentaire et des
institutions de prévoyance. A titre de comparaison, la commission
européenne estime à environ 10 % la part moyenne, parmi les
Etats membres de l'Union, des retraites professionnelles (hors gestion interne
d'entreprise et à l'exclusion des régimes individuels).
« Le montant des provisions mathématiques
au titre des rentes viagères pour la retraite peut être
estimé de 100 à 120 milliards d'euros en 1999, dont 23 milliards
d'euros pour les contrats des articles 39, 82 et 83 du code
général des impôts et 40 à 60 milliards d'euros
pour la gestion interne d'entreprise, les institutions de retraite
supplémentaire et les institutions de
prévoyance. »
Les principaux dispositifs d'épargne en vue de
la retraite
Nom du dispositif
Date de création
Nombre de bénéficiaires/encours des
Coût budgétaire annuel (en
millions d'euros)
Cotisations ou prestations définies
Article 39 du CGI
Salariés cadres supérieurs (collectif)
Prestations définies (régime
« chapeau »)
Blocage jusqu'à la retraite
Contributions de l'entreprise déductibles de l'IR
(85 % plafond sécurité sociale))
Oui, exclusivement
5,1 milliards d'euros de cotisations. Encours de
28 milliards d'euros
Salariés (individuel)
Cotisations définies (en % du salaire)
6 ans minimum
Rente ou capital
Sursalaire imposable, cotisations employeur déductibles
(sous plafond)
Salariés (individuel, cadre collectif)
Blocage mais portabilité
Cotisations employeur déductibles, déduction
plafonnée du revenu imposable
Loi Madelin (1)
Indépendants
Obligation annuelle de cotisation
Déduction des cotisations retraite du
bénéfice industriel et commercial
340.000 contrats retraite
COREVA (2)
Exploitants agricoles
Cotisations définies (facultatif)
Versements déductibles du revenu professionnel
imposable
231.000 contrats
Préfon
Fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, leurs conjoints et
veufs
Cotisations définies Régime facultatif par
Pension entre 55 et 70 ans
Versements libres, déductibles du revenu (plafond
3.400 €). Rachat d'anuités jusqu'à l'âge de
261.000 adhérents, dont 60.000 retraités
Ancien CREF
Enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction
Prestations définies Régime par
répartition
Blocage jusqu'à la retraite ; (10 ans
minimum)
Cotisations déductibles du revenu
Non. Indexation sur fonction publique
450.000 adhérents
CGOS
Fonctionnaires hospitaliers
Cotisations définies Régime par
Non. Rente garantie 5 ans
FONPEL et CAREL
Elus locaux
Cotisations définies Facultatif par points
Cotisations non déductibles du revenu. Rente
partiellement imposée
Oui, à parité avec l'élu
6.000 adhérents de part et d'autre
PPESV
Cotisations définies
10 ans avec déblocage
Versements imposables, abondement exonéré
(plafonds 2.300 et 4.600 €)
1,5 million de salariésEncours des fonds communs de
placement d'entreprise : 47 milliards d'euros
5 ou 8 ans, avec déblocage
Abondements déductibles du bénéfice,
versements exonérés si issus participation ou
intéressement
Oui (plafonds 2.300 ou 3.450 €)
Plafond annuel de 92.000 €
5 ans minimum pour défiscalisation
Plus-values exonérées ; déduction IR
si sortie en rente après 8 ans
PEP assurance vie
8 ans pour défiscalisation
Exonération à la sortie
Choix rente : certaine, temporaire ou viagère
L'avantage initial a été supprimé.
Plus-values exonérées si blocage 8 ans
Encours : 730 milliards d'euros
(1) Loi n° 94-126 du 11 février 1994
relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.
(2) Régime supprimé pour cause de
distorsion de concurrence, remplacé par des contrats d'assurance de
groupe (loi d'orientation n° 97-1051 du 18 novembre
Source : d'après le rapport de M. Eric
Woerth,. A.N. n° 858, mai 2003.
Et le COR de conclure :
« A partir de l'état des lieux, trois
éléments paraissent devoir être
soulignés :
« - des produits d'épargne
directement dirigés vers la retraite existent déjà pour
une part non négligeable de la population active ;
« - l'épargne financière pour
la retraite est utilisée par les couches sociales les plus
favorisées, ce qui d'ailleurs est cohérent avec le
caractère dégressif en fonction du revenu du taux de remplacement
assuré par les régimes de retraite obligatoires ;
« - l'analyse des produits offerts
actuellement montre une grande variété de dispositifs,
bénéficiant d'exonérations fiscales voire sociales
diverses ; cette variété s'explique par des raisons
historiques mais on peut s'interroger sur sa légitimité
réelle sur le plan économique ou sur le plan de
l'équité. »
b) Un accès diversifié et
rendu plus équitable
La notion même d'épargne retraite a longtemps
fait débat dans notre pays, quand bien même elle occupait
déjà une place non négligeable dans notre système
de retraite. Point n'est ici besoin de rappeler les débats qui ont
accompagné l'adoption de la loi n° 97-277 dite
« Thomas » du 25 mars 1997 créant les plans
d'épargne retraite, puis l'abrogation de cette loi jamais
appliquée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 dite de
modernisation sociale.
La polémique semble aujourd'hui avoir laissé la
place à un certain consensus, fondé sur une vision pragmatique de
la place et du rôle de l'épargne retraite35(*).
En témoigne notamment le document élaboré
le 11 avril 2003 à l'issue des travaux du « groupe
confédéral » réunissant les partenaires sociaux
et le Gouvernement et annexé à l'exposé des motifs du
présent projet de loi qui souligne la nécessité, au titre
des objectifs et des moyens de la réforme des retraites, de
« prévoir un égal accès, pour ceux qui le
souhaitent, à un complément de revenus par un dispositif
d'épargne ».
De fait, il ne s'agit plus d'opposer de manière
stérile répartition et capitalisation. Le choix a
été clairement fait de faire de la répartition le socle de
notre système de retraite.
En ce sens, le présent projet de loi cherche
à apporter une réponse pragmatique aux carences de nos
dispositifs d'épargne retraite pour garantir l'accès de tous
à l'épargne retraite en élargissant les
possibilités offertes et en garantissant tout à la fois son
attractivité (par une incitation fiscale) et son équité
(par un plafonnement global de l'incitation).
A ce titre, et au-delà de ces principes solennellement
rappelés à l'article 78 du projet de loi, il a un double
diversifier les produits d'épargne
retraite pour garantir à tous la possibilité d'en
bénéficier
Il prévoit d'abord de renforcer le deuxième
pilier : celui de l'épargne retraite dans le cadre
professionnel.
En ce sens, il s'inscrit dans la même logique que celle
choisie en son temps par votre commission dans le cadre de ses conclusions sur
la proposition de loi visant à améliorer la protection
sociale par le développement de l'épargne retraite,
rapportée par notre ancien collègue Charles Descours et
adoptée par le Sénat le 14 octobre 199936(*). Il transforme ainsi le
plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV),
créé par la loi n° 2001-152 du 19 février
2001 sur l'épargne salariale, en un plan partenarial
d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR), nouveau
produit d'épargne salariale spécifiquement dédié
à la retraite (article 80). Il institue également un
nouveau produit permettant la constitution d'une rente viagère - le
plan d'épargne retraite (PER)37(*) - pouvant être souscrit dans un cadre
collectif (article 79).
Il garantit ensuite, dans le cadre du troisième pilier
- celui de la décision individuelle -, l'existence d'un produit d'épargne spécifiquement dédié à la
retraite et pouvant être souscrit par tous : il s'agit du PER qui
peut alors être souscrit à titre individuel.
garantir un accès équitable
A l'heure actuelle, en fonction de leurs revenus et de leur
situation professionnelle, nos concitoyens peuvent, pour certains d'entre eux,
bénéficier de différents produits d'épargne
retraite bénéficiant d'un régime social et fiscal
favorable et sont alors en mesure de cumuler les avantages s'attachant à
ces produits pour se constituer un complément de pension.
Cette situation est contraire à
l'équité.
Aussi, le projet de loi prévoit-il, de manière
certes un peu complexe, la mise en place d'une enveloppe globale de
déductibilité fiscale s'appliquant à l'ensemble de
produits d'épargne retraite afin de plafonner l'avantage fiscal
attaché à ces produits (article 81). Ce plafond sera
déterminé dans la prochaine loi de finances.
31 C'est-à-dire au titre du régime
de base et des régimes complémentaires.
32 Rapport d'information n° 858,
douzième législature, mai 2003. Votre rapporteur se permet
d'ailleurs de renvoyer le lecteur à ce rapport pour une
présentation plus détaillée des différents
dispositifs existants.
* 33 La
Fédération française des sociétés
d'assurance (FFSA) estime ainsi à 30 milliards d'euros l'ensemble
des cotisations versées en 2002 au titre des contrats d'assurance vie
à vocation de retraite.
* 34 Les
encours des fonds communs de placement d'entreprise (FCPE) s'élevaient
à 47 milliards d'euros fin 2002.
* 35 A cet
égard, la création du F2R, qui constitue en pratique la mise en
oeuvre à l'échelle nationale d'un supplément de retraite
par capitalisation, a sans doute joué un rôle pédagogique
non négligeable.
36 Rapport n° 8, session ordinaire de
* 37 Le
régime du PER devra néanmoins être précisé
par une loi ultérieure. Sommaire Page précédente | Page suivante