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27 juillet 2012 :
Reconnaissance des qualifications professionnelles
( texte d�pos� au s�nat )
Par M. Jean BIZETDossier l�gislatifDocument "pastillé" au format PDF (61 Koctets)
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SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
EUROPÉENNE
PRÉSENTÉE AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES
EUROPÉENNES (1)
EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 QUATER DU
RÈGLEMENT,
sur la reconnaissance des
qualifications professionnelles (E 6967),
Par M. Jean BIZET,
(Envoyée à la commission des affaires
sociales.)
(1) Cette commission est composée de : M.
Simon Sutour, président ; MM. Michel Billout, Jean Bizet,
Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M.
Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient et
Roland Ries, vice présidents ; MM. Christophe Bechu,
André Gattolin et Richard Yung, secrétaires ;
MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Eric
Bocquet, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del
Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM.
Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM.
Jean René Lecerf, Jean Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach,
François Marc, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou,
Bernard Piras, Alain Richard et Mme Catherine Tasca, membres.
La Commission européenne a présenté le
19 décembre 2011 une proposition de directive modifiant la
directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la
reconnaissance des qualifications professionnelles. Elle fait suite à un
Livre vert et à une phase de consultation. Sa portée est
très large puisque ce texte vise la quasi totalité des
professions dites réglementées dans les États membres. Ces
professions, dont l'accès est restreint par des conditions de
diplômes et de qualifications, seraient au nombre de 800 dans l'Union
européenne, étant entendu que certaines professions ne sont
réglementées que dans quelques États membres. La France se
situerait dans la moyenne avec environ 120 professions
réglementées. La Suède est la moins
réglementée avec une vingtaine de professions seulement. À
l'inverse, des pays comme le Royaume-Uni comptent plus de 200 professions
concernées.
Le constat de la Commission européenne est que la
directive en vigueur, qui date du 7 septembre 2005, n'a pas atteint tous
ses objectifs. La liberté d'établissement et la liberté de
prestation de services demeurent entravées, selon elle, par des
délais et des obstacles administratifs non justifiés. Pour y
remédier, la Commission européenne propose de réviser la
directive du 7 septembre 2005.
Quelques rappels sur les principes de la directive du
7 septembre 2005 en vigueur
Dans le cas d'une mobilité temporaire (prestation de
services), la directive dispose que le professionnel peut travailler, en
principe, sur la base d'une déclaration préalable.
Dans le cas d'une mobilité permanente
(établissement dans un pays de l'Union autre que celui où les
qualifications professionnelles ont été obtenues, à titre
de salarié ou non), il faut distinguer selon les professions. Trois
systèmes de reconnaissance des qualifications existent :
- Premier système : la reconnaissance
automatique pour les professions dont les conditions minimales de formation ont
été harmonisées. Sept professions dites
« sectorielles » sont concernées : architecte,
dentiste, infirmière, sage-femme, médecin, pharmacien et
vétérinaire.
La procédure est la suivante. Le professionnel fait sa
demande auprès de l'autorité compétente chargée de
la profession dans le pays d'accueil et il apporte la preuve de ses
qualifications. Cette autorité examine la demande dans un délai
de 3 mois. Elle est tenue de reconnaître tous les titres de
formation qui figurent à l'annexe V de la directive. Sont inscrits
à cette annexe les titres de formation qui satisfont à des
exigences minimales de durée de formation initiale et/ou de pratique.
- Deuxième système pour certaines
professions dans le domaine de l'artisanat, du commerce et de
l'industrie (par exemple celle de coiffeur). Ces
professions peuvent bénéficier d'un système de
reconnaissance automatique sur la base de l'expérience
professionnelle acquise. La durée exigée varie entre trois et six
ans selon une variété de facteurs.
- Troisième et dernier système, le
système dit général. La directive organise le
régime général de reconnaissance des titres de formation.
Le système général sert pour toutes les autres professions
réglementées ou pour les professionnels des professions
précitées qui n'entrent pas dans les critères de la
reconnaissance automatique.
Les qualifications professionnelles sont alors
regroupées en cinq niveaux permettant la comparaison des qualifications.
La reconnaissance des qualifications intervient si le niveau de qualification
professionnelle du migrant est au moins équivalent au niveau
immédiatement inférieur à celui exigé dans
l'État membre d'accueil. La reconnaissance doit être
accordée aussi au migrant dont la profession n'est pas
réglementée dans l'État membre d'origine mais qui a
exercé à temps plein cette profession pendant deux ans. Dans
certaines conditions limitées, l'État membre d'accueil peut
imposer des mesures de compensation, c'est-à-dire un stage d'adaptation
pendant trois ans au maximum ou une épreuve d'aptitude.
Les modifications proposées par la Commission
La proposition phare est la création d'une carte
professionnelle européenne, en réalité un certificat
électronique, qui serait délivrée par l'État membre
d'origine. Cette carte certifierait l'authenticité des diplômes,
l'expérience et les qualifications du professionnel. L'État
membre d'accueil n'aurait pas ainsi à demander et vérifier ces
documents, d'où un gain de temps en théorie. Il devrait juste
valider la carte. Dans le cadre de la mobilité temporaire (prestation de
services), la carte serait créée et validée par
l'État d'origine.
La carte professionnelle serait optionnelle. Elle ne serait
créée que pour les professions qui en feraient la demande. La
décision de créer une carte serait prise par la Commission
européenne en comitologie.
Toutefois, le dispositif reste à préciser. Les
conditions permettant la création d'une carte sont floues. Quand faut-il
considérer qu'une profession le demande ? Le problème se
pose en particulier quand la profession n'est pas ou peu organisée.
Comment faire aussi lorsqu'une profession n'est pas réglementée
dans un pays ? Peut-on lui imposer de délivrer une carte et donc
créer des charges administratives inutiles pour lui ?
Une autre innovation importante est l'introduction du principe
de l'accès partiel à une profession. Ce principe, reconnu par la
Cour de justice depuis 2006, permet à un professionnel de n'exercer
qu'une partie d'une profession. L'exemple souvent cité est celui du
moniteur de snowboard par rapport au moniteur de ski. Ce principe qui doit
faciliter la mobilité, en particulier quand les professions ne se
recoupent pas exactement d'un pays à l'autre, peut aussi être
source d'insécurité juridique. Le caractère
séparable d'une activité n'est pas toujours évident,
d'autant plus que le texte de la Commission tend à apprécier ces
situations au cas par cas, et non profession par profession.
D'autres dispositions relèvent les exigences minimales
de formation pour les médecins, sages-femmes, infirmiers... Globalement,
cela ne pose pas de difficultés majeures aux professionnels
français. L'enjeu est plutôt de faire respecter les exigences
figurant déjà dans la directive de 2005.
La proposition de directive demande aussi aux États
membres d'examiner l'opportunité de maintenir autant de professions
réglementées. Cette réévaluation peut en effet
être utile, certains héritages ne se justifiant plus aujourd'hui.
La France se situe plutôt dans une bonne moyenne. Mais cet examen ne doit
pas se faire au détriment de la sécurité des consommateurs
et des patients.
Enfin, la Commission européenne propose d'inclure les
notaires dans le champ de la directive.
D'autres dispositions plus techniques figurent aussi dans le
texte, comme la création de « cadres communs de
formation », l'utilisation du système d'information du
marché intérieur (IMI) pour faciliter la coopération des
administrations, la création d'un mécanisme d'alerte pour les
professionnels de santé frappés d'une interdiction d'exercer dans
un État membre...
Quelle appréciation peut-on porter sur la
proposition de directive ?
Tout d'abord, il faut rappeler que notre Haute
assemblée a adopté en mars dernier sur ce texte un avis
motivé de non conformité au principe de
subsidiarité1(*). Les
griefs concernaient tout particulièrement les règles applicables
aux professions de santé ainsi que le manque d'intelligibilité de
plusieurs dispositifs clefs, en particulier la carte professionnelle.
Ces griefs demeurent pertinents et la présente
proposition de résolution européenne les reprend largement, mais
sous un autre angle que celui de la stricte subsidiarité.
Il faut aussi noter le récent travail de Mme Bernadette
VERGNAUD, rapporteur de la commission IMCO du Parlement européen. Son
projet de rapport qui sera examiné à la fin de l'année a
été publié il y a dix jours. Le projet de
résolution du Parlement européen cite dans ses visas l'avis
motivé du Sénat. Ce point est remarquable et illustre le dialogue
croissant entre le Parlement européen et les parlements nationaux. Au
demeurant, la quasi totalité des réserves exprimées dans
la présente proposition de résolution rejoignent celles du projet
de rapport du Parlement européen. Cette communauté de vue reflète le sentiment des
professionnels concernés. Les auditions conduites ont montré leur
extrême maturité, en particulier les professions dites
« sectorielles ». Leurs Ordres ont entièrement
intégré la logique européenne et leurs réseaux se
réunissent régulièrement pour adopter des positions
communes. Leur démarche n'est absolument pas protectionniste. Les
professions de santé sont sans doute les plus ouvertes aux
ressortissants étrangers.
En conséquence, le message de la présente
proposition de résolution est double.
Tout d'abord, les objectifs de la proposition de directive
sont excellents et les dispositions proposées vont plutôt dans le
bon sens en simplifiant les procédures. Par ailleurs, il n'y a pas de
recul sur les exigences minimales de formation. Au contraire.
Toutefois, cette méthode a ses limites, car le vrai
obstacle à plus de mobilité tient au manque de confiance
mutuelle. Les sages-femmes par exemple pointent les écarts très
importants de formation entre les pays. Par ailleurs, le champ de
compétences de chaque profession n'est souvent pas le même d'un
pays à l'autre. En France, les sages-femmes peuvent prescrire. Pas dans
les autres pays. Les spécialités médicales ont aussi des
contours très différents selon les pays. En outre, il n'est pas
rare que les autorités de certains pays ne contrôlent pas
sérieusement les qualifications. De faux diplômes circulent
aussi.
La question est donc celle de la construction de la confiance.
Simplifier ne suffit pas. Pour y parvenir, il faut créer des standards
communs élevés de formation. Dans l'idéal, le respect de
ces standards devrait être certifié par une autorité
européenne indépendante.
Ces conditions ne paraissent pas négociables quand la
sécurité des patients ou des consommateurs est en jeu.
En conséquence, en l'état, la crainte principale
liée au projet de carte professionnelle européenne est celle d'un
dessaisissement des autorités compétentes du pays d'accueil au
profit des autorités du pays d'origine. Les autorités du pays
d'accueil - c'est-à-dire les ordres professionnels en
l'espèce - seraient réduites de facto à un
rôle d'enregistrement. Des garde-fous sont nécessaires. C'est ce
que propose la proposition de résolution.
S'agissant des exigences minimales de formation, les
propositions vont elles aussi dans la bonne direction. Se pose la question du
recours aux actes délégués qui permettrait à la
Commission européenne seule, mais sous le contrôle du Parlement
européen et du Conseil, de modifier et d'actualiser ces exigences. Les
actes délégués ont l'avantage de la souplesse et de la
rapidité. En revanche, ils ne garantissent pas que les professions
concernées soient associées. Or, sans les professions, pas de
confiance. La proposition de résolution exprime donc une position
réservée, mais ouverte sur ce point précis des actes
délégués. Ils peuvent être un moyen d'avancer vers
une harmonisation par le haut des exigences de formation.
La création de « cadres communs de
formation » mérite de recueillir notre entier soutien.
Derrière ce jargon, il s'agit en fait de faire bénéficier
toutes les professions du système de la reconnaissance automatique. Ces
cadres communs de formation pourront être élaborés par les
professionnels représentant un tiers des États membres, contre
les deux tiers aujourd'hui.
En revanche, la question de l'inclusion des notaires dans le
champ de la directive ne peut recueillir notre sympathie. En effet, la
profession de notaire ne peut pas, par nature, entrer dans le champ de la
directive. Pour la simple raison que l'on est nommé notaire par le Garde
des Sceaux. Être titulaire du diplôme ne suffit évidemment
pas pour exercer la profession. Être notaire n'est pas une qualification,
mais une fonction. Les notaires détiennent une délégation
de l'autorité publique. Ils sont nommés dans une étude
déterminée. Il n'existe déjà pas de mobilité
des notaires sur le territoire national. Au niveau européen, cela serait
encore plus étonnant.
Cette opposition très ferme à l'inclusion des
notaires ne signifie nullement une remise en cause de la récente
jurisprudence de la Cour de justice de mai 2011. Ces arrêts ont seulement
sanctionné la condition de nationalité française. La loi
française reconnaît d'ailleurs les diplômes de notariat
délivrés par d'autres États membres. Aujourd'hui, un
notaire allemand peut demander à être nommé en France.
Au regard de ces observations, la commission des affaires
européennes a conclu, à l'unanimité, au dépôt
de la proposition de résolution européenne suivante :
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution, Vu la proposition de directive du Parlement européen et
du Conseil modifiant la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du
Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des
qualifications professionnelles (texte E 6967),
Vu la résolution européenne du Sénat
(n °107, 2011-2012) portant avis motivé sur la
conformité au principe de subsidiarité de la proposition de
directive précitée,
Vu le projet de rapport de la Commission du marché
intérieur et de la protection des consommateurs du Parlement
européen publié le 16 juillet 2012 et relatif à
la proposition de directive précitée,
Considère que la proposition de directive facilitera et
simplifiera la mobilité professionnelle dans l'Union qui est l'un des
éléments d'une citoyenneté européenne
vivante ;
Observe toutefois qu'au-delà des lourdeurs
administratives et de la complexité de la législation en vigueur,
le principal obstacle à la mobilité professionnelle dans l'Union
demeure le manque de confiance mutuelle entre États membres et entre
professionnels ;
Estime que la simplification des procédures ne produira
des résultats que si elle s'accompagne d'un renforcement de la confiance
mutuelle, laquelle ne se décrète pas mais se construit ;
Souhaite dans cette perspective la définition de
standards élevés de formation communs et la création d'un
mécanisme indépendant et européen de certification de la
qualité des formations dispensées ;
Demande en conséquence au Gouvernement de prendre en
considération les recommandations suivantes :
I. Sur la création d'une carte
professionnelle européenne
- soutient la création d'une carte professionnelle
européenne délivrée par l'État d'origine ;
- estime toutefois que le dispositif proposé
demeure flou et que les conditions dans lesquelles les membres d'une profession
décideront de se doter d'une telle carte doivent être
précisées ;
- juge que la délivrance de cette carte aux
professions bénéficiant de la reconnaissance automatique, en
particulier les professions de santé, devrait obéir à des
règles plus protectrices de la sécurité des consommateurs
et de la santé des patients ;
- demande notamment que les autorités
compétentes de l'État d'accueil aient le temps et les moyens de
vérifier les qualifications du professionnel concerné ;
s'oppose en l'état à la validation tacite de la demande de carte
en cas de silence de l'État d'accueil ;
- ajoute que les facilités offertes par la carte
professionnelle à l'occasion d'une prestation de services ne permettent
pas de garantir la sécurité des patients ;
II. Sur les exigences minimales de
- approuve le relèvement des exigences minimales
de formation pour les professions bénéficiant de la
reconnaissance automatique, en particulier les professions de
santé ;
- s'interroge néanmoins sur la faculté
donnée à la Commission européenne d'actualiser ces
exigences par actes délégués ;
- observe en particulier que la procédure des
actes délégués ne garantit pas l'association des
professions concernées ;
- s'agissant des professions ne bénéficiant
pas à ce jour de la reconnaissance automatique, soutient la proposition
de « cadres communs de formation » qui pourraient
être développés par neuf États membres, puis
étendus par la voie d'actes délégués, chaque
État gardant la faculté d'y déroger ;
- estime que ces « cadres communs de
formation », sorte de coopération renforcée, sont de
nature à faire bénéficier un grand nombre de professions
de la reconnaissance automatique ;
III. Sur le principe de l'accès partiel
à une profession et de la vérification des compétences
linguistiques
- approuve l'introduction de ce principe,
conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union
européenne ;
- s'oppose toutefois fermement à son application
aux professions de santé, car il porterait atteinte à la
sécurité des patients ainsi qu'au fonctionnement et à
l'organisation des systèmes de santé nationaux ;
- ajoute que la vérification des connaissances
linguistiques des professionnels de santé est une condition
nécessaire à l'exercice de la profession et que les
autorités compétentes doivent être en mesure de s'opposer
à l'établissement d'un professionnel si cette condition n'est pas
remplie ;
IV. Sur l'inclusion de la profession de notaire
dans le champ de la directive 2005/36/CE
- réitère son opposition formelle à
l'inclusion des notaires dans le champ de la directive, la nature et le
fonctionnement de cette profession étant incompatibles avec la logique
présidant à la reconnaissance des qualifications
professionnelles ;
- relève que les arrêts de la Cour de
justice de l'Union européenne du 24 mai 2011 confortent et
justifient les particularités de cette profession dans le respect du
principe de non discrimination ;
V. Sur le réexamen de la liste des
- approuve la démarche obligeant chaque
État membre à réexaminer l'opportunité du maintien
de certaines professions réglementées, mais attire l'attention
sur le fait que cette démarche ne doit pas être assimilée
à une quelconque phase précontentieuse.
Résolution européenne du Sénat n° 107
(2011-2012) portant avis motivé.