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Europe et International > Europe > Textes europ�ens
Justice et affaires int�rieures
Proposition de d�cision-cadre relative � l'organisation et au contenu des �changes d'informations extraites du casier judiciaire entre les �tats membres
COM (2005) 690 final
du 22/12/2005
Date d'adoption du texte par les instances europ�ennes : 26/02/2009
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte d�pos� au S�nat le 19/01/2006 Examen par la d�l�gation le 05/04/2006
et affaires intérieures
Communication de M. Pierre Fauchonsur la coopération
judiciaire en matière pénale :casier judiciaire, prise
en compte des décisions de condamnation et transfèrement des
personnes condamnéesTextes E 3065, E 2847 et
E 2862COM (2005) 690 final et COM (2005) 91 final
(Réunion du 5 avril 2006)
Nous sommes saisis de trois textes relatifs à la
coopération judiciaire en matière pénale. Je vais vous
présenter successivement ces trois propositions en développant
plus particulièrement la dernière d'entre elles, qui me
paraît soulever des difficultés majeures.
1. Le projet de décision-cadre relatif
à l'organisation et au contenu des échanges d'informations
extraites du casier judiciaire entre les États membres
(texte E 3065)
Ce texte s'inscrit dans le cadre des initiatives visant
à créer une sorte de « casier judiciaire
européen ». Comme vous le savez, cette idée avait
été formulée à la suite de l'« affaire
Fourniret ». Ce Français, soupçonné d'une
dizaine de meurtres et de viols, avait pu s'installer en Belgique et y occuper
un emploi de surveillant de cantine scolaire, alors qu'il avait
déjà fait l'objet en France d'une condamnation pour agression
sexuelle sur mineures. À la suite de cette affaire, la Commission
européenne avait présenté un Livre blanc, que je vous
avais présenté en mars dernier, dans lequel elle envisageait la
création d'un registre européen des condamnations.
Parallèlement, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la
Belgique, ont mis en oeuvre une interconnexion de leurs casiers judiciaires
nationaux. Il y avait donc une concurrence entre les deux projets.
En avril 2005, les ministres de la justice s'étaient
prononcés en faveur d'un système intermédiaire reposant
sur deux éléments :
- la centralisation des informations sur les
condamnations dans l'État de nationalité ;
- la création d'un index européen des
condamnations, qui serait limité aux seuls ressortissants de pays tiers
et aux personnes dont la nationalité est inconnue.
Le projet de décision-cadre vise à mettre en
oeuvre le premier volet du futur système. Les dispositions du projet
visent, en effet, à garantir que l'État membre de
nationalité dispose d'informations actualisées sur les
condamnations prononcées dans les autres États membres et soit en
mesure de transmettre ces informations de la manière la plus
complète possible, aux autres États qui en feraient la demande.
Un formulaire-type est annexé à cette fin au projet de
décision-cadre. Ce projet vise aussi à fournir le cadre juridique
qui permettra de construire et de développer un système
informatisé d'échanges d'informations sur les condamnations
pénales. Il s'inspire directement du projet quadripartite
d'interconnexion des casiers judiciaires et il permettra son extension à
l'ensemble des pays de l'Union européenne.
Je vous propose d'approuver cette initiative qui permettra de
mieux connaître le passé judiciaire des délinquants. On
peut toutefois s'interroger sur l'intérêt, pour notre
assemblée, d'être saisi de ce type de texte, qui me paraît
ressortir davantage du domaine réglementaire.
à la prise en compte des décisions de condamnation entre les
États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une
nouvelle procédure pénale (E 2847)
En France, une condamnation antérieure entraîne
de nombreuses conséquences lorsque la personne fait à nouveau
l'objet d'une procédure pénale dans une autre affaire. Cela joue
lors de l'instruction, notamment pour la durée de la détention
provisoire, lors de la phase du jugement, en ce qui concerne le prononcé
de la peine pour la récidive et le sursis, et lors de l'exécution
de la peine, notamment en ce qui concerne la liberté conditionnelle, les
permissions de sortie ou encore les réductions de peine. Toutefois, en
droit français, les condamnations antérieures doivent
nécessairement être des condamnations prononcées par des
juridictions nationales pour emporter des conséquences. En effet, les
condamnations étrangères, même lorsqu'elles sont inscrites
au casier judiciaire (c'est-à-dire y compris les condamnations
prononcées contre des ressortissants français) n'emportent aucun
effet juridique et ne peuvent être prises en compte que comme des
éléments de faits.
La seule exception à cette absence totale d'effet
juridique attaché à une condamnation étrangère
concerne la récidive légale. En effet, alors que jusqu'à
une date très récente, seules les condamnations
antérieures prononcées par une juridiction française
pouvaient être prises en compte pour relever l'état de
récidive légale, la loi relative au traitement de la
récidive des infractions pénales du 12 décembre 2005
a inséré dans le code pénal un article d'après
lequel « les condamnations prononcées par les
juridictions pénales d'un État membre de l'Union
européenne sont prises en compte au titre de la
récidive ». Cette loi a donc en quelque sorte
anticipé le projet de décision-cadre dont nous sommes saisis, en
allant même au-delà, puisqu'elle ne reprend aucune des exceptions
qui figurent dans la proposition de la Commission européenne.
En dehors de la récidive, notre droit ne permet pas de
prendre en compte le passé judiciaire d'un délinquant lorsque
celui-ci a déjà été condamné dans un autre
État membre. Le projet de décision-cadre vise à corriger
cette anomalie. Le principe posé par ce texte consiste, en effet,
à reconnaître aux condamnations prononcées par les
autorités compétentes des autres États membres des effets
juridiques équivalents à ceux attachés aux condamnations
prononcées par les autorités nationales. Il est
précisé que ces effets juridiques s'appliquent à
l'ensemble de la procédure, c'est-à-dire lors de l'instruction,
lors du jugement et lors de l'exécution de la peine. Le projet ne se
limite donc pas à permettre d'établir la récidive
légale, mais il a un champ d'application beaucoup plus important. Des
motifs de refus, obligatoires ou facultatifs, de refus de prise en compte de la
condamnation intervenue dans un autre État membre sont prévus.
Il s'agit donc, à mes yeux, d'un progrès essentiel vers la
création d'un véritable « espace judiciaire
européen ». Ce texte pourrait, toutefois, avoir un impact important sur
plusieurs dispositions de notre code pénal ou de notre code de
procédure pénale. Deux solutions pourraient à cet
égard être envisagées : - soit la rédaction d'un texte de portée
générale indiquant que, pour l'ensemble des textes de droit
pénal ou de procédure pénale renvoyant à la notion
de condamnations antérieures, les condamnations dont il s'agit sont
celles prononcées par les autorités compétentes de tout
État membre de l'Union ;
- soit la réécriture de chaque texte
faisant référence à des condamnations
antérieures.
La première solution me paraît personnellement la
meilleure.
3. Le projet de décision-cadre concernant
l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement
des personnes condamnées entre les États membres
(Texte E 2862).
Il s'agit d'une initiative, présentée par trois
États membres (l'Autriche, la Finlande et la Suède), qui concerne
le transfèrement des personnes condamnées.
Il existe déjà un instrument qui traite de cette
question : la Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées du 21 mars 1983, élaborée au sein du Conseil de
l'Europe et qui a été ratifiée par l'ensemble des
États membres de l'Union européenne. Aux termes de cette
Convention, le transfèrement est subordonné à un ensemble
de conditions :
- un détenu ne peut être
transféré que vers l'État dont il a la
nationalité ;
- l'infraction qui a donné lieu à la
condamnation doit également constituer une infraction dans l'État
d'exécution (principe de la « double
incrimination ») ;
- l'État d'exécution peut choisir
d'exécuter la peine telle qu'elle a été prononcée
par l'État de condamnation, de l'adapter ou de la convertir en une peine
prévue par sa propre législation ;
- enfin, et surtout, le transfèrement est
subordonné aux consentements du détenu, de l'État de
condamnation et de l'État d'exécution.
Le transfèrement répond, en effet, à des
considérations humanitaires. Il permet aux personnes condamnées
dans un État étranger d'être incarcérées plus
près de leur famille. Il vise aussi à favoriser la
réinsertion sociale du détenu. Il suppose donc, en règle
générale, le consentement de la personne concernée.
Certes, un protocole additionnel à cette convention, signé le
18 décembre 1997 et dont le Parlement a autorisé la
ratification par la loi du 19 mai 2005, a prévu une exception au
principe du consentement du condamné. Mais cette exception ne joue que
pour les détenus évadés ou les personnes en fuite, ainsi
que pour les personnes frappées d'une mesure d'expulsion ou de
reconduite à la frontière. Par ailleurs, ce protocole laisse
subsister les autres conditions, tenant notamment à la
nationalité du condamné ou à l'accord de l'État
d'exécution.
Le projet, sur lequel nous sommes appelés à nous
prononcer, constituerait un véritable bouleversement par rapport au
dispositif existant en matière de transfèrement des
condamnés et une singulière innovation juridique. Ceci pour
plusieurs raisons :
- tout d'abord, le transfèrement d'un
détenu d'un État à un autre État membre ne
concernerait plus uniquement les ressortissants de cet État, mais aussi
ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet État, ainsi que
ceux qui ont d'« autres liens étroits » avec ce
dernier ;
- ensuite, ni le consentement de la personne
concernée, ni celui de l'État requis, ne seraient plus
exigés ;
- par ailleurs, le contrôle de la double
incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions, reprise
de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt
européen ;
- enfin, le texte pose le principe de l'exécution
de la condamnation étrangère par l'État d'exécution
sans aucune possibilité de conversion de la peine.
Il convient, tout d'abord, de s'interroger sur le fondement de
l'obligation pour un État membre d'assurer, à ses frais et
risques, l'exécution d'une peine de détention à laquelle
aurait été condamnée par un autre État membre, pour
un fait commis par hypothèse sur le territoire de cet autre État,
une personne ayant un lien particulier avec l'État requis du fait de sa
naissance, de sa résidence ou d'une autre circonstance au demeurant non
précisée.
Deux types de justification peuvent être
avancées : des raisons humanitaires ou une obligation communautaire
en liaison avec le principe de la reconnaissance mutuelle.
La première explication - qui serait la plus
évidente - doit être écartée dès lors
que le consentement de l'intéressé n'est pas requis.
Dans la seconde direction, on ne voit pas en quoi le principe
de la reconnaissance mutuelle, non plus qu'aucune autre considération de
solidarité entre États membres en l'absence de toute disposition
formelle des traités, postulerait une telle obligation pour
l'État requis que le projet tend à rendre en quelque sorte
responsable de la faute commise par un individu ayant avec lui une relation
personnelle. L'existence d'une telle relation ne peut générer en
elle-même une telle responsabilité qui semble procéder
d'une méconnaissance des notions juridiques les plus
élémentaires, en particulier du principe d'individualisation des
délits et des peines. C'est infliger une peine à l'État
requis que de l'obliger à exécuter une mesure de détention
prescrite par un système pénal autre que le sien. Faut-il
supposer qu'il est tenu pour complice en quelque sorte des infractions commises
par ses ressortissants, voire par les personnes qui résident sur son
territoire ou qui ont quelque « lien étroit » avec
lui ? La seule mention de ces interrogations suffit à montrer le manque
de fondement du projet. Seul un espace judiciaire commun réellement
intégré pourrait permettre d'envisager un tel dispositif.
Cette interrogation générale et fondamentale
s'accompagne de quelques réflexions complémentaires concernant en
particulier des questions pratiques. Qu'en sera-t-il, par exemple, des
personnes qui ont la double nationalité ou des personnes qui
résident depuis longtemps dans un État dont elles n'ont pas la
nationalité ? Que recouvre exactement la notion de
« liens étroits », qui me paraît
être une notion juridiquement floue ? Et, surtout, quel organe sera
chargé de trancher les conflits qui ne manqueront pas de survenir entre
les États membres dans la mise en oeuvre de cet instrument ? Enfin,
la dernière difficulté tient à la
suppression du contrôle de la double incrimination, ce qui
présente en soi une autre grave question.
En conclusion, je rappellerai que, européen convaincu,
je suis de manière générale favorable à la
européen » intégré, reposant sur une unification
des règles et des procédures pénales et des
systèmes de poursuite, pour lutter contre les formes transnationales de
criminalité. Je ne crois pas cependant possible, au nom de ce qui reste
un idéal, de méconnaître les règles
élémentaires du droit des obligations internationales aussi bien
d'ailleurs que celles du bon sens. Je vous propose donc de manifester notre
désaccord sur ce texte auprès du gouvernement en adoptant une
proposition de résolution.
Compte rendu sommaire du
M. Hubert Haenel :
J'observe que la fiche simplifiée d'impact, qui nous a
été transmise par le gouvernement, est très succincte en
ce qui concerne la première évaluation et l'avis sur ce projet.
Elle se borne, en effet, à indiquer : « le projet de
décision-cadre proposé répond à un objectif que la
France soutient dans son principe. En effet, ce texte développe le
principe de la reconnaissance mutuelle en le déclinant en matière
de transfèrement de personnes condamnées ».
M. Robert Badinter :
Je partage assez largement les préoccupations que vous
avez exprimées dans votre communication. J'ai cependant certaines
interrogations. Ainsi, en ce qui concerne la récidive, j'ai un peu le
sentiment qu'on « met la charrue avant les
boeufs ». Je rappelle que, lors de l'examen en deuxième
lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au
traitement de la récidive des infractions pénales, le
Gouvernement a inséré, par le biais d'un amendement, un article
relatif à la prise en compte au titre de la récidive des
condamnations prononcées par les juridictions des autres États
membres de l'Union européenne. Lors de l'examen de ce texte au
Sénat, j'avais formulé plusieurs objections à cette
disposition qui me paraît susceptible de soulever de grandes
difficultés en pratique pour les juridictions, en l'absence de
véritable harmonisation européenne des infractions. En effet, on
oublie souvent de dire que, pour pouvoir se prononcer sur l'état de
récidive, le juge doit disposer de l'ensemble des
éléments. Or, en vertu de cette disposition, le juge
français devra apprécier ce qu'est exactement l'infraction en
droit étranger. Il devra voir s'il se trouve en présence d'une
infraction dont les éléments constitutifs sont identiques au
droit français. Il devra ensuite savoir si cette infraction est
considérée ou non à l'étranger comme facteur de
récidive et s'en inspirer pour décider de l'application de la
peine. On mesure sans peine les difficultés pratiques. Je ne suis donc
pas certain que, en l'état actuel de la construction européenne,
il faille nous lancer dans le contrôle juridique de la mise en oeuvre de
la récidive selon la loi étrangère pour en tirer une
conséquence obligatoire en droit français.
Pour le projet sur le transfèrement, je m'interroge sur
les motivations réelles des auteurs de cette initiative. En
matière de transfèrement des personnes condamnées, il
existe déjà un instrument : la Convention européenne
du 21 mars 1983, à l'élaboration de laquelle j'ai d'ailleurs
participé dans le cadre du Conseil de l'Europe, et qui fonctionne bien.
Dès lors, pour quelles raisons faudrait-il modifier le cadre
existant ? Le transfèrement répond à des
près de leur famille, dans leur environnement culturel et linguistique
d'origine. Il permet donc une meilleure réinsertion sociale du
détenu dans la perspective de sa libération. La suppression de cette condition laisse penser qu'il existe
des motivations sous-jacentes à ce projet. Je soupçonne, en
effet, certains États membres, qui sont confrontés à une
surpopulation carcérale de chercher, par le biais de ce projet, à
se débarrasser des détenus d'origine étrangère en
transférant ces personnes vers d'autres États membres. En
poussant la logique jusqu'au bout, on irait vers une Europe carcérale,
où les détenus seraient transférés d'un État
à un autre pour remédier à la surpopulation
carcérale. Et cela sans prendre en compte l'état
déplorable des prisons dans certains pays. Et pourquoi pas un
système inspiré du modèle américain, où il
existe des centres de détention privés dont certains sont
gérés par des sociétés cotées en
bourse ? Car, lorsque des sociétés privées
gèrent 2 millions de prisonniers, comme aux États-Unis, cela
s'apparente à une activité économique. Je partage donc
entièrement votre position sur l'exigence du consentement de la personne
condamnée à son transfèrement. L'absence de consentement
me paraît, en effet, contraire aux fondements mêmes des principes
qui régissent l'espace judiciaire européen, comme la protection
des droits individuels.
M. Robert Del Picchia :
En ma qualité de sénateur des Français
établis hors de France, j'ai eu à traiter d'une affaire de
transfèrement vers la France d'un Français détenu en
Autriche. La personne concernée était consentante à son
transfèrement. À cette occasion, j'ai pu constater que la
Convention du 21 mars 1983 fonctionnait correctement. Dès lors, je ne
vois pas les raisons pour lesquelles il faudrait modifier ce
mécanisme.
M. Robert Bret :
J'ai été saisi récemment d'une demande
émanant de plusieurs avocats concernant la situation d'une dizaine de
prisonniers basques de l'ETA, ayant la nationalité française,
condamnés en Espagne pour des faits commis sur le territoire espagnol,
et incarcérés dans ce pays. Ces personnes souhaiteraient, en
effet, être transférées vers la France afin de se
rapprocher de leur famille, mais l'Espagne s'oppose à leur
transfèrement. Je souhaiterais donc savoir si le projet de
décision-cadre permettrait de remédier à cette
M. Pierre Fauchon :
En réponse à Robert Badinter, je ferai observer
que l'amélioration des échanges d'information entre les casiers
judiciaires nationaux permettra précisément de garantir
l'existence d'informations complètes, actualisées et fiables sur
les antécédents judiciaires d'une personne qui a
déjà été condamnée dans un autre État
membre.
Sur le transfèrement, je partage entièrement
votre avis sur les raisons sous-jacentes de ce projet. Les auteurs de cette
initiative mettent en avant les considérations humanitaires qui
s'attachent au transfèrement et l'objectif de réinsertion sociale
du détenu. Mais ces raisons supposent le consentement de la personne
concernée. Comme vous l'avez souligné, sous couvert de favoriser
la réinsertion sociale des détenus, ce projet semble surtout
motivé par le souci de limiter la surpopulation carcérale dans
les pays qui sont à l'origine de ce texte.
Enfin, pour répondre à notre collègue
Robert Bret, le projet de décision-cadre n'apporterait aucun changement
au problème qu'il a soulevé. En effet, la procédure de
transfèrement telle qu'elle est envisagée resterait soumise
à l'accord de l'État qui a prononcé la condamnation.
À l'issue de ce débat, la
délégation a, sur proposition de M. Pierre Fauchon, et
en tenant compte des modifications proposées par M. Robert
Badinter, conclu au dépôt de la proposition de résolution
qui suit :
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance
d'exécution européenne et le transfèrement des personnes
condamnées entre les États membres de l'Union européenne
(texte E 2862),
Constate que le projet ne précise pas le fondement de
l'obligation mise à la charge d'un État membre d'avoir à
supporter les coûts et les risques de la détention d'une personne
condamnée par un autre État membre, au seul motif de sa
nationalité, de sa résidence ou de l'existence d'un autre
« lien étroit » avec cet État ;
Considère que, en l'absence de toute disposition
formelle des traités, le seul principe de la reconnaissance mutuelle ne
saurait, par lui-même, fonder une telle obligation qui ne pourrait
dès lors résulter que d'un accord bilatéral
formel ;
Estime que si des considérations humanitaires
pourraient justifier le transfèrement d'une personne d'un État
membre à un autre, ce transfèrement supposerait le double accord
de la personne et de l'État concernés, accords qui ne sont pas
prévus par le projet ;
Considère, en conséquence, et sans
préjudice des observations concernant les modalités
d'application, que le projet de décision-cadre ne saurait être
approuvé.