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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement scolaire
Budget 2003 - Enseignement scolaire
Par M. Philippe RICHERTau nom de la commission des affaires culturellesSommaireDossier l�gislatif
Le projet de loi de finances 2003 pour la section
jeunesse et enseignement scolaire s'élève à près de
54 milliards d'euros, soit une progression de 2,22 % par rapport
à 2002.
Le décret du 11 juillet 2002 a conféré au
nouveau ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de
la recherche autorité sur la direction de la jeunesse et de
l'éducation populaire. Pour l'exercice de ses attributions relatives
à la jeunesse, le ministère dispose, en tant que de besoin, de la
direction du personnel et de l'administration, de la délégation
à l'emploi et aux formations, ainsi que de l'inspection
générale de la jeunesse et des sports, qui sont placées
sous l'autorité du ministre des sports.
Compte tenu de la création d'un nouvel avis
budgétaire sur les crédits de la jeunesse, confié à
notre excellent collègue, Pierre Martin, le présent rapport
pour avis se limitera au seul examen des crédits de l'enseignement
scolaire et se contentera d'évoquer, lorsqu'ils sont
individualisés, ceux de l'enseignement technologique et professionnel,
qui font depuis plusieurs années l'objet d'un rapport pour avis
spécifique de votre commission.
Premier budget de l'Etat, le budget de l'enseignement scolaire
correspond au produit total de l'impôt sur le revenu.
Pour l'essentiel, près de 97 % selon les
estimations de la Cour des comptes, il est constitué de dépenses
de personnel, dont la proportion s'est d'ailleurs sensiblement accrue au cours
des années 90. On rappellera que ses crédits ont progressé
de l'ordre de 50 %, hors inflation depuis 1990, passant de 30 à
54 milliards d'euros et que sa part dans le budget de l'Etat a
été portée de 16 à 20 % entre 1990 et 2003.
Dans le même temps, les effectifs scolarisés dans
l'enseignement primaire ont diminué de quelque
400 000 élèves, soit une baisse d'environ 10 %
alors que le nombre d'enseignants augmentait de 10 000 : le nombre
moyen d'élèves par classe est aujourd'hui de 22,9 dans le premier
degré.
Dans le second degré, où la baisse des effectifs
a été moins sensible depuis 1990, le taux d'encadrement des
élèves est passé de 15 à 12,6 c'est-à-dire
que l'on dénombre aujourd'hui en moyenne dans les collèges et les
lycées 12,5 élèves pour un enseignant, sans pour
autant constater une amélioration des performances scolaires.
Avec une progression des crédits deux fois
inférieure à celle de 2002, le projet de budget de l'enseignement
scolaire pour 2003 apparaît comme un budget de transition, qui rompt
certes avec une trop longue dérive budgétaire mais qui ne traduit
pas encore complètement le passage d'une politique de moyens à
une politique de résultats. Son recentrage ciblé prend
également en compte les contraintes de réduction du
déficit budgétaire, le ministère de l'éducation
nationale étant naturellement solidaire de la politique du
gouvernement.
Votre commission considère à cet égard
que les perspectives de renouvellement de 40 % du corps enseignant dans
les dix années à venir, pour des raisons démographiques,
devraient être l'occasion d'une revisitation de la fonction : une
professionnalisation plus satisfaisante de nos professeurs s'impose à
l'évidence, ainsi qu'une redéfinition du moule disciplinaire,
notamment dans les collèges.
Enfin, et au-delà des seuls débats trop
centrés sur le gel du plan de recrutement, qui a sans doute
été sacralisé à l'excès, et sur la
suppression controversée d'emplois de personnels de surveillance et
d'encadrement, qui tendent à occulter les priorités de ce budget,
votre commission ne peut que se féliciter de la tonalité nouvelle
du discours tenu par les deux nouveaux ministres en charge de l'enseignement
scolaire, notamment pour réduire le niveau de l'illettrisme en fin de
primaire, l'échec scolaire au collège, le nombre de sorties du
système éducatif sans qualification et pour prévenir le
développement de la violence scolaire en restaurant dans le même
temps l'autorité dans les établissements.
Après avoir rappelé l'évolution des
crédits de l'enseignement scolaire au regard des effectifs
scolarisés, il conviendra d'apprécier le bien-fondé des
nouvelles priorités retenues pour l'école, le collège et
le lycée.
Le présent rapport pour avis traitera enfin des
politiques transversales poursuivies, et éventuellement
infléchies, dans le domaine de l'éducation prioritaire, des aides
sociales aux élèves, de la prévention de la violence
scolaire et de la surveillance des établissements.
I. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN
MOINDRE PROGRESSION POUR DES EFFECTIFS SCOLARISÉS STABILISÉS
A. DES CRÉDITS EN
HAUSSE MAIS UNE PROGRESSION RALENTIE
Le projet de loi de finances pour 2003, pour la section
jeunesse et enseignement scolaire, s'élève à 53,993
milliards d'euros, soit une augmentation de 2,2 % par rapport aux
crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2002, au
titre de l'enseignement scolaire.
On rappellera que les crédits de l'enseignement
scolaire avaient progressé de 4,11 % en 2002, soit une
augmentation double de celle prévue en 2003, et que ce budget avait
absorbé entre 1997 et 2002 plus de 40 % de l'augmentation
des dépenses budgétaires, alors que le nombre des
élèves s'était réduit de plus de 300 000
pendant ces cinq années.
Cette progression est atteinte en dépit de la quasi
stagnation de la valeur du point de rémunération. Or,
l'évolution de la valeur du point a une incidence forte sur celle du
budget de l'enseignement scolaire puisque les dépenses directes ou
indirectes de rémunérations représenteraient, selon les
estimations de la Cour des comptes, 97 % de ce budget. Ainsi, l'incidence
de l'augmentation de la valeur du point dans le budget 2002 était
de près de 1 milliard d'euros, alors qu'elle n'est que de
50 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003.
Les mesures concernant les personnels (créations
d'emplois et mesures catégorielles) constituent l'essentiel des mesures
nouvelles pour 2003.
On peut toutefois souligner, comme le rapporteur
spécial de la commission des finances, que si le budget repose sur
l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction
publique en 2003, il ne tient pas compte de la mesure de revalorisation de
0,7 % à partir de décembre 2002 annoncée par
l'ancien gouvernement au printemps dernier et confirmée par le ministre
de la fonction publique le 26 septembre 2002. La prise en compte de
cette revalorisation conduirait à faire progresser au total le budget de
2,7 % en 2003.
Évolution du budget de l'enseignement scolaire
PLF2003
Budget de l'enseignement scolaire
Accroissement en %
Budget de l'éducation nationale
Part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de
l'Etat (en %)
par grandes catégories de dépenses
Évolutionen %
Dépenses de rémunérations 34,96
48,38 (1)
50,46,
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d'interventions 8,42
TOTAL 35,91
Dépenses Ordinaires (DO)
Dépenses en capital en CP
- 52,49%
TOTAL GENERAL (DO+CP)
(1) prise en charge sur le budget du
ministère des cotisations part patronale du 33-90
(2) prise en charge des crédits jeunesse
1. L'évolution des crédits
de l'enseignement primaire public : + 1,95 %
Le montant total des crédits consacrés à
l'enseignement primaire public progresse de 199,72 millions d'euros,
passant de 10,236 à 10,436 milliards d'euros en 2003, soit une
progression de 1,95 %, inférieure à l'augmentation du budget
de l'enseignement scolaire, et ce en dépit de la création de
1 000 emplois dans le premier degré.
Pour l'enseignement primaire, les crédits se
ventileront ainsi qu'il suit :
- crédits de personnel : 10,292 milliards
d'euros
- crédits de fonctionnement : 106,85 millions d'euros
- crédits d'interventions : 33,28 millions d'euros
- dépenses en capital : 3,849 millions
a) Les créations d'emplois
1 000 emplois seront créés au
1er septembre 2003 dans le premier degré,
au-delà de ce que prévoyait le plan pluriannuel (800), pour un
coût de 7,019 millions d'euros en tiers d'année. Ces
créations sont justifiées par la reprise démographique
annoncée à la rentrée 2003, le nombre des
élèves scolarisés dans le premier degré devant
augmenter d'environ 45 000.
Devant la commission, le ministre délégué
a estimé que le renforcement du taux d'encadrement pédagogique,
le plus élevé en Europe après l'Italie, devrait
également être ciblé pour être utile, comme en
témoigne la création de 1 000 emplois de professeur des
écoles : la suppression d'un poste d'enseignant dans le premier
degré conduit en effet souvent à fermer une école en
milieu rural.
Il a par ailleurs noté que le développement des
réseaux d'écoles, notamment en milieu rural, supposait une
réflexion sur le statut de ces structures, sur leur direction et sur les
moyens qui pourraient être mutualisés.
S'agissant de la scolarisation à deux ans qui
concerne environ le tiers des jeunes enfants, il a déclaré que le
ministère accompagnerait évidemment la demande sociale qui se
manifeste en ce domaine, même si l'intérêt pour l'avenir
scolaire des enfants d'une telle scolarisation précoce reste à
démontrer et si cette formule permet surtout aux familles de
résoudre les problèmes posés par le manque de place dans
les crèches. Il a souhaité qu'un débat national soit
engagé sur ce problème général et sur les avantages
d'une scolarisation précoce dans les zones d'éducation
prioritaire.
Pour sa part, votre commission considère que la
scolarisation à moins de trois ans peut être positive dans
certains quartiers défavorisés mais se demande si l'accueil de
très jeunes enfants, en vue de leur socialisation future, doit
s'effectuer dans un cadre exclusivement scolaire : certains pays comme
l'Allemagne ne scolarisent pas les enfants de trois ans et offrent d'autres
alternatives ; si notre école maternelle est légitimement
enviée par nos voisins, il n'est pas certain qu'elle soit la plus
performante en termes d'accueil des très jeunes enfants et que la
formation de ses enseignants soit la plus adaptée.
b) Les mesures en faveur des personnels
enseignants du premier degré
Le montant des mesures concernant les personnels enseignants
du premier degré public s'élève à
136,785 millions d'euros en année pleine :
- poursuite du plan d'intégration des instituteurs
dans le corps des professeurs des écoles, 40,7 millions d'euros en
tiers d'année, soit 20 735 transformations d'emplois ;
- seconde tranche de revalorisation de l'indemnité
de sujétions spéciales des directeurs d'école
(12,2 millions d'euros) ;
- nouvelle bonification indiciaire au profit des
personnels impliqués dans la politique de la ville pour un coût de
2,485 millions d'euros.
c) Deux mesures prioritaires
- L'apprentissage des langues vivantes
bénéficie de crédits supplémentaires à
hauteur de 5 millions d'euros en tiers d'année (15 millions
d'euros en année pleine) avec pour objectif d'atteindre à la
rentrée 2003 l'enseignement d'une langue vivante dans la quasi
totalité des classes de CE1. Ces crédits permettront d'assurer la
rémunération des personnels chargés de cet
enseignement.
- Le plan Handiscol en faveur de l'accueil des
élèves handicapés en milieu scolaire se poursuit : une
mesure de 8,64 millions d'euros est inscrite au titre de la
3ème tranche de ce plan qui permettra d'acquérir des
matériels spécifiques pour adapter l'équipement des
élèves handicapés moteurs ou atteints de
déficiences auditives ou visuelles. Sur ce montant, 2,855 millions
d'euros seront consacrés aux enfants scolarisés dans le premier