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Projet de loi de finances pour 2003 : Outre-mer (aspects sociaux)
2. Le développement continu de
l'exclusion
a) Le poids toujours
croissant du RMI
Le niveau des minima sociaux était déjà
identique à celui de la métropole pour l'allocation adulte
handicapé, le minimum vieillesse, le minimum invalidité,
l'assurance veuvage, l'allocation de solidarité spécifique,
l'allocation d'insertion.
Depuis le 1er janvier 2002, le RMI est
aligné sur celui de la métropole.
Mais le ralentissement de la décrue du chômage a
eu pour conséquence une nouvelle augmentation du nombre de
bénéficiaires du RMI. Au 31 décembre 2001, ces
derniers étaient au nombre de 134.987, soit une hausse de 2,5 % par
rapport à l'année 2000, alors même que leur nombre
diminuait d'autant en métropole.
Évolution du nombre de
bénéficiaires du RMI en 2001
+ 0,1 %
+ 12,7 %
Métropole
- 2,5 %
Source : ministère de l'emploi
Répartition des bénéficiaires du
RMI dans les DOM en 2001
Les progrès de l'exclusion se confirment. Ainsi,
20 % de la population des DOM vivent du RMI, contre 5 % en
métropole. La progression du RMI fait que celui-ci a acquis un poids
considérable dans les sociétés ultramarines, sans commune
mesure avec la métropole.
Les dépenses liées au RMI ont augmenté
parallèlement à la progression des effectifs et à la
réalisation du processus de convergence.
Évolution des dépenses d'allocation du
RMI 1994-2001 (en millions d'euros)
b) Des
conséquences sociales et sanitaires graves
Au-delà de l'impact budgétaire, les effets
sociaux et sanitaires de l'exclusion sont dramatiques, particulièrement
à la Réunion et en Guyane, comme a pu en témoigner la
défenseure des enfants, Claire Brisset, de retour de deux missions dans
ces départements4(*).
Les aspects sanitaires dans les départements
d'outre-mer
Dans ses deux rapports annuels remis au Président de la
République, Mme Claire Brisset, défenseure des enfants,
apporte un témoignage éclairant sur les difficultés
socio-sanitaires des départements de la Réunion et de la Guyane,
où elle a effectué deux missions, respectivement en 2001 et 2002.
La Réunion (2001)
Département d'outre-mer le plus peuplé avec
750.000 habitants et au fort dynamisme démographique, la Réunion
compte un nombre important de moins de 20 ans (35,5 %). Cette population
jeune doit aussi faire face à des changements sociaux économiques
rapides qui bouleversent les rapports sociaux traditionnels. Cette situation se
traduit par une forte précarité :
- la moitié de la population est au
chômage ;
- dans dix ans, l'île comptera
65.000 allocataires du RMI, sachant qu'aujourd'hui leur nombre est
estimé à moins de 62.000 ;
- la monoparentalité et l'alcoolisme sont des
facteurs aggravants ;
- les taux de criminalité et de récidive
sont plus élevés qu'en métropole.
Or, les réponses sont limitées par
l'insuffisance des équipements médico-sociaux et des travailleurs
sociaux dans l'île. Les listes d'attente pour les placements en
institution peuvent atteindre trois ou quatre ans, le nombre de places
étant proportionnellement inférieur de moitié à
celui de la métropole. Par ailleurs, le ministère de
l'éducation nationale a décidé de fermer plusieurs classes
d'intégration scolaire sans justification officielle. Mme Brisset
souligne l'urgence à établir à la Réunion des
maisons de l'adolescence ; mais celles-ci peinent à trouver un
financement. Dans ces conditions, la question de la délinquance et
de la détention des mineurs reste préoccupante. La prison du
Port, ouverte en 2000, comptait, lors de la visite de la défenseure, 33
jeunes détenus pour 24 places, la majorité d'entre eux
étant des polytoxicomanes. Pour les mineurs, il n'existait ni centre
d'éducation renforcée ni centre de placement immédiat mais
un seul foyer pour recevoir des cas lourds.
Quant aux adultes incarcérés, plus de la
moitié d'entre eux sont en prison pour des affaires de moeurs dont une
majorité intrafamiliales. En 2000, 230 victimes mineures ont
été dénombrées.
La Guyane (2002)
Ce département, au fort dynamisme démographique,
compte la plus forte proportion de jeunes de moins de 20 ans (44 %). La
situation sanitaire, scolaire et sociale y est très
préoccupante.
La Guyane, pôle de développement au milieu d'une
zone de pauvreté extrême, compte 40 % d'immigrants venus
principalement de Haïti et du Surinam. Le coût social de cette
immigration clandestine est important puisque les immigrés sont
attirés par les bénéfices du système de protection
sociale français ainsi que les opportunités de naturalisation.
La dégradation de la situation sanitaire se mesure
notamment par l'ampleur de l'épidémie du Sida, des grossesses
adolescentes, et par l'insuffisance des équipements sanitaires pour les
nouveau-nés et les enfants handicapés. Le logement reste un
défi majeur. Il existe à Cayenne des bidonvilles où
s'entassent adultes et enfants au mépris des impératifs
d'hygiène.
Premier employeur en Guyane, l'éducation nationale
peine à remplir sa mission : 10 % des moins de 20 ans ne
sont pas scolarisés, 40 % des adultes souffrent d'illettrisme. Enfin, le marché du travail ne parvient pas à intégrer les
chômeurs (20 % de la population), de telle sorte que 15 % des
Guyanais vivent du revenu minimum d'insertion. Au total, la défenseure des enfants est parvenue aux
mêmes conclusions que la délégation de la mission
d'information de la commission des Affaires sociales en juillet 1999.
c) La
nécessaire révision des politiques d'insertion A la suite de l'alignement du RMI sur celui de la
métropole, la créance de proratisation est supprimée dans
le projet de budget pour 2003.
La créance de proratisation du
RMI Dans le système existant jusqu'au 1er
janvier 2001, le barème du RMI applicable dans les DOM était
égal à 80 % du montant fixé pour la métropole.
C'est cette spécificité qui est donc supprimée par la loi
d'orientation, au bénéfice d'un alignement, en deux ans, sur le
niveau du RMI métropolitain et d'une compensation, pour les actions
d'insertion et de logement, des pertes provoquées par la suppression de
la créance de proratisation. En compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM,
l'Etat participait au financement d'actions d'insertion et d'aide au logement
au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit
commun. Ces crédits, appelés créance de proratisation du
RMI, représentaient la différence entre les allocations
versées dans les DOM chaque année et le montant qu'elles auraient
atteint si le barème métropolitain avait été
appliqué.
Le montant de cette créance s'est élevé
à 126,8 millions d'euros en 1999 et 133,95 millions d'euros en
2000. En 2001, il est réduit d'un tiers environ, à
99,4 millions d'euros, répartis entre la part insertion
(23,64 millions d'euros) et la part logement (75,77 millions
d'euros). Une compensation de 31,25 millions d'euros a été
effectuée mais uniquement sur la part insertion.
Cette disparition devait faire l'objet d'une compensation qui
n'a jamais été véritablement effective.
S'agissant de la part « insertion » de la
créance, le réalignement du montant du RMI outre-mer sur celui de
la métropole augmente mécaniquement la dépense du RMI et
donc d'autant la part que le conseil général doit consacrer aux
dotations des Agences départementales d'insertion (ADI). Les Agences départementales d'insertion
(ADI)
La loi du 25 juillet 1994 a créé les ADI afin
d'améliorer les conditions de l'insertion des
bénéficiaires du RMI. La loi d'orientation n° 98-617 du
29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a
transformé les ADI, antérieurement établissements publics
nationaux, en établissements publics locaux à caractère
administratif. L'ordonnance n° 2000-99 du 3 février 2000 et le
décret d'application n° 2000-713 leur ont donné un
statut départemental.
Cette évolution a pour effet d'alléger les
procédures administratives, de supprimer les tutelles des
ministères chargés de l'outre-mer et du budget et
d'accroître le rôle des autorités locales : les
présidents des conseils généraux qui deviennent
présidents des agences et, en tant que commissaires du Gouvernement,
peuvent demander de nouvelles délibérations.
Les quatre ADI disposent aujourd'hui de 428 emplois
permanents et sont les employeurs uniques des bénéficiaires du
RMI recrutés en contrats d'insertion par l'activité (CIA).
Le budget des ADI regroupe : - une participation financière de l'Etat,
comportant la contrepartie de l'allocation du RMI pour les
bénéficiaires d'un CIA ;
- une participation financière du
département qui correspond au moins à 20 % du montant des
sommes versées par l'Etat au titre de l'allocation du RMI,
déduction faite des 3,75 % consacrés à la couverture
complémentaire de la sécurité sociale. Ces crédits
ont représenté 72,12 millions d'euros en 2001 ;
- la participation du FEDOM au financement des
CIA ;
- la contribution financière des utilisateurs
auprès desquels l'agence place des personnes en CIA.
En maintenant la compensation de cette créance, l'Etat
organisait donc au profit des ADI un effet d'aubaine les conduisant à
bénéficier à la fois d'une augmentation de la dotation du
département et d'une compensation supplémentaire qui n'a plus
lieu d'être. A titre d'illustration, les fonds de roulement des ADI
correspondent à quatre années de créance de proratisation
(soit 120 millions d'euros)5(*). De fait, la future législation devra accorder une
attention particulière à la politique d'insertion et à sa
déclinaison locale.
L'Etat a, sur ce point, un rôle à jouer par le
biais d'une redéfinition voire d'une extension des critères
d'utilisation de ces fonds en liaison avec les ADI. Il peut ainsi leur
permettre d'élargir le panel d'outils d'accompagnement mobilisés
en faveur des populations bénéficiaires du RMI, tels que
la prévention et l'animation des jeunes en difficulté, la
santé des plus démunis ou l'accompagnement des familles dans le
cadre de la gestion du budget. Autant de pistes qui doivent être
valorisées afin d'insérer durablement ces populations.
C'est pourquoi, votre commission a souhaité ici
souligner les risques d'effets pervers d'une rigueur budgétaire
excessive qui pourrait restreindre la portée d'une politique d'insertion
qui se veut ambitieuse et globale.
* 4 La
première mission effectuée à la Réunion par Mme
Claire Brisset a fait l'objet d'un rapport remis au Président de la
République en 2001. Le compte rendu de la seconde mission en Guyane est
paru le 20 novembre 2002.
* 5 Les fonds de
roulement des ADI se répartissent, entre les quatre départements,
comme suit :
la Réunion : 68,7 millions d'euros
Guadeloupe : 21,3millions d'euros
Martinique : 22,8 millions d'euros
Guyane : 6,95 millions d'euros