{"partition": "head_middle", "source_domain": "www.senat.fr", "digest": "sha1:FU3PXRO5MUAPRCDHGLI7PRC63EGBTJ37", "path": "/lustre/fsn1/projects/rech/qgz/uzq54wg/processed_redpajama/base_processing/output/fr/2016-26/000_00041.parquet"}
Projet de loi de finances pour 2013 : Collectivit�s d'outre-mer, Nouvelle Cal�donie et TAAF
Budget - Collectivit�s d'outre-mer, Nouvelle Cal�donie et TAAF
Par M. Christian COINTATau nom de la commission des loisSommaireDossier l�gislatifDisponible en une seule page HTML
�conomie et finances, fiscalit�Outre-mer
Comme l'an dernier, cette mission fait l'objet de deux avis
budgétaires distincts : le premier consacré aux
départements d'outre-mer et confié à notre collègue
M. Félix Desplan, l'autre qui donne lieu au présent rapport et
qui est consacré aux collectivités d'outre-mer, à la
Nouvelle-Calédonie et aux terres australes et antarctiques
françaises (TAAF). Il est l'occasion pour votre rapporteur de porter un
regard sur la situation économique, sociale et institutionnelle de
chacun de ces territoires. Le projet de loi de finances pour 2013, le premier de la
nouvelle législature, coïncide avec la création d'un
ministère de plein exercice chargé des questions relatives
à l'outre-mer. Cette modification institutionnelle, d'un effet certes
limité sur le plan budgétaire, reste un signe
apprécié de l'attention porté par le nouveau chef de
l'État à nos compatriotes ultramarins. En outre, ce projet de loi de finances pour 2013 se veut,
selon les objectifs affichés par le Gouvernement, un budget de combat
dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. La
mission Outre-mer participe naturellement à l'effort de réduction
du déficit public comme l'ensemble des politiques publiques de
l'État. Cependant, dans un contexte de crise économique, vos
rapporteurs se félicitent que le Gouvernement ait marqué sa
volonté de tenir compte des spécificités de l'outre-mer et
des difficultés économiques et sociales auxquels il fait face.
Ce constat général posé, reste que les
contextes locaux n'en sont pas moins différents entre
collectivités situées outre-mer. Sur le plan financier,
coexistent ainsi des collectivités à la santé
financière éprouvée comme Saint-Barthélemy et
d'autres connaissant des difficultés récurrentes à l'image
de la Polynésie française ou de Saint-Martin. Le présent
rapport est l'occasion de rendre compte de la variété de ces
situations rencontrées par les collectivités d'outre-mer, la
Nouvelle-Calédonie et les TAAF, de l'effort financier de l'État
en leur faveur et des questions auxquelles votre commission est, de par ses
compétences, traditionnellement attentive.
I. UN EFFORT
BUDGÉTAIRE SOUTENU EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER
Cette première partie est commune au présent
rapport et à celui de M. Félix Desplan, consacré aux
départements d'outre-mer. En effet, ces deux avis prennent appui sur la
mission Outre-mer du projet de loi de finances pour 2013.
A. UN EFFORT FINANCIER
EN AUGMENTATION
En préambule, vos rapporteurs constatent que les
réponses à leurs questionnaires budgétaires n'ont pas
été envoyées dans le délai fixé par la loi
organique relative aux lois de finances. Alors que, dans le cadre du projet de
loi de finances pour 2012, ils avaient reçu l'ensemble des
réponses dans le délai imparti, il manquait, à la date du
10 octobre 2012, encore huit réponses qui ont été
reçues ultérieurement. En revanche, ils se félicitent
d'une meilleure qualité des réponses envoyées par les
services du nouveau ministère des outre-mer.
1. Une
évolution budgétaire en faveur du développement de
l'outre-mer
La mission Outre-mer regroupe l'ensemble des
dotations allouées aux territoires ultra marins - départements et
régions d'outre-mer et collectivités d'outre-mer,
Nouvelle-Calédonie et TAAF confondus - désormais inscrites au
budget du ministère des outre-mer, nouveau ministère de plein
exercice. Le projet de loi de finances pour 2013 fixe leur montant à
2,19 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE),
soit une augmentation de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale
pour 2012, et à 2,04 milliards d'euros en crédits de
paiement (CP) représentant une hausse de 3,8 %. Les crédits de la mission Outre-mer se
répartissent entre deux programmes :
- le programme 138 « emploi
outre-mer » ;
- le programme 123 « conditions de vie
outre-mer ».
Le programme 138 « emploi
outre-mer » a pour finalité de faciliter la
création d'emplois et l'accès au marché du travail des
ultramarins. Il convient de rappeler que la réalité
économique en outre-mer est marquée par un taux de chômage
très élevé, touchant en moyenne 25 % de la population
active et une part très élevée de chômeurs de longue
durée, de bénéficiaires du RMI/RSA et des jeunes de moins
de 30 ans. Le Président de la République a d'ailleurs, à
plusieurs reprises, réaffirmé son engagement en faveur d'une
politique de relance de l'emploi, afin d'améliorer la
compétitivité des entreprises et les conditions d'accès au
marché du travail. Le programme 138 est doté de 1,405 milliard
d'euros en AE, soit une hausse de 7,1 % par rapport au budget
2012, et 1,395 milliard d'euros en
CP, correspondant à une hausse de 4,3 %. Ce
programme regroupe :
- d'une part, l'ensemble des crédits destinés
aux aides aux entreprises ultramarines. Sont ainsi comprises l'aide au fret,
l'aide à la rénovation hôtelière, la compensation
des exonérations de charges sociales issues de la LODEOM2(*). On soulignera que ces
dernières représentent la moitié des crédits de la
mission ;
- d'autre part, les crédits destinés aux actions
en faveur de l'inclusion dans l'emploi et de la formation professionnelle, ce
qui concerne, plus spécifiquement, la formation en mobilité, le
service militaire adapté - SMA -, actions de formation et d'insertion
dans les collectivités françaises du Pacifique.
Il compte trois actions :
- l'action n° 1
« soutien aux entreprises » dont le
principal objectif est la diminution des coûts de production, notamment
ceux du travail, via des exonérations de charges sociales et
patronales. Elle vise également la création d'emplois
pérennes par les entreprises du secteur marchand des départements
d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon par un alignement de leurs charges
d'exploitation ;
- l'action n° 2 « aide
à l'insertion et à la qualification professionnelle »
dont l'objectif est de financer les principaux dispositifs d'insertion
sociale des jeunes ultramarins : le service militaire adapté (SMA)
et l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) ;
« pilotage des politiques des
outre-mer » : cette nouvelle action est liée
à la création du ministère des outre-mer en tant que
ministère de plein exercice, qui a conduit à transférer
sur le programme budgétaire n° 138 une partie de ses crédits
de fonctionnement jusqu'alors portée par le programme 216
« Conduite et pilotage des politiques de
l'intérieur » du ministère de l'intérieur.
Le programme 123 « conditions de vie
outre-mer » représente 784 millions
d'euros en AE, soit une baisse de 2,6 % par rapport
à la loi de finances initiale pour 2012, et 646 millions d'euros
en CP, représentant une hausse de 2,9 %. Le
programme, répartis entre huit actions3(*), regroupe les crédits destinés, d'une
part, au financement des dispositifs d'intervention spécifique à
l'outre-mer (aides au logement, continuité territoriale,
coopération régionale, dispositifs sanitaires, culturels et
sociaux) et, d'autre part, à l'accompagnement des collectivités
territoriales dans leur effort en termes d'investissement (aménagement
du territoire et politiques contractuelles, dotations d'investissement aux
collectivités, fonds exceptionnel d'investissement et appui à
l'accès au financement bancaire au travers des prêts
octroyés aux collectivités).
Entre 2008 et 2013, d'après les informations fournies
par le ministère des outre-mer, les crédits de la mission
Outre-mer ont connu une évolution importante, égale
à + 24 % en AE et + 18 % en CP. Cette augmentation témoigne de
l'effort consenti en faveur de l'outre-mer depuis 2008. Le projet de loi de
finances pour 2013 confirme cet effort. Malgré les contraintes
budgétaires pesant sur les finances publiques, les crédits de la
mission augmentent de 3,4 % en AE et de 3,8 % en CP par rapport à la loi
de finances initiale pour 2012. A périmètre constant,
l'évolution des crédits s'élève à
+ 4,56 % en AE et + 5,10 % en CP. Toutefois, vos rapporteurs constatent
que cette augmentation, certes réelle, ne doit pas masquer une
évolution plus contrastée : les crédits
alloués à la mission en 2011 avaient fortement diminué par
rapport à ceux de 2010 et l'augmentation entre 2011 et 2012 ne compense
pas cette baisse préalable comme le montre le tableau suivant. En outre,
l'effort consenti en 2013 ne permet pas d'atteindre le niveau de la loi de
finances initiale pour 2010.
Évolution des crédits de la mission
Outre-mer depuis 2008
LFI 2008
PLF 2013
Évolution 2008-2013 (en %)
En millions d'euros
Mission outre-mer
Source : Ministère des Outre-mer
Vos rapporteurs se félicitent que, dans un contexte de
contraintes budgétaires, la mission Outre-mer
bénéficie d'une hausse de ses crédits, reflet de
l'importance que revêtent les territoires ultramarins dans la politique
du nouveau gouvernement. Ils seront en revanche très attentifs à
l'utilisation du budget de la mission afin qu'elle permette le
développement des territoires ultramarins.
amélioration bienvenue de la pertinence des indicateurs de performance
Compte tenu de l'ampleur de l'effort budgétaire et
fiscal en faveur de l'outre-mer, notamment en matière de
défiscalisation et d'allègement de charges sociales,
l'État doit s'assurer de l'efficacité économique et
sociale des dispositifs mis en place dans ces territoires et mieux
vérifier l'emploi des crédits attribués à
l'outre-mer et à ses collectivités territoriales.
C'est pourquoi vos rapporteurs avaient déploré
le manque de pertinence de certains indicateurs de performance et
l'incapacité de l'administration chargée de l'outre-mer de
mesurer l'impact des mesures mises en oeuvre. Vos rapporteurs se félicitent de la prise en compte de
leurs observations ainsi que de celles de la Cour des comptes.
Trois indicateurs permettent de mesurer la performance du
programme 138 :
1. l'indicateur 1.1 « impact des
exonérations de cotisations patronales de sécurité
sociale », qui répond à l'objectif 1 du
programme, visant à encourager la création et la sauvegarde
d'emplois durables dans le secteur marchand. Cet indicateur permet de mesurer
l'effet des exonérations de cotisations patronales de
sécurité sociale sur l'évolution de l'emploi
salarié dans les départements d'outre-mer et de comparer les
résultats obtenus avec le taux de croissance des entreprises analogues
dans l'Hexagone. Toutefois, comme le reconnaissent les services du
ministère des outre-mer, l'appréciation de la performance se
révèle délicate : en effet, les données
relatives à l'évolution du taux de croissance de l'emploi
salarié résultent du contexte économique et social global
en outre-mer. Le soutien aux entreprises, par le biais des exonérations
fiscales, influe sur le contexte mais ne constitue pas un facteur unique
agissant sur la croissance ou l'emploi.
2. les indicateurs 2.1 « taux d'insertion
des volontaires du SMA en fin de contrat » et 2.2
« taux d'insertion professionnelle des jeunes ayant
bénéficié d'une mesure de formation professionnelle en
mobilité, six mois après la sortie de la mesure »
qui mesurent l'efficacité du deuxième objectif visant
à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les
plus éloignés de l'emploi par des actions de formation
professionnelle adaptées. L'indicateur 2.1 a fait l'objet de deux
modifications majeures :
- le périmètre du premier
sous-indicateur « taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de
contrat » a été modifié : les
volontaires techniciens sont désormais exclus du calcul de ce
sous-indicateur, seuls les volontaires stagiaires étant désormais
pris en compte ;
- un deuxième sous-indicateur a
été créé, afin de mesurer le taux de
sorties anticipées du dispositif sans insertion professionnelle.
Les indicateurs du programme 123 ont été
fortement modifiés. Sur les cinq indicateurs existants, seul un a
été conservé, et trois nouveaux ont été
créés :
1. Les deux indicateurs de l'objectif 1 du programme 123
« mieux répondre au besoin de logement social » ont
été abandonnés au profit de deux nouveaux
indicateurs : - l'indicateur 1.1 « fluidité du
parc de logements sociaux » est identique à
l'indicateur 135-1-1 du programme 135 « développement et
amélioration de l'offre de logement » qui permet de suivre
l'action de l'État dans l'Hexagone. Ce nouvel indicateur permettra de
comparer la situation dans l'Hexagone et celle dans l'outre-mer ;
- l'indicateur 1.2
« durée moyenne de réalisation des
opérations locatives » porte sur l'efficience de la
programmation des opérations de construction de logements neufs.
2. Les deux indicateurs de l'objectif 2
« accompagner les collectivités d'outre-mer dans leur action
en faveur de l'aménagement et du développement
durable » ont été remplacés par un
nouvel indicateur 2.1 « montant de l'investissement
généré par un euro de subvention du programme
123 » : l'objectif de ce nouvel indicateur est de
mesurer l' « effet » levier de l'intervention de
l'État sur les économies ultramarines.
3. L'indicateur 3.1
« coût moyen des dispositifs de continuité
territoriale » de l'objectif 3, visant
à optimiser l'efficience des dispositifs favorisant la
continuité territoriale, a été maintenu : il
permet de mesurer les coûts moyens du transport aérien dans le
cadre de la politique de continuité territoriale, qui est une
priorité du nouveau ministère. Les sous-indicateurs le composant
sont déclinés en trois zones géographiques (zone
Atlantique, zone Océan indien et zone Pacifique).
Vos rapporteurs se félicitent de la modification des
indicateurs de performance qui permettront de mieux évaluer l'impact des
mesures considérées. Toutefois, comme ils l'avaient
déjà souligné dans le cadre de leur avis
précédent, ils regrettent l'indigence des réponses
apportées à certaines questions qui révèlent la
nécessité de renforcer les moyens d'évaluation qui
apparaissent encore non totalement satisfaisants de la part des services
chargés de l'outre-mer.
3. Une mission qui
rend imparfaitement compte de l'effort budgétaire total en faveur de
Selon le document de politique transversale consacré
à l'outre-mer, l'effort budgétaire global de
l'État en faveur de l'outre-mer est estimé à
13,79 milliards d'euros en AE et 13,74 milliards d'euros en CP
dans le cadre du projet de loi de finances 2013 (contre respectivement 13,93
milliards d'euros en AE et 13,60 milliards d'euros en CP en loi de
finances initiale pour 2012, et 13,98 milliards d'euros en AE et 13,63
milliards d'euros en CP en exécution pour 2011).
Dans cet effort budgétaire sont compris les
crédits de la mission Outre-mer qui s'élèvent
à 2,19 milliards d'euros en AE et 2,04 milliards en CP. Les dépenses fiscales s'élevant à 3,19
milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013, l'effort
total de l'État se monte à 16,98 milliards d'euros en AE et
16,93 milliards d'euros en CP. Vos rapporteurs constatent que l'augmentation des
crédits affectés à la mission Outre-mer ne s'est
pas traduite par une augmentation équivalente de l'effort total de
l'État en faveur de l'outre-mer. Ainsi, la mission Outre-mer représente 12,9 %
en AE et 12 % en CP de l'ensemble des dépenses de l'État
consacrée à l'outre-mer. Elle représente la
deuxième mission contributrice, après la mission Enseignement
scolaire, à l'effort total de l'État en faveur de
l'outre-mer. Selon le document de politique transversale, « pour
les seuls crédits d'intervention, la mission Outre-mer représente
36 % des AE et 34 % du total des CP prévus, ce qui en fait la
première mission contributrice ». La politique transversale de l'État outre-mer est
aujourd'hui portée par 91 programmes relevant de 27 missions pour
l'exercice 2013, auxquels s'ajoutent les prélèvements sur
recettes (PSR). En comparaison de l'exercice 2012, quatre programmes ont
été ajoutés à la politique transversale en faveur
de l'outre-mer :
- programme 309 « Entretiens des bâtiments de
l'État » ;
- programme 142 « Enseignement supérieur et
recherche agricoles » ;
- programme 776 « Recherche appliquée et
innovation en agriculture » ;
- programme 159 « Information géographique et
cartographique » ;
tandis que deux programmes ont été
supprimés :
- le programme 223 « Tourisme » qui devient l'action
21 du programme 134 « Développement des entreprises et du
tourisme » ;
- le programme 611 « Formation aéronautique »
qui devient l'action 4 du programme 613 « Soutiens aux prestations de
l'aviation civile ».
Par territoire
- 1,8 %
- 2, 7 %
Total Antilles Guyane
- 14,0 %
TAAF
Non réparti
Total (ensemble des territoires)
13 789 652 095 - 0,3 %
Source : Document de politique transversale - PLF
Vos rapporteurs regrettent que les crédits de la
mission Outre-mer représentent une infime partie de l'effort
total de l'État en faveur de l'outre-mer sur lequel le nouveau
ministère des outre-mer ne dispose d'aucune autorité. Cette
situation ne permet pas en outre de disposer d'une visibilité suffisante
de l'ensemble des crédits en faveur des collectivités
ultramarines. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, lors de son audition
devant votre commission, a également regretté son absence
d'autorité sur l'ensemble des crédits consacrés aux
collectivités ultramarines. C'est pourquoi vos rapporteurs
appellent de leurs voeux que le nouveau ministère puisse disposer d'une
certaine autorité sur l'ensemble des crédits en faveur de
l'outre-mer, en collaboration avec les autres ministères
concernés.
* 2 Loi n°
2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique
outre-mer, dite LODEOM.
* 3 Les huit
actions sont : logement ; aménagement du territoire ;
continuité territoriale ; sanitaire, social, culture, jeunesse et
sports ; collectivités territoriales ; insertion
économique et coopérations régionales ; fonds
exceptionnel d'investissement.