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Quels pr�l�vements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?
N° 41
Annexe au procès-verbal de la séance du 25
budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les
prélèvements obligatoires
et leur
évolution,
Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur
Impôts et taxes.
L'année dernière, lors de son rapport sur les
prélèvements obligatoires1(*), votre commission des finances s'était
donné pour but de proposer des pistes pour « Refonder le
modèle fiscal français » dans la foulée du
rapport de MM. Le Cacheux et Saint-Etienne2(*) rédigé pour le Conseil d'analyse
économique.
Il s'agissait, dans une optique à moyen terme, de poser
des principes qui devraient guider une réforme de la fiscalité
stricto sensu : simplification, élargissement de
l'assiette de l'impôt, suppression de la plupart des niches
fiscales...
Plutôt que de réitérer sous une forme
voisine des analyses, qui, à l'évidence, gardent toute leur
pertinence, il a paru plus opportun pour le présent rapport
d'élargir l'approche à l'ensemble des prélèvements
de toute nature que supporte l'économie française.
Cette année, au moment où un grand quotidien du
matin3(*) peut titrer
à la « une » de son édition du vendredi 6
octobre 2006 que, pour la première fois, la
sécurité sociale représente plus de la moitié des
prélèvements obligatoires, votre commission des finances
a voulu, à l'occasion de ce débat d'ensemble, poser des principes
et rechercher les voies qui permettraient de clarifier les
responsabilités entre ce qui relève de chacune des sphères
budgétaire et sociale.
Des considérations strictement fiscales feront l'objet
d'une publication ultérieure à l'occasion d'un état des
lieux-bilan que votre rapporteur général entend réaliser
au début de 2007 quand il aura rassemblé tous les
éléments qui lui permettront de livrer une photographie de la
fiscalité en France.
La clarification des relations entre
prélèvement fiscaux et sociaux
Mais avant de se livrer à une telle analyse à
caractère naturellement très institutionnel, elle a
considéré qu'il était indispensable, avant même
toute réforme fiscale, de tenter de mieux articuler
prélèvements fiscaux et sociaux.
La nécessité de cette perspective
consolidée, dont la reconnaissance s'est déjà
traduite par un débat d'orientation des finances publiques
commun, ainsi que par la création d'une
Conférence nationale des finances publiques, se trouve
confortée par la nature même des contraintes issues du
traité de Maastricht.
Ainsi, le plafond de 3 points de PIB ne fait-il aucune
différence entre déficits du budget de l'Etat et des comptes
sociaux ; de même, le taux d'endettement s'apprécie-t-il
globalement, tant pour la dette de l'Etat que pour celles des organismes de
sécurité sociale. Autant d'éléments qui
témoignent de la nature commune des prélèvements
fiscaux et sociaux, outils de financements des besoins collectifs.
L'enchevêtrement de ces deux types de
prélèvements tant en ce qui concerne leur nature juridique que
leurs circuits de perception, et l'existence de multiples flux financiers entre
les sphères sociale et fiscale, nécessitent à
l'évidence une remise en ordre complète.
Celle-ci suppose une réflexion préalable que le
présent rapport à l'intention d'amorcer, pour que la
collectivité nationale puisse, en toute connaissance de cause,
procéder aux arbitrages nécessaires.
Au départ, de l'analyse de votre rapporteur
général, il y a un constat : tous les pays
développés doivent faire face à l'accroissement
des mêmes types de besoins collectifs en matière de retraite et de
santé du fait du vieillissement de la population... Mais les
solutions qu'ils y apportent sont diverses, ce qui fonde l'approche
délibérément comparative du présent rapport,
même si certaines lacunes dans l'information disponible ne permettent pas
encore à votre rapporteur général d'être aussi
précis qu'il voudrait l'être.
L'onde de choc financière du
vieillissement
A la mi-octobre 2006, la Commission européenne a
adopté une communication sur l'avenir démographique de l'Europe,
dont la conclusion est claire : l'Union européenne risque
la banqueroute au milieu du XXIeme siècle si des mesures
rigoureuses, notamment budgétaires, ne sont pas prises pour affronter
les conséquences du choc démographique.
L'étude des services de la Commission démontre
qu'à politiques inchangées, le ratio moyen de la dette au
PIB dans l'UE passera de 63 % actuellement à près de
200 % en 2050. En extrapolant les situations actuelles, on
aboutit, selon les Etats membres, à des résultats très
contrastés à l'horizon 2050.
Même s'il ne s'agit que de simulations à vocation
pédagogique, l'exercice débouche sur des résultats
impressionnants : le ratio d'endettement de la France exploserait
pour atteindre 239 % du PIB, comme celui du Royaume-Uni, alors
que la Belgique, pourtant mal placée aujourd'hui, verrait son ratio
descendre à 83 %, dix points de mieux qu'en 2005. Quant au
Portugal, son ratio pourrait se monter en l'absence de mesures correctrices
à 528 % !
Si des mesures ne sont pas prises, la dérive de
l'endettement public va connaître une accélération
brutale4(*). La Commission
européenne a classé 6 des 25 pays de l'UE dans une zone à
haut risque, 10 autres Etats membres - dont la France et la Belgique - dans une
situation moyennement exposée, tandis que neuf autres pays ne
présentent selon elle qu'un risque limité.
Cette interaction entre questions démographiques et
budgétaires avait été soulignée, avant
l'été, dans une étude de l'agence de notation Standard
& Poor's5(*).
« Sans réformes budgétaire et politique
concertées, la pression des dépenses de retraites et de
santé sur les dépenses publiques et sur la notation de nombreux
pays développés ira s'intensifiant au cours des prochaines
années », relèvent les experts de l'agence, qui
avaient abouti, pour un ensemble de 32 pays industrialisés -dont
les 25 membres de l'Union européenne- à des projections
assez proches de celles de la Commission européenne : le ratio
dette/PIB moyen pourrait atteindre 180 % en 2050, contre 33 % en
Malgré une démographie relativement favorable,
due notamment à une politique familiale d'une ampleur tout à fait
exceptionnelle au sein de l'Union européenne, la France va devoir faire
face au défi du vieillissement : l'âge moyen
s'inscrira à 45 ans en 2050, contre 39 actuellement. Les plus de
60 ans représenteront 46 % de la population en 2050. Ce
chiffre était de 25 % en 2005. D'après les chiffres du
rapport Charpin de 1999, l'on sait que la France devrait passer d'ici à
2040, de quatre à sept retraités pour
dix actifs.
Corrélativement, les dépenses publiques de
retraites, qui représentaient 12,2 % du PIB en 2005, pourraient
atteindre 16 % du PIB dès 2030, soit une augmentation de
près de quatre points de PIB.
Or, au fardeau des retraites, devraient s'ajouter les effets
de la diminution de la population active avec tous ses effets sur la
croissance : ainsi dans son rapport « Relever le
défi », rédigé pour relancer la
stratégie de Lisbonne, M. Wim Kok, ancien Premier ministre des
Pays-Bas, a fait état de projections de la Commission européenne,
selon lesquelles « le vieillissement démographique aura
à lui seul pour effet de faire baisser le taux de croissance potentiel
de l'Union du taux actuel de 2/2,2 % à environ 1,25 % d'ici
à 2040. ».
Pour une politique de vérité des
prélèvements comme des contreparties
La problématique de la contrepartie est essentielle.
L'expérience montre que des prélèvements
élevés restent supportables dès lors qu'ils sont
perçus comme ayant pour contrepartie des prestations de
qualité.
D'une façon générale, on ne peut
qu'adhérer à la problématique développée par
M. Thomas Piketty dans un récent article6(*) : « la véritable question
est : "Quels impôts pour quelles dépenses ?" Si l'on souhaite que
les Français maintiennent leur consentement à l'impôt, il
faut leur donner les moyens de mieux comprendre qui paie quoi, pour financer
quoi. ». De ce point de vue, il est clair qu'à vouloir trop
« charger la barque » des contributions à
caractère assurantiel en y instillant une forte dose de
solidarité, on risque de susciter la défiance des
citoyens dès lors qu'un nombre croissant d'entre eux aura tendance
à croire qu'ils font les frais d'un système opaque, dont seuls
les autres tirent vraiment profit. Ce qui est vrai de l'impôt
sur le revenu du fait de la multiplication des niches, l'est aussi de notre
système de prélèvement sociaux.
Dans son esprit, le présent rapport d'information est
proche des analyses développées par notre collègue
député Alain Madelin dans un récent article7(*), lorsqu'il affirme qu'il faut
« distinguer dans la protection sociale ce qui relève de
la solidarité nationale et ce qui relève de l'assurance
obligatoire8(*) » et « engager une refonte de
l'impôt sur le revenu », dans laquelle « la
CSG serait intégrée dans l'impôt sur le revenu comme
première tranche proportionnelle », ainsi que votre
rapporteur général l'a lui-même préconisé de
longue date.
De ce point de vue, il est urgent de mettre de l'ordre
dans les circuits de financement pour que chacun sache bien quels
financements collectifs, impôts et cotisations sociales, sont
affectés à quels besoins. En d'autres termes, un effort
de transparence doit être fait pour que soit clairement
distingué ce qui relève de la solidarité nationale et de
l'impôt, d'une part, de la mutualisation collective et d'une
logique de marché, d'autre part. C'est à ce prix que pourront
être mis en oeuvre les mécanismes d'arbitrage qui permettront la
meilleure allocation des ressources.
Une telle remise à plat ne peut résulter que
d'un processus de réflexion collective sur la nature des
différentes contreparties qui correspondent actuellement
à la catégorie « fourre-tout » des
prélèvements obligatoires ; elle doit
déboucher sur la définition de nouvelles règles du
jeu pour les acteurs que sont l'Etat et les partenaires sociaux,
ainsi que de nouveaux circuits de financement susceptibles de mettre
chacun face à ses responsabilités.
I. LES
PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES : UNE NOTION À METTRE EN
A. UNE HAUSSE
TENDANCIELLE LARGEMENT DUE AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX
1. Une augmentation
provenant en grande partie des organismes de sécurité sociale
Les prélèvements obligatoires de la France sont
passés de 37,4 points de PIB en 1978 à 44 points de PIB
en 2005, ce qui correspond à une augmentation de 6,6 points de PIB,
comme l'indique le graphique ci-après.
Les prélèvements obligatoires :
évolution de 1978 à 2005
(en points de PIB)
De 1978 à 2005, la part des prélèvements
obligatoires de l'Etat dans le PIB est passée de 17,5 % à 16,2 %,
ce qui correspond à une diminution de 1,3 point de PIB. De même,
la part des prélèvements obligatoires des institutions
communautaires est passée de 0,7 point de PIB à 0,3 point de PIB.
En sens inverse, trois catégories d'administrations
publiques ont vu leurs prélèvements obligatoires augmenter en
part du PIB :
- les organismes divers d'administration centrale
(ODAC)9(*), dont les
prélèvements obligatoires sont passés de 0,2 point de PIB
à 0,9 point de PIB, ce qui correspond à une augmentation de 0,7
point de PIB ;
- les collectivités territoriales, dont les
prélèvements obligatoires sont passés de 3,2 points
de PIB à 5,6 points de PIB, ce qui correspond à une
augmentation de 2,4 points de PIB ;
- surtout, les administrations de sécurité
sociale, dont les prélèvements obligatoires sont passés de
15,9 points de PIB à 21,1 points de PIB, ce qui correspond
à une augmentation de 5,2 points de PIB.
* 1 Rapport
d'information n° 33 (2005-2006) de M. Philippe Marini, rapporteur
général, « Les prélèvements obligatoires
entre volonté et réalités : préparer la
refondation du modèle fiscal français ».
« Croissance équitable et concurrence
fiscale ».
* 3 Le
Figaro.
* 4 Pour
bâtir son scénario, la Commission européenne s'est
appuyée sur un « écart de viabilité »,
qui mesure le fossé entre la position budgétaire structurelle des
Etats membres en 2005 et ce que serait une situation durablement soutenable.
Pour l'UE à 25 comme dans la zone euro, l'écart de
viabilité est évalué à 3,5 % du PIB en
moyenne. Pour le combler, il faudrait que les Etats membres éliminent
les déficits publics et dégagent ensuite un excédent
budgétaire moyen équivalent à 1,5 % du PIB, en
permanence.
* 5 L'impact du
vieillissement de la population sur la qualité de crédit des
émetteurs souverains. Juin 2006.
* 6 Le Monde du
21 octobre 2006.
* 8 L'auteur en
tire les conséquences en prévoyant notamment que
« les exonérations massives de charges sociales devraient
progressivement décroître et être transformées en
franchises de cotisation sur, par exemple, les 500 premiers euros de salaire,
* 9 Les ODAC
regroupent des organismes de statut juridique varié. Il s'agit souvent
d'établissements publics à caractère administratif, en
général dotés de la personnalité juridique,
auxquels l'Etat a confié une compétence fonctionnelle,
spécialisée, au niveau national. Parmi les ODAC figurent
notamment les universités, les instituts d'études et de recherche
(Institut national des études démographiques, Institut de
recherche pour le développement, ...), les théâtres et
musées nationaux, l'Agence Nationale Pour l'Emploi (ANPE),
l'Autorité des Marchés Financiers (AMF), les offices
d'intervention sur les marchés agricoles et, dans le domaine des
finances publiques, la Caisse d'amortissement de la dette sociale
(CADES).