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Justice et affaires int�rieures
Proposition de directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir pr�tendre au statut de r�fugi� ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. COM (2001) 510 final
Date d'adoption du texte par les instances europ�ennes : 29/04/2004
Texte d�pos� au S�nat le 23/11/2001 Examen par la d�l�gation le 31/10/2002
Justice et affaires
intérieures
Harmonisation du statut de
réfugiéTexte E 1870 - COM (2001) 510 final
(Procédure écrite du 31 octobre 2002)
Cette proposition de directive s'inscrit dans un ensemble de
propositions visant à établir un régime commun d'asile au
niveau européen, conformément à l'objectif fixé par
les chefs d'État et de Gouvernement lors du Conseil européen de
Tampere d'octobre 1999.
La Commission européenne a, en particulier,
déjà présenté deux initiatives, l'une sur les
conditions d'accueil des demandeurs d'asile au sein de l'Union
européenne (texte E 1743 - COM (2001) 181 final), l'autre sur les
critères et mécanismes de détermination de l'État
membre responsable de l'examen d'une demande d'asile (texte E 1800 - COM
(2001) 447 final), qui ont été examinées par la
délégation lors de la procédure écrite du
23 avril 2002, sur lesquelles les discussions menées au sein
du Conseil ont beaucoup avancé. En revanche, une troisième
proposition, relative aux procédures d'octroi et de retrait du statut de
réfugié (texte E 1611 - COM (2000) 578) a donné lieu
à de laborieuses négociations entre les représentants des
États membres et a finalement fait l'objet d'une proposition
modifiée fin juin 2002, qui sera examinée par la
délégation lors d'une prochaine procédure écrite.
La présente proposition, relative aux conditions que
doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir
prétendre au statut de réfugié ou de personnes, qui pour
d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, complète
donc les initiatives précédentes et vise à établir
une définition commune du statut de réfugié reconnu au
titre de la Convention de Genève de 1951 ou au titre d'une protection
subsidiaire.
Il s'agit donc d'un texte essentiel en vue de parvenir
à une procédure commune d'asile et à un statut uniforme
applicable aux réfugiés. En effet, si tous les États
membres appliquent la Convention de Genève de 1951 ainsi que son
protocole additionnel, leur interprétation diverge souvent d'un pays
à l'autre et les systèmes nationaux en matière de
protection subsidiaire présentent de grandes différences. Or, ces
disparités exercent une influence sur les mouvements secondaires des
demandeurs d'asile, dont le centre de Sangatte offre la triste illustration.
Grâce notamment à l'impulsion donnée par
Séville des 21 et 22 juin derniers, les discussions sur cette
proposition ont progressé assez rapidement, de telle sorte que les
représentants des États membres sont désormais proches
d'un accord.
La proposition de la Commission est fondée, d'une part,
sur les dispositions de la Convention de Genève de 1951 et de son
protocole de 1967 qui régissent l'asile conventionnel et, d'autre part,
sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales de 1951 et sur la jurisprudence de la CEDH qui
ont présidé à l'élaboration des régimes
nationaux de protection subsidiaire, tel que l'asile territorial en France. L'adoption de cette proposition entraînerait des modifications
importantes du système d'asile en France, tant en ce qui concerne
l'asile conventionnel que l'asile territorial.
1. EN CE QUI CONCERNE L'ASILE
CONVENTIONNEL
a) La modification majeure proposée par la
Commission européenne porte sur l'auteur des
persécutions
En effet, en l'état actuel de la législation
française et de la jurisprudence du Conseil d'État, pour ouvrir
droit à la reconnaissance de la qualité de réfugié,
la persécution doit, au moins indirectement, être imputable
à l'autorité publique du pays d'origine de la personne qui en est
victime. Le texte proposé par la Commission va plus loin
puisqu'il prévoit que la persécution peut aussi être le
fait d'agents non étatiques dans les cas où l'État ne peut
ou ne veut pas accorder une protection effective.
La question des ressortissants algériens victimes de
persécutions de la part des mouvements islamistes s'était
notamment posée en France, mais ce n'est qu'à de rares exceptions
qu'il leur a été reconnu le statut de réfugié au
titre de la Convention de Genève de 1951. En revanche, ils ont pu
bénéficier du statut de réfugié accordé au
titre de l'asile territorial.
L'inclusion de la persécution émanant d'agents
non étatiques dans le champ d'application de la définition du
réfugié au sens de la Convention de Genève de 1951, a
été défendue depuis longtemps par le Haut commissariat
pour les réfugiés (HCR) et par les associations de défense
des droits de l'Homme. Elle correspond à la pratique des autres
États membres et elle serait l'aboutissement logique de
l'évolution jurisprudentielle en France. En effet, le Conseil
d'État a considéré que des agissements de particuliers ou
de groupes, organisés ou non, peuvent être retenus dès lors
qu'ils ont été encouragés ou tolérés
volontairement par l'autorité publique, de sorte que la personne qui en
a été la victime n'est pas effectivement en mesure de se
réclamer de la protection de celle-ci (CE, Section, 22 mai 1983,
Dankha).
Un projet de loi portant réforme du droit d'asile qui
consacrerait cette évolution est actuellement en préparation, ce
dont on ne peut que se féliciter.
b) Un autre point important concerne la notion de
« groupe social »
L'appartenance à un certain groupe social est sans
doute, parmi les cinq motifs visés par l'article 1 de la Convention
de Genève, le moins aisé à interpréter. L'un des
domaines où l'appartenance à un certain groupe social a fait
l'objet de nombreux débats est celui de la persécution
fondée sur le sexe ou l'orientation sexuelle.
La jurisprudence relative à l'appartenance à un
certain groupe social est longtemps restée peu abondante en France. Ce
n'est que récemment que la question plus inédite de
l'appartenance des transsexuels à un groupe social a été
soulevée et que les juridictions administratives y ont répondu
par l'affirmative.
Dans la proposition de la Commission, la notion d'appartenance
à un certain groupe social est interprétée au sens large
puisqu'elle prévoit que « la notion de groupe social
recouvre les groupes pouvant se définir en fonction de certaines
caractéristiques essentielles, comme l'orientation sexuelle, l'âge
ou le sexe, (...) ». Or, cette référence au sexe
et à l'orientation sexuelle semble impliquer que ce motif de
persécution concerne indifféremment toutes les femmes et tous les
homosexuels, sans prendre en compte la situation dans le pays d'origine et les
caractéristiques de la persécution et de la personne. Il
paraît donc nécessaire de préciser davantage la notion de
« groupe social », ce dont conviennent les
représentants des États membres.
Le développement des formes subsidiaires de protection
internationale mises en place dans les pays européens, à l'image
de l'asile territorial en France, a accru la disparité des dispositifs
nationaux. La proposition prévoit donc d'harmoniser le statut
conféré par la protection subsidiaire en se fondant sur les
instruments internationaux de protection des droits de l'Homme. Le champ d'application de cette protection subsidiaire
était défini dans la proposition initiale de manière
très large puisqu'il visait trois types de motifs :
- la torture, une peine ou un traitement inhumain ou
dégradant ;
- une violation suffisamment grave de l'un des droits
individuels pour engager les obligations internationales de l'État
membre ;
- une menace contre la vie, la sécurité ou
la liberté en raison d'une violence non ciblée liée
à un conflit armé ou de violations systématiques ou
généralisées des droits de l'Homme.
Si le premier motif, qui reprend l'article 3 de la
Convention européenne des droits de l'Homme, correspond à un cas
de protection admis par l'ensemble des États membres, il en va autrement
de la violation grave d'un droit fondamental, ainsi que de la menace due
à une violence non ciblée, en raison de la
généralité de ces formules qui aurait pour effet
d'étendre considérablement le champ de la protection subsidiaire
par rapport à l'état actuel des systèmes nationaux.
Les discussions menées au Conseil ont néanmoins
permis de trouver un accord entre les ministres des Quinze au Conseil JAI des
14 et 15 octobre derniers sur une nouvelle liste de trois motifs :
- la peine de mort ou l'exécution ;
- la torture ou un traitement inhumain ou
dégradant ou une sanction d'un demandeur dans son pays d'origine ou,
dans le cas d'un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa
résidence habituelle ;
- un motif tiré du pacte international de 1949 sur
la protection des populations civiles en temps de guerre.
On ne peut que se féliciter de ce compromis qui
étend le champ de protection subsidiaire de manière
équilibrée.
La proposition de la Commission comprend d'autres
avancées importantes, comme des dispositions particulières
applicables à certaines catégories de personnes comme les mineurs
non accompagnés et les femmes enceintes, et elle précise les
droits liés au statut de réfugié. Pour l'essentiel, ces droits sont identiques, mais certaines
différences ont été prévues afin de tenir compte de
la primauté de la Convention de Genève et du fait que le
régime de la protection subsidiaire est temporaire par nature.
En conséquence, la délégation
a décidé de ne pas intervenir plus avant dans l'examen de cette
importante proposition.