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Projet de loi de finances pour 2009 : Economie
Avis n� 101 (2008-2009) de MM. Pierre H�RISSON, G�rard CORNU et Mme Odette TERRADE, fait au nom de la commission des affaires �conomiques, d�pos� le 20 novembre 2008
Disponible au format Acrobat
PREMIÈRE PARTIE - UNE MISSION
COHÉRENTE AU BUDGET MAÎTRISÉ
I. UNE MISSION QUI A TROUVÉ SA
COHÉRENCE A. UN BUDGET AUGMENTÉ DE MOITIÉ MAIS
QUASIMENT STABLE À PÉRIMÈTRE COMPARABLE B. UNE MISSION REPENSÉE DANS LE CADRE DE LA
RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
C. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS EN VOIE
D'AMÉLIORATION
II. PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES
CRÉDITS POUR CHAQUE PROGRAMME ET DÉPENSES FISCALES ESSENTIELLES
A. QUATRE PROGRAMMES AUX DÉPENSES
MAÎTRISÉES
1. Le programme
134 « Développement des entreprises et de
l'emploi »
223 « Tourisme »
3. Le programme 220 « Statistiques
et études économiques »
305 « Stratégie économique et
fiscale »
B. DES DÉPENSES FISCALES QUATRE FOIS
SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DE LA MISSION
DEUXIÈME PARTIE - UN SOUTIEN TOUT AZIMUT
POUR AIDER LES PME À TRAVERSER LA CRISE ACTUELLE
I. LA RÉFORME DU FISAC : UN ESSAI
À TRANSFORMER
A. LE FISAC, UN OUTIL PRÉCIEUX ET RECONNU
PAR LA LOI DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE
1. Un outil de presque vingt ans
2. Consacré dans la loi de modernisation de
l'économie du 4 août 2008
B. UNE TRADUCTION BUDGÉTAIRE QUI DOIT
ÊTRE EFFECTIVE
II. UN ACCOMPAGNEMENT À L'EXPORT PLUS
EFFICACE
A. UN RÉSEAU PUBLIC À
L'ÉTRANGER D'ACCOMPAGNEMENT DES ENTREPRISES FRANÇAISES
UNIFIÉ SOUS LA HOULETTE D'UBIFRANCE
B. UN ARSENAL D'OUTILS MIEUX CIBLÉS POUR
DYNAMISER L'EXPORT
III. UN FINANCEMENT DES PME À
SÉCURISER POUR TRAVERSER LA CRISE FINANCIÈRE
A. UN PLAN DE FINANCEMENT SPÉCIFIQUE POUR
LES PME S'APPUYANT SUR LE RÔLE ACCRU D'OSEO
B. LA NÉCESSITÉ D'UNE APPLICATION
PRAGMATIQUE DE LA RÉFORME DES DÉLAIS DE PAIEMENT
TROISIÈME PARTIE - LE SECTEUR DES
COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES, VECTEUR DE CROISSANCE I. LA NÉCESSITÉ D'ENCOURAGER LES
INVESTISSEMENTS DANS LE SECTEUR NUMÉRIQUE
A. L'INVESTISSEMENT DANS LE
NUMÉRIQUE : UN SÉSAME POUR LA PRODUCTIVITÉ, LA
CROISSANCE ET L'EMPLOI
B. LE TRÈS HAUT DÉBIT : UN
DÉVELOPPEMENT DÉSORMAIS SÉCURISÉ PAR UN CADRE
C. UN ÉLAN D'INVESTISSEMENT À NE PAS
ENTRAVER
II. L'AMBITION DE DÉVELOPPER LES
RÉSEAUX POUR PERMETTRE L'ACCÈS DE TOUS AU HAUT DÉBIT EN
A. L'INTERNET HAUT DÉBIT, UNE
COMMODITÉ ESSENTIELLE
B. UNE COUVERTURE TERRITORIALE FACILITÉE
PAR L'AFFECTATION DE FRÉQUENCES DU DIVIDENDE NUMÉRIQUE AU HAUT
DÉBIT SANS FIL
C. UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
POUR LA VALORISATION DU SPECTRE HERTZIEN
III. LA VOLONTÉ DE MODERNISER LA
GOUVERNANCE DE L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE
A. UNE ADMINISTRATION MISSIONNÉE POUR
DÉVELOPPER L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE
B. UNE ENCEINTE UNIQUE DE GOUVERNANCE DE
L'INTERNET
QUATRIÈME PARTIE - ACTUALITÉ DE
L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE
I. PRINCIPALES TENDANCES DE L'ÉCONOMIE
A. LE TOURISME DEMEURE UN SECTEUR MAJEUR DE
B. LA FRÉQUENTATION TOURISTIQUE
C. LES ENTREPRISES DU TOURISME EN FRANCE
II. LE PROGRAMME TOURISME : UNE MUTATION
À ACHEVER ?
A. LES TROIS AXES DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DU
B. LES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES DE
LA RGPP
III. LA SITUATION DÉLICATE DES AGENCES DE
A. DES CHANGEMENTS STRUCTURELS QUI PÈSENT
SUR LES RECETTES
1. Une demande touristique qui se
transforme
2. Le développement du commerce en
ligne
B. LA CRISE ÉCONOMIQUE RISQUE D'AGGRAVER
LES DIFFICULTÉS DU SECTEUR
ANNEXE - AUDITIONS DE MME ODETTE TERRADE,
RAPPORTEUR POUR AVIS
Annexe au procès-verbal de la séance du 20
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques
(1) sur le projet de loi de finances pour
2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE,
Par MM. Pierre HÉRISSON, Gérard CORNU et Mme
Odette TERRADE,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :
M. Jean-Paul Emorine, président ;
MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre
Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel
Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ;
M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno
Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau,
secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni,
Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer,
Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan,
Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc
Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe
Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François
Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier
Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel,
M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel
Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy,
Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude
Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis
Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges
Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy
Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries,
Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel
Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.
(13ème législ.)
: 1127, 1198 à
Sénat : 98
et 99 (annexe n° 11)
L'examen des crédits de la mission
« Economie », laquelle a pour objectif de
favoriser la mise en place d'un environnement propice à une croissance
durable et équilibrée de l'économie française et de
l'emploi, et est placée sous la responsabilité de
M. Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie
et de l'emploi, intervient cette année dans un contexte international et
national particulièrement inquiétant.
La crise des « subprimes »
née au Etats-Unis au début de l'année 2007, après
avoir progressivement affaibli le secteur financier américain pendant de
long mois, s'est brutalement propagée à l'ensemble du
système financier international au cours de l'été 2008.
Malgré un ensemble de mesures, d'abord nationales, puis prises de
manière coordonnée au niveau mondial à partir de
septembre, cette profonde crise financière, qui n'est sans doute pas
achevée, a débordé sur « l'économie
réelle ». Plusieurs filières sont dès
aujourd'hui particulièrement touchées dans notre pays, celle de
l'automobile ou du logement notamment, mais c'est bien l'ensemble des secteurs
qui vont subir durablement les effets de la rationalisation du
crédit.
Dans ce contexte récessif, l'importance de parvenir aux
objectifs de la mission est donc particulièrement vive, quand bien
même ils seront plus difficiles à atteindre. C'est à l'aune
de cet enjeu que vos rapporteurs pour avis ont souhaité, au-delà
de l'analyse strictement budgétaire développée dans la
première partie du présent rapport, aborder chacun quelques
problématiques spécifiques.
Ainsi, M. Gérard Cornu
présentera quelques-uns des outils à valoriser pour aider les
PME, particulièrement exposées aux difficultés du moment,
à traverser la crise actuelle avec des dommages limités.
M. Pierre Hérisson, quant
à lui, fera le point sur le secteur des communications
électroniques, vecteur de croissance qu'il est impératif de
structurer et de d'encourager pour, précisément, contribuer
à sortir au plus vite de la crise.
Enfin, Mme Odette Terrade,
examinera l'économie du tourisme, filière structurellement
importante pour le développement de la France, mais sans doute
spécialement exposée aux effets immédiats de la crise sur
le comportement des consommateurs, comme en témoigne notamment le
secteur des agences de voyage, qui en subit gravement les conséquences
dès à présent.
PREMIÈRE PARTIE - UNE
MISSION COHÉRENTE AU BUDGET MAÎTRISÉ
Après avoir connu une profonde reconfiguration l'an
passé, ayant eu pour résultat de ramener ses crédits
ouverts en loi de finances initiale pour 2008 au tiers de leur niveau de 2007,
cette mission budgétaire subit cette année de nouveaux
ajustements qui conduisent à lui consacrer une enveloppe de
crédits représentant une fois et demie plus que celle de l'an
dernier.
Toutefois, au terme de ces bouleversements successifs depuis
la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances du
1er août 2001 (LOLF), cette mission, désormais
dénommée « Economie » et non plus
« Développement et régulation
économiques », semble avoir trouvé une
véritable cohérence, que traduit notamment l'articulation de ses
programmes, désormais au nombre de quatre et non de deux seulement comme
l'an passé.
COHÉRENCE A. UN BUDGET AUGMENTÉ DE
MOITIÉ MAIS QUASIMENT STABLE À PÉRIMÈTRE COMPARABLE
Dans le projet de loi de finances pour 2009 adopté par
l'Assemblée nationale le 20 novembre 2008, la mission regroupe
1.946,8 millions d'euros (M€) d'autorisations d'engagement (AE) et
1.937,5 M€ de crédits de paiement (CP)1(*), alors qu'elle était
dotée l'an dernier de près de 1.296,7 M€ en AE et de
presque autant en CP. Après avoir été réduits des
deux tiers l'an passé, les crédits de la mission se
trouvent donc augmentés de moitié cette année, en raison
d'une nouvelle révision de son périmètre :
elle compte en effet quatre programmes désormais, et non plus seulement
deux comme l'an dernier.
Répartition par programme des crédits
pour 2009demandés dans le projet de loi de finances
Intitulé du programme
Crédits de paiement
Développement des entreprises et de l'emploi
Statistiques et études économiques
Stratégie économique et fiscale
Source : Projet annuel de performances annexé au
projet de loi de finances pour 2009 En euros
Ce tableau a connu plusieurs évolutions, qui seront
détaillées ci-après, à l'occasion de la
première lecture du projet de loi de finances à
l'Assemblée nationale. Ainsi modifié, le projet transmis au
Sénat propose l'adoption des crédits suivants pour la mission
« Economie » :
pour 2009adoptés en première lecture par l'Assemblée
En euros
Parallèlement, les nombreuses
dépenses fiscales associées, dont vos rapporteurs pour
avis dénonçaient l'an passé qu'elles
représentent treize fois les crédits de la
mission, amputant d'autant la portée du contrôle
parlementaire, sont revenues à un niveau plus
raisonnable : elles sont ainsi ramenées de 12,5 à
environ 8 milliards d'euros. De ce fait, le ratio entre ces
dépenses fiscales et les crédits budgétaires de la mission
à laquelle elles sont rattachées approche de 4.
Votre rapporteur pour avis relève d'ailleurs avec
satisfaction que le nombre de dépenses fiscales inévaluées
régresse. Il regrette toutefois que, parmi les dépenses
évaluées, une vingtaine d'entre elles sont
estimées proches d'epsilon, ce qui peut amener à s'interroger sur
leur légitimité. Par ailleurs, 16 millions d'euros de fonds de
concours viennent compléter les financements par crédits
budgétaires de la mission « Economie ».
B. UNE MISSION REPENSÉE DANS LE
CADRE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
La mission « Economie »
résulte de la fusion de deux anciennes missions,
économiques » et
« Pilotage de l'économie
française ». L'objectif ainsi
poursuivi par le Gouvernement est à la fois de renforcer la
cohérence de l'ensemble des missions dévolues au
ministère ainsi que leur synergie, pour
favoriser la mise en place d'un environnement propice à
une croissance durable et équilibrée de l'économie
française et de l'emploi, et de permettre une meilleure
visibilité des efforts réalisés par le
ministère dans le cadre de la revue générale des
politiques publiques (RGPP).
La revue générale des politiques publiques,
lancée le 10 juillet 2007 par le Premier ministre, a pour objectif
d'analyser de manière approfondie les missions et actions de l'Etat, de
porter un jugement sur leur mise en oeuvre et les résultats obtenus et
d'élaborer des scénarios de réformes. A l'issue de cette
analyse approfondie, des scénarios de réforme sont
élaborés pour chaque secteur et soumis au comité de suivi
de la RGPP. Chaque décision ou orientation est ensuite
étudiée et validée en Conseil de modernisation des
politiques publiques (CMPP), instance de décision de la RGPP. Depuis le
lancement de celle-ci, trois CMPP se sont tenus, le premier le 12
décembre 2007, le deuxième le 4 avril 2008 et le dernier le
Dans ce cadre, plusieurs décisions concernant le
ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MINEIE)
ont été prises lors du conseil de modernisation d'avril dernier,
notamment :
- sera créée, en 2009, une direction
générale unique d'administration centrale chargée de
l'entreprise et de l'emploi, pour avoir une approche plus
intégrée et prospective du développement
économique, de l'emploi et de la formation professionnelle : cette
direction générale regroupera la direction générale
des entreprises (DGE), la direction du commerce, de l'artisanat, des services
et des professions libérales (DCASPL), ainsi que la direction du
tourisme (DT) et devra mettre en place un plan stratégique
pluriannuel2(*) ;
- au niveau local, les services contribuant au
développement industriel et à la régulation
économique seront réunis, avec ceux en charge du travail et de
l'emploi, au sein des directions régionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) :
cette direction régionale, sous tutelle partagée avec le
ministère chargé du travail, sera amenée à conduire
des projets transversaux intégrant les différentes approches du
développement économique local ;
- s'agissant des services statistiques, le rapprochement
entre le service des études et des statistiques industrielles (SESSI) et
l'Institut national de la statistique et des études économiques
(INSEE) est prévu pour éviter les doublons.
Votre rapporteur pour avis espère que ce
mouvement général de fusion entre services, entre directions
régionales, entre directions centrales, entre programmes et entre
missions budgétaires offrira l'opportunité d'une gestion plus
efficace des moyens, tant humains que financiers, qui leur sont
consacrés. La mission « Economie » compte
donc désormais quatre programmes :
- héritage de « l'ancienne »
mission « Développement et régulation
économiques », le programme 134,
désormais intitulé « Développement des
entreprises et de l'emploi », voit ses crédits
augmentés cette année de ceux affectés l'an dernier au
programme 199 « Régulation
économique », supprimé dans la nouvelle maquette.
Ainsi, figurent désormais dans le programme 134 les moyens de la
direction générale, de la consommation et de la répression
des fraudes (DGCCRF), de l'Autorité de régulation des
communications électroniques et des postes (ARCEP), de la Commission de
régulation de l'énergie (CRE) et de l'Autorité de la
concurrence, qui succède au Conseil de la concurrence ;
- le programme 223
« Tourisme » regroupe les dépenses
d'intervention dévolues à la politique du tourisme, mais les
crédits de personnel qu'il comportait jusqu'alors ont été
transférés vers le nouveau programme 134, ce qui autorise
donc leur fongibilité partielle ;
- directement issu de l'ancienne mission
française », le programme 220
« Statistiques et études
économiques », qui concerne la
production d'informations de cadrage nécessaires à
l'élaboration des politiques économique et financière, se
trouve amputé de l'action de formation exercée par le groupe des
écoles nationales d'économie et de statistique3(*), le GENES étant
désormais rattaché à la mission « Recherche
et enseignement supérieur » ;
« Stratégie économique et
fiscale », lui aussi hérité de l'ancienne
mission « Pilotage de l'économie
française », succède au programme
« Politique économique et de l'emploi » et
intervient dans la définition et la mise en oeuvre de la politique
économique et financière, notamment dans le cadre international,
et dans l'élaboration de la législation fiscale. Il conserve la
même structure qu'en 2008, hormis le transfert des moyens de la
délégation générale à l'emploi et à
la formation professionnelle (DGEFP) vers le programme 134
« Développement de l'entreprise et de
l'emploi ». En outre, un transfert progressif de crédits
et d'emplois vers ce programme 134 est prévu sur la période
2009-2011 pour doter l'opérateur UBIFRANCE des équipes
commerciales d'un nombre croissant de missions économiques (trente-cinq
en 2009, situées dans dix-neuf pays) et améliorer ainsi
l'accompagnement des entreprises françaises à l'export.
Votre rapporteur pour avis considère que la
nouvelle structure de la mission, même
déséquilibrée par le poids du programme 134 qui
mobilise plus de la moitié des crédits de la
mission, permet à celle-ci de trouver une certaine
cohérence autour d'un objectif double : la croissance
économique et l'emploi.
Il s'interroge néanmoins sur le paradoxe apparent que
constitue le maintien de l'identification d'un programme
« Tourisme » spécifique au
sein de la mission l'année même où la direction du tourisme
se trouve fondue dans la direction générale unique
d'administration centrale qui va être installée le 1er
janvier 2009. La création d'un programme dédié au tourisme
l'an dernier résultait d'une demande du Parlement afin de sanctuariser
les crédits du tourisme en les mettant à l'abri de la
fongibilité qui existe entre les crédits dédiés aux
actions d'un même programme. Or, cette sanctuarisation sera
désormais partielle dans la mesure où elle ne concernera que les
crédits d'intervention de la politique du tourisme, qui constituent
à eux seuls le programme « Tourisme ». En
effet, en raison de l'intégration de la DT dans une direction
générale unique, les moyens de fonctionnement relevant
jusqu'alors du programme sont transférés, s'agissant des
crédits de personnels, au programme 134 pour permettre une gestion
plus souple des effectifs au sein de cette nouvelle direction
générale, et, s'agissant des autres crédits de
fonctionnement, au programme 218 « Conduite et pilotage des
politiques économique, financière et
industrielle » de la mission « Gestion des
finances publiques et des ressources humaines ». Dès
lors, il n'est pas certain que le programme
« Tourisme » perdure dans les prochaines lois de
finances...
Après plusieurs années de mise au point, votre
commission pour avis relève que le calibrage de certains objectifs et
indicateurs associés à la mission s'est affiné, même
si plusieurs pistes d'amélioration restent ouvertes.
Concernant le programme 134, elle
souligne notamment un motif de satisfaction : en effet, pour mesurer
l'efficacité du soutien à l'exportation, le Gouvernement a
renoncé aux deux indicateurs qui consistaient en la mesure du nombre
d'entreprises clientes (et de leur niveau de satisfaction) des prestations
fournies par UBIFRANCE et par le réseau international du
ministère de l'économie. Désormais, c'est la
capacité du dispositif public à accompagner les entreprises, par
des prestations à valeur ajoutée, dans leur démarche
d'internationalisation qui est évaluée : d'une part, en
mesurant le nombre des entreprises accompagnées à l'exportation,
d'autre part, en suivant l'évolution du nombre des volontaires
internationaux en entreprise (VIE) qui, gérés par UBIFRANCE,
aident les PME à prospecter des marchés à
l'étranger.
En revanche, votre rapporteur pour avis déplore encore
que l'efficacité des autorités de régulation
économique (ARCEP, CRE, Autorité de la concurrence) reste
mesurée par des indicateurs formels, exclusivement
relatifs aux délais de réponse de ces autorités. En effet,
au-delà des seules considérations de délais, la
qualité des réponses données par ces autorités
indépendantes mériterait aussi d'être mesurée, que
ce soit en termes de contribution à une concurrence durable sur les
marchés qu'elles régulent ou de satisfaction des consommateurs
sur ces marchés.
De même, il s'interroge encore cette année sur la
pertinence des objectifs retenus pour ce programme. Alors même qu'il
comprend une action « Développement des
télécommunications, des postes et de la société de
l'information », le programme 134
« Développement des entreprises et de
l'emploi » n'est toujours doté d'aucun objectif relatif
à cette action, qui mobilise pourtant 20 % de ses crédits et
que le projet annuel de performances qualifie de «priorité
stratégique »4(*)... S'agissant du programme 305
« Stratégie économique et fiscale »,
votre rapporteur pour avis se félicite aussi de l'évolution de
certains indicateurs. Notamment, il salue celle de l'indicateur relatif
à la transposition des directives européennes : au lieu de
mesurer le pourcentage global de directives dont la date limite de
transposition a été dépassée en cours
d'année ou le nombre de directives restant à transposer dont la
date de transposition est dépassée, le nouvel indicateur mesure
la performance des services pour les seules directives dont la direction
générale du trésor et de la politique économique
(DGTPE) a le leadership. En effet, les indicateurs antérieurs ne
pouvaient valablement pas être retenus pour évaluer la performance
de la DGTPE dans la mesure où leur évolution lui échappait
très largement, ce qui ne sera désormais plus le cas : le
nouvel indicateur rapporte en effet le nombre de directives pour lesquelles le
service en charge a transmis au cabinet un texte achevé au nombre de
directives dont l'échéance de transposition est
dépassée.
En revanche, il déplore que l'indicateur relatif
à la fiabilité comparée des prévisions du
Gouvernement présentées dans le rapport économique, social
et financier et de celles des instituts de conjoncture n'ait pas
évolué : comme l'avait souligné l'an passé
votre commission pour avis5(*), cet indicateur présente en effet plusieurs
faiblesses, notamment du fait qu'il est peu lisible et qu'il n'est pas certain,
eu égard au caractère politique que revêt la
prévision de croissance retenue par le Gouvernement pour élaborer
son budget, qu'il démontre la fiabilité de la DGTPE.
Votre rapporteur pour avis regrette aussi qu'aucun objectif ni
indicateur ne soit associé à l'action
« Développement international de l'économie
française », qui mobilise pourtant 40 % des
crédits de ce programme 305 et alors même que des objectifs
figurent dans le contrat pluriannuel conclu par le réseau
extérieur du Trésor. On peut toutefois faire observer que le
réseau des missions économiques va progressivement
transférer ses moyens de fonctionnement et d'agents à UBIFRANCE,
ce qui va limiter cette action à la seule activité
régalienne de la diplomatie économique et financière et
donc amoindrir son importance relative au sein du programme 305.
Quant au programme 223
« Tourisme », les indicateurs retenus ne posent
globalement pas de difficultés et leur adéquation aux objectifs
est satisfaisante. Satisfaisante aussi est leur évolution, les
réalisations dépassant régulièrement les
prévisions, qu'il s'agisse d'augmenter la capacité des
opérateurs6(*) du
programme à mobiliser des partenariats pour financer leurs
activités (objectif n° 1), d'attirer et de
fidéliser un nombre croissant de touristes étrangers susceptibles
de contribuer à l'augmentation des recettes touristiques
(objectif n° 2), de favoriser l'amélioration de l'offre
touristique pour répondre aux attentes du marché et orienter la
demande en accompagnant les démarches qualité (attribution aux
hôtels et campings de la marque nationale « Qualité
Tourime ») (objectif n° 3) ou encore d'évaluer
l'impact des mesures fiscales en faveur de l'Agence nationale pour les
chèques-vacances (objectif n° 4).
II. PRINCIPALES
ÉVOLUTIONS DES CRÉDITS POUR CHAQUE PROGRAMME ET DÉPENSES
FISCALES ESSENTIELLES A. QUATRE PROGRAMMES AUX DÉPENSES
Les quatre programmes qui composent désormais la
mission budgétaire « Economie » connaissent
une évolution très maîtrisée de leurs
crédits, par comparaison avec la loi de finances initiale pour 2008
retraitée : si le programme « Développement
des entreprises et de l'emploi » enregistre une hausse de ses
crédits, les trois autres accusent une baisse de plus ou moins grande
ampleur.
Dans la version initiale du projet de loi de finances pour
2009, tel que soumis à l'Assemblée nationale, le programme
l'emploi » regroupait 1.073,3 M€ d'AE et
1.062,5 M€ de CP pour 2009, en hausse de 2 % par rapport aux
données comparables en LFI pour 2008. A l'issue de l'examen du texte
à l'Assemblée nationale, la hausse des CP a
été portée à 5,9 %.
Ce programme vise à créer des conditions
propices au développement des entreprises, en particulier les petites et
moyennes (PME), et donc à l'emploi, et à garantir la
sécurité et la protection des consommateurs. Dans ce contexte, le
rattachement des moyens de la politique de l'emploi et de la formation
professionnelle à ce programme concrétise la volonté de
mettre en synergie les interventions des différents acteurs qui
concourent à l'action du Gouvernement en matière de
compétitivité des entreprises et de politique de l'emploi. Les
actions du programme sont conduites par les directions d'administration
centrale du MINEIE et, au niveau régional, par leurs réseaux, qui
ont vocation à se regrouper d'ici 2010 au sein des directions
régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail et de l'emploi (DIRECCTE).
Le programme consiste en douze actions, parmi lesquelles
figurent désormais celles qui constituaient l'an dernier un programme
distinct intitulé « Régulation
économique » (concernant la CRE, l'ARCEP,
l'Autorité de la concurrence, la régulation concurrentielle des
marchés, la protection économique du consommateur et la
sécurité du consommateur). On note aussi que les moyens de la
politique de l'emploi et de la formation professionnelle constituent une
nouvelle action de ce programme 134.
Parmi les caractéristiques essentielles de ses
crédits figure d'abord le poids, à hauteur de
159 M€, que représente toujours la
compensation par l'Etat des surcoûts de la mission de
service public de transport postal de la presse, soit
au total, compte tenu des 83 M€ figurant
dans la mission « Médias » et qui
constituent l'autre part de cette compensation, exactement le
même montant que l'an passé. Signé le
23 juillet 2008, le protocole Etat-presse-La Poste
prévoit une stabilisation de cette charge de l'Etat à ce niveau
pour les trois prochaines années, puis sa diminution progressive7(*) ;
S'agissant des crédits du Fonds
d'intervention en faveur des services, de l'artisanat et du commerce, le
FISAC, qui passent de 70 à 90 M€ en CP, leur
progression est en réalité faciale
car elle intègre une ligne budgétaire auparavant
séparée de 30 M€ consacrée à l'aide au
départ des artisans.
En ce qui concerne les CP versés à
UBIFRANCE, au titre de l'action n° 7
« Développement international et
compétitivité des territoires », leur montant est
plus que doublé : alors qu'UBIFRANCE a reçu
32,8 M€ dans la loi de finances initiale pour 2008, le projet de loi
de finances pour 2009, tel que déposé par le Gouvernement,
prévoyait de la doter de 67,4 M€. Ce
doublement résultait du renforcement des interventions d'UBIFRANCE (qui
reçoit à cette fin 19,2 M€) et du transfert de
crédits de fonctionnement des missions économiques, jusqu'alors
rattachés au programme 305 « Stratégie
économique et fiscale », afin d'améliorer
l'efficacité de l'accompagnement public des entreprises
françaises à l'étranger.
Mais, prévu pour concerner huit pays dès le
1er janvier 2009, ce transfert va finalement
s'accélérer et concerner vingt pays supplémentaires au
1er septembre 2009. Suite à cette décision
annoncée le 1er octobre 2008 par le Gouvernement,
celui-ci a proposé d'augmenter encore de 5,7 M€ l'enveloppe
budgétaire allouée à UBIFRANCE et de diminuer d'autant les
crédits prévus pour le programme « Stratégie
économique et fiscale », ce que l'Assemblée
nationale a accepté le 12 novembre 2008. Par ailleurs, la dotation
d'UBIFRANCE s'est vue augmentée par les députés de
0,8 M€ afin de lui permettre de régler les loyers auxquels il
sera dorénavant assujetti8(*);
Quant aux crédits consacrés à l'action
n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la
concurrence », ils progressent de 50 %
suite à la transformation, par la loi de modernisation de
l'économie du 4 août 2008, du Conseil de la concurrence,
compétent pour le contrôle des pratiques anticoncurrentielles, en
Autorité de la concurrence, dont les missions
sont élargies aux activités d'enquête et de contrôle
des concentrations et l'effectif augmenté de 60 emplois
équivalent temps plein (ETP).
Afin d'impliquer les autorités administratives
indépendantes dans la maîtrise des dépenses de l'Etat,
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de
l'Assemblée nationale, a déposé un amendement,
adopté le 12 novembre 2008 par les députés, qui
limite l'augmentation de crédits prévue par le projet de loi de
finances au profit de l'Autorité de concurrence : ainsi,
ses dépenses de fonctionnement (hors personnel) seraient non pas de
6,2 M€ mais de 5,5 M€, la différence de
700.000 euros pouvant être économisée en revoyant la
localisation des bureaux de l'Autorité9(*) ;
Dernier élément, l'absence apparente
d'OSEO du programme 134, du moins avant la lecture du projet de loi de finances
à l'Assemblée nationale, résultait de la
débudgétisation, l'an passé, des crédits
alloués à OSEO-Garantie. Cette filiale de l'établissement
public OSEO, qui a pour mission de garantir les prêts aux PME, a
été abondée en 2008 via l'Agence de l'innovation
industrielle (AII) grâce à son intégration dans le
groupe OSEO10(*).
De même, pour 2009, OSEO-Garantie devait se financer par
des ressources extra-budgétaires apportées par l'AII et par le
recyclage des reliquats des fonds de garantie, autorisé par la
révision du modèle prudentiel de l'activité de garantie.
Mais l'effet de levier de la garantie de l'Etat en ces temps de crise
financière méritant d'être optimisé,
l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a adopté
le 12 novembre 2008 un amendement pour accroître de
35 millions d'euros la dotation d'OSEO et donc les crédits du
programme « Développement des entreprises et de
l'emploi ». Cette dotation supplémentaire
contribuera à financer la mise en place du nouveau fonds
« Renforcement de la trésorerie des PME »
(RTP) par lequel OSEO interviendra en garantie pour permettre la consolidation
à moyen terme de financements bancaires de court terme, pour un
encours garanti global allant jusqu'à
un milliard d'euros. Outre ce nouveau fonds de garantie,
le plan de soutien aux PME annoncé le 2 octobre dernier par
M. le Président de la République prévoit aussi
d'augmenter de 2 milliards d'euros les encours de prêts
qu'OSEO pourra garantir et de 2 autres milliards d'euros
le montant supplémentaire de cofinancement que pourra consentir
OSEO, grâce à un refinancement auprès de la Caisse
des dépôts et consignations (CDC).
A titre informatif, on mentionnera enfin la majoration
adoptée par l'Assemblée nationale, à titre non
reconductible, de 452.600 euros des crédits de l'action
« Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME,
du commerce, de l'artisanat et des services et des professions
libérales » de ce programme (titre 6).
Le programme « Tourisme » reprend
les crédits attribués l'an dernier à l'action
« Tourisme » qui, dans le texte initial, relevait
du programme « Développement des
entreprises », avant d'être transformée, par un
amendement adopté par l'Assemblée nationale, en programme
autonome. Doté d'une enveloppe budgétaire minime, ce programme
comprend quatre actions destinées, outre une « action
support », à promouvoir l'image touristique de la France,
développer l'activité touristique et favoriser l'accès aux
vacances.
Concernant 2009, les crédits du tourisme apparaissent
en diminution, les CP passant de près de 81 M€ dans la LFI
pour 2008 à environ 64 M€. Cette évolution
résulte d'une forte réduction des dépenses de
fonctionnement, qui diminuent de 23 M€ en raison essentiellement d'un
transfert vers le programme 134, voire d'autres missions, des
crédits de personnel et de fonctionnement de la direction du tourisme et
de l'Inspection générale du tourisme, du fait des
réorganisation de services en cours, ainsi que d'une moindre subvention
à Maison de la France, dont le résultat
est bénéficiaire et qui devrait être appelée
prochainement à fusionner avec ODIT-France11(*). En revanche, les
dépenses d'intervention connaissent une nette augmentation, de
près de 6 M€, essentiellement destinée au financement
du pavillon français à la prochaine Exposition
universelle, qui se tiendra à Shanghai du 1er mai au 31
octobre 2010.
En outre, à l'occasion de la première lecture du
projet de loi de finances pour 2009 à l'Assemblée nationale, le
programme « Tourisme » a connu une
légère majoration de ses crédits, de
75.424 euros. A la demande de la commission des finances de
l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé en seconde
délibération aux députés, qui l'ont accepté,
d'augmenter -à titre non reconductible- de 503.400 euros les
crédits de l'action « Economie du tourisme et
développement de l'activité touristique » et de
1.000 euros ceux de l'action « Promotion de l'image
touristique de la France et de ses savoir-faire ». Mais cette
majoration a été réduite par la minoration de
crédits, à hauteur de 428.976 euros, intervenue pour financer les
mesures annoncées par le Président de la République en
faveur de l'emploi le 28 octobre 200812(*).
220 « Statistiques et études
économiques »
Ce programme important, mis en oeuvre par l'INSEE et le SESSI
et dédié à la collecte et au traitement de statistiques,
notamment au recensement de la population, devait mobiliser pour 2009
près de 419,5 M€ de CP (en baisse de 1,5 % par rapport
à la LFI pour 2008) et 422,8 M€ en AE (quasi stable).
Afin de financer les mesures annoncées en faveur de
l'emploi, ces crédits ont dû être amputés en AE et CP
de 370.699 euros par l'Assemblée nationale, ce qui ramène
à 419.120.966 euros l'enveloppe des CP destinés au
financement de ce programme (soit une baisse de 1,6 % par rapport à
la LFI pour 2008).
Une nouveauté, pour ce programme, réside cette
année dans la substitution, en qualité de cinquième
action, d'une « Action régionale » à
l'« Action de formation », laquelle est
transférée à la mission « Recherche et
enseignement supérieur ». Dotée de plus de
60 M€ et fonctionnant avec des effectifs précédemment
rattachés aux autres actions du programme, elle regroupe deux types
d'activités dirigées vers les utilisateurs
régionaux : la production et les analyses d'informations locales,
d'une part, les études et collaborations avec les acteurs publics en
région d'autre part.
Ce programme a pour objet d'aider l'exécutif à
concevoir et mettre en oeuvre les politiques économiques et
financières du pays, ce qui exige de pouvoir s'appuyer sur des
prévisions et analyses économiques de qualité, de disposer
d'un corpus juridique clair et accessible et d'opérer une transposition
rapide des directives européennes. Il s'appuie sur deux
directions : la direction générale du Trésor et de la
politique économique (DGTPE) et la direction de la législation
fiscale (DLF).
Ses CP pour 2009 accusent, à périmètre
comparable, une baisse de 3,7 % s'expliquant essentiellement par le
transfert progressif vers UBIFRANCE des moyens attribués aux missions
économiques, qui constituent le réseau de la DGTPE à
l'étranger et soutiennent les entreprises françaises dans leur
prospection à l'étranger : les crédits de
fonctionnement et de personnel sont transférés vers
l'action 7 (UBIFRANCE) du programme 134. Dans le projet de loi de
finances déposé par le Gouvernement, ce transfert
représentait 213 ETP (soit 11,69 M€ de CP et d'AE) et
3,7 M€ de CP pour le fonctionnement (y compris immobilier).
Lors de la première lecture du texte à
l'Assemblée nationale, le Gouvernement a obtenu
d'accélérer ce mouvement : le transfert de vingt pays
supplémentaires dans la sphère de compétence d'Ubifrance
dès le 1er septembre 2009 devrait se traduire par le
transfert, à cette date, de 100 ETP supplémentaire (soit
4,7 M€ en AE et CP) et de 1 M€ en AE et CP pour le
fonctionnement (y compris immobilier).
La baisse des CP destinés à financer ce
programme s'est en outre accusée par le prélèvement de
1.163.217 euros destinés à financer les mesures
annoncées par le Président de la République en faveur de
l'emploi, si bien qu'en définitive, les CP sont en baisse effective de
5,4 % par rapport à l'an passé.
B. DES DÉPENSES FISCALES QUATRE
FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DE LA MISSION
Il serait trop étroit de n'appréhender la
mission « Economie » qu'à travers les
crédits budgétaires, puisque des dépenses fiscales
d'un montant quatre fois supérieur à ceux-ci concourent
aussi aux objectifs de la mission. C'est en effet une politique d'abord
fiscale que la France déploie pour soutenir ses entreprises.
S'il ne s'agit pas de détailler ici la centaine de
dépenses fiscales, il apparaît cependant utile, sans
insister sur la complexité que ce maquis peut représenter
pour les entreprises, de pointer les principales
d'entre elles. Rattachées au programme 134,
71 dépenses fiscales représentent en
2009 un total prévisionnel d'au moins
5,6 milliards d'euros de recettes non encaissées (hors
dépenses fiscales non chiffrées). Parmi les plus significatives
en montant, on peut citer la réduction d'impôt de
solidarité sur la fortune (ISF) au titre des investissements au capital
des PME (620 M€), le crédit d'impôt sur le revenu sur
certains revenus distribués de sociétés françaises
ou étrangères (540 M€), le régime du
bénéfice mondial ou consolidé (489 M€),
l'abattement pour durée de détention applicable aux cessions de
titres ou droits par les dirigeants de PME partant à la retraite
(350 M€) et l'abattement forfaitaire sur certains revenus
distribués de sociétés françaises ou
étrangères (300 M€).
Votre rapporteur pour avis regrette qu'aucune des
dépenses fiscales rattachées à ce programme, même
celles à forts enjeux, ne fasse l'objet d'une évaluation de leur
efficience rapportée à leur coût dans les documents
budgétaires transmis par le Gouvernement.
Le programme
« Tourisme » se voit également
rattacher quelques dépenses fiscales : au nombre de six, elles
représentent un montant total estimé à près de
1,9 milliard d'euros en 2009 (soit près de trente fois le
montant des CP de ce programme !). Il s'agit principalement d'une mesure
ancienne (antérieure à 1979) : l'application du taux de TVA
de 5,5 % à la fourniture de logement dans les hôtels
(1.610 M€) et dans les campings classés (200 M€).
Cette mesure soutient incontestablement la croissance du secteur de
l'hôtellerie et son incidence sur la balance des paiements n'est pas
négligeable. Par ailleurs, les autres dépenses fiscales
importantes rattachées à ce programme sont les suivantes :
la réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements
dans le secteur du tourisme (45 M€), l'exonération de la
contribution patronale au financement des chèques vacances
(20 M€) et l'amortissement exceptionnel pour dépenses de mise
aux normes dans les hôtels, cafés et restaurants
(15 M€).
Enfin, quelques dépenses fiscales sont
rattachées au programme « Stratégie
économique et fiscale », pour un montant
estimé à 18 M€. Si ce montant n'est pas excessif au
regard des crédits de ce programme, votre rapporteur pour avis
ne peut manquer de s'interroger sur leur lien avec la mission, tant
leur objet est éloigné de la stratégie économique
et fiscale (exonération des intérêts des prêts
familiaux, exonération des droits d'enregistrement pour les actes
portant changement de régime matrimonial, taxation à taux
réduit de certains revenus de capitaux mobiliers perçus par les
caisses de retraite et de prévoyance...).
Malgré leur importance, ces dépenses
fiscales, quand elles font l'objet d'un chiffrage, ne sont pas
nécessairement évaluées du point de vue de leur
efficacité par rapport à l'objectif poursuivi. Votre rapporteur
pour avis encourage le Gouvernement à systématiser une telle
évaluation pour démontrer le bien-fondé de ces
dispositifs.
DEUXIÈME PARTIE - UN
SOUTIEN TOUT AZIMUT POUR AIDER LES PME À TRAVERSER LA CRISE ACTUELLE
Alors que les prévisions de croissance s'assombrissent
de jour en jour et que la restauration de la confiance au sein du
système financier reste délicate, les PME se trouvent
particulièrement fragilisées en cette période. Soucieuse
de préserver ce gisement d'emplois, votre commission pour avis se
félicite des initiatives prises par la Gouvernement ces derniers mois
pour accompagner ces entreprises et veut s'assurer que cette mobilisation
produira ses effets en 2009.
De ce point de vue, votre rapporteur pour avis a relevé
trois axes d'amélioration de l'environnement économique des PME
qui trouvent une traduction budgétaire : la réforme du
FISAC, la rationalisation du dispositif d'aide à l'export et, enfin, la
mise en place d'un dispositif destiné à assurer le financement
des PME au coeur de la crise financière et s'appuyant sur OSEO.
I. LA RÉFORME DU FISAC : UN
ESSAI À TRANSFORMER
A. LE FISAC, UN OUTIL PRÉCIEUX ET
RECONNU PAR LA LOI DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE
La création du Fonds d'intervention pour les
services, l'artisanat et le commerce (FISAC) découle de l'article 4
de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 198913(*), qui prévoit une aide
de l'Etat aux opérations visant la sauvegarde et la modernisation des
très petites entreprises (moins de 800.000 euros hors taxes de
chiffre d'affaires). Concrètement, cette aide a pris la forme du FISAC,
dont la gestion financière relève de la Caisse nationale du
Régime social des indépendants (RSI). Le FISAC
représente donc une réponse aux menaces pesant sur l'existence de
l'offre commerciale et artisanale de proximité dans des zones rurales ou
urbaines fragilisées par les évolutions économiques et
sociales, menaces liées, notamment, à la désertification
de certains espaces ruraux, au développement de la grande distribution,
en particulier à la périphérie des villes, ainsi qu'aux
difficultés des zones urbaines sensibles (ZUS).
Dispositif fondé sur la solidarité
financière entre la grande distribution et les petites entreprises
commerciales et artisanales, le FISAC a longtemps été
alimenté par un prélèvement sur l'excédent du
produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA)
acquittée par la grande distribution (entreprises dont la surface de
vente est supérieure à 400 m²). Depuis la loi de
finances pour 2003, cependant, le produit de cette taxe, devenue la TASCOM
(taxe sur les surfaces commerciales) depuis la loi n° 2008-776 du
4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME), est
affecté au budget général de l'Etat, les dotations
relatives au FISAC étant désormais déléguées
à partir de ce budget au RSI (qui a succédé à
l'ORGANIC).
L'efficacité du FISAC est avérée
par les études récemment réalisées par la
DCASPL. Les premières, qui visaient à évaluer les
aides accordées par le FISAC aux entreprises (opérations
individuelles), attestent que celles ayant bénéficié d'une
aide FISAC au moment de leur création ont des chances de survie à
deux et trois ans largement supérieures aux autres entreprises
nouvellement créées14(*). Les secondes concernaient les aides accordées
dans le cadre d'opérations collectives et mettent en évidence les
points suivants :
- la capacité d'adaptation du FISAC à
chaque situation locale est soulignée ;
- sa contribution apparaît comme un
élément fédérateur d'un partenariat entre les
acteurs locaux et territoriaux pour l'élaboration d'un projet de
territoire ;
- son effet d'entraînement est déterminant,
les opérations FISAC créant une véritable dynamique par
l'anticipation ou l'amplification des investissements mis en oeuvre.
En conclusion, le FISAC doit être regardé comme
un outil utile d'accompagnement et d'impulsion permettant d'initier des
démarches réfléchies de dynamisation du commerce et de
l'artisanat, qui s'inscrivent dans le temps et contribuent à la mise en
oeuvre d'une stratégie territoriale. Il reste que la mise en oeuvre de
projets de territoire dans le domaine du commerce et de l'artisanat grâce
à l'intervention du FISAC ne suffit évidemment pas à elle
seule pour inverser des tendances lourdes dépendant d'une série
de politiques publiques mises en oeuvre dans le cadre de l'aménagement
du territoire : habitat, économie, tourisme, notamment. Le FISAC
peut toutefois freiner un déclin ou faciliter une mutation, et constitue
donc de ce fait un outil précieux au service des territoires.
2. Consacré dans la loi de
modernisation de l'économie du 4 août 2008
L'article 100 de la LME a donné une
réelle base législative au FISAC, ce qui
confirme l'importance de ce fonds pour la création, le maintien et la
modernisation du commerce, de l'artisanat et des services de
proximité.
En effet, pour accompagner la mise en oeuvre de la
réforme de l'urbanisme commercial, l'outil que représente le
FISAC méritait d'être revalorisé. L'article 100 de la
LME oriente ainsi ses interventions en priorité vers le milieu rural,
les zones de montagne, les halles et marchés ainsi que les quartiers
prioritaires de la politique de la ville. En outre, la possibilité de le
mobiliser dans le cas de circonstances exceptionnelles susceptibles de
provoquer une atteinte grave au tissu commercial est explicitement
mentionnée.
Dans ce nouveau cadre législatif, le FISAC pourra
désormais :
- financer des études
nécessaires à l'élaboration d'un cahier des charges qui
permettra aux communes d'engager au mieux un projet de revitalisation de leur
- prendre en charge une partie des
intérêts d'emprunt contractés par les communes
pour l'acquisition de fonds de commerce dans le cadre de l'exercice de leur
droit de préemption ;
- enfin, accompagner des actions
collectives de redynamisation d'une rue ou d'un quartier qui aurait
été durablement affecté par des travaux publics.
Le renforcement du FISAC doit se traduire prochainement,
notamment au plan règlementaire, par les mesures suivantes :
- fixation à 1 M€ du plafond de
chiffre d'affaires annuel hors taxes des entreprises éligibles
à ce fonds ;
- majoration, en général, des aides
directes aux entreprises en zone rurale au moyen d'un
relèvement, d'une part, de leurs
dépenses d'investissement subventionnables, qui passeront de
50 000 à 75 000 € et, d'autre part, du taux
de financement, qui sera porté à 30 % ou à
40 % selon les aménagements projetés ;
- élargissement des opérations en
zone rurale, le seuil de population des communes éligibles
à ce type d'intervention étant porté à 3 000
habitants ;
- éligibilité des
commerçants non sédentaires aux aides du FISAC.
En outre, l'article 100 de la LME dispose que les
ressources du FISAC consistent, dans la limite d'un plafond de
100 millions d'euros, en une fraction de 15 % de la TASCOM.
Enfin, il prévoit de doter le FISAC d'instances
de pilotage. Un conseil stratégique,
composé pour moitié de représentants de l'Etat et pour
moitié de représentants de l'Assemblée nationale et du
Sénat, des collectivités territoriales et de personnalités
qualifiées, aura pour mission de fixer les principes et
d'examiner la mise en oeuvre de la politique de soutien aux activités de
proximité. Par ailleurs, une commission d'orientation
sera chargée d'adresser annuellement au conseil
stratégique des recommandations relatives aux
améliorations à apporter à la politique de soutien aux
activités de proximité. Votre commission pour avis invite le Gouvernement
à ne plus tarder dans l'installation de ces instances, lesquelles
devraient contribuer à dynamiser les interventions du FISAC.
B. UNE TRADUCTION BUDGÉTAIRE QUI
DOIT ÊTRE EFFECTIVE
Alors que l'article 100 de la LME garantir au FISAC une
dotation annuelle de 100 M€, le projet de loi de finances pour 2009
affiche pour le FISAC un montant de 90 M€ en CP et 100 M€
en AE. Le « bleu » budgétaire indique que
« le différentiel prend en compte les
disponibilités du compte FISAC résultant de la consommation
partielle de certaines provisions et des produits financiers
constatés ».
Cette pratique n'est pas nouvelle. Il en fut notamment ainsi
en 2006 et en 2007 : pour chacune de ces deux années, les lois de
finances initiales avaient ouvert pour le FISAC 81,5 M€ de
crédits mais, après régulation budgétaire et
redéploiements internes15(*), les disponibilités ont finalement
représenté une somme de 85,3 M€ en 2006 et de
70,4 M€ pour 2007. Celles-ci ont été
complétées, en 2006 comme en 2007, par le reliquat de
crédits disponibles d'une année sur l'autre, incluant les
réimputations sur le compte FISAC des crédits non utilisés
par les bénéficiaires des subventions de ce fonds : soit
7,8 M€ en 2006 et 13,8 M€ en 2007.
Votre commission pour avis ne voudrait cependant pas que cette
pratique incite le gouvernement à limiter les emplois annuels du FISAC
afin de conserver une marge permettant de ne pas mobiliser trop de CP
l'année suivante, quel qu'ait été le montant des AE. Ce
qu'ambitionne votre commission pour avis, et ce d'autant plus que
l'économie connaît actuellement un net ralentissement, c'est que
le FISAC aide véritablement les projets locaux : l'objectif
doit donc bien être de « dépenser » les
100 M€ chaque année.
De surcroît, comme l'a reconnu le ministre de
l'économie, de l'industrie et de l'emplopi lors de son audition devant
votre commission pour avis le 5 novembre dernier16(*), ces 100 M€ d'AE ne
traduisent pas une réelle augmentation par rapport aux 80 M€
de l'an dernier : en effet, la ligne de 30 M€ d'aides au
départ des artisans et commerçants, qui était auparavant
autonome, se trouve désormais intégrée à celle du
FISAC...
Il convient néanmoins de reconnaître que
cette enveloppe budgétaire devrait répondre à la
demande en 2009, en raison des lenteurs de la procédure, que
votre commission pour avis déplore, et du fait que la réforme du
cadre réglementaire du FISAC qui élargira son accès, est
aujourd'hui en cours. Le ministre a d'ailleurs annoncé la parution
imminente du décret qui améliorera le
fonctionnement du FISAC, en prévoyant notamment la
déconcentration de l'instruction des dossiers FISAC au niveau
régional17(*), ce
qui devrait, à l'avenir, éviter une sous-consommation des
crédits.
C'est surtout l'an prochain que votre commission pour
avis devra être attentive. Néanmoins, votre rapporteur pour avis
se propose d'ores et déjà de solliciter le Gouvernement pour
qu'il rassure le législateur sur sa volonté d'utiliser le FISAC
d'une manière conforme à l'esprit de la LME.
II. UN ACCOMPAGNEMENT
À L'EXPORT PLUS EFFICACE
Alors qu'elles emploient 55 % des personnes
occupées (emploi salarié et non salarié) et
réalisent 42 % de la valeur ajoutée, les PME ne
représentent que 14 % des exportations.
Déjà engagé dans un processus de
simplification pour améliorer sa visibilité et son
efficacité - le plan
« Cap Export » lancé en octobre
2005 -, le dispositif public d'aide à l'exportation a reçu
une nouvelle impulsion décisive début 2008. A. UN RÉSEAU PUBLIC À
Dans le cadre de ce projet ambitieux de relance des
exportations françaises, la décision a été prise
cette année, conformément à la RGPP, de transférer,
dans plusieurs pays, des compétences du réseau international du
ministère de l'économie (les « missions
économiques ») à UBIFRANCE. C'est ainsi que
l'article 27 de la LME a modifié l'article 50 de la loi
n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative
économique (LIE), lequel confiait au réseau international du
ministère de l'économie la représentation d'UBIFRANCE
à l'étranger : désormais, la donne est
inversée et c'est UBIFRANCE qui se trouve doté de son
propre réseau à l'étranger, ses bureaux
dénommés « missions
économiques-UBIFRANCE » faisant partie des missions
diplomatiques18(*). Cette décision trouve aujourd'hui sa traduction
budgétaire dans le transfert de 21,1 milliards
d'euros19(*) de
crédits opéré du programme 305
« Stratégie économique et fiscale »
vers le programme 134 « Développement des entreprises
et de l'emploi » (dont UBIFRANCE prend en charge l'action
n° 7 « Développement international et
compétitivité des territoires »).
En outre, UBIFRANCE recevra en 2009 31,76 M€ pour
son fonctionnement (auxquels il faut ajouter 1 M€ pour
l'accompagnement de la réforme, notamment la refonte du système
informatique) et 19,24 M€ de crédits d'intervention, soit une
subvention globale de 73,1 M€ en AE et CP.
On rappellera aussi que les députés ont accru la
dotation d'UBIFRANCE de 800.000 euros destinés à lui
permettre de régler les loyers auxquels il va se trouver
désormais assujetti. En effet, alors que la LME prévoyait, dans
son article 27, la mise à disposition gratuite, au profit
d'UBIFRANCE, des biens immobiliers nécessaires à ses
activités, un amendement au projet de loi de finances a
été voté par l'Assemblée nationale pour tenir
compte de la politique immobilière du Gouvernement, qui souhaite
généraliser la pratique des loyers pour les administrations.
L'Etat s'apprête donc à doubler sa
subvention à UBIFRANCE l'an prochain, ce qui marque sa
confiance dans cet opérateur destiné à devenir le pilier
de l'accompagnement des entreprises françaises à
Egalement désigné comme l'Agence
française pour le développement international des
entreprises, UBIFRANCE est un établissement public industriel et
commercial (EPIC) créé par l'article 50 de la LIE du
1er août 2003 par la fusion du Centre français du
commerce extérieur (CFCE), qui mettait à disposition des
entreprises, en particulier des PME, l'information nécessaire pour leur
développement international, et d'UBIFrance, alors association
dédiée à la promotion des entreprises
françaises.
UBIFRANCE se trouve désormais engagé dans un
nouveau projet, concrétisé par la nouvelle convention d'objectifs
et de moyens (COM) signée le 1er octobre 2008 et
concernant les trois prochaines années. Ce projet s'articule autour de
trois axes :
- sur trois ans, identifier, en partenariat avec les
chambres de commerce et d'industrie (CCI), 10 000 nouvelles PME qui ne
sont pas (ou quasiment pas) exportatrices aujourd'hui et les accompagner
à l'export en les aidant à choisir la cible de leurs
exportations, en les subventionnant afin de faciliter leur déplacement
dans le pays visé, notamment à l'occasion de foires et salons, ou
en facilitant leur « portage »20(*) par des grands
groupes ;
- doubler le nombre d'entreprises accompagnées
à l'export par le dispositif public (ce nombre était de
10 000 fin 2007), soit par des actions individuelles, soit par des
opérations de promotion collective ;
- doubler le nombre de volontaires internationaux en
entreprise (VIE) en le portant à 10 000.
Ainsi, s'appuyant sur le réseau consulaire et sur les
structures régionales de l'Etat, UBIFRANCE fait figure de tête de
pont pour proposer une offre intégrée aux entreprises
afin de les accompagner à l'export.
B. UN ARSENAL D'OUTILS MIEUX CIBLÉS
POUR DYNAMISER L'EXPORT
Outre cette rationalisation de l'organisation du dispositif
public d'accompagnement des entreprises à l'export, votre commission
relève l'effort accompli par le Gouvernement pour mieux cibler les
outils destinés à dynamiser l'export :
- un meilleur ciblage
géographique : de nouvelles cibles géographiques
pour le dispositif français ont été définies et
réparties en deux catégories, les marchés de
« Europe-Méditerranée » (37 pays) et
les pays du « Grand Large » (20 pays dont 8 en
Asie, 5 en Amérique et 7 sur les autres zones du monde). Cette nouvelle
liste de pays permettra d'orienter les efforts du réseau public d'appui
aux entreprises à la fois vers les marchés proches de la France
(zone Europe et Méditerranée), qui constituent une zone
déterminante pour aider les PME à amorcer et consolider leur
internationalisation, et vers un certain nombre de marchés plus
éloignés, à fort potentiel et relativement
négligés par les entreprises françaises, notamment par
rapport à leurs concurrentes des autres grands pays
européens ;
- un effort financier particulier au profit des
opérations de promotion collectives (foires et salons) :
les crédits d'intervention dédiés à la promotion
ont été augmentés et pérennisés sur la
période 2009-2011, alors que plus des deux tiers avaient
été obtenus par redéploiement au cours des trois
dernières années. Sont ainsi prévus en projet de loi de
finances 2009 et dans le cadre de la COM 2009-2011 d'UBIFRANCE,
19,24 M€ pour 2009, 21,56 M€ pour 2010 et
24,37 M€ pour 2011. La capacité de financement des actions
collectives est donc en augmentation et se rapproche de celle de nos principaux
partenaires. En outre, le soutien aux opérations collectives est
renforcé avec un taux de subvention accru (entre 30 et 50 %) qui se
rapproche des meilleurs dispositifs européens. Ce soutien est
complété par un forfait déplacement pour nos entreprises,
de 500 € sur les pays Europe-Méditerranée et
de 1 000 € sur les pays Grand Large. Ainsi, pour
les salons organisés par UBIFRANCE, un double objectif a
été fixé : une présence accrue des entreprises
et une réduction significative du prix payé par
l'entreprise ;
- une procédure du volontariat
international en entreprise plus attractive : cette
procédure, qui permet à une entreprise d'envoyer un jeune
professionnel de 18 à 28 ans à l'étranger pour une
mission de 6 à 24 mois dans un ou plusieurs pays et d'imputer ses
indemnités sur le crédit d'impôt pour la prospection
commerciale, a été rénovée en 2008 (délai de
traitement limité à un mois, formule « VIE/PME clef
en main » pour accompagner les PME dans leurs démarches
administratives pour le recrutement d'un volontaire, service de fourniture de
visas et titres de séjour mis en place par UBIFRANCE en partenariat avec
un prestataire spécialisé, ouverture de la procédure aux
entrepreneurs français implantés à l'étranger,
validation du volontariat dans le cadre d'un certificat européen). De
plus, les articles 28 et 29 de la LME ont assoupli le statut du VIE :
possibilité d'effectuer la mission en périodes non
consécutives dans plusieurs entreprises différentes et modulation
de l'indemnité supplémentaire qui lui est versée en
fonction de la nature des activités exercées. Ainsi, la
procédure de VIE continue de progresser, avec une hausse de 20 % de
leur nombre en poste sur les douze derniers mois, soit, fin juin 2008,
près de 6 000 VIE à l'étranger pour le compte de
1 300 entreprises, dont 64 % de PME.
Mais votre commission pour avis ne néglige pas
les efforts de lisibilité qui restent à faire afin d'optimiser
l'ensemble touffu des dispositifs de soutien à l'export mis à la
disposition des entreprises.
En particulier, il lui apparaît que les mesures de
soutien financier d'aide à l'exportation restent complexes et
méconnus des entreprises, malgré la récente redynamisation
de l'assurance-prospection gérée par la COFACE et
désormais mieux diffusée via les réseaux
bancaires21(*). Ainsi, les
mesures d'accompagnement individuel (Soutien individualisé à la
démarche export, dit SIDEX22(*)) concernent seulement 408 entreprises en
2007 ; le FASEP-Garantie, qui couvre les entreprises contre les risques
d'échec de leurs filiales étrangères, n'a fait l'objet que
de 240 demandes depuis sa création il y a dix ans23(*) ; le soutien d'OSEO
à l'export, sous forme de garantie des concours bancaires
destinés à financer l'activité internationale ou de
garantie des prises de participation des entreprises dans des filiales à
l'étranger, n'est pas encore assez utilisé par les PME,
même s'il se développe depuis quelques mois... C'est pourquoi votre commission pour avis relève avec
satisfaction la signature, le 1er octobre 2008, d'un partenariat
entre UBIFRANCE et OSEO et espère que les discussions en cours entre
OSEO et la COFACE permettront de conclure un partenariat analogue, afin de
toucher davantage d'entreprises pour leur faire connaître toute
la gamme d'aides publiques à l'export. III. UN FINANCEMENT DES PME À SÉCURISER POUR
TRAVERSER LA CRISE FINANCIÈRE
La crise économique et financière met en danger
la survie de nombreuses PME : la frilosité des banques leur rend
l'accès au crédit particulièrement difficile et met en
péril leur développement alors qu'elles sont le maillon essentiel
de l'emploi et de la croissance en France. C'est la raison pour laquelle votre
commission pour avis insiste sur l'importance du plan de soutien au financement
des PME annoncé le 2 octobre 2008 par le Président de la
République et sur le rôle qu'est appelé à jouer OSEO
pour sa réussite.
A. UN PLAN DE FINANCEMENT
SPÉCIFIQUE POUR LES PME S'APPUYANT SUR LE RÔLE ACCRU D'OSEO
Deux voies parallèles devraient contribuer à
soutenir les PME dans l'accès au crédit :
- d'une part, 30 milliards d'euros
devraient être débloqués d'ici 2011 par la Banque
européenne d'investissement (BEI) : cette annonce, faite le
13 septembre 2008 lors du conseil ECOFIN sous présidence
française, doit permettre la distribution de prêts aux PME
à des conditions financières avantageuses par les banques
partenaires qui se refinancent auprès de la BEI. Dès le
8 octobre dernier, un premier prêt BEI nouvelle formule a
été signé, en présence de
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie
et de l'emploi, et de M. Hervé Novelli, secrétaire
d'Etat chargé des PME, et 15 milliards d'euros devraient être
débloqués sur la période 2008-2009 ;
- d'autre part, 22 milliards
d'euros vont être consacrés au financement des PME
françaises grâce à la mise à disposition de fonds
supplémentaires aux banques et à OSEO.
Cette seconde enveloppe se décompose en deux
parties : d'abord, 17 milliards proviennent des excédents de
l'épargne réglementée. Ainsi, 7,5 milliards d'euros
du livret de développement durable (LDD) ont été
transférés aux banques le 15 octobre 2008 et
9,5 milliards du livret d'épargne populaire (LEP) l'ont
été le 21 octobre suivant. A cette dernière date,
l'Etat a également signé une convention avec la
Fédération bancaire française (FBF) et l'ensemble
des banques afin de garantir un financement au profit des PME et des
entreprises de taille intermédiaire (ETI), catégorie nouvelle
d'entreprises résultant de l'article 51 de la LME et dont les
critères de définition seront prochainement fixées par
voie réglementaire, et d'assurer une remontée d'information
mensuelle.
En complément de ces 17 milliards d'euros,
5 milliards de capacité d'intervention
supplémentaire d'OSEO sont dégagés pour les
PME : dès le 2 octobre 2008, 2 milliards
d'euros sont venus augmenter l'activité de cofinancement d'OSEO
grâce à un refinancement auprès de la CDC, et 2 autres
milliards seront accessibles sous forme de prêts supplémentaires
garantis par OSEO (ce qui représente un accroissement de 50 % de la
capacité de prêts de l'établissement). Enfin, un nouveau
fonds de garantie a été créé le
21 octobre 2008 : dédié au
« Renforcement de la trésorerie des PME »,
il interviendra en garantie pour permettre la consolidation à moyen
terme de financements bancaires de court terme et pourra couvrir un encours
garanti global de 1 milliard d'euros.
Pour accompagner ce plan, un numéro azur24(*) a été
créé et, dans chaque direction régionale de l'industrie,
de la recherche et de l'environnement (DRIRE), un « Parrain
PME » a été nommé pour identifier en temps
réel les difficultés auxquelles sont confrontées les PME
afin de les orienter sur les intervenants capables d'apporter des
réponses appropriées à leurs besoins. On citera aussi la
mise en place d'un médiateur du crédit, en la personne de
M. René Ricol, assisté d'une centaine de
médiateurs départementaux, afin de s'assurer du respect des
engagements pris par les banques en contrepartie des mesures de soutien dont
elles bénéficient25(*) mais aussi de ne laisser aucune entreprise, et
notamment aucune PME, seule quand elle est confrontée à un
problème de financement. Celui-ci a notamment obtenu des banques, le
12 novembre 2008, qu'elles maintiennent, au profit de toutes les
entreprises, l'ensemble des enveloppes d'encours de crédit, sans demande
d'augmentation des garanties personnelles.
Votre commission pour avis se félicite
particulièrement de l'amendement que l'Assemblée nationale a
adopté, sur proposition du Gouvernement, au projet de loi de finances
pour 2009, afin de doter OSEO de 35 M€ supplémentaires
destinés à lui permettre d'assumer l'extension de ses
activités en matière de co-financement et de garantie au profit
des entreprises26(*).
Cette enveloppe budgétaire apparaît à ses
yeux absolument nécessaire, même si elle n'est sans doute pas
suffisante, tant il est indispensable de miser sur le vecteur de soutien au
financement des PME que constitue OSEO. Votre commission pour avis souligne
combien l'effet de levier de ces 35M€ de crédits
supplémentaires est important. Elle fait valoir aussi l'écart
important (supérieur à 25 points) entre le taux de survie
à trois ans des entreprises nouvelles aidées par
OSEO-Garantie27(*) et
celui de l'ensemble des entreprises créées en France28(*).
B. LA NÉCESSITÉ D'UNE
APPLICATION PRAGMATIQUE DE LA RÉFORME DES DÉLAIS DE PAIEMENT
Le plan de soutien au financement des PME s'intègre
dans une action plus globale de soutien à ces entreprises mise en place
par le Gouvernement, qui comprend notamment l'exonération d'impôt
sur la fortune (ISF) des investissements des particuliers aux fonds propres des
PME29(*), la
réforme prochaine du droit des entreprises en difficultés, qui
permettra de façon plus souple les conversions de dette en capital, mais
aussi la réduction des délais de paiement à 60 jours
calendaires ou à 45 jours fin de mois.
Sur ce dernier point, qui résulte des articles 21
et 22 de la LME, votre commission pour avis reste particulièrement
vigilante. La réduction des délais de paiement doit
assurément permettre de diminuer les charges de trésorerie des
PME : en effet, un paiement plus rapide améliore le fonds de
roulement des entreprises. Le Gouvernement estime ainsi le gain de
trésorerie à 170 M€ pour les fournisseurs du secteur de
la plasturgie. Plus globalement, il annonce que cette réforme rapportera
4 milliards d'euros de trésorerie en plus aux PME.
L'article 21 de la LME prévoit la
possibilité de déroger provisoirement à cette nouvelle
règle en matière de délais de paiement par le biais
d'accords interprofessionnels, pour permettre une mise en oeuvre progressive de
la loi. Afin de bénéficier de cette dérogation temporaire,
trois conditions sont à remplir : motiver le dépassement
légal par des raisons objectives et spécifiques au secteur,
prévoir dans l'accord spécifique la réduction du
délai dérogatoire vers le délai légal et limiter la
durée de la dérogation, qui ne peut dépasser le
1er janvier 2012. A ce titre, lors de son audition devant
la commission des affaires économiques le 5 novembre 2008,
M. Hervé Novelli a indiqué avoir déjà
reçu des accords signés dans les secteurs du jouet et du
bricolage, un autre accord étant en voie d'être signé dans
celui du bâtiment, avant d'être soumis, pour homologation, à
l'Autorité de concurrence.
Néanmoins, comme chacun en est convenu lors de l'examen
du projet de loi de modernisation de l'économie au Sénat, la
diminution substantielle du crédit interentreprise qui résultera
nécessairement de la réduction des délais de paiement
doit, pour être supportable, être accompagnée d'une
augmentation à due proportion du crédit bancaire30(*). Or, l'accès des
entreprises à ce crédit ne semble pas s'ouvrir, bien au
Dans l'espoir de restaurer une certaine fluidité du
crédit, le Gouvernement maintient aujourd'hui la date de mise en oeuvre
de la réforme, soit le 1er janvier 2009.
Toutefois, comme l'a suggéré le président de votre
commission pour avis, M. Jean-Paul Emorine, lors de son intervention
dans la discussion générale ouvrant l'examen par le Sénat
du projet de loi de finances rectificative pour le financement de
l'économie, le 15 octobre 2008, un report de la mesure
mériterait sans doute d'être envisagé si, malgré
l'action de l'État, les conditions d'obtention des prêts bancaires
restaient relativement tendues et ne retrouvaient pas d'ici quelques semaines
le niveau qui était le leur au moment de l'adoption de la LME.
Alors même que les perspectives s'assombrissent de plus
en plus, pour la filière automobile notamment (baisse des ventes de
véhicules, chômage technique chez les constructeurs, chute des
commandes pour les équipementiers), les craintes, exposées par
M. Gérard Larcher, alors président de la commission
spéciale chargée d'examiner le projet de loi de modernisation de
l'économie, et par son rapporteur,
Mme Élisabeth Lamure, ainsi que par plusieurs de nos
collègues lors du débat au Sénat31(*) sur ce texte, relatives
à l'impact d'une réduction trop brutale des délais de
paiement sur l'équilibre de nombreuses filières importantes de
notre économie, pourraient se révéler fondées.
Votre commission pour avis interrogera donc le
gouvernement pour savoir, si, dans l'hypothèse où l'accès
« normal » au crédit n'était pas rétabli avant
la fin de l'année, il serait toujours opposé à un report
de la mise en oeuvre des nouveaux délais de paiement, sans quoi
risqueraient d'être encore fragilisées davantage des entreprises
qui supportent, par leur activité, l'ensemble d'une
filière.
TROISIÈME PARTIE - LE
SECTEUR DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES, VECTEUR DE CROISSANCE Dans le prolongement des années
précédentes, votre rapporteur pour avis s'est interrogé
sur la manière dont le budget 2009 de la mission
« Economie » permet de favoriser le
développement des postes et des communications électroniques.
Il ne souhaite pas s'attarder cette année sur
La Poste, bien que ce soit à elle que s'attache une ligne
budgétaire importante du programme 134
l'emploi » : en effet, l'Etat prévoit encore de lui
verser 159 M€ en 2009 pour compenser les surcoûts de la mission
de service public de transport postal de la presse. Il rembourse aussi à
La Poste 1,7 M€ correspondant aux courriers des
particuliers adressés en franchise postale.
Si votre commission ne désire pas
s'étendre ici sur La Poste et ses perspectives de
développement, c'est en raison du travail que conduit en ce moment la
Commission Ailleret32(*), créée en septembre 2008 à la
demande du Président de la République et chargée :
- d'évaluer l'impact du contexte concurrentiel sur
La Poste ;
- d'identifier ses forces et faiblesses dans la
perspective de l'ouverture complète à la concurrence au
1er janvier 2011 ;
- et d'étudier les différentes voies de
développement et les besoins financiers pour y parvenir.
M. Charles Guéné, membre de la
commission des finances, et votre rapporteur pour avis portent la voix du
Sénat au sein de cette commission. De ce fait, votre commission pour
avis estime qu'il serait malvenu d'interférer aujourd'hui avec le
travail qui y est conduit et qu'il convient de ne pas risquer d'anticiper sur
ses conclusions, attendues pour mi-décembre.
Votre rapporteur pour avis évoquera donc ici
les grands enjeux du secteur des télécommunications pour 2009 et
le financement de son développement.
Les grandes lignes du développement numérique de
la France viennent d'être tracées par le secrétaire d'Etat
chargé de son développement33(*), M. Eric Besson, dans son plan
« France numérique 2012 »
présenté à l'Elysée le 20 octobre 2008.
De ce plan très riche et complet, votre rapporteur pour
avis retient trois orientations principales : la
nécessité d'encourager les investissements dans le secteur
numérique, l'ambition de développer les réseaux pour
permettre l'accès de tous au haut débit en 2012 et la
volonté de moderniser la gouvernance de l'économie
numérique. Il présentera à cette occasion le nouveau compte
d'affectation spéciale rattaché à la mission
« Economie » dans le projet de loi de
finances pour 2009 et consacré à la « Gestion et
valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre
hertzien ».
I. LA NÉCESSITÉ D'ENCOURAGER LES
(télécommunications, audiovisuel, logiciels, services
informatiques, services en ligne) est le principal facteur de gain de
compétitivité des économies développées. Les
investissements dans l'économie numérique sont identifiés
comme les plus productifs parce qu'ils améliorent la
compétitivité de l'ensemble des secteurs de l'économie.
Or, en France, cet investissement est deux fois plus faible qu'aux Etats-Unis,
et trois fois plus faible que dans les pays du Nord de l'Europe, qu'au Japon ou
qu'en Corée. Dans le guide d'accompagnement du plan « France
numérique 2012 », le Gouvernement estime ainsi qu'un
doublement des investissements dans l'économie numérique
représenterait un point de croissance supplémentaire.
On peut aussi relever que les emplois dans le secteur
du numérique sont peu délocalisables : les
réseaux de télécommunications, leur installation, leur
gestion, ne sont pas déplaçables. Les circuits de distribution ne
peuvent, eux non plus, être éloignés du client final. Les
contenus et services en ligne sont très majoritairement produits
localement. Et l'Europe compte des équipementiers, certes exposés
à la concurrence internationale (notamment en provenance des pays
asiatiques) mais qui disposent d'avantages comparatifs dans les nouvelles
technologies à très haut débit dont les pouvoirs publics
peuvent favoriser le développement par divers leviers.
B. LE TRÈS HAUT
DÉBIT : UN DÉVELOPPEMENT DÉSORMAIS
SÉCURISÉ PAR UN CADRE LÉGAL
Dans la perspective du déploiement de ce nouveau projet
industriel français et européen que constituent les
réseaux de nouvelle génération, votre commission pour avis
se félicite de l'élan que le Gouvernement a donné, par la
loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, en faveur de
l'investissement des opérateurs dans la fibre optique.
Non seulement cette loi rend obligatoire le
pré-câblage de tous les immeubles neufs à partir de
2010 mais elle crée, dans les immeubles existants, un
« droit à la fibre optique », analogue au
droit à l'antenne, qui permet à chaque Français de se
faire raccorder à un réseau en fibre optique s'il dispose d'une
offre d'un opérateur. Pour la partie verticale du réseau
(dans l'immeuble), le cadre légal qui permettra la
mutualisation de sa partie terminale existe mais la question du point de
raccordement entre les réseaux d'opérateurs concurrents reste
largement ouverte.
L'Autorité de régulation des communications
électroniques et des postes (ARCEP) souhaite que les premiers
déploiements puissent s'engager dans le respect des principes de
concurrence loyale et de neutralité technologique. Pour cela, elle
invite les opérateurs à conclure des accords de mutualisation
incluant l'ensemble d'entre eux, et permettant de tester les différentes
solutions techniques à l'échelle de quelques grandes
agglomérations. En complément, elle préconise une pratique
de bonne gestion consistant à ce que l'opérateur d'immeuble
propose aux opérateurs tiers de poser pour leur compte des fibres
surnuméraires sur la partie terminale. L'Autorité a publié
enfin une convention-type permettant aux copropriétés et aux
bailleurs de désigner un opérateur responsable de toutes les
opérations concernant la fibre à l'intérieur de
l'immeuble.
Votre commission pour avis reste attentive et invite le
Gouvernement à veiller à ce que les accords de mutualisation
conclu entre opérateurs n'écartent a priori aucune
solution technique, et notamment pas la solution multifibre
préconisée par Free, au détriment d'une
concurrence loyale.
Parallèlement, a été
mise en place, conformément aux décisions d'analyse de
marché du haut et du très haut débit de l'ARCEP,
une offre horizontale de location de fourreaux de
France Télécom permettant aux opérateurs
concurrents de faire passer leur fibre dans les installations de génie
civil de l'opérateur historique. Cette offre est opérationnelle
depuis le 15 septembre 2008.
Dans le même esprit, c'est-à-dire afin de
diminuer le poids du génie civil dans le budget d'investissement
nécessaire pour le déploiement de la fibre sur le territoire,
le Gouvernement annonce aussi des aménagements d'ici la fin de
l'année 2008 pour simplifier la réglementation technique et
faciliter le déploiement à moindre coût de la fibre optique
par les réseaux aériens et souterrains : ainsi,
l'utilisation des réseaux électriques aériens permet de
diviser par deux le coût du déploiement. Or, le réseau de
distribution d'électricité représente 1,2 million de
kilomètres. Les réseaux d'assainissement permettent
également des coûts de déploiements inférieurs de
30 % et peuvent donc faciliter l'accès à la fibre pour les
23,5 millions de logements qu'ils desservent, par le biais de
250 000 kilomètres de canalisations d'eaux usées et de
79 000 kilomètres d'évacuation des eaux pluviales.
C. UN ÉLAN D'INVESTISSEMENT
À NE PAS ENTRAVER
Malgré ces progrès prometteurs, il convient de
veiller à ne pas décourager l'investissement des
opérateurs alors même que le déploiement de la fibre
optique en Europe devrait mobiliser 10 milliards d'euros sur les
dix prochaines années. A ce titre, votre commission pour avis ne
peut que s'interroger sur l'impact que pourrait notamment avoir, sur la
dynamique d'investissement nécessaire au déploiement de nouveaux
réseaux, la taxation du chiffre d'affaires des opérateurs de
communications électroniques prévue par le projet de loi relatif
à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la
télévision pour financer la suppression de la publicité
sur France Télévision...
Mais elle aura l'occasion de revenir sur ce point puisqu'elle
s'est saisie pour avis de ce texte qui devrait être soumis au
Sénat dans les prochaines semaines.
II. L'AMBITION DE
DÉVELOPPER LES RÉSEAUX POUR PERMETTRE L'ACCÈS DE TOUS AU
HAUT DÉBIT EN 2012
Le Gouvernement, à l'occasion de la présentation
du plan « France numérique 2012 », reconnaît
l'Internet haut débit comme une commodité essentielle, au
même titre que l'eau et l'électricité. Si près de
17 millions de foyers sont ainsi abonnés au haut débit
mi-2008, il reste 1 à 2 millions de Français privés d'un
accès à l'Internet haut débit, du fait que les
réseaux d'accès des opérateurs laissent non desservis
près de 2 % de la population française, dispersés
largement sur le territoire. L'ambition du Gouvernement est de
permettre à chaque Français de bénéficier d'un
droit d'accès au haut débit34(*) à un tarif abordable, de l'ordre de
35 euros par mois, équipements d'accès inclus. Pour mettre en oeuvre ce droit, il entend lancer un appel
à candidatures au premier semestre 2009 et retenir, à l'issue de
la procédure, les opérateurs susceptibles de mettre en place
cette offre d'accès dans les zones qui en sont encore privées.
B. UNE COUVERTURE TERRITORIALE
FACILITÉE PAR L'AFFECTATION DE FRÉQUENCES DU DIVIDENDE
NUMÉRIQUE AU HAUT DÉBIT SANS FIL
L'un des outils qui permettra de généraliser
l'accès au haut débit sera notamment la voie hertzienne, qui
autorise cet accès en mobilité. Si la couverture du territoire en
téléphonie mobile de troisième génération
(3G) atteint aujourd'hui 70 % de la population, plus de la moitié
du territoire reste aujourd'hui exclue des réseaux de haut débit
mobile. Pour que la couverture de ce territoire ne soit pas excessivement
coûteuse, des fréquences plus basses que celles sur lesquelles
s'est développée la 3G (autour de 2 000 MHz) sont
nécessaires. Déjà, les trois opérateurs mobiles ont
reçu l'autorisation, en février 2008, de réutiliser pour
la 3G (UMTS) les fréquences de la bande 900 Mhz (jusque-là
consacrée aux réseaux GSM de deuxième
génération), mais ceci ne sera pas suffisant pour répondre
à l'augmentation du trafic sur les réseaux mobiles dans les
prochaines années.
C'est pourquoi il était particulièrement
important de prévoir l'affectation aux services de communications
électroniques d'une partie du dividende numérique, ces
fréquences dites « en or » du fait de leurs
qualités de propagation, que va libérer le passage de la
diffusion de la télévision du mode analogique au mode
numérique fin 2011 : désormais, une sous-bande
de fréquences de 72 Mhz (790-862 MHz) est
identifiée au plan international pour être affectée aux
services de très haut débit sans fil et la France a effectivement
décidé de l'affecter à cet usage sur son territoire. Selon
les études réalisées par l'ARCEP et le Gouvernement, cette
décision devrait se traduire, sur la période 2012-2024, par la
création de 60 000 emplois supplémentaires et une
augmentation différentielle du PIB de 4,8 milliards d'euros. En
outre, une évaluation prudente des recettes que l'Etat pourrait en
retirer a été menée cet été : sur la
base d'une valorisation de 20 M€ par Mhz, les recettes pour l'Etat
devraient atteindre au moins 1,4 milliard d'euros.
Il reste à l'Agence nationale des fréquences
(ANF) à concrétiser ce dividende numérique au niveau
européen, en négociant la mise en place de cette sous-bande avec
l'ensemble des pays voisins de la France pour pouvoir développer un
grand projet européen pour l'industrie des
télécommunications, à l'image de celui mené avec
succès pour le GSM il y a vingt ans.
Votre commission pour avis se félicite des
développements de ce dossier qui s'inscrivent dans la droite ligne des
préconisations du Parlement, exprimées par le biais de la
commission du dividende numérique dont le rapport35(*) a été rendu son
au Premier ministre le 23 juillet 2008.
C. UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION
SPÉCIALE POUR LA VALORISATION DU SPECTRE HERTZIEN
Afin d'identifier le gain susceptible d'être
retiré d'une meilleure affectation des fréquences, le
Gouvernement a entrepris de créer, dans le projet de loi de finances
pour 2009, un nouveau compte d'affectation spéciale
intitulé « Gestion et valorisation des ressources
tirées de l'utilisation du spectre hertzien » et
rattaché, pour son examen par le Sénat, à la mission
« Economie ». En effet, suite notamment aux conclusions du rapport sur
l'économie de l'immatériel de MM. Maurice Lévy
et Jean-Pierre Jouyet remis au Premier ministre en
décembre 2006, le Gouvernement souhaite dynamiser la gestion du
patrimoine immatériel de l'Etat, dont le spectre hertzien est une
composante importante. Votre commission pour avis s'en félicite car une
meilleure gestion des fréquences hertziennes constitue un
déterminant clé du développement du secteur des
télécommunications. L'objectif est donc d'inciter les
utilisateurs publics du spectre à rationaliser leur utilisation en
déployant des usages ou des technologies moins consommatrices de
fréquences. La libération des fréquences actuellement
utilisées par les ministères permettrait d'étendre les
services audiovisuels ou les services haut débit et de développer
des services innovants.
Notamment, la sous-bande 862-790 MHz est actuellement
affectée au ministère de la défense, pour une part
(32 MHz), la part restante (40 MHz) étant occupée par
un multiplexe de télévision numérique terrestre (TNT), le
multiplexe R7.
Cette politique de valorisation du spectre voit ses
modalités financières retracées dans ce compte
d'affectation spéciale. Apparaissent en recettes les produits des
redevances acquittées par les opérateurs privés pour
l'utilisation des fréquences libérées par les
ministères. En dépenses, deux programmes sont prévus pour
l'utilisation des crédits : le premier vise à contribuer au
désendettement de l'Etat, mais sa dotation est nulle dans le budget
2009 ; le second permet le financement, pour le ministère ayant
libéré des fréquences, des dépenses
d'investissement et de fonctionnement qui lui incombent pour évoluer
vers de nouvelles techniques, de nouveaux équipements ou de nouvelles
bandes de fréquences.
Dans le budget 2009, 600 M€ de recettes sont
prévues du fait de la libération, par le ministère de la
défense, de la bande 830-862 MHz, utilisée par le
système Félin de l'armée de
terre. Ces 600 M€ doivent revenir au ministère pour
permettre, d'une part, le renouvellement du système de surveillance
radar au-dessus du territoire métropolitain et, d'autre part, le
financement d'opérations de renseignement d'origine
électromagnétique et de radars de surveillance
aéroportée36(*). Votre commission pour avis approuve entièrement le
principe d'un intéressement du ministère de la défense
à la libération de fréquences qu'il occupe actuellement.
Mais elle juge également important d'évoquer le principe qu'une
part des redevances collectées grâce à la
réattribution de cette bande de fréquences libérée
contribue au désendettement de l'Etat.
Votre rapporteur pour avis avait ainsi envisagé de
proposer de ramener de 100 à 85% la part de la redevance qui serait
rétrocédée au ministère : cet
intéressement restait élevé, ce qui incitait donc les
ministères à optimiser leur gestion du spectre et à
libérer des fréquences. Néanmoins, il serait resté
15 % du montant des redevances attendues, soit 90 M€, pour
contribuer au désendettement de l'Etat. En proposant ce taux de
15 %, votre rapporteur pour avis s'inspirait de celui pratiqué pour
les produits de cession des biens immeubles de l'Etat : il serait en effet
logique que les produits de cession de droits d'utilisation du spectre hertzien
reviennent en partie au désendettement de l'Etat, au même titre
que les produits de cession de ses biens immeubles.
En outre, cette ponction sur les ressources que le
ministère de la défense pouvait espérer de la
libération des fréquences occupées par le système
Félin n'aurait affecté que les opérations que ce
ministère avait programmées pour renouveler certains
systèmes de radars de surveillance et de renseignements
électromagnétiques. Aucune autre action du ministère de la
défense n'aurait été concernée, du fait de la non
fongibilité entre les crédits des comptes d'affectation
spéciale et ceux du budget général, la mission
« Défense » en l'occurrence.
Néanmoins, à l'issue du débat en
commission lors de l'examen du présent rapport pour avis, votre
rapporteur pour avis a préféré simplement appeler
l'attention du Gouvernement sur ce point, afin de souligner l'importance qu'il
y a à garder le souci d'affecter au désendettement de l'Etat une
part significative du revenu qu'il s'apprête à retirer des
redevances d'occupation, par les opérateurs privés, des
fréquences du dividende numérique.
III. LA VOLONTÉ DE MODERNISER LA GOUVERNANCE DE
Même si, politiquement, la nomination d'un membre du
gouvernement chargé du pilotage et de la coordination des politiques
publiques en matière d'économie numérique a
constitué une grande avancée, l'organisation administrative, pour
sa part, n'a pas encore pris acte de la convergence numérique entre
téléphonie, internet et télévision : le
domaine du numérique reste dispersé entre différents
ministères et structures.
A. UNE ADMINISTRATION MISSIONNÉE
POUR DÉVELOPPER L'ÉCONOMIE NUMÉRIQUE
Pour améliorer l'efficacité de l'action publique
en ce domaine, le projet du secrétaire d'Etat M. Eric Besson,
qui reprend celui esquissé par votre commission pour avis en
juin 2007 dans son rapport d'information sur la régulation à
l'ère numérique37(*), est de créer un service réunissant les
moyens humains et financiers que l'Etat consacre aujourd'hui au
numérique, concernant aussi bien les réseaux que les contenus,
les services et les usages. La traduction administrative de ce projet prendrait la forme
d'une « Délégation nationale du
numérique », qui relèverait du secrétaire
d'Etat en charge du pilotage et de la coordination de ces politiques publiques.
Dès le 1er janvier 2009, cette délégation
devrait être mise en place et fusionner en son sein le service des
technologies et des systèmes d'information (STSI) de la direction
générale des entreprises (DGE), la direction du
développement des médias (DDM), actuellement placée
sous l'autorité du Premier ministre, la Délégation aux
usages de l'internet (DUI), rattachée au ministère de
l'enseignement supérieur et de la recherche, ainsi que la direction
générale de la modernisation de l'Etat, qui dépend
aujourd'hui du ministère du budget, des comptes publics et de la
fonction publique.
Sur ce point, votre rapporteur pour avis compte
appeler la vigilance du ministre sur la nécessité de
réunir l'ensemble de ces services, chacun concerné à un
titre différent, et non seulement certains d'entre eux, sans quoi ce
projet perdrait tout son sens.
Parallèlement, le secrétaire d'Etat en charge du
développement de l'économie numérique a pour projet de
doter la France d'un organe de gouvernance adapté au
numérique.
Conformément au constat fait par votre commission pour
avis dans son rapport de 2007 déjà cité, on peut
déplorer une multiplicité d'instances de concertation ou de
nature consultative gravitant autour d'Internet, dont beaucoup sont même
inactives désormais. Afin de finaliser une stratégie nationale
dans la gouvernance d'Internet, il est donc envisagé de fondre ces
différentes structures en une seule, qui serait une sorte d'enceinte
globale de concertation associant l'ensemble des acteurs de l'Internet. Y
seraient ainsi fusionnés le Forum des droits sur l'Internet, le
Comité de la télématique anonyme (CTA), le
Conseil supérieur de la télématique (CST), le
Conseil consultatif de l'internet (CCI), le Conseil
stratégique des technologies de l'information (CSTI), et le
Comité de coordination des sciences et technologies de l'information
et de la communication (CCSTIC).
Cet organe, qui serait dénommé
« Conseil national du numérique » et
devrait lui aussi être mis en place dès le
1er janvier 2009, recevra deux missions principales :
élaborer des codes de bonne conduite, à travers une instance de
concertation très large avec l'ensemble des acteurs, et assurer le suivi
de ces engagements et le règlement des litiges, par le biais d'une
instance plus réduite placée sous la présidence d'un haut
magistrat.
Votre commission pour avis salue ce projet, qui
répond à un besoin évident de rationalisation des
structures existantes. Votre rapporteur pour avis relève
néanmoins que, dans le budget 2009, rien n'est prévu pour
son financement, alors que le coût de fonctionnement de ce Conseil
national du numérique pourrait atteindre
3 M€.
A ce sujet, il compte interroger le ministre sur le
bien-fondé du projet de taxe envisagée sur les fournisseurs
d'accès à internet ou sur le chiffre d'affaires d'acteurs du
secteur du nommage français, comme l'Association française de
gestion des noms de domaine (AFNIC), afin de financer le Conseil
national du numérique. En effet, il serait paradoxal de taxer ces
acteurs nationaux du numérique, au risque de les handicaper face
à la concurrence mondiale. L'AFNIC, qui est une association à but
non lucratif, fait observer qu'une taxe de 10 % sur son chiffre d'affaires
la conduirait soit à réduire ses investissements, ce qui risque
de fragiliser la gestion des extensions en « .fr » et de
mettre en jeu la sécurité de la zone des
« .fr », soit à renchérir ses prestations, ce
qui freinerait le développement des extensions françaises et
réduirait donc la compétitivité numérique de la
France. Enfin, le périmètre du Conseil national du
numérique ne semble pas inclure les activités de l'AFNIC, ce
qui rend encore moins légitime la taxation de son chiffre d'affaires.
Plus largement, votre commission pour avis invite
à veiller à structurer la gouvernance de l'Internet
français dans une perspective internationale. Internet ne
connaissant pas de frontières, seule la coopération
internationale peut permettre de construire une véritable gouvernance
d'ensemble de l'Internet : ce réseau est devenu une infrastructure
d'envergure mondiale et d'intérêt général, qui doit
donc être régulé comme tel. A ce titre, il convient de
s'attacher à transformer l'ICANN (the Internet Corporation for
Assigned Names and Numbers), créée en novembre 1998
à l'initiative du gouvernement américain pour répondre aux
nombreuses demandes de plus grande internationalisation dans la gestion de
l'Internet, en une organisation véritablement internationalisée
et accordant aux différents gouvernements leur juste place pour
coordonner et gérer les ressources critiques de l'Internet
(numéros et noms de domaine).
Prioritairement, la France doit s'atteler à
faire exister l'Union européenne sur ces problématiques majeures,
qui vont prendre une nouvelle dimension avec l'émergence d'une nouvelle
strate d'Internet, « l'Internet des
objets » : en effet, les objets quotidiens seront
bientôt en mesure d'échanger des informations via Internet. Ces
perspectives d'avenir mettront en jeu la protection des données des
citoyens et des entreprises et engendreront des risques nouveaux d'intelligence
économique, ce qui rend plus stratégique encore la mise
en place d'une gouvernance distribuée à l'échelle
européenne et internationale.
QUATRIÈME PARTIE - ACTUALITÉ DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE
Compte tenu de l'importance du secteur touristique pour
l'économie française et, en particulier, la balance des
paiements, Mme Odette Terrade a souhaité porter son attention
sur le programme 223 « Tourisme » et
l'actualité de l'économie touristique, en particulier des agences
de voyage. En effet, ce segment est confronté à la fois
à des tendances de long terme susceptibles de remettre en cause son
« business model » et une conjoncture de
court terme très défavorable à son activité.
I. PRINCIPALES
TENDANCES DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE
A. LE TOURISME
DEMEURE UN SECTEUR MAJEUR DE L'ÉCONOMIE
Bien qu'en diminution régulière depuis
dix ans, la part du tourisme38(*) dans le produit
intérieur brut (PIB) s'est maintenue ces deux dernières
années à hauteur de 6,2 %, dont environ
2,1 % imputables aux touristes étrangers39(*).
Quelques chiffres-clefs permettent de mesurer le poids du
secteur touristique dans l'économie nationale en 2007 : - environ 230 000 entreprises
recensées par l'INSEE dans les activités caractéristiques
du tourisme, qui employaient plus de
840 000 salariés (+ 4,4 %) ;
- 117,6 milliards d'euros
dépensés auprès des entreprises du secteur, en progression
de 4,2 % par rapport à 2006 ;
- près de 1,4 milliard de
nuitées (pour 18,5 millions de lits touristiques) ; - 81,9 millions de touristes
étrangers (plus de 55 % d'entre eux venant du Royaume-Uni,
d'Allemagne et du Benelux), qui font de la France la première
destination touristique du monde devant l'Espagne, les Etats-Unis et
l'Italie, sa part relative dans le tourisme mondial demeurant cependant en
légère baisse tendancielle, comme le reste de
l'Europe, en raison de l'arrivée à maturité de
nouveaux marchés (orientaux en particulier) ; - des recettes du tourisme international en
hausse de 7,2 % (environ 40 milliards
d'euros) et, bien que la croissance des dépenses des touristes
français à l'étranger ait été
légèrement plus importante que celle des dépenses des
touristes étrangers en France (+ 7,8 % contre
+ 7,2 %), un excédent de 12,8 milliards
d'euros du poste « voyages » de la balance des
paiements (+ 5,8 %), qui demeure ainsi le
premier poste excédentaire devant celui de
l'agroalimentaire (7,2 milliards d'euros) et de l'automobile
(0,9 milliard d'euros).
Quant à l'année 2008, son
activité sur les trois premiers trimestres a
été globalement stable, le dynamisme des
professionnels ayant permis de contrarier les premiers
effets de la crise économique. Tous les segments du secteur
font jusqu'ici état de résultats en légère
progression nominale (donc stables en valeur compte
tenu de l'inflation), à l'exception des établissements de
restauration : en effet, c'est essentiellement ce
poste de dépenses qui a été la variable d'ajustement des
ménages confrontés aux tensions sur leur pouvoir
d'achat. Reste que l'évolution du contexte
économique tant international que national à partir de
la rentrée de septembre 2008 devrait
nettement assombrir ce tableau, faisant craindre que les
résultats d'ensemble de l'année touristique 2008 soient moins
satisfaisants que ceux de l'année précédente et, surtout,
que les saisons hivernales et estivales de 2009 soient
franchement mauvaises.
Au-delà, cette situation conjoncturelle ne saurait
occulter la persistance du problème structurel récurrent
du secteur : un ratio de dépenses touristiques
individuelles trop faible. En effet, du fait de sa position
géographique centrale en Europe, notre pays est davantage une
étape des touristes étrangers, voire simplement
un point de passage, qu'une destination : ainsi,
près de la moitié des séjours des étrangers
ne durent qu'entre une et trois nuitées. De ce fait, bien que
premier pays récepteur du monde, la France n'occupe que la
troisième place en termes de recettes du tourisme
international (54,2 milliards de dollars), loin derrière
les Etats-Unis (96,7 milliards de dollars) mais également l'Espagne
(57,8 milliards de dollars). Si la comparaison avec les Etats-Unis n'est
pas nécessairement pertinente en raison du biais que constitue la
fluctuation de la parité euro/dollar, il n'en est pas de même de
l'Espagne, ou encore de l'Italie : si la dépense par
touriste étranger était identique en France à celle
constatée dans ces deux pays concurrents, les recettes du tourisme
international en France seraient supérieures de près de 50 %
et avoisineraient les 80 milliards de dollars. Si l'argument « géographique »
interdit sans doute définitivement à la France de parvenir
à un montant de dépenses touristiques personnelles strictement
identique à celui de ses deux voisins, le renforcement de la
valeur ajoutée de l'activité touristique doit cependant demeurer
un objectif prioritaire des professionnels du secteur. Il s'agit
d'autant plus d'un impératif que, à court terme,
la crise financière et économique va
nécessairement peser négativement sur les flux
touristiques pour quelques mois, voire années, et, à
long terme, l'évolution du tourisme mondial va
bouleverser les hiérarchies traditionnelles au
bénéfice des pays orientaux.
Ainsi, les taux de croissance annuels sur la
période 1995-2020 sont estimés par l'Organisation
mondiale du tourisme (OMT) à 7,1 % pour le
Moyen-Orient, 6,5 % pour la zone
« Asie de l'est et Pacifique » et
6,2 % pour l'Asie du sud, et à
seulement 3,0 % pour l'Europe et
2,3 % pour la France (moyenne
mondiale : 4,1 %). Dès lors, la Chine
deviendrait en 2020 le premier pays récepteur, loin devant la France et
les Etats-Unis (130 millions d'arrivées contre respectivement
106 et 102,5).
B. LA
FRÉQUENTATION TOURISTIQUE
Selon l'enquête « Suivi de la demande
touristique des Français », les
déplacements des Français pour motif
personnel40(*)
ont, après deux années de baisse, augmenté en 2007
de 2,9 % pour les séjours et de 1,1 % pour
les nuitées. La hausse a en effet davantage concerné les
courts séjours (jusqu'à trois nuits) que les
longs séjours (quatre nuits et plus), conformément au
phénomène dit
« d'émiettement » observé depuis le
début de la décennie : les touristes se
déplacent plus souvent mais moins
longtemps41(*). Ainsi, la durée moyenne d'un
séjour personnel, qui s'établissait à
5,8 jours en 2000, n'était plus l'an dernier que de
5,2 jours.
La prédominance de l'hexagone dans les
destinations se maintient puisque neuf déplacements sur dix
s'effectuent sur le territoire. L'ordre des principales destinations
reste inchangé42(*) : la
mer (39,6 % des nuitées et 27,2 % des
séjours), la campagne (31,5 % des nuitées
et 35 % des séjours), la ville (30 % des
nuitées et 36,4 % des séjours) et la
montagne (18,6 % des nuitées et 14,1 % des
séjours), la part de cette dernière destination diminuant pour la
seconde année consécutive tandis que celle de la ville poursuit
une progression régulière depuis plusieurs années. L'hébergement non marchand (chez la
famille, dans une résidence secondaire ou chez les amis) reste
très majoritaire (64,5 % des nuitées et
68 % des séjours) et, après la chute observée en
2005, sa part a repris sa progression. En effet,
l'hébergement marchand a souffert des mauvaises
conditions climatiques de l'été 2007 (campings) et d'une
médiocre saison hivernale (locations), seul le segment hôtelier
ayant progressé. La répartition régionale est
d'une très grande stabilité par rapport aux
années précédentes et l'ordre des six
premières régions, qui représentent
56,5 % des nuitées et 49,2 % des
séjours, n'est pas modifié (PACA, Rhône-Alpes,
Languedoc-Roussillon, Bretagne, Aquitaine et Pays de Loire) malgré la
légère baisse de la région Rhône-Alpes,
affectée par le mauvais enneigement de l'hiver 2007. La fréquentation des touristes
étrangers a quant à elle progressé de
3,8 %, ce qui place la France en position
intermédiaire entre les deux principales destinations
concurrentes en Europe, l'Espagne (+ 1,7 % avec
59,2 millions d'arrivées, en tassement par rapport aux tendances
antérieures) et l'Italie (+ 6,3 % avec
43,7 millions d'arrivée, en forte progression). Mais sur les
81,9 millions d'arrivées sur le territoire
national, environ 14 millions sont dites « de
transit » et pèsent dès lors assez
peu en termes de recettes.
87 % des touristes étrangers sont
européens et 80 % proviennent de pays limitrophes,
notamment du Royaume-Uni (14,8 millions d'arrivées, en hausse de
7 %), d'Allemagne (13,0 millions, en diminution de 2 %), de la
zone Belgique-Luxembourg (9,8 millions, en hausse) et des Pays-Bas
(8,1 millions, en baisse). Ces touristes européens ont cependant
une durée de séjour relativement courte (un peu
moins de six nuitées) car, du fait de leur proximité
géographique, la proportion de leurs déplacements pour un
week-end est assez importante.
Les autres clientèles représentent moins de
séjours mais leur contribution aux recettes touristiques est
proportionnellement plus importante, ne serait-ce que parce que la
durée de leur visite est plus longue et que leur pouvoir d'achat est en
général significatif. Cependant, la faiblesse persistante
du dollar par rapport à l'euro a affecté les performances de ce
segment : ainsi, la fréquentation des touristes
américains, qui avait bien repris en 2005 après les chutes dues
successivement aux attentats du 11 septembre 2001 et au déclenchement de
la guerre d'Irak en 2003, s'est de nouveau érodée à
compter de l'automne 2007, et les touristes asiatiques, bien que progressant en
nombre absolu, effectuent des séjours un peu plus courts que par le
passé (notamment les Japonais). C. LES ENTREPRISES
DU TOURISME EN FRANCE
Les résultats de l'année 2007 ont
été variables selon les segments de l'économie touristique
française. Quant trois premiers trimestres 2008, ils ont en
général enregistré une moindre progression de
l'activité, voire, dans la restauration traditionnelle, une aggravation
des difficultés.
L'hôtellerie
Cette activité a enregistré en 2007 une
reprise imputable à la progression de la
fréquentation des Français (+1,8 % de nuitées) et,
surtout, des touristes étrangers (+ 2,6 %), en particulier
grâce à la Coupe du monde de rugby en septembre. Une fois
de plus, les meilleures performances ont été enregistrées
par les hôtels haut de gamme (4 * et plus)
grâce à la forte progression de la fréquentation de la
clientèle étrangère, laquelle représente les
deux-tiers de la demande dans cette catégorie. En raison de la
conjonction de ce dynamisme général de l'activité et de la
poursuite de la montée en gamme, le chiffre d'affaires global de
l'hôtellerie s'est donc accru, hors inflation, de 3,3 %.
Les résultats des trois premiers trimestres de
l'année 2008 confirment cette tendance (+ 1,8 %), sauf pour
l'activité du mois de septembre puisque la période de
référence (septembre 2007) avait été
« dopée » par l'effet « Coupe du
monde ».
L'hôtellerie de plein air
Après deux années de progression, ce secteur a
enregistré en 2007 une baisse de fréquentation
(- 2,4 %) à près de 98 millions de nuitées,
en raison des mauvaises conditions météorologiques qui
ont affecté la saison estivale. Les Français
représentent la plus grosse partie de la clientèle, suivis des
Néerlandais, des Britanniques et des Allemands (toutes les
clientèles étant en baisse, à l'exception des Espagnols).
Comme pour l'hôtellerie, les campings 3 * et 4 * enregistrent
les meilleurs résultats, le taux d'occupation et les nuitées
augmentant même dans cette dernière catégorie. En effet, la
fréquentation des emplacements équipés d'un
hébergement léger (bungalow, mobile-home) a connu une forte
hausse (+ 8,4%), au contraire des emplacements nus, en recul de
7,4 %. Ce secteur a globalement connu une bonne saison 2008
(+ 3,2 % des nuitées), confirmant les tendances
générales par segments observées ces dernières
années.
Les résidences de tourisme
Ce secteur se développe significativement
depuis une dizaine d'années, le parc s'étant encore
accru de quelque 50 000 lits en 2007, et ce principalement sur le littoral
et en montagne (40 % des capacités pour chacune de ces deux
destinations). Toutefois, l'année 2007 a été
globalement mitigée en raison du faible
enneigement hivernal (taux d'occupation de 60 %, en diminution de
trois points) et d'une météo estivale
médiocre (taux d'occupation de 71,6 %, comme les deux
années précédentes).
La restauration
L'augmentation de 2,3 % en volume de
l'activité globale de ce secteur en 2007 a été
« tirée » par la particulièrement forte
croissance de la restauration rapide, dont le lien avec l'activité
touristique est très faible. La restauration traditionnelle,
pour sa part, connaît des difficultés persistantes
puisque le poste restauration est le premier sur lequel les ménages
ajustent leur consommation lorsque leurs revenus stagnent ou baissent. A cet
égard, l'approfondissement des difficultés économiques en
2008 a accru la pression sur ce segment, plus de la moitié des
professionnels concernés déclarant un niveau d'activité
inférieur par rapport à celui de 2007.
Les agences de voyages
Ce secteur, qui fait l'objet d'un
« focus » particulier dans le présent
rapport (voir infra), a connu en 2007 une croissance
en valeur modeste, de 2,3 %, en particulier parce que la
concurrence pèse sur l'évolution des prix.
L'essentiel de l'augmentation de l'activité résulte de la
billetterie, les ventes de vols « secs » permettant de
compenser la stagnation des ventes de voyages à forfait. Les
destinations qui ont le plus progressé sont l'Europe du Sud, l'Afrique
du Nord, les Etats-Unis, la Thaïlande et la Chine.
Les sites touristiques
La fréquentation des sites (musées, monuments,
parcs récréatifs...) a poursuivi le retournement
favorable de tendance observé à partir de 2004. Tous les
sites recensés (dont les plus importants, à l'exception du
Mont-Saint-Michel, se situent en Ile-de-France) ont connu des hausses
de fréquentation, parfois substantielles (5,3 contre
4 millions de visiteurs pour le Château de Versailles, ou encore
14,5 contre 12,8 millions à Disneyland Paris), à la
notable exception du Louvre (dont les 8,3 millions de visiteurs en 2006
constituent un record).
Les remontées mécaniques
Avec 54,6 millions de journées skieur et un
chiffre d'affaires de 1,08 milliard d'euros, la saison hivernale
2007-2008 a subi une forte croissance par rapport à la saison
précédente (+ 18 % de journées et
+ 15,4 % de CA), qui avait été, il est vrai,
particulièrement médiocre (- 10 %). Cette situation est
toutefois inégale, les stations de basse et de moyenne
montagne ayant beaucoup moins profité de cette reprise que les stations
de haute montagne.
Les anticipations pour l'hiver 2008-2009
seraient, selon les professionnels du secteur,
paradoxalement assez bonnes malgré la crise,
avec, selon les stations, entre 5 et 10 % de réservations
supplémentaires. Il convient toutefois de prendre ces annonces avec
prudence dans la mesure où les contraintes de marketing imposent une
communication positive afin de ne pas ajouter une dimension psychologique aux
risques objectifs pesant sur le marché. En outre, la tendance
amorcée les années passées en matière de
dépenses sur place des vacanciers devrait se poursuivre, avec des
budgets en diminution de 5 à 10 %. Aussi,
le résultat global en valeur de la saison sera-t-il
vraisemblablement au mieux comparable à celui de la
précédente.
II. LE PROGRAMME TOURISME : UNE MUTATION À
ACHEVER ?
Contrairement au projet de loi de finances initial pour 2008,
où le tourisme était une action
du programme 134 « Développement des entreprises, des
services et des activités touristiques », les
crédits du tourisme sont cette année regroupés dans un
programme de la mission
« Économie ». Comme l'a souligné
et de l'emploi, lors de son audition par votre commission des affaires
économiques, le Gouvernement, sensible aux préoccupations des
parlementaires, a ainsi conservé l'architecture
budgétaire souhaitée en 2007 par l'Assemblée
nationale, lorsque les députés avaient amendé le
projet de loi de finances pour identifier ces crédits sur un programme
ad hoc et reconnaître de la sorte l'importance
économique du secteur du tourisme.
Si cette structuration ne remet pas en cause les
orientations principales de la politique en faveur du tourisme, les
mesures décidées dans le cadre de la revue générale
des politiques publiques (RGPP) ont en revanche un impact apparent sur
les crédits du programme 223 « Tourisme » pour
2009 et pourraient en outre conduire, à terme rapproché,
à un nouvel examen de leur imputation.
A. LES TROIS AXES
DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DU TOURISME
Depuis plusieurs années, la politique en faveur du
tourisme s'articule autour de trois axes principaux visant,
pour le premier, à activer la demande en dynamisant la
promotion à l'étranger de l'image touristique de la
France et de ses savoir-faire, pour le deuxième, à
renforcer l'offre en soutenant l'économie du
tourisme et le développement de l'activité touristique,
et pour le troisième, à satisfaire à un
impératif d'intérêt général
en favorisant l'accès aux vacances, en particulier des
publics les plus fragiles.
Ces trois axes sont maintenus en 2009 et
constituent chacun une action du programme 223, lequel
comporte par ailleurs une quatrième action de
« soutien », désormais résiduelle. L'action 01 (Promotion de l'image
touristique de la France et de ses savoir-faire) représente
près de 70 % des crédits du programme.
Dotée d'un peu plus de 41 M€ en AP comme en
CP (+ 1,3 %), elle vise essentiellement à
permettre à la France de conserver son rang dans un contexte
concurrentiel accru. Il s'agit non seulement d'oeuvrer pour qu'elle
soit encore la première destination mondiale, mais aussi de
veiller à l'accroissement des recettes touristiques
enregistrées dans la balance des paiements. Cette action est mise en oeuvre grâce à
l'intervention du groupement d'intérêt économique (GIE)
Maison de la France qui, au moyen notamment d'une subvention
pour charges de service public (SCSP) de 33,8 M€,
mène des campagnes de communication et de promotion de la
« destination France » à l'étranger. Elle
s'appuie également sur la Mission des affaires internationales
(crédits de 290 000 euros) dont le rôle est de
promouvoir les savoir-faire français à l'étranger. Enfin,
une dotation de 7 M€ sera versée à la
Compagnie française pour l'exposition de Shanghai (COFRES),
structure chargée de l'organisation et du financement de la
participation française à l'Exposition universelle de
Shanghai qui se déroulera du 1er mai au 31 octobre 2010
(construction du pavillon français et activités de promotion).
Dotée de 12,9 M€ en AE
(- 17 %) et de 18 M€ en CP
(- 6 %), l'action 02 (Economie du
tourisme et développement de l'activité touristique), qui
représente 21,7 % des crédits du programme,
a pour objectif de veiller et de participer au développement du
secteur touristique.
La veille est assurée par le département de la
stratégie, de la prospective, de l'évaluation et des statistiques
de la direction du tourisme (950 000 euros en AE et 2,35 M€ en
CP) ainsi que par le groupement d'intérêt public (GIP)
Observation, développement et ingénierie touristique
ODIT-France, auquel est versée une SCSP de
2 M€. Le soutien au développement du secteur
(2,06 M€ en AE et en CP) est assuré par un
travail de normalisation de l'offre, de sécurisation juridique des
acteurs quelle que soit leur taille (entreprises familiales ou groupes
internationaux), et de promotion du Plan Qualité
Tourisme (PQT), qui a déjà labellisé 3 600
établissements. Enfin, au titre de cette action sont également
mobilisés 5,9 M€ en AE et
7,9 M€ en CP pour apurer la dette relative à
la programmation 2000-2006 des contrats de plan Etat-régions (CPER).
Quant à l'action 03
(Politiques favorisant l'accès aux vacances), qui, dotée
de 4,36 € en AE et de
4,04 M€ en CP, représente
7,3 % des crédits du programme, elle a pour double
objectif de stimuler la demande intérieure pour le
secteur et surtout de mettre en oeuvre une priorité
d'intérêt général : permettre
l'accès aux vacances au plus grand nombre, en particulier les
personnes handicapées, les jeunes et les familles en difficultés
sociales ou en situation d'exclusion.
Si votre rapporteur pour avis se félicite à cet
égard de l'augmentation significative des AE
(+ 52 %), qui exprime l'engagement de l'Etat dans
les dispositifs de contractualisation sur l'accessibilité des
équipements touristiques aux handicapés, elle
regrette en revanche que celle des CP couvre à peine
l'inflation (+ 3,3 %). L'essentiel de ces
crédits (3,86 M€ en AE et 2,94 M€ en CP) est
destiné, à travers le label « Tourisme et
Handicap », à la contractualisation sur
l'accessibilité dans le cadre des CPER 2007-2013 ou de
dispositifs contractuels spécifiques. Par ailleurs, outre
600 000 euros mobilisés pour apurer la dette des
CPER 2000-2006, 500 000 euros sont
consacrés au développement des politiques sociales
(vacances des handicapés, des « séniors » et
des autres personnes-cibles). A ces contributions budgétaires s'ajoute
l'action de l'Association nationale des chèques-vacances
(ANCV), dont le fonctionnement dépend notamment d'une
dépense fiscale attachée au programme
n° 223 : l'exonération de la contribution patronale au
financement des chèques vacances (estimée à
20 M€ par an).
Trop peu de jeunes partent en vacances
L'attention de votre rapporteur pour avis a été
attirée par une enquête de la Jeunesse ouvrière
chrétienne (JOC) rendue publique en juillet 2008, qui
révèle que 40 % des jeunes ne partent pas en
vacances chaque année, dont 17 % qui ne partent
jamais ou très rarement. Les chômeurs, les jeunes
résidant dans une cité et ceux qui ne vivent plus chez leurs
parents sont plus souvent privés de vacances que les autres, en
particulier pour des raisons pécuniaires. Les efforts restant à
accomplir pour favoriser l'accès aux vacances pour tous sont donc encore
importants.
B. LES
CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES DE LA RGPP
Globalement, le projet de loi de finances propose,
hors titre 2 (dépenses de personnel), une
réduction des crédits du programme 223 d'environ
9 %. L'essentiel de cette réduction porte sur les
dépenses du titre 3 (dépenses de
fonctionnement) de l'action 04 (Soutien du programme
tourisme), dont les AE passent de 7,37 M€ à
1 M€ (- 86,5 %) et les CP de 6,32 M€ à
1 M€ également (- 84,2 %). Par ailleurs, le
programme ne comporte plus aucune dépense du titre 2,
lesquelles s'élevaient l'an passé à
22,5 M€.
Comme cela a été souligné dans la
première partie du présent rapport, cette situation s'explique
par des réorganisations structurelles résultant
de la revue générale des politiques publiques
(RGPP), qui ont induit des transferts entre divers programmes de la mission et
avec d'autres missions. Au niveau de l'administration centrale du
ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, la
direction du tourisme va être intégrée,
avec la direction générale des entreprises (DGE) et la direction
du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales
(DCASPL), au sein d'une direction générale qui
pourrait être appelée « des services, de
l'industrie et de la compétitivité »
(DGSIC), opérationnelle dès le
1er janvier 2009. Quant à l'Inspection
générale du tourisme, elle a été
supprimée et ses agents ont été
intégrés au sein de l'Inspection générale de
l'équipement. Au niveau local, une démarche
similaire sera entreprise de manière à ce qu'au
1er janvier 2011, voire dès 2010, comme le
souhaite Mme le ministre de l'économie, de l'industrie et de
l'emploi, chaque direction régionale du tourisme (DRT) soit
intégrée dans une direction régionale aux
compétences transversales, chargée des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), qui
regroupera sept administrations déconcentrées de
l'Etat.
Conséquence directe de cette réorganisation, les
moyens budgétaires de personnel et de fonctionnement
sont mutualisés au niveau du ministère. Ainsi,
la quasi-intégralité des dépenses du titre 2
(plus de 22 M€) et des équivalent temps plein
travaillés (ETPT) relevant de la direction du tourisme est
inscrite au programme support de la mission
« Economie », le
programme 134 (Développement des entreprises
et de l'emploi). S'agissant de l'Inspection du tourisme, des
reliquats d'environ 500 000 €
et 700 000 € sont respectivement
intégrés à deux autres programmes
supports, les programmes 217 (Conduite et
pilotage des politiques économiques, financières et
industrielles) de la mission « Gestion des finances
publiques et des ressources humaines », et 218
(Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de
l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du
territoire) de la mission « Ecologie, développement
et aménagement durables ». Par ailleurs, des
dépenses de titre 3, en particulier des
frais immobiliers (immeuble de la place de Catalogne, à
Paris), de fonctionnement et de communication de
l'administration centrale, sont également
transférées de l'action 01
(600 000 €) et de l'action 04
(6,3 M€ en AE et 5,3 M€ en CP) du programme 223 vers
le programme 217. Dès lors,
l'action 04 ne comporte plus que les frais de fonctionnement
(1 M€) des services déconcentrés (DRT). Mais
il est à noter que ces crédits devraient
eux aussi être mutualisés lorsque toutes les DIRECCTE
auront été organisées sur l'ensemble du territoire, ce qui
signifie que cette action 04 a vocation à
être supprimée à terme rapproché.
A l'inverse, le programme 223 accueille désormais
les crédits prévus pour l'organisation du tourisme dans
les Caraïbes (pour 2009, 200 000 euros)
transférés du programme 105 « Action de la
France en Europe et dans le monde » de la mission
« Action extérieure de l'Etat », ainsi
qu'une participation à la SCSP de Maison de la
France jusqu'à présent prise en charge par le
programme support 134 « Développement des entreprises
et de l'emploi » (pour 2009, 1,2 M€ qui permettront au
GIE de recruter directement des salariés pour compenser le
non-renouvellement des contrats des agents publics jusqu'alors mis à
disposition par la direction du tourisme).
Lors de son audition par votre commission des affaires
économiques, M. Hervé Novelli, secrétaire
d'État chargé du commerce, des PME, du tourisme et des services,
a indiqué que dans le cadre de la RGPP était également
prévue la création d'une Agence de
développement touristique de la France, résultant
de la fusion de Maison de la France et d'ODIT France.
Ce regroupement pourrait lui aussi avoir des conséquences sur la
structuration budgétaire du programme 223 en 2010.
En tout état de cause, cette fusion constituera l'une
des mesures du futur projet de loi en faveur du tourisme qui,
soumis au Conseil des ministres avant la fin de l'année 2008,
devrait également comporter des dispositions visant notamment à
réformer la taxe de séjour, à
moderniser le statut des voitures de grande remise, à
améliorer la diffusion des chèques vacances dans les
entreprises de moins de cinquante salariés (avec pour
conséquence un accroissement des excédents de l'ANCV permettant
de mieux financer le développement du tourisme social), à
moderniser le classement des établissements
hôteliers et, enfin, à réformer
le régime de licence des agents de voyage afin en
particulier de le mettre en conformité avec la directive communautaire
relative aux services. III. LA SITUATION DÉLICATE DES AGENCES DE VOYAGES
La profession du voyage comporte
trois métiers : les tour-opérateurs, qui
fabriquent des prestations de services touristiques, les « agences
réceptives », spécialisées dans le tourisme des
étrangers en France, et les distributeurs de produits touristiques.
Parmi ces derniers, on distingue les agences de loisirs ouvertes au grand
public, les agences dites « mixtes » combinant ventes de
forfaits-loisirs et billetterie d'entreprise, et les structures
spécialisées dans les réseaux d'affaires, qui n'ont en
général pas de points physiques de vente.
Ainsi que l'a souligné lors de son audition par votre
rapporteur Mme Christine Baal, vice-présidente du Syndicat
national des agents de voyage (SNAV), ce secteur présente une
double particularité. D'une part, il fonctionne
sans stocks, à l'exception des tour-opérateurs
qui investissent dans l'hôtellerie et, parfois, les transports. D'autre
part, l'immense majorité des salariés employés (le secteur
comptait en 2007 environ 23 000 emplois directs, non-salariés et
salariés) le sont sous contrat à durée
indéterminée, car le métier est complexe et
demande à la fois une grande qualification (notamment pour les
systèmes de réservation) et une certaine spécialisation
(par zones géographiques en particulier). Ainsi, 70 % des
coûts des 4 500 agences de voyage
sont des charges de personnel. Dès lors,
en cas de crise, les professionnels manquent de flexibilité pour
s'adapter temporairement sans obérer leurs capacités lors de la
reprise de l'activité.
En outre, ce secteur est confronté, depuis le
début de ce siècle, à deux changements structurels
majeurs : du côté de la demande, la
modification très profonde du comportement des
consommateurs et, s'agissant de l'offre, le
développement du commerce en ligne (dit
e-commerce). Déjà contraintes d'adapter leur
modèle économique à ces évolutions, les agences de
voyage sont aujourd'hui inquiètes des effets de la crise
financière et économique sur leur activité et
souhaitent un soutien des pouvoirs publics.
A. DES CHANGEMENTS STRUCTURELS QUI
PÈSENT SUR LES RECETTES
Ainsi que cela a été exposé
supra, les touristes réduisent progressivement la
durée de leurs séjours tout en multipliant ceux-ci. A
cette modification de leur comportement s'en ajoutent trois autres : d'une
part, ils attendent plus souvent le dernier moment pour réserver
un séjour, d'autre part, ils ont tendance à
privilégier les « vols secs » sur les
voyages à forfait, enfin, s'agissant de ce type de prestation,
ils préfèrent des activités très
personnalisées aux produits standardisés. Ces trois
évolutions ne sont pas sans conséquences sur le métier de
voyagiste.
Le caractère tardif des réservations comme la
préférence pour les « vols secs » posent un
réel problème de trésorerie aux
voyagistes. Ceux-ci, en effet, doivent immobiliser des fonds
importants au titre des garanties bancaires professionnelles
(100 000 euros par agence en moyenne), des garanties pour
conserver l'agrément IATA leur permettant de
commercialiser des vols aériens (dépôt
correspondant à deux mois d'activité) et des garanties pour
pouvoir commercialiser des billets SNCF. Ces garanties sont
traditionnellement financées par les acomptes versés par
les clients lors des ventes à forfait : or, la diminution
relative de ce type de prestation comme la conjonction de plus en plus grande
de l'achat et du départ prive les agences de la trésorerie leur
permettant de répondre à leurs obligations. En dépit du
mécanisme de solidarité institué par les professionnel
(APS - Association professionnelle de solidarité), plusieurs
opérateurs43(*) ont
récemment été incapables de régler leurs
dépôt de garantie et ont donc vu leur agrément remis en
cause tant par l'IATA que par la SNCF. Or, le retrait de
l'agrément signifie l'arrêt quasi immédiat de
l'activité des professionnels concernés. Le dynamisme des activités « de
niche » (voyages « à la carte »,
destinations insolites, séjours thématiques...) a quant à
lui des effets économiques plus contrastés. Plus
intensives en valeur ajoutée, ces prestations sont
beaucoup plus rémunératrices pour les agences,
qui ont donc tout intérêt à renforcer le conseil
personnalisé aux clients. Toutefois, ce conseil nécessite des
compétences, des formations et des outils très
spécialisés, qui ont eux-mêmes un coût
certain et, surtout, fixe puisque, pour l'essentiel,
il concerne les salariés. Dès lors, l'équilibre
économique est directement tributaire du niveau de
l'activité : quand celui-ci diminue, comme c'est le cas depuis
quelques mois, les adaptations sont très difficiles et la
pérennité des entreprises est immédiatement
engagée.
2. Le développement du commerce
Internet est devenu en 2007 le
premier mode d'achat des voyages en France, avec, dans
l'ordre, l'achat de billets de train, la billetterie aérienne, puis la
réservation de séjours ou d'hébergements. Le site
Voyages-sncf.com est ainsi la première agence de voyage en
ligne française et le premier site marchand de e-tourisme, avec
une audience de plus de 5 millions de visiteurs uniques mensuels (soit
autant que la somme des quatre sites suivants : Lasminute.com,
Promovacances, Expedia et Opodo).
Ce mode de commercialisation constitue pour les
agences de voyage traditionnelles une concurrence redoutable
pour quatre raisons. D'une part, les coûts des prestations
offertes sont structurellement moindres, d'autant que la concurrence
accrue que se livrent les sites et les réseaux incite les prestataires
à multiplier les promotions et les produits d'appel44(*). D'autre part, le
succès de ce canal de commercialisation conduit les
« producteurs » (tour-opérateurs,
clubs de vacances, transporteurs, chaînes hôtelières, etc.)
à créer leurs propres sites afin de vendre
directement leurs prestations, dont les prix sont attractifs puisqu'ils ne
comprennent pas la rémunération des
« distributeurs ». En outre, la multiplication des offres
et les compétences accrues des internautes permettent à nombre de
ces derniers de constituer eux-mêmes leurs
séjours, que ce soit par l'accès successif aux sites des
différents segments pour réaliser l'auto-assemblage (transports
internationaux, transports nationaux, hébergement, activités...)
ou, de plus en plus, à partir du site d'un prestataire proposant des
partenariats (technique d'offre dite « en marque
blanche »). Enfin, le propre d'Internet étant d'être
accessible depuis chez soi et à toute heure, le
e-tourisme est d'une utilisation beaucoup plus facile pour la
clientèle moderne que les agences physiques.
Dès lors, l'activité des agences
traditionnelles est soumise à une forte pression
concurrentielle, d'autant plus cruciale que la clientèle qui
recourt à l'Internet est en général la plus rentable. Ceci
conduit les agences organisées en réseaux ou relevant d'un
même prestataire à développer des stratégies
« multi-canal », c'est-à-dire à être
également présentes sur Internet. Mais cette évolution est
coûteuse en technologies et en formation, et elle prendra du temps.
A l'inverse, selon les indications fournies à votre
rapporteur pour avis par M. Michel Champon, préfet, directeur
du tourisme, lors de son audition, cette stratégie multi-canal
est désormais également mise en oeuvre par les agences en ligne,
qui cherchent à s'associer à des agences physiques. En
effet, la profusion des sites, des offres et des opérateurs concurrents
sur Internet, la banalisation des offres qui en découle et les risques
présentés par des conditions de vente parfois abusives conduisent
à un retour d'une certaine proportion de clients vers des canaux
de vente traditionnels. Le recours à Internet est dès
lors davantage un moyen d'accéder à une première
information qu'un mode d'achat : de fait, on estime à entre
1 et 3 % seulement le rapport entre les achats en ligne et les visites de
site. Aussi, au-delà des efforts des prestataires du
e-commerce pour améliorer ce « taux de
transformation », ils cherchent désormais à nouer des
partenariats avec des réseaux d'agences physiques pour élargir
leur offre.
B. LA CRISE ÉCONOMIQUE RISQUE
D'AGGRAVER LES DIFFICULTÉS DU SECTEUR
Le secteur a connu ces deux dernières
années une vague de concentrations
capitalistiques, tant chez les producteurs (Fram, Look Voyages, TUI ou
Jet Tour) que chez les distributeurs (Thomas Cook ou Prêt à
Partir), qui témoigne des bouleversements auxquels il doit s'adapter. Si
certaines opérations de croissance externe ou de rapprochements
industriels s'apparentent à des mouvements qu'on observe à toutes
époques, dans n'importe quelle activité, plusieurs
d'entre elles ont aussi pour origine les difficultés rencontrées
par l'opérateur absorbé.
A titre d'exemple, votre rapporteur pour avis citera le
rachat, le 29 octobre 2008, par Karavel-Promovacances,
du tour-opérateur Switch, propriétaire du site
Internet Partirpascher.com et placé en redressement judiciaire
le 8 octobre par le tribunal de commerce de Créteil. Au-delà des
fraudes éventuelles, il est certain que la tension grandissante de
l'économie, la hausse des prix des produits pétroliers au cours
des trois premiers trimestres de l'année 2008 qui enchérissent
les ventes à forfait et les voyages long-courriers, tout comme la baisse
du pouvoir d'achat des Français, ont nécessairement pesé
sur l'activité de cet opérateur.
Certes, au plan général, les premiers
mois de l'année 2008 se sont inscrits dans la tendance
antérieure relativement satisfaisante pour le secteur. Le
volume de la billetterie aérienne du premier semestre
serait quasiment identique à celui du premier semestre 2007 :
+ 0,7 % d'activité pour une hausse de chiffre d'affaires de
+ 3,9 %. On constate cependant un tassement du long courrier
balnéaire au profit du moyen courrier, en raison des surcoûts
extrêmement importants liés au prix du carburant. De même,
la facturation de billetterie ferroviaire en agence s'est
accrue de 12 % entre août 2007 et août 2008. Toutefois, le marché français du
tourisme risque d'être fortement affecté par la brutale
aggravation du cycle économique faisant suite à la crise
financière, venue des Etats-Unis mais désormais
mondiale.
Dans ce contexte dégradé, les agences de
voyage sont placées en première ligne, d'autant que la
période octobre-novembre est déjà pour elles
traditionnellement délicate. Or, sur ces deux mois 2008, les
réservations de tourisme enregistrent une baisse de 30 %
qui touche tous les segments, non seulement les longs et
moyens-courriers, mais aussi celui de
l'hôtellerie et des vacances de
Noël.
En ce qui concerne les séjours à la montagne,
les professionnels minimisent dans la presse ce dernier impact pour de
compréhensibles raisons marketing, mais la première
semaine de décembre, qui enregistre habituellement les plus nombreuses
ventes de séjours à la neige, sera à cet égard
déterminante. En tout état de cause, de fortes remises de
prix ont commencé à être accordées dès la
mi-novembre, c'est-à-dire un mois avant les promotions
traditionnelles de Noël : le chiffre d'affaires du secteur en sera
naturellement affecté. Quant aux séjours exotiques, ils sont
également touchés, en particulier le long-courrier, destinations
pour lesquelles des promotions sont également d'ores et
déjà proposées avec plusieurs semaines d'avance. S'agissant de la billetterie d'affaires, la
situation est également préoccupante, avec un
résultat depuis la rentrée scolaire d'environ
- 10 %. Le volume d'activité reste actif, les
entreprises ayant d'autant plus besoin de contacter leurs clients que la crise
les fragilise, mais c'est le contenu en valeur qui se
transforme : ainsi, alors que la moyenne de la billetterie
d'affaires « sous contrainte » (billets non modifiables et
non remboursables, donc aux prix attractifs) se situe traditionnellement autour
de 15 % du volume, cette proportion a doublé pour atteindre
30 % aujourd'hui. Ceci témoigne de l'attention
renforcée des entreprises à l'égard de ce poste de
dépenses.
Les professionnels du secteur craignent donc que la tendance
récessive de l'économie perdure, ce qui leur serait
extrêmement préjudiciable. En effet, en période de crise
économique, ce sont les dépenses de confort et de loisir
qui sont en priorité reportées. Le segment de la
restauration a déjà connu cette réalité ces
derniers mois, quand l'activité commençait à ralentir.
Si la crise s'installe, ce sera désormais au tour des agences de
voyage d'en subir les effets, avec un risque certain, compte tenu des
caractéristiques de ce secteur, d'en être durablement
pénalisées.
Les anticipations de l'Organisation mondiale du
tourisme (OMT)
Selon l'OMT, la croissance du tourisme international devrait
être de 2 % en 2008 et « au mieux stable en
2009 ». Il s'agit donc d'un brutal coup d'arrêt
à la croissance enregistrée ces dernières
années (de 4 à 5 % par an). Et encore, cette
évolution est anticipée sous réserve d'une
stabilisation du contexte économique et financier
international : « Si la crise reste sous
contrôle, les résultats du secteur ne seront pas bons, mais a
priori, il devrait se monter plus résistant que les autres secteurs
que sont la finance, l'immobilier ou l'automobile », a
déclaré M. Francesco Frangialli, secrétaire
général de l'OMT.
L'optimisme tempéré de l'OMT se fonde sur la
contribution croissante au tourisme international des pays émergents,
tels que la Chine, ainsi qu'à la modification du comportement des
consommateurs, plus enclins que dans le passé à tenter de
préserver leurs activités touristiques en cas de
difficultés budgétaires passagères, quitte à les
adapter en voyageant moins loin, moins longtemps et de manière plus
économique. Mais un changement radical de comportement des
touristes interviendrait si la crise s'aggravait. Comme le
relève M. Frangialli : « Si l'on est sur le
point de perdre son emploi ou dans l'incapacité de rembourser son
emprunt, on ne part pas ». Ainsi, l'avenir
immédiat du secteur au plan mondial est-il étroitement tributaire
de la capacité des économies, notamment occidentales, à
rebondir rapidement.
Source : Le Monde du mercredi 26 novembre 2008
Ce qui est vrai au niveau mondial,
« tiré » par l'accession au tourisme de populations
nombreuses, l'est d'autant plus au niveau français, dont le
marché touristique est très largement mature. D'autant
que l'OCDE a officiellement annoncé,
le 25 novembre 2008, que la France serait frappée par
une récession de - 0,4 % l'an prochain ainsi que par une
aggravation du chômage en 2009 et 2010.
Les inquiétudes pour l'année
2009, voire les suivantes, sont donc
naturelles, comme l'indique la forte couverture
médiatique des difficultés du secteur des agences de voyages
depuis la mi-octobre 2008. Aussi M. Georges Colson,
président du SNAV, a-t-il récemment demandé au
secrétaire d'Etat chargé du tourisme d'accorder une attention
toute particulière au secteur. Il s'agirait en particulier, en cette
période de difficultés de trésorerie et
de tensions sur le crédit bancaire, de mobiliser les
soutiens financiers accordés par OSEO afin de permettre
aux entreprises les plus en difficulté de passer le cap. Votre
rapporteur pour avis soutient naturellement cette demande. Toutefois, elle
observe qu'elle sera insuffisante si aucune reprise ne s'amorce durant
l'année 2009. Dans cette hypothèse, il sera sans doute
nécessaire d'envisager un plan de soutien plus
large, à l'instar (bien que dans des proportions
considérablement moindres en termes de masses financières en jeu)
du plan de soutien à l'agriculture adopté le 12 novembre
dernier par le gouvernement.
Lors d'une réunion tenue le
26 novembre 2008, la commission des affaires économiques,
suivant la proposition de MM. Gérard Cornu et
Pierre Hérisson, rapporteurs pour avis, a donné un avis
favorable à l'adoption des crédits de la mission
« Economie » ainsi qu'à ceux du compte
d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des
ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »
inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009,
Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, ayant exprimé un
avis contraire et le groupe socialiste ainsi que le groupe communiste
républicain et citoyen votant contre. ANNEXE - AUDITIONS DE
MME ODETTE TERRADE, RAPPORTEUR POUR AVIS
MM. Michel CHAMPON, préfet, directeur du tourisme,
responsable du programme n° 223
« Tourisme », et
Ronald DAVIES, sous-directeur de l'administration
générale et de l'évaluation interne à la direction
du tourisme.
Mme Christine BAAL,
vice-présidente du Syndicat national des agents de voyage (SNAV - Les
professionnels du voyage).
* 1 Dans le
projet de loi de finances initial, il était proposé
1.912,7 millions d'euros en AE et 1.903,4 millions d'euros en
CP.
* 2 Il pourra
ainsi être mis fin à des redondances, comme celle existant
aujourd'hui entre la DT et la DCASPL sur le sujet des cafés/restaurants
et qui avait été signalée à votre rapporteur pour
avis lors de sa rencontre avec la responsable de RGPP pour le MINEIE, Mme
Danièle Lajoumard.
* 3 Ecole
nationale de la statistique (ENSAE) et Ecole nationale de la statistique et de
l'analyse de l'information (ENSAI).
* 4 Voir le
Programme annuel de performances, p. 36.
* 5 Avis
sur les crédits de la mission « Pilotage de
l'économie française » du projet de loi de finances
pour 2008, n° 93 (2007-2008), tome IX, de
Mme Odette Terrade au nom de la commission des affaires
économiques.
groupement d'intérêt économique (GIP) Maison de la
France et le groupement d'intérêt public (GIP)
(ODIT-France).
* 7 Ce
protocole fixe le cadre des relations entre la presse et La Poste
pour le transport et la distribution de la presse jusqu'en 2015. L'Etat y
confirme la mission de service public du transport et de la distribution de la
presse confiée à La Poste et pérennise son
engagement financier pour une durée, historiquement longue, de
sept ans. Les éditeurs de presse acceptent pour leur part une
revalorisation importante des tarifs de transport et de distribution de la
presse par La Poste pendant les sept prochaines années,
dans un contexte économique tendu pour l'ensemble du secteur. Afin de
permettre la mise en oeuvre de ce dispositif, l'Etat s'engage à apporter
à La Poste une contribution annuelle qui sera de
242 M€ en 2009, 2010 et 2011, et évoluera ensuite selon la
séquence suivante : 232 M€ en 2012, 217 M€ en
2013, 200 M€ en 2014 et 180 M€ en 2015. Cette contribution
continuera de faire l'objet d'une répartition des crédits entre
le programme « Presse » de la mission
« Médias » et le programme
« Développement des entreprises » de la
économique ». * 8 Du fait de
l'adoption de l'amendement n° II-428.
* 9 En
particulier, M. Warsmann propose de ne pas faire déménager
près de l'Opéra, quartier actuel du Conseil de la
concurrence, les fonctionnaires de la DGCCRF travaillant aujourd'hui dans
le 10ème arrondissement, mais de trouver d'emblée un
site unique où réunir l'ensemble des personnels dans un quartier
parisien moins coûteux que celui de l'Opéra.
* 10 En 2007
comme en 2008, OSEO Garantie a ainsi disposé de 280 millions
d'euros pour financer son activité.
* 11 Par le
prochain projet de loi sur le tourisme annoncé par le
Gouvernement.
* 12 Ces
mesures représentent 357 M€ supplémentaires en faveur
de la mission « Travail et emploi », se
décomposant en 250 M€ de contrats aidés,
93 M€ pour le maintien du régime d'exonérations
sociales bénéficiant actuellement aux particuliers employeurs et
14 M€ pour la prolongation des contrats de transition
13 Relative au développement des
entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de
leur environnement économique, juridique et social.
* 14 Dans
le projet annuel de performances du programme 134 annexé au projet
de loi de finances pour 2009, il est précisé que, pour 2007, le
taux de survie à trois ans atteint 94,1% lorsque l'entreprise a
bénéficié d'une aide FISAC et qu'il ne dépasse pas
63,4% dans le cas contraire.
* 15 Mise en
réserve, aide aux groupements, redéploiements au sein du budget
de la DCASPL...
* 16 Voir
le compte-rendu à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/bulletin/20081103/eco.html#toc7.
17 Actuellement, l'instruction des dossiers de
demande de subvention FISAC est assurée par les préfectures de
département qui formulent un avis et recueillent celui des
délégués régionaux au commerce et à
l'artisanat (DRCA). Ces mêmes préfectures assurent
également la gestion administrative et financière de ces dossiers
après que la décision d'attribution de subvention a
été prise par le ministre chargé du commerce. La mise en
oeuvre de la réforme ira de pair avec la création des directions
régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation du
travail et de l'emploi (DIRECCTE) au sein desquelles seront placées les
DRCA, et qui prendront en charge l'instruction des dossiers FISAC ainsi que
leur gestion administrative et financière.
* 18 En
revanche, il reste possible, là où UBIFRANCE ne dispose pas de
bureaux à l'étranger, qu'elle continue à être
représentée par le réseau international du
ministère de l'économie, comme c'est le cas aujourd'hui.
tenant compte du supplément de 5,7 M€ de CP adopté par
l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement lors de la
première lecture du projet de loi de finances pour 2009.
* 20 Le
système de « portage » repose sur l'aide des PME par
des grands groupes revêtant plusieurs formes : la communication
d'informations et de conseils sur les marchés, la mise en relation avec
des clients et opérateurs, l'assistance juridique, l'appui logistique ou
la mise à disposition de locaux, l'organisation de missions collectives
de prospection d'un marché, la promotion de produits
français...
21 + 26 % sur le nombre de dossiers
d'assurance-prospection déposés par les entreprises sur les
six premiers mois de 2008, et + 22 % en termes de montants
garantis, qui atteignent 46,1 M€.
SIDEX est une aide spécifiquement dédiée aux PME et TPE
françaises souhaitant finaliser un projet de développement
international, qui tend à les aider à concrétiser leurs
relations avec un partenaire étranger. Depuis 2005, on note une
augmentation régulière de la procédure :
26 dossiers par mois en 2005, 33 soutiens accordés
mensuellement en 2007. La réforme de 2008 a fortement élargi le
périmètre d'intervention du SIDEX : réservé
auparavant à la finalisation de contrat, il est désormais
étendu à la prospection. Le soutien financier versé a
été relevé vers les deux nouvelles zones
géographiques prioritaires. Les chiffres du premier semestre 2008 sont
prometteurs, avec une augmentation de 70 % des clients de cette
procédure par rapport à 2007.
* 23 On
comptait, exactement au 30 juin 2008, 241 demandes reçues depuis la
mise en place de la procédure en janvier 1999.
* 24 0810
00 12 10.
le cadre du plan de financement de l'économie adopté via la loi
de finances rectificative n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 et
destiné à fournir aux banques impactées par la crise des
liquidités à moyen terme tout en leur offrant un guichet en
capital pour renforcer leurs fonds propres. En échange, l'Etat a
demandé aux banques des contreparties très strictes en termes de
financement des particuliers et des entreprises.
* 26 Dans le
projet de loi initial, l'effort d'intervention d'OSEO devait être
financé intégralement par voie extra-budgétaire,
grâce aux ressources apportées par l'AII et grâce à
des reliquats existants sur certains fonds de garantie gérés par
OSEO, mobilisés notamment grâce à la révision du
modèle prudentiel sur lequel se fonde l'activité de
garantie.
* 27 Selon
le « jaune » annexé au projet de loi de finances
pour 2009 et consacré à l'effort financier de l'Etat en faveur
des PME (page 23), OSEO-Garantie a accordé en 2007 sa garantie à
47 580 entreprises, dont 75 % de TPE (entreprises de moins d dix
salariés), et soutenu 34 700 créations d'entreprise.
28 95 % contre 70 % selon le PAP de la
mission « Economie » annexé au projet de loi de
finances pour 2009 (page 53).
29 Inscrite dans la loi n° 2007-1223 du
21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat,
cette mesure a permis d'injecter un milliard d'euros au capital des PME en
2008. * 30 Pour
plus de détails, voir pages 123 et suivantes du tome I du
rapport n° 413 (2007-2008) de
M. Laurent Béteille, Mme Elisabeth Lamure et
M. Philippe Marini, au nom de la commission spéciale
chargée d'examiner le projet de loi de modernisation de
l'économie.
* 31 Le 2
juillet 2008.
* 32 Du
nom de M. François Ailleret, son président, directeur
général honoraire d'EDF et président du groupe des
entreprises publiques du Conseil économique, social et
environnemental.
* 33 Ainsi
que de la prospective et de l'évaluation des politiques
publiques.
* 34 Soit
aujourd'hui un débit d'au moins 512 kilobits/seconde. Le Gouvernement
prévoit toutefois de revoir tous les deux ans le débit minimal et
maximal de cet accès garanti.
35 Rapport de la Commission du dividende
numérique au Premier ministre en vue de l'adoption du schéma
national de réutilisation des fréquences libérées
par l'arrêt de la diffusion analogique.
* 36 Pour plus
de détails, voir le projet annuel de performance annexé au projet
de loi de finances pour 2009 pour la mission
« Défense », programme 146
« Equipement des forces », action 7
« Commandement et maîtrise de
l'information ».
37 Rapport d'information n° 350
(2006-2007) « Dix ans après, la régulation
à l'ère du numérique » de M. Bruno
Retailleau, fait au nom de la commission des affaires
* 38 La
consommation touristique intérieure s'entend des dépenses des
touristes résidents et non-résidents sur le territoire
métropolitain et des achats par les touristes français
auprès des prestataires de services français à l'occasion
de voyages se déroulant hors de France.
* 39 Ce
pourcentage est deux fois supérieur en Espagne, à peu près
identique en Italie et trois fois moindre aux Etats-Unis.
40 L'enquête prend imparfaitement en compte
les déplacements professionnels, dont le poids
économique est cependant très important puisqu'il
représente entre le quart et le tiers de la consommation
touristique sur le territoire, à partager entre
résidents et non résidents.
41 Depuis 1997, les courts séjours ont
augmenté deux fois plus vite que les longs séjours pour les
destinations étrangères (+ 26 % contre
+ 13 %) et, en France, ils ont progressé de près de
13 % quand les longs séjours diminuaient d'environ
9 %.
total des pourcentages dépasse 100 % car les réponses
multiples sont possibles.
* 43 Et
non des moindres puisque, tout récemment, Waastels,
15ème réseau de distribution en France, s'est
trouvé dans cette situation vis-à-vis de l'IATA. Par ailleurs, la
SNCF a retiré son agrément à une dizaine d'agences au mois
d'octobre 2008.
44 Ainsi, 50 % des billets
commercialisés par Internet seraient vendus à « frais
zéro » en 2008, contre seulement 20 % en 2007.