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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ing�nierie en mati�re d'urbanisme
17 juillet 2012 :
Par M. Pierre JARLIERau nom de la d�l�gation aux collectivit�s territorialesNotice du documentDisponible en une seule page HTML
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C. UN RECOURS COMPLÉMENTAIRE
À DES OUTILS D'INGÉNIERIE PERFORMANTS ET MUTUALISÉS AU
NIVEAU DÉPARTEMENTAL 1. L'intervention des conseils
généraux De nombreux départements ont déjà
en place des politiques d'ingénierie en interne. C'est le cas,
par exemple, du Bas-Rhin, qui consacre environ 125 ETP à
l'ingénierie pour le compte de tiers dans des domaines très
divers incluant l'urbanisme60(*). En l'espèce, certaines prestations sont
gratuites et d'autres, comme l'instruction des permis de construire, sont
payantes. L'intervention du département rend toutefois plus
complexe la répartition des compétences entre les
différents niveaux de collectivités publiques. Actuellement,
l'urbanisme relève en effet de la commune (ou de
l'intercommunalité) et de l'État. L'instruction des actes
d'urbanisme est par nature une attribution de proximité et créer
une « couche » supplémentaire ne serait pas
économiquement optimal. C'est un cas, assez rare, où la logique
des « blocs de compétences » a été
respectée. C'est pourquoi, selon votre délégation,
il convient de la préserver. Pour autant, dans certains
territoires, l'utilisation d'outils d'ingénierie peut être rendue
nécessaire compte tenu des spécificités locales, notamment
de l'absence de ressource d'ingénierie. L'action des conseils généraux peut donc
consister dans la mobilisation des organismes
« satellites » qu'ils soutiennent
financièrement (CAUE, agences d'urbanisme), voire auprès
d'organismes dédiés, dépendant plus étroitement des
départements (SEM, SPL). a) Les conseils en architecture,
urbanisme et environnement (CAUE)
Le conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement
est un organisme départemental créé à l'initiative
du conseil général et des services de l'État dans le cadre
de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture. Investi d'une
mission de service public, le CAUE est présidé par un élu
local61(*). Les
collectivités territoriales, l'État, les professionnels de la
construction sont tous représentés au conseil d'administration
des CAUE. Le CAUE a pour objet la promotion de la qualité
architecturale, urbaine et paysagère, avec pour
missions : l'information et la sensibilisation du public dans le
domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement ; la
formation des maîtres d'ouvrage et des professionnels ;
l'information et le conseil aux particuliers qui désirent construire ou
rénover, afin d'assurer la qualité architecturale des
constructions et leur bonne insertion dans le site environnant ; le
conseil aux collectivités locales sur leurs projets d'urbanisme,
d'architecture ou d'environnement.
Le CAUE intervient donc en direction de nombreux acteurs (les
collectivités territoriales, les services de l'État, les
professionnels du cadre de vie, du développement, etc.) et son champ
d'intervention va de l'amont des projets jusqu'à l'aval de ceux-ci. Le budget du CAUE provient : des recettes
issues de la taxe d'aménagement, « instituée par
délibération du conseil général (...) en vue de
financer, d'une part, la politique de protection des espaces naturels sensibles
(...) et d'autre part, les dépenses des conseils d'architecture,
d'urbanisme et de l'environnement », selon les termes de la loi
de finances rectificatives pour 2010 ; de subventions de la région,
du département, des communes ou d'autres collectivités
publiques ; des cotisations de ses adhérents ; et des
contributions liées à des conventions d'objectifs conclues avec
les collectivités ou les partenaires publics ou privés.
Loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur
l'architecture (extraits)
Article 1 :
« L'architecture est une expression de la culture. La
création architecturale, la qualité des constructions, leur
insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages
naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public.
(...) En conséquence : (...)
2° Des conseils d'architecture, d'urbanisme et de
l'environnement sont institués. Ils sont chargés d'aider et
d'informer le public (...) ».
Article 6 : « (...) Le
CAUE poursuit, sur le plan local, les objectifs définis au plan national
en vue de promouvoir la qualité de l'architecture et de son
environnement (...) ».
Article 7 : « Le CAUE a
pour mission de développer l'information, la sensibilité et
l'esprit de participation du public dans le domaine de l'architecture, de
l'urbanisme et de l'environnement. Il contribue, directement ou indirectement,
à la formation et au perfectionnement des maîtres d'ouvrage, des
professionnels et des agents des administrations et des collectivités
qui interviennent dans le domaine de la construction. Il fournit aux personnes
qui désirent construire les informations, les orientations et les
conseils propres à assurer la qualité architecturale des
constructions et leur bonne insertion dans le site environnant, urbain ou
rural, sans toutefois se charger de la maîtrise d'oeuvre. Il est à
la disposition des collectivités et des administrations publiques qui
peuvent le consulter sur tout projet d'urbanisme, d'architecture ou
d'environnement. (...) ». Le rôle des CAUE a été
conforté par la loi SRU en 2000 avec une consécration de
ceux-ci dans le code de l'urbanisme.
L'article L. 121-7, alinéa 3, dispose ainsi
que : « Les communes ou établissements publics
compétents peuvent avoir recours aux conseils du conseil d'architecture,
d'urbanisme et de l'environnement lors de l'élaboration, de la
révision ou de la modification de leurs documents
d'urbanisme ». Au 1er novembre 2010, 91 CAUE
déploient leur activité en fonction des besoins et de la
ressource, couvrant presque en totalité le territoire national.
Ils sont ainsi confrontés à une grande diversité de
situations. 1 300 professionnels oeuvrent au quotidien sur le territoire
national et un peu plus de 2 000 administrateurs sont mobilisés
pour la qualité des espaces urbains et ruraux.
Les CAUE jouent un rôle en amont, de
« premier conseil » (pédagogie autour des
lois liées à l'urbanisme, formation, pertinence du territoire de
projet, faisabilité, aide à la décision de faire,
pré-diagnostic de territoire etc.). Leur positionnement et leur
connaissance fine des territoires les rendent particulièrement
pertinents pour éclairer le choix des périmètres de
projet. Ils accompagnent également la maîtrise d'ouvrage
pendant le projet (en matière d'urbanisme mais également
en matière de paysage et d'environnement) jusqu'à l'aval
de celui-ci (suivi de la mise en oeuvre et évaluation de
politiques). En définitive, les CAUE, par leur rôle de
« conseil au plus près des préoccupations
des élus locaux », pour reprendre les
termes d'Yves Brien, directeur de la Fédération nationale des
CAUE, jouent un rôle indispensable, en particulier pour
les petites communes. Leur expertise, notamment sur la notion de
« projet », en fait un pôle d'ingénierie qui
mérite d'être consolidé à travers un rôle de
pilotage des différents acteurs mobilisable au niveau
départemental
b) Les agences d'urbanisme : des
outils d'ingénierie publique mutualisés
Les agences d'urbanisme ont été
créées pour aider les responsables élus des
agglomérations à définir et mettre en oeuvre la politique
d'aménagement urbain qu'ils entendent mener, avec l'aide de
l'État. Ces agences, outils de réflexion commune aux élus
d'une même agglomération, outils de concertation entre les
collectivités territoriales et les administrations, constituent une
expérience originale par leur structure même, leur mode de
fonctionnement et l'évolution des pratiques d'urbanisme qu'elles ont
favorisées. Comme l'indique Mme Brigitte Bariol-Mathais,
déléguée générale de la
Fédération nationale des agences d'urbanisme,
« l'agence d'urbanisme n'est ni un service technique de
collectivité, ni un bureau d'études qui disparaît
après la prestation, mais un outil d'ingénierie mutualisé
(l'agence travaille pour tous ses membres sur leurs dossiers
d'intérêt commun), partenarial (l'agence permet à ses
membres d'échanger sur leurs projets et de les harmoniser) et
indépendant (l'agence travaille et propose en liberté sur tous
les sujets intéressant ses membres) ». On compte aujourd'hui sur notre territoire 53 agences
d'urbanisme rassemblées dans un réseau national
permettant d'échanger les expériences et de capitaliser
les savoir-faire. Chaque agence est différente mais elles
réunissent en général les communes et les
communautés, les EPCI spécialisés (SCOT, AOT...), la
région et le département, l'État et ses services
déconcentrés, les chambres consulaires, l'université, le
port, les établissements publics, etc. Dotées d'un statut associatif, leur
gouvernance repose sur un conseil d'administration rassemblant les principaux
membres, qui décident, collectivement, du programme de travail, à
charge pour un comité technique partenarial d'en assurer le suivi. Ce
« programme partenarial mutualisé intéresse tous
les membres » comme le relève Mme Brigitte
Bariol-Mathais, qui ajoute « l'agence joue ainsi un rôle
d'assistance à la maîtrise d'ouvrage auprès des
collectivités en réalisant le PLU intercommunal par
exemple ». Les agences d'urbanisme sont principalement62(*) financées par
les cotisations et les subventions de leurs membres. Les communes
payent ainsi une cotisation liée au nombre d'habitants.
Elles regroupent des équipes
pluridisciplinaires (urbanistes, ingénieurs, géographes,
architectes, graphistes environnementalistes, documentalistes) et travaillent
en amont des projets, déconnectées de l'opérationnel qui
est pris en charge par les membres. Les principales activités des
agences d'urbanisme sont : l'observation et l'analyse urbaines : banques
de données, systèmes d'observation géographique,
etc. ; la prospective urbaine et les projets de territoire ; l'urbanisme et la planification ; les problématiques sectorielles :
déplacements (conseil en mobilité, PDU), habitat, commerce,
environnement (plans climat, trame bleue et trame verte), foncier,
santé, université, etc. ; le développement
économique et territorial (emploi, commerces, expansion
économique) ; l'information, l'animation et la communication. Votre délégation estime que ces agences
constituent un outil d'ingénierie pluridisciplinaire adapté
à la démarche intégrée des projets de
territoire. Dans la « chaîne » de
l'ingénierie territoriale, leur intervention est particulièrement
opportune afin de préparer et de planifier la stratégie en
matière d'aménagement.
Elles s'inscrivent dans la démarche de mutualisation en
accompagnant les élus au stade de la planification. C'est pourquoi votre
délégation soutient leur extension. Jusqu'à présent, l'État a en
effet favorisé la constitution d'agences d'urbanisme en milieu
urbain et force est de constater que celles-ci ne
« maillent » pas, encore, l'ensemble du territoire, le
problème se posant surtout en milieu rural. Elles sont d'ailleurs de
plus en plus sollicitées par les collectivités
périurbaines et par des villes moyennes. C'est une question cruciale
pour l'aménagement du territoire, et qui comporte une dimension relative
à la solidarité nationale, car l'État, en étant
partenaire des agences d'urbanisme, met des moyens au service de territoires
urbains déjà bien dotés, et, paradoxalement, n'encourage
pas la mise en place de ces agences dans les zones où les moyens
n'existent pas. En clair, il s'agit d'une « double peine »
pour ces territoires. Or, votre délégation tient à souligner
que les enjeux de la planification et du développement durable
concernent l'ensemble du territoire et pas seulement les territoires urbains.
C'est pourquoi elle recommande l'extension des agences d'urbanisme
à tous les territoires isolés (territoires ruraux,
périurbains isolés, zones de montagne). Il conviendrait, par
exemple, qu'il y ait au moins une agence d'urbanisme par département au
lieu des 53 actuellement. Votre délégation suggère
donc que ces agences évoluent progressivement pour mettre leurs
compétences à disposition de l'ensemble des communes du
département, plutôt que de se concentrer sur les grandes villes.
2. Les nouveaux outils
d'ingénierie déployés au niveau départemental
Les conseils généraux développent
aussi, depuis plusieurs années, des nouveaux outils destinés aux
petites collectivités victimes du désengagement de
l'État et de la réduction des prestations auparavant fournies par
les anciennes DDE et DDA. Les formules juridiques retenues sont diverses :
elles vont de l'association à l'établissement public local (EPL),
en passant par les agences techniques départementales et à
l'avenir, par les sociétés publiques locales (SPL). Cette
hétérogénéité des outils disponibles sur le
terrain témoigne de la nécessité d'une certaine souplesse
afin de trouver la formule la plus adaptée aux
spécificités des territoires, tant au niveau des champs
d'intervention de ces structures qu'au niveau de leurs modalités de
financement. Toutes ces initiatives sont motivées par les
compétences transférées aux départements,
notamment depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
aux responsabilités locales. Il existe donc des bases juridiques pour
l'intervention des départements en matière
d'ingénierie. L'article L. 5511-1 du CGCT permet ainsi au
département de s'associer à des communes et des EPCI pour
créer des agences techniques départementales. L'article
L. 3232-1-1 autorise le département à apporter aux communes
qui le souhaitent un soutien pour l'exercice de leurs compétences.
Cependant, il n'existe, pour l'urbanisme, aucune disposition aussi
spécifique que l'article L. 3233-1, qui prévoit une assistance
technique en matière d'assainissement, de ressource en eau, de
restauration et d'entretien des milieux aquatiques.
a) Les agences techniques
départementales La création d'agences
départementales63(*) peut être envisagée, quelle que soit la
forme juridique retenue, car elles permettent l'émergence d'une
nouvelle forme d'ingénierie publique à destination des petites
collectivités, afin de suppléer le désengagement
de l'État dans ce domaine. L'Assemblée des départements de
France (ADF) relève ainsi qu'« aujourd'hui, les agences
techniques départementales permettent de mieux organiser une offre
d'ingénierie visible ». L'ADF a lancé une enquête en décembre 2011
sur l'ingénierie territoriale départementale. Parmi les 34
départements ayant répondu, 9 indiquent avoir
créé une structure d'ingénierie, et 14 sont
actuellement en projet. L'ADF souligne à cet égard
« qu'il existe une véritable dynamique en cours, certains
départements attendant en effet la finalisation de la carte de
l'intercommunalité pour prendre leur décision afin d'adapter
l'offre d'ingénierie à la demande ». Les domaines couverts correspondent aux
compétences des conseils généraux et ont souvent un lien
direct avec l'urbanisme. Ces agences se positionnement majoritairement
sur le champ de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (conseil en
amont, accompagnement, suivi, réception de travaux), mais
également sur la maîtrise d'oeuvre (réalisation
d'études, réalisation de travaux). Ces initiatives peuvent toutefois être soutenues
à la condition qu'elles respectent les dispositions européennes
du droit de la concurrence s'appliquant aux opérateurs
bénéficiant d'une dérogation « in
house ». Autrement dit, dans le respect des règles de la
commande publique, si les communes ne sont pas représentées aux
organes délibérants de l'agence, les prestations que celle-ci
pourrait assurer pour le compte des communes pourraient ne pas être
considérées comme des prestations intégrées au sens
de la jurisprudence communautaire (in house). Dès lors, les
règles de la commande publique en matière de passation de
marchés s'appliqueraient aux conventions entre les communes et
l'agence.
La dérogation « in house »
dans la jurisprudence de la Cour de justicede l'Union
européenne
La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a
défini, dans son arrêt Teckal du 18 novembre 1999, les deux
conditions qui permettent de qualifier un contrat « in
house » : - la collectivité doit exercer sur son cocontractant un
contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services
; - le cocontractant de la collectivité réalise
l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui le
détiennent.
Cette décision a été
complétée par une autre décision de la CJUE, dite Asemfo
du 19 avril 2007, selon laquelle, sous réserve des conditions
définies par l'arrêt Teckal, les sociétés dont le
capital est entièrement détenu par des collectivités sont,
vis-à-vis de ces dernières, dans une situation de « in
house ». Cette solution représente toutefois un
coût non négligeable pour les collectivités
territoriales. En effet, la mise en place d'agences techniques
départementales relève du principe de libre administration des
collectivités et ne s'apparente pas à une obligation
légale pour les conseils généraux64(*). Il convient surtout de relever que plusieurs
structures juridiques sont envisageables : établissement
public départemental, société publique locale (SPL),
association, syndicat mixte etc. Parmi ces formes juridiques, le modèle
de la SPL est une structure innovante et récente. b) L'exemple de la SPL : une
structure de mutualisation envisageable pour l'aménagement Créées par la loi du 28 mai 2010 pour le
développement des sociétés locales, les SPL se distinguent
des sociétés d'économie mixte par leur
actionnariat entièrement public. Le capital65(*) d'une SPL doit être
détenu par au moins deux collectivités territoriales ou leurs
groupements66(*).
Les SPLA : opérateurs
intégrés de développement urbain
En juillet 2006, la loi Engagement national pour le logement a
donné naissance aux sociétés publiques locales dans le
secteur de l'aménagement, les SPLA, pérennisées ensuite
par la loi du 28 mai 2010 créant le statut des SPL et élargissant
leur capacité d'action aux activités connexes de leur mission
principale qu'est l'aménagement. Il s'agit de sociétés anonymes totalement
détenues par au moins deux collectivités locales ou leurs
groupements. Exemptées de mise en concurrence, les collectivités
y recourent pour réaliser des opérations d'aménagement et
des missions connexes comme la réalisation d'études
préalables, l'acquisition et la cession d'immeubles, baux commerciaux,
fonds de commerce ou fonds artisanaux, ainsi que des opérations de
construction et de réhabilitation immobilière. Les interventions sont réalisées au profit des
seuls actionnaires et limitées aux territoires des collectivités
actionnaires. Il existe 36 SPLA à ce jour et une trentaine d'autres est
en cours de création.
La création de SPL offre des perspectives nouvelles de
mutualisation entre collectivités, car elle présente
l'avantage d'être déclinable à l'échelle
départementale comme à l'échelle intercommunale.
Ainsi, les communes peuvent bénéficier des services de la SPL par
l'intermédiaire du département ou de l'intercommunalité.
Comme le précise Jean-Marie Bernard, responsable du
département aménagement et développement économique
à la Fédération des entreprises publiques locales,
« la SPL opère une prestation de service,
c'est-à-dire qu'elle fait payer son service à prix coûtant
à ses actionnaires. Celle-ci n'est au service que de ses seuls
actionnaires. Elle est tournée vers le public sous l'impulsion et le
contrôle des collectivités locales ».
Les SPL peuvent aujourd'hui exercer une mission de service
public sans mise en concurrence, conformément à
la théorie « in house67(*) », et peuvent intervenir sur tout type
d'activité68(*)
dès lors que celle-ci présente un caractère
d'intérêt général et qu'elle entre dans le
champ des compétences de ses actionnaires publics. Elles présentent l'avantage d'être
totalement contrôlées par les collectivités
territoriales. Elles constituent donc une réponse possible au
besoin de l'ingénierie territoriale en matière d'urbanisme et
peuvent parfaitement assurer une mission d'expertise auprès des
collectivités et fournir des prestations en matière
d'aménagement par exemple.
Dans ce cas, il convient impérativement de distinguer
les opérations relatives à la planification et au droit des sols,
pour lesquelles il est alors souhaitable qu'elles n'interviennent pas afin
éviter qu'elles soient à la fois juge (instruction des permis par
exemple) et partie (aménagement par exemple). Recommandation 4 : Constituer un pôle
d'ingénierie départemental, communautaire ou intercommunautaire
mutualisé et en réseau avec l'expertise des conseils en
architecture, urbanisme et environnement, des agences d'urbanisme et,
lorsqu'elles existent, des agences techniques
départementales.
Recommandation 5 : S'assurer que l'intervention
des départements en matière d'ingénierie ne conduise pas
à une tutelle sur les collectivités territoriales
concernées, en maintenant le principe du recours au département
comme complémentaire et facultatif.
Accompagnement pour l'élaboration de SCOT ou PLU, l'application du droit
des sols, l'instruction des permis de construire, la politique de l'habitat.
* 61 Chaque
CAUE est géré par un conseil d'administration qui définit
les objectifs dans le cadre des missions légales. Il comprend 23 membres
: 6 membres choisis par le conseil général parmi les élus
locaux ; 4 membres de droit : le directeur départemental de
l'équipement (DDE), le directeur départemental de l'agriculture
et de la forêt (DDAF), l'inspecteur d'académie et l'architecte des
Bâtiments de France ; 6 représentants des personnes
qualifiées ou compétentes (représentant des
professionnels, du milieu associatif ...), désignés par le
préfet ; 6 personnes élues par l'assemblée
générale ; 1 représentant du personnel.
* 62 Des
contrats « commerciaux » de prestations restent accessoires (moins de
20 %). * 63 Le conseil
général de Saône-et-Loire a mis en place une agence, sous
la forme juridique d'un établissement public, intervenant en assistance
à maîtrise d'ouvrage en matière de voirie ou de
construction de bâtiments. Autre exemple, le département du Var a
également mis en place une agence départementale
d'ingénierie publique. La formule juridique retenue est la
société publique locale, sur laquelle le département
conserve une maîtrise totale. Le recours à l'agence n'est pas
soumis aux règles de la concurrence. Par ailleurs, elle intervient
uniquement pour le compte de ses membres, qui sont exclusivement des
collectivités territoriales ou leurs groupements.
* 64 A ce
titre, les départements ne peuvent prétendre à une
compensation financière de la part de l'État, conformément
aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la
* 65 Un minimum
de 150 000 euros de capital est nécessaire pour créer une telle
instances dirigeantes sont entièrement composées d'élus
représentant les collectivités locales actionnaires. * 67
C'est-à-dire qu'elles sont considérées, au sens de la
jurisprudence communautaire, comme des opérateurs internes. * 68
Opération d'aménagement et de construction, exploitation de
services publics à caractère industriel ou commercial ainsi que
toutes autres activités d'intérêt général.