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Projet de loi portant r�novation de la d�mocratie sociale et r�forme du temps de travail
2. De nouvelles
règles de représentativité
La position commune sur la représentativité, le
développement du dialogue social et le financement du syndicalisme est
le fruit d'une longue réflexion, amorcée il y a
déjà plusieurs années.
a) Une longue phase de
Par lettre du 20 décembre 2005, le Premier ministre,
alors Dominique de Villepin, avait demandé à Raphaël
Hadas-Lebel, qui présidait à l'époque la section sociale
du Conseil d'État, de formuler des propositions pour réformer les
règles de représentativité syndicale et de validité
des accords collectifs, les modalités du dialogue social au sein des
petites et moyennes entreprises et pour aborder la question, plus
générale, des moyens des organisations syndicales et de leur
financement.
Remis au Premier ministre en mai 2006, le rapport Hadas-Lebel
présente, après un état des lieux, deux scénarios
d'évolution : le premier est qualifié de scénario
d'adaptation, le second, plus ambitieux, de scénario de
transformation.
Les deux scénarios envisagés dans le
rapport Hadas-Lebel
* Le scénario d'adaptation Ce scénario prévoit d'aménager les
règles actuelles, sans remettre en cause leurs fondements. Il envisage
quatre mesures principales :
- la révision périodique de la liste des
organisations représentatives ;
- la mise à jour des critères de
représentativité, qui pourraient être regroupés
autour de trois considérations principales : la capacité
d'influence et l'indépendance ; l'activité et
l'expérience de l'organisation ; le respect des valeurs
républicaines (qui se substituerait à l'attitude patriotique
pendant l'Occupation) ;
- la clarification des prérogatives
attachées à la qualité d'organisation syndicale
représentative ;
- la simplification des procédures de
reconnaissance de la représentativité dans la branche et dans
l'entreprise, qui pourrait relever d'une procédure administrative.
* Le scénario de transformation
Dans ce scénario, la représentativité des
syndicats est appréciée, à tous les niveaux, à
partir de leurs résultats aux élections. Les
autres critères de représentativité serviraient de
garde-fous permettant de s'assurer de la nature syndicale des organisations en
présence.
Plusieurs résultats électoraux pourraient
être pris en considération :
- une première possibilité est d'utiliser
les résultats des élections prud'homales :
toutes les organisations syndicales, sans distinction, peuvent participer
à ces élections ; elles présentent cependant
l'inconvénient de fournir un résultat global, au niveau national,
qui ne permet pas de connaître l'influence d'un syndicat dans une branche
ou dans une entreprise ;
- une deuxième possibilité consiste
à collationner les résultats des élections des
délégués du personnel ; cependant,
l'élection de délégués du personnel n'est
obligatoire que dans les entreprises de plus de dix salariés et se solde
souvent, dans les petites entreprises, par un constat de carence, faute de
candidats ; de plus, les organisations représentatives disposent du
monopole de présentation des candidatures au premier tour de ces
élections, ce qui désavantage les nouvelles
organisations ;
- une troisième possibilité consiste
à organiser une élection de
représentativité au niveau de la branche. L'organisation
d'une telle consultation est déjà possible, en application de
l'article L. 132-2-2 du code du travail, et devrait donc être
généralisée.
Il est bien sûr envisageable de s'appuyer sur une
combinaison des résultats de ces divers scrutins pour apprécier
la représentativité syndicale.
Il est nécessaire, enfin, de définir un
seuil de représentativité, permettant de
déterminer quelles organisations bénéficient des
prérogatives attachées à la représentativité
syndicale ; fixer ce seuil à un niveau élevé,
10 % par exemple, inciterait les organisations syndicales à se
regrouper. Un seuil trop faible favoriserait la dispersion syndicale.
Le Premier ministre a ensuite demandé au Conseil
économique et social (CES) de faire connaître sa position sur les
différentes recommandations contenues dans le rapport Hadas-Lebel.
Dans son avis adopté le 29 novembre 2006, le CES estime
que « l'arrêté du 31 mars 1966 n'est plus en
harmonie avec les nécessités de l'enrichissement du dialogue
social et doit être abrogé ». Il propose
également d'abandonner la notion de caractère
« irréfragable » de la
représentativité au profit de la notion de
« représentativité nationale », qui
serait reconnue périodiquement à la suite de consultations
électorales.
Le CES ne se prononce pas sur le choix de la consultation
électorale permettant d'apprécier la
représentativité syndicale. Il indique seulement que cette
consultation doit intervenir de manière suffisamment espacée pour
éviter une trop grande instabilité. Il suggère de retenir
un seuil de représentativité égal ou supérieur
à 5 %.
L'avis du CES avait été adopté à
une large majorité (132 voix pour, 58 contre) ; trois organisations
syndicales s'y étaient cependant opposées (CFTC, FO, CFE-CGC), de
même que, côté employeurs, le Medef et la CGPME. Ces
organisations estimaient en effet que la représentativité
syndicale ne saurait obéir aux mêmes règles que la
représentation politique et découler prioritairement
d'élections2(*).
Elles réaffirmaient leur attachement à un syndicalisme
d'adhésion, qui tire sa légitimité du nombre et de
l'activité de ses adhérents, et craignaient que l'organisation
d'élections de représentativité éloigne encore
davantage les salariés des organisations syndicales et favorise les
surenchères électoralistes. En revanche, la CGT et la CFDT
avaient approuvé l'avis.
b) Le temps des
choix : la conclusion de la position commune et sa transcription dans la
Au début de l'année 2007, Gérard Larcher,
alors ministre délégué à l'emploi, au travail et
à l'insertion professionnelle, a engagé une série
d'entretiens bilatéraux avec les organisations syndicales et patronales
pour examiner avec elles les pistes de réforme envisagées. Le
Gouvernement de François Fillon s'est ensuite saisi de ce dossier
dès sa prise de fonction.
Le nouveau Premier ministre a mis en oeuvre la
procédure prévue par la loi de modernisation du dialogue social
du 31 janvier 20073(*),
selon laquelle toute réforme du droit du travail doit être
précédée d'une concertation avec les organisations
patronales et syndicales, les partenaires sociaux pouvant alors faire
connaître au Gouvernement leur intention d'ouvrir une négociation
sur le thème considéré. En application de cette procédure, il a adressé
aux partenaires sociaux, le 18 juin 2007, un « document
d'orientation sur la démocratie sociale », dans lequel il
les invitait à se prononcer sur l'évolution des règles de
représentativité syndicale et de validité des accords
collectifs et sur les moyens à mettre en oeuvre pour faciliter le
développement de la négociation collective dans les petites et
moyennes entreprises (PME). A la suite de la conférence du 19 décembre 2007
sur l'agenda social pour 2008, le Premier ministre a adressé aux
partenaires sociaux un document d'orientation complémentaire, où
il les invitait à se saisir également de la question des
règles de financement des organisations syndicales et d'employeurs et de
l'assouplissement des règles de négociation collective en
matière de temps de travail.
Le Gouvernement avait demandé aux partenaires sociaux
de lui faire connaître leurs propositions, sur l'ensemble de ces sujets,
avant le 31 mars 2008. Les négociations se sont
engagées le 24 janvier et ont abouti à la conclusion d'une
position commune le 9 avril.
Une « position commune » n'a pas la
même valeur juridique qu'un accord national interprofessionnel (ANI).
Elle n'est pas créatrice de normes et exprime simplement la position de
ses signataires. Elle n'est pas non plus soumise aux mêmes règles
de validité qu'un ANI, ce qui conduit certains à estimer que
la signature d'une position commune constitue un procédé
« déloyal »4(*) ; depuis la loi Fillon de 2004, la
validité d'un ANI est en effet subordonnée à l'absence
d'opposition de la part d'une majorité d'organisations
représentatives de salariés, soit trois syndicats sur cinq.
Or, la position commune n'a été approuvée
que par deux syndicats - la CGT et la CFDT - et, côté
patronal, par le mouvement des entreprises de France (Medef) et la
confédération générale des petites et moyennes
entreprises (CGPME). La troisième organisation patronale, l'union
professionnelle artisanale (UPA), a refusé d'apposer sa signature.
Le refus de FO, de la CFTC et de la CGC de parapher la
position commune est cohérent avec le vote négatif qu'elles
avaient émis, en 2006, lors de l'examen de l'avis du CES. Une
évolution peut en revanche être observée du
côté du Medef et de la CGPME, qui ont accepté que
l'audience électorale devienne le critère essentiel de mesure de
la représentativité syndicale afin qu'un compromis puisse se
dégager avec la CGT et la CFDT5(*). La position commune est divisée en quatre
parties :
- le titre premier porte sur la
représentativité des organisations syndicales de
salariés ;
- le deuxième sur le développement du
dialogue social ;
- le troisième sur le financement des
organisations syndicales de salariés ;
- le quatrième regroupe les dispositions
finales.
Elle propose d'apprécier la
représentativité syndicale en tenant compte de plusieurs
critères cumulatifs : les effectifs et les cotisations ; la
transparence financière ; l'indépendance ; le respect
des valeurs républicaines ; l'influence ; et l'audience,
établie à partir des résultats aux élections
professionnelles (élection des délégués du
personnel et des membres du comité d'entreprise).
Ce nouveau critère d'audience s'accompagne de la
fixation d'un seuil, en deçà duquel un syndicat ne peut
être considéré comme représentatif. Il est
proposé de le fixer à 10 % des voix obtenues au niveau de
l'entreprise et de le fixer, à titre transitoire, à 8 % au
niveau des branches ou au niveau national interprofessionnel.
Ce seuil, relativement élevé, devrait favoriser
un regroupement des organisations syndicales. Dans les pays comparables
à la France qui connaissent aussi une situation de pluralisme syndical,
on compte généralement deux ou trois syndicats
représentatifs, rarement cinq. La direction de l'animation de la recherche, des études
et des statistiques (Dares) du ministère du travail compile et publie
les résultats des élections aux comités d'entreprise.
Même s'il faut se garder d'extrapoler ces résultats à
l'ensemble des entreprises - le comité d'entreprise n'est élu que
dans les entreprises de plus de cinquante salariés -, ces chiffres
donnent une idée de l'impact que pourrait avoir la fixation d'un seuil
de 10 % pour chaque organisation syndicale.
Résultats obtenus par cycle
électoralde 2000 à 2005
CFDT
CFE-CGC
CGT-FO
Autres syndicats
Non syndiqués
Source : Premières informations -
Premières synthèses n° 19.1, mai 2007, Dares.
Avant même l'entrée en vigueur des nouvelles
règles, la CFE-CGC et l'Unsa ont d'ailleurs annoncé avoir
engagé des discussions exploratoires en vue d'une éventuelle
fusion, qui pourrait intervenir fin 20096(*). Le projet de loi, dans ses articles 1 à 5, reprend
fidèlement la position commune en déclinant les nouvelles
règles de représentativité au niveau de l'entreprise, du
groupe, de la branche et au niveau national interprofessionnel. * 2 Le Centre
d'analyse (CAS) a publié, en mai 2008, une note de veille
n° 99 intitulée « La démocratie politique
représentative comme modèle pour la démocratie
sociale ? ». Il observe que « l'élection (et
l'audience électorale qui en découle) a été
érigée en principale instance de légitimation des acteurs
et en facteur constitutif de la représentativité, comme dans le
champ politique. »
* 3 Cf. le
rapport Sénat n° 152 (2006-2007) de Catherine Procaccia, fait
au nom de la commission des affaires sociales.
* 4 Cf.
l'audition de Philippe Louis, trésorier
confédéral de la CFTC, p. 147.
* 5 Le
départ de l'ancien président de la commission
« Relations sociales » du Medef, Denis Gautier-Sauvagnac,
réputé favorable au maintien des règles actuelles de
représentativité, a pu favoriser cette évolution.
l'audition d'Alain Lecanu, secrétaire général
« Emploi » de la CFE-CGC, p. 134.