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Projet de loi pour l'�galit� des chances
L'article 1er de la Déclaration des droits
de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que « Les
hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions
sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité
commune ». Dans la lignée de ce principe de valeur
constitutionnelle, le législateur a adopté de nombreux textes
visant à rendre effective l'égalité des droits, tels que
la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les
discriminations et, plus récemment encore, la loi du
11 février 2005 pour l'égalité des droits et des
chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées.
L'action politique doit en effet se donner pour objectif
d'offrir à tous les mêmes chances, c'est-à-dire d'assurer
à chaque citoyen une liberté réelle égale.
Après les violences urbaines du mois de novembre 2005,
l'égalité des chances, déclarée grande cause
nationale de l'année 2006, constitue une priorité de l'action des
pouvoirs publics. Le développement et l'aggravation de certaines
inégalités représentent aujourd'hui une menace pour la
cohésion sociale. Ces inégalités ne tiennent pas seulement
à des différences de revenus, mais à la fragilisation des
liens fondamentaux qui font de chaque personne un élément du
corps social, tels que l'éducation ou l'accès à l'emploi.
Quand de tels liens sont menacés, voire dissous,
l'égalité des droits risque d'être perçue comme une
simple déclaration de principe. Comme l'analysait le Conseil d'Etat en 1996, lorsque
l'égalité est compromise par la précarisation d'une partie
de la population et particulièrement de la jeunesse, elle ne peut
être confortée que par une conception plus active de la
solidarité 1(*).
Aussi le Sénat est-il appelé à examiner
en première lecture, après déclaration d'urgence, le
projet de loi pour l'égalité des chances2(*), considéré comme
adopté par l'Assemblée nationale aux termes de l'article 49,
troisième alinéa, de la Constitution, le 9 février
Ce texte a été renvoyé, pour son examen
au fond, à la commission des affaires sociales qui a
désigné notre collègue Alain Gournac en qualité de
rapporteur.
Votre commission des lois a décidé de se saisir
pour avis des dispositions relatives à la protection des libertés
publiques, aux compétences des collectivités locales et au droit
pénal, qui relèvent de son champ de compétence. Les
commissions des finances, des affaires économiques et des affaires
culturelles se sont également saisies pour avis de certaines
dispositions de ce projet de loi.
Sont ainsi examinés dans le présent
rapport :
- les articles 19 à 22, tendant
à renforcer les pouvoirs de la Haute autorité de lutte contre les
discriminations et pour l'égalité ainsi qu'à consacrer le
« testing » comme mode de preuve des comportements
discriminatoires ;
- les articles 24 et 25, relatifs au contrat
de responsabilité parentale ;
- les articles 26 et 27, visant à
renforcer les pouvoirs des maires dans la lutte contre les
incivilités.
Après avoir rappelé la spécificité
des comportements discriminatoires, et dressé un bilan d'étape de
la lutte contre les discriminations dans notre pays, quatorze mois après
l'adoption définitive de la loi n° 2004-1486 du 30
décembre 2004 portant création de la Haute autorité de
lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), votre
rapporteur présentera les dispositions du projet de loi pour
l'égalité des chances dont votre commission des Lois s'est saisie
pour avis, ainsi que les amendements que votre commission soumet au
Sénat. *
I. BILAN D'ÉTAPE DE LA LUTTE CONTRE
LES DISCRIMINATIONS EN FRANCE
La discrimination n'est pas une simple atteinte au principe
d'égalité. Celui-ci peut en effet admettre des différences
de traitement fondées sur des différences de situation
concrètes ou justifiées par des motifs d'intérêt
général, en rapport avec l'objet ou le but de la loi ou du
règlement qui l'établit3(*). La discrimination est une différence de
traitement arbitraire, illégitime et contraire au droit. A. DES COMPORTEMENTS RÉPANDUS,
SOUVENT DÉNIÉS
1. Des comportements répandus
Les phénomènes discriminatoires sont
ténus et parfois imperceptibles, mais bien réels. Ils peuvent
être identifiés dans nos activités les plus quotidiennes.
Ainsi, M. Arnaud de Broca, conseiller technique de la
Fédération nationale des accidentés du travail et des
handicapés (FNATH), membre du comité consultatif de la HALDE, a
indiqué à votre rapporteur que l'on ne voyait jamais une personne
handicapée participer à un jeu télévisé en
France, alors que cela arrivait couramment en Italie. Par ailleurs, l'étude conduite par Mme Nora Barsali sur
l'insertion professionnelle des apprentis4(*) issus de l'immigration montre que les
discriminations sont souvent déniées, voire
acceptées, le directeur d'un centre de formation par
l'apprentissage considérant par exemple que « cela
fait partie du paysage ».
Mme Nora Barsali a indiqué à votre rapporteur
que le discours institutionnel récusant les présomptions de
discrimination tendait à reprendre les arguments avancés par
certaines entreprises, réticentes à recruter un apprenti issu de
l'immigration au prétexte du racisme ambiant ou de comportements
inappropriés d'un ancien employé, ou parce que cela ne plairait
pas à sa clientèle.
A cet égard, votre rapporteur souligne que nous ne
mesurons sans doute, par exemple par le nombre de saisines de la Haute
autorité5(*), qu'une
part infime des phénomènes discriminatoires dans notre pays. M. Louis Schweitzer, président de la HALDE, a
d'ailleurs déclaré devant votre commission que le nombre de ces
saisines reflétait moins la fréquence des discriminations, que le
nombre de personnes se percevant comme victimes de discriminations. La perception des discriminations pose par ailleurs le
problème de l'« invisibilité
statistique »6(*) des populations qui en sont potentiellement victimes
et, en particulier, des « minorités
visibles ». En effet, si des statistiques permettent de montrer
les disparités entre les hommes et les femmes, ou entre les personnes
handicapées et les personnes valides dans le monde du travail, de telles
données font défaut pour apprécier l'impact des
discriminations à raison de l'origine ou de l'appartenance ethnique.
Les travaux conduits par un nombre croissant de chercheurs
permettent cependant de mesurer progressivement l'ampleur des discriminations.
Ainsi, selon une donnée statistique établie en
1996, le taux de chômage des jeunes âgés de 22 à 29
ans dont les deux parents sont nés en Algérie
s'élève à 42 % pour les hommes contre 11 % en
moyenne pour l'ensemble de la population7(*).
En outre, une étude fondée sur l'enquête
« génération 98 » réalisée par
le Centre d'Etudes et de Recherches sur les qualifications (CEREQ) en
20018(*), montre qu'à
cette date :
- le taux d'accès à l'emploi
était de 80 % pour les jeunes d'origine française et de
64 % pour ceux d'origine maghrébine ;
- chez les hommes, l'écart entre les taux
d'accès à l'emploi était de 15 points en faveur des
français d'origine ;
- chez les femmes, l'écart entre les taux
d'accès à l'emploi était de plus de 17 points en
faveur des françaises d'origine ;
- le taux d'accès au CDI parmi les populations
d'actifs occupés s'élevait à 73,7 % pour les jeunes
d'origine française et à 60,7 % pour ceux d'origine
maghrébine.
La société française a longtemps
refusé de considérer l'ampleur des phénomènes
discriminatoires qui touchent, en particulier dans le monde du travail, les
personnes d'origine immigrée « et plus
généralement tous ceux, français ou étrangers, que
la couleur de leur peau distingue, aux yeux de la majorité, du
français «de référence» »9(*).
Votre rapporteur souligne que, comme le montrent les
études conduites par l'Observatoire des discriminations, la
discrimination à raison de l'origine se double souvent d'une
discrimination à raison du lieu de résidence, fondée sur
les mêmes représentations.
Lors de son audition devant votre commission, M.
Jean-François Amadieu, directeur de cet observatoire, a par ailleurs
souligné que beaucoup d'employeurs, y compris de grandes entreprises, et
les cabinets de conseil en recrutement, ignoraient souvent les dispositions
sanctionnant les discriminations, et pour la plupart exposaient leur politique
discriminatoire dans des documents écrits, tels que des offres d'emploi
mentionnant des conditions d'âge. Il a estimé qu'il était
dès lors difficile d'appliquer brusquement des sanctions pénales,
tout en soulignant l'effectivité d'une information pédagogique
effectuée auprès de tels employeurs.
* 1 Conseil
d'Etat, rapport public 1996, Le principe d'égalité, La
documentation française, p. 49.
Déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 11
* 3 Selon un
considérant classique, le juge constitutionnel estime en effet que le
principe d'égalité « ne s'oppose, ni à ce que le
législateur règle de façons différentes des
situations différentes, ni à ce qu'il déroge à
l'égalité pour des raisons d'intérêt
général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la
différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec
l'objet de la loi qui l'établit » ; cf. notamment les
décisions n° s 87-232 DC du 7 janvier 1988, considérant
10, et 91-302 DC du 30 décembre 1991, considérant 6.
* 4 Nora
Barsali, L'égalité des chances : un défi à
relever dans l'apprentissage - Etude réalisée pour le FASILD
(Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les
discriminations), la DPM (Direction de la population et des migrations) et
l'AFCI (Assemblée des chambres françaises de commerce et
d'industrie), juin 2005.
* 5 Ce nombre
s'élevait à 1.377 réclamations au début de
* 6 Laurent
Blivet, L'entreprise et l'égalité positive, note de l'Institut
Montaigne, octobre 2004. Cette étude présente notamment
l'intégration de données relatives à l'appartenance
ethno-raciale dans le recensement aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et au
Michèle Tribalat, Jeunes d'origine étrangère en France,
Futuribles, décembre 1996.
* 8 Arnaud
Dupray, Stéphanie Moullet, L'insertion des jeunes d'origine
maghrébine en France. Des différences plus marquées dans
l'accès à l'emploi qu'en matière salariale ; mai
2004. L'enquête Génération 98 a porté sur 55.000
jeunes sortant du système éducatif en 1998, tous niveaux et
toutes spécialités de formation confondus ; les chercheurs
ont choisi de fonder l'origine maghrébine des personnes sur le pays de
naissance du père, quand celui-ci ne s'est pas déclaré
français d'origine (les fils et filles de pieds noirs sont en effet
français d'origine).
* 9 Rapport de
M. Roger Fauroux sur la lutte contre les discriminations ethniques dans le
domaine de l'emploi, juillet 2005.