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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les ann�es 2009 � 2012
4 novembre 2008 :
Par M. Philippe MARINIau nom de la commission des financesSommaireDossier l�gislatif
ces th�mes :
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Rapport n� 78 (2008-2009) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, d�pos� le 4 novembre 2008
(82 Koctets)
CHAPITRE PREMIER : LA PROGRAMMATION DES
FINANCES PUBLIQUES DANS LE CONTEXTE DU CHOC DE CROISSANCE
I. UNE LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
MARQUÉE PAR DES ALÉAS
A. L'APPORT D'UNE LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES DÉPENSES PUBLIQUES
1. L'intérêt d'une programmation
pluriannuelle des finances publiques à caractère normatif
2. La nécessité d'une programmation
à valeur législative
B. UNE TRAJECTOIRE MACROECONOMIQUE
CONFRONTÉE À UN CHOC DE CROISSANCE
1. Une panne de croissance en
perspective ?
a) Une croissance de l'ordre de 1 % en
b) Une croissance de l'ordre de 0 % en
c) Pétrole et taux
d'intérêt : des facteurs de soutien en 2009 ?
2. Hypothèses et paris des perspectives
gouvernementales associées au projet de loi
a) Une hypothèse de croissance du
gouvernement à partir de 2010, de 2,5 %, frappée
d'incertitudes
b) Des prélèvements obligatoires qui
pourraient être moins dynamiques que prévu
c) Des dépenses publiques moins sensibles
à la conjoncture et susceptibles être
contrôlées
3. De la crise financière à la crise
économique ?
a) Rappel chronologique
(1) Une crise d'origine américaine
(2) Les défaillances des banques Northern
Rock et Bear Sterns
(3) Les événements de septembre 2008
et l'extension de la crise à l'Europe continentale
b) Eléments de mise en perspective
(1) Des précédents de crises
bancaires majeures restés confinés au plan national
(2) Une crise mondiale d'une ampleur, au plan
financier, inégalée depuis 1929
c) La réaction énergique des
autorités politiques européennes (1) Des réponses initiales en ordre
dispersé
(2) Le renforcement de la coordination des
politiques nationales depuis octobre 2008
(3) La loi du 16 octobre 2008 de finances
rectificative pour le financement de l'économie
(4) Le plan d'aide aux PME
II. LES ÉLÉMENTS DE SOUPLESSE
AUTORISÉS PAR LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
A. DES PRÉVISIONS DE DÉFICIT PUBLIC
POUR 2008 ET 2009 À AJUSTER
1. Un déficit inférieur à
3 points de PIB en 2008 ?
a) Un déficit de 2,7 points de PIB en 2008,
selon le gouvernement
b) Une prévision qui semble supposer
implicitement une augmentation des recettes non fiscales d'environ 5 milliards
2. Un déficit qui devrait être
supérieur à 3 points de PIB en 2009
a) En octobre 2008, le consensus prévoyait
pour 2009 un déficit de 3,4 points de PIB b) Une prévision vraisemblable
B. DES CONTRAINTES MAASTRICHTIENNES À
INTERPRÉTER
1. Le pacte de stabilité permet à un
Etat d'avoir un déficit durablement supérieur à 3 points
de PIB
a) Un déficit peut être
légèrement supérieur à 3 points de PIB sans
pour autant être « excessif »
b) Un déficit excessif est de fait
autorisé pendant deux années consécutives
c) Les sanctions ne sont possibles que si l'Etat
concerné ne respecte pas les recommandations du Conseil
2. Le pacte de stabilité permet les mesures
aggravant le déficit structurel, dès lors qu'elles sont
« exceptionnelles »
3. Les obligations liées à la
réduction du déficit structurel
CHAPITRE II : QUELLE POLITIQUE
BUDGÉTAIRE EN TEMPS DE CRISE ?
I. PEUT-ON ÉVITER UN DÉFICIT
PUBLIC DE L'ORDRE DE 3 POINTS DE PIB EN 2012 ?
A. LE RISQUE DE DÉGRADATION DU SOLDE
STRUCTUREL EN PÉRIODE DE CRISE
1. Les leçons de l'histoire
récente
2. Un déficit public qui pourrait demeurer
autour de 3 points de PIB jusqu'en 2012 ?
B. COMMENT RÉDUIRE LE DÉFICIT
STRUCTUREL DE 0,6 POINT DE PIB PAR AN D'ICI À 2012 ?
1. Le solde structurel pourrait ne pas
s'améliorer en 2009, si les recettes fiscales demeuraient peu
dynamiques
2. D'ici à 2012, l'amélioration
annuelle moyenne du solde structurel devrait être proche de celle
prévue par le gouvernement, sauf en cas de non maîtrise des
dépenses ou de croissance durablement faible
II. LA NÉCESSITÉ D'UNE DISCIPLINE
PLURIANNUELLE SUR LA DÉPENSE
A. LA CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN
VOLUME SERAIT DIVISÉE PAR DEUX ENTRE 2009 ET 2012 (ARTICLE 4 A DU PROJET
DE LOI)
1. L'évolution des dépenses par
catégorie d'administration publique
2. Les deux tiers de la réduction de la
croissance des dépenses de 2008 à 2012 reposeraient sur la
sécurité sociale et les collectivités territoriales
B. LES SCÉNARIOS DU GOUVERNEMENT POUR
L'ETAT, LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
1. Un objectif réaliste dans le cas de
l'Etat (article 5 du projet de loi)
a) 2008 : un choc d'inflation sur la charge
de la dette de l'Etat, constaté dans le collectif du 16 octobre
b) 2009-2011 : une évolution de la
dépense rendue crédible par le budget triennal
2. Un objectif qui peut être atteint dans le
cas des administrations de sécurité sociale (article 7 du projet
a) Les dépenses des administrations de
sécurité sociale correspondent essentiellement à celles de
l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse
b) Les dépenses d'assurance maladie ont
augmenté de seulement 2 % par an en volume de 2005 à 2007
c) Les retraites devraient continuer d'augmenter
d'environ 2,5 % par an en volume
3. Un objectif irréaliste dans le cas des
administrations publiques locales (article 6 du projet de loi)
a) Certes, le gouvernement ne prévoit plus
d'excédent du solde des administrations publiques locales depuis le
programme de stabilité 2008-2010
b) L'inflexion des dépenses des
collectivités territoriales prévue par le présent projet
de loi de programmation paraît cependant irréaliste
c) Il paraît peu vraisemblable que le solde
des administrations publiques locales soit équilibré en
III. UN RETOUR À LA DÉCONSOLIDATION
DE LA DETTE PUBLIQUE ?
A. LES MESURES D'AIDES À L'ÉCONOMIE
POURRAIENT NE PAS AVOIR D'IMPACT SUR LE DÉFICIT ET LA DETTE PUBLICS AU
SENS DU TRAITÉ DE MAASTRICHT
1. Des mesures de soutien à
l'économie hors budget ?
2. Les opérations des structures publiques
créées pour soutenir le système financier sont sans impact
sur le déficit, et marginales en ce qui concerne la dette
3. Le statut public ou privé des deux
sociétés devra être précisé
B. LA RELANCE DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC PAR LES
PPP POURRAIT AVOIR UN CARACTÈRE DÉCONSOLIDANT
1. Une amélioration faciale de la dette
publique sans portée réelle
2. Une recherche de la déconsolidation
plutôt que de l'optimum économique dans la négociation des
contrats
ARTICLE PREMIER - Objet de la programmation
pluriannuelle des finances publiques CHAPITRE 1ER : LES OBJECTIFS
GÉNÉRAUX DE FINANCES PUBLIQUES
ARTICLE 2 - Objectifs de la programmation
pluriannuelle des finances publiques ARTICLE 3 - Approbation du rapport annexé
à la présente loi
CHAPITRE II : L'ÉVOLUTION DES
ARTICLE 4 A (nouveau) - Evolution des
dépenses publiques en volume pour la programmation de 1,1 % en
moyenne annuelle
ARTICLE 4 - Norme annuelle de progression des
dépenses de l'Etat
ARTICLE 5 - Programmation triennale des
crédits des missions du budget général de l'Etat
ARTICLE 6 - Evolution des
prélèvements sur recettes et des crédits affectés
aux collectivités territoriales ARTICLE 7 - Norme annuelle d'évolution de
l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
CHAPITRE III : LA MAÎTRISE DES
RECETTES DE L'ÉTAT ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
ARTICLE 8 - Affectation des surplus des
impositions de toute nature à la réduction du déficit du
budget de l'Etat
ARTICLE 9 - Encadrement des mesures nouvelles
relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales
affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité
sociale ARTICLE 10 - Encadrement des
« niches » fiscales et sociales CHAPITRE IV : LA MISE EN oeUVRE DE LA
ARTICLE 11 - Suivi des niches fiscales et
sociales ARTICLE 12 - Bilan annuel et mesures correctives
éventuelles EXAMEN EN COMMISSION